2024年政府預(yù)算的著力點在哪里？

●曾康華

2024年是中華人民共和國成立75周年，也是實現(xiàn)“十四五”規(guī)劃目標任務(wù)的關(guān)鍵一年。 做好2024年預(yù)算編制和財政工作意義重大， 不僅關(guān)系到國計民生的維系和發(fā)展， 而且是確保國家長治久安的大事。

一、2024年政府預(yù)算如何安排？

政府預(yù)算是政府財力的行動部署，涉及國家經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面，也是踐行黨執(zhí)政為民理念的生動體現(xiàn)。李強總理在3 月5 日召開的第十四屆全國人大第二次會議上作的2024年《政府工作報告》中指出，積極的財政政策要適度加力、提質(zhì)增效；赤字率擬按3%安排，赤字規(guī)模4.06 萬億元，比上年年初預(yù)算增加1800 億元。 這說明，2024年的政府預(yù)算依然保持適度擴張、持續(xù)發(fā)力的態(tài)勢。

財政部部長藍佛安3 月6 日在十四屆全國人大二次會議經(jīng)濟主題會上介紹，近年來，財政部門持續(xù)提高資金安排的“民生含量”，不斷增強政策舉措的“民生溫度”。 就業(yè)、教育、社保、醫(yī)療、住房、生態(tài)環(huán)境等方面政策保障不斷健全，投入力度越來越大。 2024年，教育、 社保和就業(yè)的預(yù)算安排都將超過4 萬億元。

再看2024年的預(yù)算安排，2024年全國一般公共預(yù)算收入223950 億元，增長3.3%； 加上調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余20940 億元， 收入總量為244890億元。 全國一般公共預(yù)算支出285490億元（含中央預(yù)備費500 億元）， 增長4%。 赤字40600 億元，比2023年年初預(yù)算增加1800 億元。

從全國一般公共預(yù)算收入看，中央一般公共預(yù)算收入102425 億元，比2023年執(zhí)行數(shù)增長2.9%；加上從中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入2482 億元、從中央國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入750 億元、上年結(jié)轉(zhuǎn)資金5000 億元， 收入總量為110657 億元。 地方一般公共預(yù)算本級收入121525 億元，增長3.7%；加上中央對地方轉(zhuǎn)移支付收入102037 億元、地方財政調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余12708 億元，收入總量為236270 億元。

從全國一般公共預(yù)算支出看，中央一般公共預(yù)算支出144057 億元， 增長2%。 收支總量相抵， 中央財政赤字33400 億元， 通過發(fā)行國債彌補，比2023年年初預(yù)算增加1800 億元。2024年中央一般公共預(yù)算支出分中央本級支出、對地方轉(zhuǎn)移支付、中央預(yù)備費反映。 中央本級支出41520 億元， 增長8.6%； 對地方轉(zhuǎn)移支付102037 億元，其中2024年中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付安排25700 億元、增長8.8%，剔除支持基層落實減稅降費和重點民生等專項轉(zhuǎn)移支付、 災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力補助資金等一次性因素后，同口徑增長4.1%；中央預(yù)備費500 億元，與2023年持平。 執(zhí)行中根據(jù)實際用途分別計入中央本級支出和對地方轉(zhuǎn)移支付。 地方一般公共預(yù)算支出243470 億元， 增長3%。 地方財政赤字7200億元， 通過發(fā)行地方政府一般債券彌補， 與2023年持平。

總體來看，預(yù)算中的國防、科技攻關(guān)、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保等重點支出剛性增長；彌補養(yǎng)老、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域基本民生短板，財政需要繼續(xù)加強保障；推動解決發(fā)展不平衡不充分問題，支持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，兜牢基層“三?！保ū；久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)）底線，轉(zhuǎn)移支付需保持一定力度。 因此，2024年政府預(yù)算總的規(guī)模屬于適度擴張，這種適度擴張表明，財政力度明顯強于2023年。

二、著力點之一： 民生支出

群眾利益無小事，民生問題大于天。 黨的執(zhí)政為民理念在政府預(yù)算上的體現(xiàn)， 可以從政府預(yù)算資金在民生支出上顯示。 近年來，財政預(yù)算持續(xù)提高資金安排的“民生含量”，不斷增強財政政策的“民生溫度”， 努力讓國家的財政賬本變成百姓的“幸福清單”。 2023年受過去三年疫情影響，盡管財政收支壓力很大，但民生投入力度不減，2024年這一態(tài)勢依然沒有改變。 在2024年285490 億元的全國一般公共預(yù)算支出中，教育、社會保障和就業(yè)支出都在4 萬億元左右，衛(wèi)生健康、城鄉(xiāng)社區(qū)支出都超過了2 萬億元。

