深化預(yù)算績效管理的蘇州實(shí)踐

●王強(qiáng) 步潔 錢蘊(yùn)文 蔡權(quán)

全面實(shí)施預(yù)算績效管理以來，江蘇省蘇州市根據(jù)中央、省統(tǒng)一部署，自覺服務(wù)大局，銳意改革創(chuàng)新，堅(jiān)持圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展的總體要求， 注重夯實(shí)管理基礎(chǔ)、理順管理機(jī)制、實(shí)現(xiàn)多點(diǎn)突破、推動均衡發(fā)展，各項(xiàng)工作扎實(shí)推進(jìn)，預(yù)算績效管理取得顯著成效。

一、主要做法

（一)深化“全民績效”理念意識

全面實(shí)施預(yù)算績效管理， 不應(yīng)是財(cái)政部門的“獨(dú)角戲”，而應(yīng)是各級政府、預(yù)算部門、項(xiàng)目單位共同的責(zé)任。財(cái)政部門加大宣傳力度， 通過開展專題培訓(xùn)、 專家輔導(dǎo)等措施宣講績效管理政策和做法，強(qiáng)化普及績效意識、達(dá)成廣泛的績效共識， 為推進(jìn)預(yù)算績效管理營造良好氛圍。 預(yù)算部門按照全面實(shí)施預(yù)算績效管理的有關(guān)要求，落實(shí)主體責(zé)任，成立領(lǐng)導(dǎo)小組，確定實(shí)施方案，細(xì)化目標(biāo)任務(wù)，“花錢先問效”的意識深入人心。 項(xiàng)目單位將績效意識和績效方法融入項(xiàng)目全周期管理，規(guī)范開展績效管理，有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，全民績效的氛圍日益濃厚。

（二)健全“三全”績效管理體系

構(gòu)建全方位績效管理格局， 將績效管理的理念和方法融入財(cái)政重點(diǎn)工作的考核，圍繞10 大類財(cái)政重點(diǎn)工作制定績效考核指標(biāo)體系， 對各縣級市（區(qū)）進(jìn)行考核，激勵(lì)各地區(qū)強(qiáng)化預(yù)算管理水平， 完善財(cái)政運(yùn)行綜合績效管理機(jī)制。健全全過程績效管理體系，推進(jìn)預(yù)算和績效管理一體化， 將績效管理深度嵌入預(yù)算編制、 執(zhí)行和決算各環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)從事前評估、目標(biāo)監(jiān)控到績效評價(jià)的全過程預(yù)算績效管理鏈條，并將各環(huán)節(jié)的績效管理結(jié)果進(jìn)行有效應(yīng)用。完善全覆蓋績效管理架構(gòu)，將部門整體、 政策和項(xiàng)目全面納入績效管理，綜合衡量預(yù)算資金使用效果。以項(xiàng)目為載體，將“四本預(yù)算”全部納入績效管理，并加強(qiáng)之間的銜接。

（三)優(yōu)化多主體協(xié)同推進(jìn)機(jī)制

發(fā)揮各方職責(zé)優(yōu)勢， 構(gòu)建市委市政府領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政組織協(xié)調(diào)、各部門單位主責(zé)落實(shí)、 人大審計(jì)參與監(jiān)督的工作機(jī)制。 建立完善績效管理成果整改反饋、向黨委政府報(bào)告、人大監(jiān)督、向社會公開、與考核掛鉤等管理機(jī)制。充分發(fā)揮社會力量的積極作用， 強(qiáng)化第三方機(jī)構(gòu)培育， 引導(dǎo)和規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)客觀、公正、高水平地服務(wù)于預(yù)算績效管理。實(shí)行專家咨詢機(jī)制，建立市級預(yù)算績效管理專家?guī)欤?涵蓋政府績效及行業(yè)領(lǐng)域高水平專家近百名， 定期組織動態(tài)更新， 發(fā)揮專家智庫的政策咨詢和創(chuàng)新策源作用。

（四)夯實(shí)績效管理支撐基礎(chǔ)

根據(jù)蘇州市委市政府制定的《關(guān)于全面落實(shí)預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》精神，蘇州市級財(cái)政相繼出臺事前績效評估、績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、項(xiàng)目支出績效評價(jià)、部門整體預(yù)算績效、績效管理成果應(yīng)用、財(cái)政內(nèi)部職責(zé)分工等一系列管理辦法，構(gòu)筑績效管理制度保障。 由財(cái)政牽頭委托第三方機(jī)構(gòu)幫助預(yù)算部門建立完善分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的績效指標(biāo)體系，形成符合部門實(shí)際、可衡量、可使用的部門個(gè)性化指標(biāo)庫，目前已建成包含20 個(gè)市級主管部門、 近萬條績效指標(biāo)的部門指標(biāo)庫。 做好信息化支撐，依托省財(cái)政廳預(yù)算管理一體化平臺，結(jié)合蘇州市績效管理系統(tǒng)，保障全過程預(yù)算績效管理工作順利開展。

