論預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、邏輯起點(diǎn)與改革方向

●趙早早

一、 優(yōu)化預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)與邏輯起點(diǎn)

提到預(yù)算績效目標(biāo)（含展現(xiàn)目標(biāo)實(shí)施效果的核心指標(biāo)體系， 以下簡稱預(yù)算績效目標(biāo)）的重要性，很自然被歸結(jié)于兩點(diǎn)：一是為了更好地展現(xiàn)績效目標(biāo)與預(yù)算需求之間的關(guān)系； 二是為了更好地推進(jìn)事后針對(duì)目標(biāo)實(shí)施結(jié)果的評(píng)價(jià)與問責(zé)。因此，預(yù)算績效目標(biāo)從設(shè)計(jì)到使用， 更理想的理論模型就是針對(duì)目標(biāo)實(shí)施效果的評(píng)價(jià)結(jié)果能與“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”“預(yù)算削減”等預(yù)算管理問責(zé)機(jī)制建立直接有效的聯(lián)系。 基于此， 長期以來， 預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定的邏輯起點(diǎn)或價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)一直都是單維度的， 即預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)立主要用于評(píng)價(jià)、 評(píng)價(jià)主要服務(wù)于問責(zé)。在單維度的邏輯起點(diǎn)上，目標(biāo)設(shè)定主體（往往就是被評(píng)價(jià)主體）與各類評(píng)價(jià)主體之間很容易形成對(duì)立關(guān)系， 圍繞預(yù)算績效目標(biāo)及其相關(guān)信息的全面性、真實(shí)性、可獲得性、有效性等方面，雙方博弈在所難免，甚至愈演愈烈， 因?yàn)闆]有任何個(gè)人或組織會(huì)非常自發(fā)地、自愿地接受評(píng)價(jià)和監(jiān)督，更不會(huì)喜歡被問責(zé)或被懲罰。 這也成為預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定過程逐步演化成制度建設(shè)難點(diǎn)的重要原因，盡管這個(gè)過程非常重要。各國實(shí)踐均發(fā)現(xiàn)， 如果預(yù)算績效目標(biāo)由被評(píng)價(jià)方提出， 那么被評(píng)價(jià)方往往更傾向于選擇有利于自身的標(biāo)準(zhǔn)， 比如容易衡量但卻不一定與核心任務(wù)密切相關(guān)； 將預(yù)期績效指標(biāo)值限定在一個(gè)安全的范圍內(nèi)，減少因預(yù)期值無法達(dá)成而被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，等等。

鑒于此， 改變預(yù)算績效目標(biāo)建設(shè)的隱含價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)就顯得非常重要和緊迫， 即從單維度向多維度拓展， 將持續(xù)學(xué)習(xí)的價(jià)值理念植入預(yù)算績效目標(biāo)及其制度建設(shè)過程中， 淡化以制度性問責(zé)為主的單維度價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，將預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)立的目的，從“為了事后的績效評(píng)價(jià)”轉(zhuǎn)化為“為了展現(xiàn)組織的績效風(fēng)采”“為了促進(jìn)組織持續(xù)完善與發(fā)展”， 宣傳并推進(jìn)建立主動(dòng)且正面的價(jià)值觀。 通過這種方式，促進(jìn)個(gè)人、組織或機(jī)構(gòu)將設(shè)計(jì)更科學(xué)合理有效的預(yù)算績效目標(biāo)，作為向社會(huì)各方展現(xiàn)自身貢獻(xiàn)與實(shí)際效果的平臺(tái)和手段，滿足與其相關(guān)的上級(jí)、同級(jí)甚至社會(huì)公眾的期待， 而不是作為時(shí)刻準(zhǔn)備著接受問責(zé)甚至懲罰的基礎(chǔ)。如此一來，如何更好地設(shè)計(jì)預(yù)算績效目標(biāo)及其指標(biāo)體系來展現(xiàn)工作成果， 這本身就變得更富有激情、意義和價(jià)值，而不是令人提心吊膽、惴惴不安。 當(dāng)設(shè)計(jì)預(yù)算績效目標(biāo)與構(gòu)建指標(biāo)體系并衡量指標(biāo)實(shí)際結(jié)果的過程， 是充滿期待的、充滿挑戰(zhàn)的、充滿激情的，那么所有參與方就會(huì)更投入地加入其中， 尤其是預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)立主體將不斷學(xué)習(xí)和提升作為價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)， 評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)問題并以績效指標(biāo)建設(shè)為核心， 更深入廣泛地探討預(yù)算績效管理的其他核心問題：何為核心任務(wù)、何為衡量核心任務(wù)的重要標(biāo)準(zhǔn)、 如何更好地利用好財(cái)政資源以完成任務(wù)目標(biāo)等預(yù)算績效管理，等等。

二、 新一輪財(cái)稅體制改革應(yīng)重視從項(xiàng)目績效目標(biāo)向單位整體支出績效目標(biāo)的拓展

全面實(shí)施預(yù)算績效管理改革以來，部門重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算績效目標(biāo)通過預(yù)決算報(bào)告公開，過去五年已取得了持續(xù)的進(jìn)步。但是， 通過預(yù)決算報(bào)告向社會(huì)公布的重點(diǎn)項(xiàng)目績效目標(biāo)表及其相關(guān)信息， 仍然存在拓展改進(jìn)的空間。

首先，重點(diǎn)項(xiàng)目公開范圍有限。 以中央部門為例，截至目前，單位自主選取公開的重點(diǎn)項(xiàng)目 （含部門評(píng)價(jià)和財(cái)政評(píng)價(jià)），公開范圍尚未覆蓋所有部門的所有項(xiàng)目，并且項(xiàng)目目標(biāo)與預(yù)決算財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)之間的相關(guān)性不清晰，公開報(bào)告中的“兩張皮”現(xiàn)象較明顯。 其次，重點(diǎn)項(xiàng)目績效目標(biāo)表所含信息有限。 被公開的重點(diǎn)項(xiàng)目，本部門選取其作為重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行公開的原因不明， 尤其重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施與部門履職、重要政策實(shí)施、重大戰(zhàn)略落實(shí)等之間的關(guān)聯(lián)性論證不足。 最后，持續(xù)性項(xiàng)目績效目標(biāo)公開信息有限。 持續(xù)性項(xiàng)目績效目標(biāo)公開的重要目的，是為了便于判斷持續(xù)性項(xiàng)目存續(xù)的重要性和必要性。但是按照目前項(xiàng)目績效目標(biāo)表的設(shè)計(jì)， 難以判斷項(xiàng)目的實(shí)際狀況， 不利于各類監(jiān)督獲取有關(guān)信息。

總體來講， 重視項(xiàng)目績效目標(biāo)是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)， 在過去五年不斷推進(jìn)完善項(xiàng)目績效目標(biāo)設(shè)立、 評(píng)價(jià)與公開的同時(shí)， 為配合新一輪財(cái)稅體制改革，應(yīng)該逐步將單位整體支出績效目標(biāo)設(shè)立、評(píng)價(jià)與公開作為預(yù)算績效管理的重點(diǎn)，通過單位整體支出績效目標(biāo)來引領(lǐng)部門各類型項(xiàng)目績效目標(biāo)，與國家戰(zhàn)略、重大政策、部門職能等有效銜接， 從而推進(jìn)部門治理能力和水平的不斷提升， 更直接地促進(jìn)部門從宏觀層面、 整體層面有效使用財(cái)政資源， 將預(yù)算績效管理包含績效目標(biāo)管理拉升至與國家治理能力和治理水平現(xiàn)代化要求相匹配的、 正確的戰(zhàn)略高度。