2024年全國一般公共預(yù)算教育支出安排4.29萬億元，占一般公共預(yù)算支出的15%。2024年中央財政安排教育領(lǐng)域共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付4085億元， 中央本級教育支出安排1649 億元、 增長5%。 2024年全國一般公共預(yù)算衛(wèi)生健康支出安排22800 億元，將城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險人均財政補助標準提高30 元，達到每人每年670 元。 2024年中央財政安排基本公共衛(wèi)生服務(wù)補助資金765 億元。 2024年，繼續(xù)提高退休人員基本養(yǎng)老金標準，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金月最低標準提高20 元，中央財政相關(guān)轉(zhuǎn)移支付增長10.6%。中央財政就業(yè)補助資金安排667 億元， 支持地方提高公共就業(yè)服務(wù)能力。 2024年科學(xué)技術(shù)支出預(yù)算約1.2 萬億元，較2023年增長6.63%。 其中， 中央科學(xué)技術(shù)支出3708.28 億元，增長10%；基礎(chǔ)研究支出安排980 億元、增長13.1%。 2024年，社會保障和就業(yè)支出將達41384 億元，同比增長3.76%，深入實施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌， 繼續(xù)提高退休人員基本養(yǎng)老金標準， 城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金月最低標準提高20 元， 中央財政對地方相關(guān)轉(zhuǎn)移支付增長10.6%。

2024年中央財政安排就業(yè)補助資金預(yù)算667億元。 社會保障和就業(yè)支出的增長背后，有著就業(yè)形勢逐年嚴峻的深層次原因。 近年來我國高校畢業(yè)生人數(shù)屢創(chuàng)新高，2022年首次突破1000 萬人，達到1076 萬人；2023年突破1100 萬人，達到1158萬人；2024年，高校畢業(yè)人數(shù)預(yù)計將創(chuàng)紀錄地超過1170 萬人。 作為最基本的民生，2024年《政府工作報告》中更加突出了就業(yè)優(yōu)先導(dǎo)向，要求2024年城鎮(zhèn)新增就業(yè)達到1200 萬人以上。 可以看出，與2023年“1200 萬人左右”的就業(yè)目標的提法相比，2024年提到1200 萬人“以上”，這體現(xiàn)了黨和政府做好就業(yè)工作的力度、決心和鮮明的政策導(dǎo)向。

從預(yù)算報告可以看出，中央財政鄉(xiāng)村振興補助資金向重點鄉(xiāng)村傾斜，培育一批特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，還對農(nóng)村老人用餐、兒童教育增加支持力度，這些舉措提升了廣大農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感，為高質(zhì)量發(fā)展提供了堅實的支撐。 此外，財政部還將有針對性地研究出臺結(jié)構(gòu)性減稅降費政策， 重點支持科技創(chuàng)新和制造業(yè)發(fā)展， 更好服務(wù)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)。

在提質(zhì)增效方面， 要落實落細過緊日子要求，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加強預(yù)算績效管理，嚴肅財經(jīng)紀律。 同時，統(tǒng)籌運用稅費、專項資金、政府債券等政策工具，加強與貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)等其他政策的協(xié)調(diào)配合，打好“組合拳”。

2024年政府預(yù)算列支表明， 政府將聚焦老百姓急難愁盼的問題，持續(xù)加大財政投入力度，推動有針對性地出臺政策， 堅決兜住兜準兜牢民生底線，把老百姓關(guān)心的事一件一件辦好。

總之，預(yù)算規(guī)模適度加力，是2024年實施積極財政政策的財力支撐， 主要是用好財政政策空間、加強財政資金統(tǒng)籌安排，有保、有壓、有增，組合使用赤字、專項債、超長期特別國債、稅費優(yōu)惠、財政補助等多種政策工具，保持適當支出規(guī)模，促進經(jīng)濟持續(xù)回升向好。

三、著力點之二：公債發(fā)行持續(xù)發(fā)力

截至2023年末， 地方政府法定債務(wù)余額為40.74 萬億元，其中一般債務(wù)15.87 萬億元，專項債務(wù)24.87 萬億元，分別控制在全國人大批準的一般債務(wù)限額16.55 萬億元和專項債務(wù)限額25.62 萬億元以內(nèi)。 中央政府債務(wù)余額30.03 萬億元。 全國政府債務(wù)余額70.77 萬億元，按照2023年GDP 初步核算數(shù)126.06 萬億元，2023年末全國政府法定債務(wù)負擔(dān)率為56.1%，在安全警戒線以內(nèi)，也比主要市場經(jīng)濟國家和新興國家的債務(wù)負擔(dān)率要低。