（五)強(qiáng)化市縣聯(lián)動體系建設(shè)

強(qiáng)化各級財(cái)政績效管理上下聯(lián)動， 同頻共振。 蘇州市級對縣級市（區(qū)）從制度、流程、指標(biāo)庫、專家?guī)臁⑿畔⑵脚_等方面加強(qiáng)指導(dǎo)和技術(shù)支持，鼓勵(lì)將績效管理延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層和資金使用最末端。 根據(jù)事權(quán)和支出責(zé)任相匹配的原則，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金為載體，推進(jìn)預(yù)算績效管理各級聯(lián)動。各縣級市（區(qū)）在實(shí)施預(yù)算績效管理中亮點(diǎn)頻現(xiàn)，全市預(yù)算績效管理的廣度和深度、質(zhì)量和效率不斷提升。 如蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)新提出“延續(xù)政策事前評估與重點(diǎn)評價(jià)相結(jié)合、重點(diǎn)運(yùn)行監(jiān)控與重點(diǎn)評價(jià)整改‘回頭看’相結(jié)合、績效管理與審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)提示相結(jié)合”的“三個(gè)結(jié)合”績效工作模式，績效管理結(jié)果更好地促進(jìn)工作完善。

二、工作亮點(diǎn)

（一)推進(jìn)事前績效評估，把控績效管理源頭

1.重點(diǎn)項(xiàng)目立項(xiàng)評估全覆蓋。 新出臺政策和項(xiàng)目入庫前， 各預(yù)算部門需開展事前績效評估，從項(xiàng)目立項(xiàng)必要性、績效目標(biāo)科學(xué)性、投入經(jīng)濟(jì)性、產(chǎn)出效益明確性等方面進(jìn)行評估論證，績效評估結(jié)果作為項(xiàng)目入庫和預(yù)算安排的重要依據(jù)。對于資金規(guī)模大、 政策影響力強(qiáng)的新增重點(diǎn)項(xiàng)目，要求預(yù)算部門關(guān)注政策未來可能結(jié)果，從不同維度、要素及預(yù)期結(jié)果等方面，提供多個(gè)備選方案，通過方案比較，從科學(xué)性、經(jīng)濟(jì)性和有效性等方面選擇最優(yōu)方案，體現(xiàn)“物有所值”原則。

2.重大政策專項(xiàng)評估起實(shí)效。 財(cái)政部門每年選取部分政策即將到期的專項(xiàng)資金，以及受當(dāng)前形勢變化影響較大、有優(yōu)化調(diào)整需求的政策和項(xiàng)目開展事前績效重點(diǎn)評估，評估結(jié)果為新一輪政策優(yōu)化調(diào)整和資金安排提供參考。 如2022年市級財(cái)政組織開展對商務(wù)發(fā)展專項(xiàng)資金的事前績效重點(diǎn)評估，根據(jù)評估結(jié)果，將實(shí)施必要性不強(qiáng)或預(yù)期效益不明顯的10 個(gè)項(xiàng)目不再納入到新一輪政策的支持范圍，壓減預(yù)算資金1.4 億元。

（二)開展多維度績效評價(jià)，保障績效管理質(zhì)量

1.規(guī)范自評價(jià)管理，提高目標(biāo)質(zhì)量。通過印發(fā)績效自評價(jià)指南、制定滿意度調(diào)查規(guī)范及評分規(guī)則等舉措，指導(dǎo)規(guī)范預(yù)算部門自評價(jià)開展，保障自評價(jià)質(zhì)量穩(wěn)步提升。將績效目標(biāo)作為預(yù)算編報(bào)的重要必備內(nèi)容，尤其是對資金規(guī)模大、政策導(dǎo)向性強(qiáng)、項(xiàng)目內(nèi)容復(fù)雜的項(xiàng)目，指導(dǎo)預(yù)算部門結(jié)合項(xiàng)目自身特點(diǎn)和支持重點(diǎn)方向，將項(xiàng)目細(xì)化成若干子項(xiàng)，并對應(yīng)各子項(xiàng)逐一設(shè)置相應(yīng)的績效目標(biāo)，確保目標(biāo)設(shè)置科學(xué)合理。加強(qiáng)績效目標(biāo)審核，對編制的目標(biāo)不符合要求、編制有困難的預(yù)算部門，組織專家上門專題輔導(dǎo)，有效提高目標(biāo)質(zhì)量，夯實(shí)績效評價(jià)基礎(chǔ)。

2.擴(kuò)大再評價(jià)范圍，統(tǒng)一再評價(jià)尺度。在各預(yù)算部門績效自評價(jià)全覆蓋的基礎(chǔ)上，財(cái)政部門每年選擇500 萬元以上或不足500 萬元但政策性強(qiáng)的項(xiàng)目委托第三方機(jī)構(gòu)和專家開展再評價(jià)，開展績效再評價(jià)項(xiàng)目數(shù)量占特定目標(biāo)類項(xiàng)目數(shù)量比重已超過50%。 為保障第三方機(jī)構(gòu)復(fù)核質(zhì)量，每年在開展再評價(jià)前對參與復(fù)核的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行專題培訓(xùn)，確定復(fù)核要點(diǎn)、統(tǒng)一評分尺度，從源頭確保評價(jià)復(fù)核公平公正；第三方機(jī)構(gòu)完成復(fù)核后，組織專家對復(fù)核情況進(jìn)行再評價(jià)，使評價(jià)結(jié)果更加準(zhǔn)確客觀。

3.拓展重點(diǎn)評價(jià)領(lǐng)域，強(qiáng)化質(zhì)量把控。每年選擇部分政府專項(xiàng)資金以及涉及民生保障、社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)扶持等核心領(lǐng)域的重要政策、重點(diǎn)項(xiàng)目開展績效重點(diǎn)評價(jià)，通過有計(jì)劃地實(shí)施，逐步實(shí)現(xiàn)重大政策、項(xiàng)目績效重點(diǎn)評價(jià)滾動覆蓋。 近年來績效評價(jià)重點(diǎn)逐步由原來的重項(xiàng)目評價(jià)轉(zhuǎn)為重政策評價(jià)， 評價(jià)范圍延伸擴(kuò)展到政府投資基金、政府購買服務(wù)及政府專項(xiàng)債券等不同類型的項(xiàng)目和資金，并結(jié)合各自特點(diǎn)確定評價(jià)思路和指標(biāo)體系，使評價(jià)結(jié)果更具針對性和有效性。 市財(cái)政全流程參與評價(jià)過程，加強(qiáng)對評價(jià)方案和報(bào)告的審核，對評價(jià)總體思路、指標(biāo)體系和社會調(diào)查方案等進(jìn)行充分論證， 嚴(yán)控績效重點(diǎn)評價(jià)質(zhì)量，提高報(bào)告結(jié)果的適用性，為部門決策、政策制定提供切實(shí)有效的參考依據(jù)。

（三)落實(shí)績效結(jié)果應(yīng)用，完善績效管理閉環(huán)

強(qiáng)化績效結(jié)果應(yīng)用，將績效評價(jià)結(jié)果作為下一年度預(yù)算安排的重要參考， 剔除基本建設(shè)、信息化建設(shè)、設(shè)備購置等一次性項(xiàng)目及因事權(quán)調(diào)整劃歸區(qū)級的項(xiàng)目后，2023年市級財(cái)政對再評價(jià)結(jié)果為“良好” 及以下的項(xiàng)目年初預(yù)算壓減率為33.3%；建立績效管理成果整改反饋機(jī)制，督促預(yù)算部門對績效重點(diǎn)評價(jià)項(xiàng)目和績效再評價(jià)結(jié)果為“一般”的項(xiàng)目制定整改計(jì)劃，限期報(bào)送整改報(bào)告；開展績效重點(diǎn)評價(jià)整改情況“回頭看”核查， 對績效重點(diǎn)評價(jià)項(xiàng)目中范圍廣、 資金規(guī)模大、持續(xù)周期長的項(xiàng)目開展上門核查，通過聽取預(yù)算部門實(shí)情介紹、詢問整改實(shí)施細(xì)節(jié)、現(xiàn)場核查工作臺賬等方式，掌握項(xiàng)目最新整改進(jìn)展，對項(xiàng)目問題“對標(biāo)銷號”，確保發(fā)現(xiàn)的問題真改實(shí)改，整改工作取得實(shí)效。