顯然， 政府公債規(guī)模的擴大意味著有效投資將“擴量”與“提質(zhì)”并舉。 鞏固和增強經(jīng)濟回升向好態(tài)勢，需要更好地發(fā)揮投資關(guān)鍵作用。2024年除了發(fā)行超長期特別國債， 中央預(yù)算投資擬安排7000 億元，比上年增加200 億元；擬安排地方政府專項債券3.9 萬億元，比上年增加1000 億元；再加上去年四季度增發(fā)的1 萬億元國債大部分也將在2024年使用， 政府投資規(guī)模較去年明顯增加。 而且，政府投資將更加突出精準發(fā)力，更好發(fā)揮對全社會投資的引導(dǎo)與帶動作用， 促進高質(zhì)量發(fā)展和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。

2024年的赤字率擬按3%安排， 與2023年年初赤字率持平，但赤字規(guī)模為4.06 萬億元，高于去年1800 億元； 專項債擬按3.9 萬億元安排， 高于2023年1000 億元。 2024年，政府債券規(guī)模明顯增加。 這些實打?qū)嵉恼С?，能夠帶動和擴大社會有效投資，更好支持重點領(lǐng)域鍛長板、補短板，激活經(jīng)濟發(fā)展動能， 促進高質(zhì)量發(fā)展和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。

更重要的是， 未來幾年將連續(xù)發(fā)行超長期特別國債， 專項用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)，2024年先發(fā)行1 萬億元。 赤字、專項債與超長期特別國債合計8.96 萬億元， 超過2023年赤字與專項債合計的7.68 萬億元，也超過2023年赤字、專項債與特別國債之和的8.68 萬億元。 還要考慮到2023年四季度發(fā)行的用于減災(zāi)防災(zāi)建設(shè)的1 萬億元特別國債，將主要在2024年使用，2024年的財政實際支出力度將明顯增強，債務(wù)可用資金多出2 萬億元左右。 這里要特別提到的是，2024年我國將發(fā)行超長期特別國債1 萬億元，不計入赤字，專項用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)。中央預(yù)算內(nèi)投資安排7000 億元，比上年增加200 億元，積極擴大有效投資。

什么叫超長期特別國債？ 各級政府發(fā)行的債券稱為公債， 其中， 中央政府發(fā)行的債券稱為國債，地方政府發(fā)行的債券稱為地方公債或地方債。目前我國只有中央政府和省級政府才能發(fā)行公債。特別國債，就是指在特定時期階段性發(fā)行的具有特定用途的國債。 我國曾在1998年、2007年和2020年分別發(fā)行過三次特別國債。 按照國債的償還期限，可以把國債分為短期國債、中期國債和長期國債。 1年以內(nèi)的國債稱為短期國債；1年以上至5年以內(nèi)的國債稱為中期國債；5年以上的國債稱為長期國債。 而我國長期國債的期限一般在10年及以上。 這意味著2024年我國超長期特別國債的發(fā)行期限原則上會高于10年。

2024年《政府工作報告》明確提出，為系統(tǒng)解決強國建設(shè)、民族復(fù)興進程中一些重大項目建設(shè)的資金問題， 從2024年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，專項用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)。 從出臺背景看，這是應(yīng)對國際環(huán)境深刻變化、牢牢把握發(fā)展主動權(quán)的必然要求，也是統(tǒng)籌發(fā)展和安全、 扎實推動高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實需要。 超長期特別國債由中央政府發(fā)行，有助于優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)；國債部分資金將由地方使用，有助于優(yōu)化地方財政空間。 從主要投向看，超長期特別國債將聚焦強國建設(shè)和民族復(fù)興進程中的大事難事。 初步考慮，將重點支持科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、糧食能源安全、人口高質(zhì)量發(fā)展等領(lǐng)域建設(shè)。超長期特別國債，是黨中央、國務(wù)院著眼強國建設(shè)、民族復(fù)興戰(zhàn)略全局作出的一項重大戰(zhàn)略決策部署，利當前又惠長遠，不僅可以拉動當前投資和消費，還能打下長期高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。

四、著力點之三：財政轉(zhuǎn)移支付

財政轉(zhuǎn)移支付是實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化和促進經(jīng)濟社會各項事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要政策工具，也是中央政府轉(zhuǎn)移財力給地方政府的主要方式。 近些年來，中央不斷加大對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，對補充地方財政財力，調(diào)劑地方政府間財力平衡起到了積極效果： 有助于優(yōu)化地方政府財政支出結(jié)構(gòu)，有效縮小地區(qū)間財力差距；積極推動財力向基層傾斜；保障地方政府的基本公共服務(wù)能力。