（四)創(chuàng)新績效管理方式，增強(qiáng)績效管理效能

在當(dāng)前預(yù)算管理過程中，提供公共服務(wù)的部門或企業(yè)往往存在財(cái)政兜底預(yù)期，在完成公共服務(wù)目標(biāo)的同時(shí)缺乏有效的成本約束，財(cái)政資金的支出效率存在較大的提升空間。 2023年，市級財(cái)政開展全成本預(yù)算績效管理試點(diǎn)，對政府購買公交服務(wù)、政府購買軌交服務(wù)、蘇州博物館運(yùn)營等項(xiàng)目進(jìn)行成本預(yù)算績效分析， 財(cái)政管理思路從注重過程管理轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向， 既保證目標(biāo)任務(wù)的完成、又關(guān)注投入成本的控制，將預(yù)算資金安排與公共服務(wù)目標(biāo)完成情況掛鉤，同時(shí)建立激勵(lì)約束機(jī)制， 有效引導(dǎo)部門及企業(yè)轉(zhuǎn)變思想、突破創(chuàng)新，提升管理效能，促進(jìn)效益提升。 以政府購買公交服務(wù)項(xiàng)目為例，通過全面分析公交運(yùn)營成本構(gòu)成， 厘清政府購買公交服務(wù)范圍，多維度對比財(cái)務(wù)、運(yùn)營數(shù)據(jù)，明確公交集團(tuán)應(yīng)該達(dá)到的營運(yùn)目標(biāo)值，在此基礎(chǔ)上提出后續(xù)政府購買公交服務(wù)支出方案， 公交集團(tuán)為實(shí)現(xiàn)客運(yùn)目標(biāo)、獲得更多財(cái)政補(bǔ)貼，正在研究制定新的公交線網(wǎng)方案，并強(qiáng)化內(nèi)部管理，積極控制成本，提高效益。

（五)強(qiáng)化部門主體責(zé)任，提升自主管理水平

強(qiáng)化部門預(yù)算績效管理主體責(zé)任，鼓勵(lì)預(yù)算部門通過多種實(shí)施路徑推進(jìn)部門自主績效管理改革。 市級89 個(gè)預(yù)算部門全面推進(jìn)自主績效管理，由主管部門牽頭對本部門及所屬單位整體支出及政策和項(xiàng)目支出逐層分解細(xì)化開展績效管理，構(gòu)建涵蓋績效管理全過程的部門預(yù)算績效管理體系。 各預(yù)算部門結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)開展績效標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和績效課題研究等，如對公共服務(wù)支出項(xiàng)目開展預(yù)算績效分析， 研究提出項(xiàng)目運(yùn)行績效標(biāo)準(zhǔn)、 作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及配置標(biāo)準(zhǔn)以及動態(tài)調(diào)整建議；對預(yù)算部門涉及的專項(xiàng)資金績效評價(jià)中存在的難點(diǎn)進(jìn)行分析，從建立健全績效評價(jià)工作規(guī)范和評價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制等方面提出對策；對預(yù)算部門重點(diǎn)項(xiàng)目組織開展部門重點(diǎn)評價(jià)，對政策優(yōu)化提供建議等，部門自主績效管理成為提升部門履職能力的重要抓手，從理念到實(shí)踐不斷突破提升。

三、下一步方向

下一步，蘇州市將繼續(xù)貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》 精神，以提升財(cái)政管理現(xiàn)代化水平為目標(biāo)，以零基預(yù)算理念和績效預(yù)算理念為引領(lǐng)，進(jìn)一步夯實(shí)預(yù)算績效管理基礎(chǔ)，突出重點(diǎn)、提質(zhì)增效。

（一)深化預(yù)算和績效一體化

緊密結(jié)合零基預(yù)算改革要求，依托一體化財(cái)政管理平臺，落實(shí)預(yù)算編制“規(guī)范化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化”管理要求，推進(jìn)績效管理與預(yù)算管理深度融合。 出臺重大政策和項(xiàng)目前，由各部門各單位開展事前績效評估，明確績效目標(biāo)，解決項(xiàng)目“該不該立、該不該報(bào)”的問題；財(cái)政部門推進(jìn)立項(xiàng)評估決策機(jī)制， 將績效目標(biāo)評審和預(yù)算評審相結(jié)合，通過聯(lián)合評審的形式，依托項(xiàng)目庫對新出臺重大政策、項(xiàng)目實(shí)行隨報(bào)、隨評、隨入庫管理，實(shí)現(xiàn)政策和項(xiàng)目入庫管理的常態(tài)化、動態(tài)化和滾動化；以結(jié)果為導(dǎo)向推進(jìn)成本效益分析方法在事前績效評估中的應(yīng)用， 財(cái)政資金優(yōu)先保障質(zhì)量好、效益高的項(xiàng)目；加強(qiáng)績效標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，探索公共服務(wù)目標(biāo)與支出標(biāo)準(zhǔn)和績效標(biāo)準(zhǔn)的對應(yīng)關(guān)系，發(fā)揮績效管理對預(yù)算管理的積極作用。