“十四五”以來，中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模在逐年擴大，2021年為82152 億元，2022年為96942億元，2023年為102945 億元。為筑牢兜實基層“三?！?底線，2024年預(yù)算安排中央對地方轉(zhuǎn)移支付102037 億元， 剔除2023年和2024年一次性安排因素后同口徑增長4.1%。 其中，安排均衡性轉(zhuǎn)移支付25744 億元、增長8.8%；安排縣級基本財力保障機制獎補資金4462 億元、增長8.6%。

今年中央對地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算安排了“10 萬億元多一點”。 這將是自去年以來，轉(zhuǎn)移支付總量第二次突破10 萬億元。 從歷史數(shù)據(jù)來看，近年來的轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大。2013年，中央轉(zhuǎn)移支付不到5 萬億元，但到2023年已突破了10 萬億元，10年間轉(zhuǎn)移支付總量翻番。 而部分地區(qū)基層財政運行也較為依賴轉(zhuǎn)移支付金額。 轉(zhuǎn)移支付為何規(guī)模龐大且逐年遞增，又能否持續(xù)？這種大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付是必要的， 因為轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模之所以逐年擴大，在一定程度上有GDP 擴張、財政收入整體上升的原因。

中央對地方的轉(zhuǎn)移支付， 其實是平衡地區(qū)間發(fā)展差異的一個重要的手段。 在1994年的分稅制改革后，中央占稅收的“大頭”，后來的稅制改革，財力也向中央傾斜。因此，中央原本就需將部分稅收收入返還地方， 只不過在這一過程中會有一定的針對性， 特別是對社會經(jīng)濟發(fā)展相對落后的中西部轉(zhuǎn)移。中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，省級區(qū)域之間資源稟賦不盡相同，發(fā)展水平也存在差異，因此正需要靠中央財政的轉(zhuǎn)移支付來保證地區(qū)間相對平衡。

五、著力點之四：國防支出

國防開支是我國政府預(yù)算中的一項重要開支，尤其是在國際國內(nèi)環(huán)境錯綜復(fù)雜的大前提下，保持適度的國防開支規(guī)模， 既有利于地區(qū)乃至整個世界的和平與穩(wěn)定， 也可以有效防止地區(qū)和整個世界走上軍備競賽的道路。 雖然我國面臨著很大的防務(wù)壓力， 但我國一直將國防預(yù)算和增長率維持在一個低位。 因為我國長期以來堅持防御型國防建設(shè)策略，從來不搞軍備競賽，所以，國防預(yù)算一直維持在一個較低的水平。

2024年我國財政安排國防支出預(yù)算總額為16655.4 億元人民幣，與2023年相比增長了7.2%。如果將我國2023年國防預(yù)算換算成美元，大約為2247.9 億美元；2024年國防支出增長了7.2%，增長額度為162 億美元。 再觀察最近幾年我國的國防開支，2020年到2023年這4年國防預(yù)算增長率分別為6.6%、6.8%、7.1%、7.2%。 從中可以看到，2024年的增長率與2023年持平，繼續(xù)保持著最近幾年的高位水平， 這是因為我國有繼續(xù)全面加強國防建設(shè)的現(xiàn)實需求。

如果從人均國防預(yù)算來看，2024年中國的人均國防預(yù)算只有1177 元人民幣左右，按照目前的匯率換算就是人均只有163 美元； 而美國在2024年的國防預(yù)算為8860 億美元，人均國防預(yù)算高達2630 美元，是我國的16 倍。同時英國、法國、德國、日本、 韓國等世界主要國家的人均國防預(yù)算都大幅超過我國。 從國防預(yù)算占GDP 的比例來看，我國長期保持國防預(yù)算占GDP 的比例在1.5%以下，2024年這一比例大約為1.3%， 同樣遠低于日本、韓國、英國、法國、美國等國家。

在聯(lián)合國五大常任理事國中， 我國是唯一一個沒有實現(xiàn)領(lǐng)土完全統(tǒng)一的國家， 而且我國面臨的防務(wù)問題也非常復(fù)雜。 因此，我國保持穩(wěn)定的國防預(yù)算增長非常有必要。 因為衡量一個國家的國防預(yù)算水平， 不僅要看總額和實際面臨的防務(wù)壓力， 還要看人均以及預(yù)算占GDP 的比例。 由此可見，雖然我國國防預(yù)算總額目前位居全球第二，但從我國面臨的防務(wù)壓力、 人均國防預(yù)算以及國防預(yù)算占GDP 的比例來看，我國的國防預(yù)算其實一直維持在一個較低的水平。 目前美國國防預(yù)算占GDP 的比例超過3%，我國不用提高到3%，只需要把國防預(yù)算占GDP 的比例提高到2%，按2023年GDP 總量計算的話，就能增加近8557 億元。 而即便把國防預(yù)算占GDP 的比例提高到2%， 從全球范圍內(nèi)來看這個比例也不高， 但我國并沒有這么做。