（二)拓展績效管理深度和廣度

推進(jìn)政府預(yù)算績效管理， 完善財(cái)政運(yùn)行綜合績效管理機(jī)制， 支持預(yù)算績效管理延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層；加強(qiáng)評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的落實(shí)，常態(tài)化組織“回頭看”核查，促進(jìn)績效管理形成有效閉環(huán)；全面推進(jìn)全成本預(yù)算績效管理改革，以重大建設(shè)、民生保障、 公用事業(yè)、 行政運(yùn)行四大領(lǐng)域?yàn)楹诵?，結(jié)合事權(quán)支出責(zé)任和業(yè)務(wù)管理需要，市縣兩級分別選擇項(xiàng)目開展成本預(yù)算績效分析， 通過市縣聯(lián)動， 推動全市績效管理和預(yù)算管理深度融合，取得實(shí)效；探索財(cái)政資金收入績效管理，對財(cái)力總量與結(jié)構(gòu)、 收入質(zhì)量及增長潛力等方面予以關(guān)注，落實(shí)深化預(yù)算管理改革要求。

（三)提升第三方機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)能力

積極引導(dǎo)和規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)參與績效管理，持續(xù)優(yōu)化遴選標(biāo)準(zhǔn)，依法合規(guī)選用第三方機(jī)構(gòu)；加強(qiáng)對第三方機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和監(jiān)督，根據(jù)委托第三方機(jī)構(gòu)管理辦法、 自評價(jià)復(fù)核和重點(diǎn)評價(jià)工作指南等操作規(guī)程， 引導(dǎo)和規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)把控質(zhì)量； 特別是當(dāng)前推進(jìn)的成本預(yù)算績效分析， 既要對所評價(jià)項(xiàng)目的行業(yè)領(lǐng)域有比較深入的了解，又要有相當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)成本核算水平，還要有較強(qiáng)的宏觀政策分析和績效分析能力， 對第三方機(jī)構(gòu)提出較高的要求， 通過開展全成本預(yù)算績效管理等專題培訓(xùn)， 提升第三方機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)能力， 保障后續(xù)開展成本預(yù)算績效分析等業(yè)務(wù)質(zhì)量。

（四)強(qiáng)化部門自主績效管理

進(jìn)一步落實(shí)預(yù)算部門績效管理主體責(zé)任，強(qiáng)化主管部門對本級及下屬單位的預(yù)算績效管理，優(yōu)化部門整體支出績效評價(jià)方法和手段，提升部門績效管理的科學(xué)性和規(guī)范性； 構(gòu)建完善部門績效管理指標(biāo)體系， 探索推進(jìn)行業(yè)績效標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，支持推動預(yù)算部門開展不同領(lǐng)域、不同項(xiàng)目的成本預(yù)算績效分析， 將分析結(jié)果有效應(yīng)用于預(yù)算編制；加強(qiáng)部門績效管理路徑研究，健全部門績效管理工作機(jī)制， 完善部門績效管理方法舉措， 發(fā)揮績效管理在部門履職管理中的積極作用，實(shí)現(xiàn)部門“業(yè)財(cái)績”深度融合。

（五)打造“數(shù)字績效”大數(shù)據(jù)平臺

在績效管理實(shí)踐中深化大數(shù)據(jù)應(yīng)用，動態(tài)調(diào)整完善分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，深度分析指標(biāo)使用頻率、類似項(xiàng)目指標(biāo)使用情況等要素，科學(xué)研判指標(biāo)關(guān)聯(lián)性、重要性、合理性，通過數(shù)據(jù)系統(tǒng)分析智能化推薦指標(biāo)， 提升選取設(shè)置績效指標(biāo)的友好度和專業(yè)化水平。 探索開展重點(diǎn)項(xiàng)目績效動態(tài)監(jiān)控，通過數(shù)字財(cái)政平臺，將財(cái)政預(yù)算一體化系統(tǒng)、部門財(cái)務(wù)系統(tǒng)、部門各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)打通，進(jìn)行數(shù)據(jù)交換，立足多維的視角和多元的數(shù)據(jù)， 建立績效目標(biāo)執(zhí)行情況定點(diǎn)觀測機(jī)制， 全面了解項(xiàng)目執(zhí)行情況及財(cái)政投入與項(xiàng)目產(chǎn)出的關(guān)聯(lián)關(guān)系， 為評估政策實(shí)施效果提供參考。