適當(dāng)性審查中“明顯不適當(dāng)”的認(rèn)定

內(nèi)容摘要：《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》對(duì)適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)的適用設(shè)置了“明顯不適當(dāng)”的前提審查條件，以表示審查機(jī)關(guān)對(duì)立法機(jī)關(guān)的尊重與謙抑，同時(shí)也可減輕備審工作負(fù)擔(dān)。但何為“明顯不適當(dāng)”？如何對(duì)“明顯不適當(dāng)”進(jìn)行認(rèn)定？現(xiàn)有法律法規(guī)并未明確規(guī)定。鑒于此，本研究嘗試結(jié)合人大常委會(huì)備案審查實(shí)踐，從“明顯不適當(dāng)”的含義、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定方法幾個(gè)方面對(duì)“明顯不適當(dāng)”進(jìn)行探討，提出采用“一般理性人”標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)比例原則的本土適用、同類比較和利用第三方參與機(jī)制等方法對(duì)“明顯不適當(dāng)”進(jìn)行認(rèn)定，以期助益適當(dāng)性審查中“明顯不適當(dāng)”的認(rèn)定工作。

關(guān)鍵詞：明顯不適當(dāng)；一般理性人；比例原則；第三方參與機(jī)制

2019年通過(guò)的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡(jiǎn)稱工作辦法）第三十九條規(guī)定：對(duì)法規(guī)、司法解釋進(jìn)行審查研究，發(fā)現(xiàn)法規(guī)、司法解釋存在明顯不適當(dāng)問(wèn)題，……應(yīng)當(dāng)提出審查意見。人大常委會(huì)在適當(dāng)性審查中要求“不適當(dāng)”的情況達(dá)到“明顯”程度才可予以審查。言下之意，“輕微不適當(dāng)”與“一般不適當(dāng)”的情況無(wú)法令人大常委會(huì)啟動(dòng)適當(dāng)性審查。就此，“明顯不適當(dāng)”成為適當(dāng)性審查啟動(dòng)的前提，同時(shí)也是適當(dāng)性審查案件的過(guò)濾條件。但何為“明顯不適當(dāng)”？如何認(rèn)定“明顯不適當(dāng)”？現(xiàn)有的法律法規(guī)以及人大常委會(huì)備案審查有關(guān)規(guī)定中皆未有明確規(guī)定。因此，本文試圖結(jié)合人大常委會(huì)適當(dāng)性審查實(shí)踐，從“明顯不適當(dāng)”的含義、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及認(rèn)定方法幾個(gè)方面展開論述，以期對(duì)人大常委會(huì)適當(dāng)性審查中“明顯不適當(dāng)”的認(rèn)定工作有所裨益。

一、 對(duì)“明顯不適當(dāng)”含義的解讀

從我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)范來(lái)看，規(guī)范性文件的適當(dāng)性審查來(lái)自我國(guó)法律規(guī)范中含有“不適當(dāng)”規(guī)定[1]。如憲法第六十二條列舉的全國(guó)人大職權(quán)中有改變或者撤銷全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定一項(xiàng)。根據(jù)立法法第一百零八條的規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆?；省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會(huì)制定的和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)；地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。地方組織法第十一條規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)可以改變或者撤銷本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議。第五十條賦予縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議，以及撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令的職權(quán)。監(jiān)督法設(shè)立專門章節(jié)確定規(guī)范性文件的備案審查，并第一次在備案審查規(guī)定中使用“不適當(dāng)”的概念[2]。其中，第三十條對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令可予以撤銷的情況作出規(guī)定：（一）超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的；（二）同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；（三）有其他不適當(dāng)?shù)那樾?，?yīng)當(dāng)予以撤銷的。憲法、立法法以及地方組織法僅規(guī)定了人大或人大常委會(huì)就“不適當(dāng)”規(guī)范性文件改變或撤銷權(quán)，并未對(duì)“不適當(dāng)”的含義及范圍作出明確規(guī)定。監(jiān)督法雖明確了“不適當(dāng)”的具體情況，但第三十條第（一）與第（二）項(xiàng)主要指向不合法情況，而第（三）項(xiàng)提到的“其他不適當(dāng)情形”除了不合理之外，還指規(guī)范性文件與憲法相抵觸、與上位規(guī)章相抵觸、與某些“軟法”相抵觸、與行政法基本原則相抵觸以及自身規(guī)定不科學(xué)等情況[3]。即“適當(dāng)性”包含有“合憲性”“合法性”與“合理性”[4]。因此，監(jiān)督法中所言的“不適當(dāng)”僅是對(duì)規(guī)范作出的否定性評(píng)價(jià)用語(yǔ)[5]。

學(xué)界根據(jù)對(duì)“不適當(dāng)”規(guī)范內(nèi)涵的理解，將“不適當(dāng)”的內(nèi)涵分為最廣義說(shuō)、廣義說(shuō)與狹義說(shuō)三種[6]。持“最廣義說(shuō)”的學(xué)者認(rèn)為，“適當(dāng)”包括“合法”與“合理”兩部分。這可從我國(guó)憲法、立法法以及監(jiān)督法有關(guān)“不適當(dāng)”的規(guī)定中找到依據(jù)?！皬V義說(shuō)”認(rèn)為“適當(dāng)”即“合理”，符合比例原則就具有適當(dāng)性[7]。全國(guó)人大常委會(huì)法工委在《中華人民共和國(guó)立法法釋義》中指出，“適當(dāng)性”就是合理性，就是要“符合客觀規(guī)律”?！安贿m當(dāng)”就是“不合理、不公正”[8]。“狹義說(shuō)”僅將“適當(dāng)性”作為比例原則中“適當(dāng)性原則”這一子原則來(lái)看待，認(rèn)為適用的手段符合目的之需要，并且有助于目的的實(shí)現(xiàn)，則可判斷其具有適當(dāng)性[9]。還有學(xué)者對(duì)“最廣義說(shuō)”進(jìn)行擴(kuò)展，認(rèn)為“適當(dāng)”除包括“合法”“合理”之外還包含有“合憲”問(wèn)題[10]。

2019年12月16日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四十四次委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》中，第三十六條、第三十八條和第三十九條分別規(guī)定了合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)、合法性審查標(biāo)準(zhǔn)以及適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)。將合憲與合法問(wèn)題從“不適當(dāng)”中獨(dú)立出來(lái)，明確了備案審查的審查標(biāo)準(zhǔn)。工作辦法第三十九條列舉了不適當(dāng)?shù)木唧w情形：（一）明顯違背社會(huì)主義核心價(jià)值觀和公序良俗；（二）對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定明顯不合理，或者為實(shí)現(xiàn)立法目的所規(guī)定的手段與立法目的明顯不匹配；（三）因現(xiàn)實(shí)情況發(fā)生重大變化而不宜繼續(xù)施行；（四）變通明顯無(wú)必要或者不可行，或者不適當(dāng)?shù)匦惺怪贫ń?jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治條例、單行條例的權(quán)力；（五）其他明顯不適當(dāng)?shù)那樾巍Ｈ欢?，工作辦法僅對(duì)“不適當(dāng)”的情況進(jìn)行列舉，并未對(duì)“明顯”的程度作出界定。

“明顯”作為一種主觀判斷，與人的認(rèn)識(shí)有直接關(guān)系。我們對(duì)“明顯”程度作出判斷時(shí)不僅會(huì)受到自身認(rèn)知能力的限制，同時(shí)還會(huì)受到諸多因素的影響，如事物的重要程度、事物的受關(guān)注度、事物與人的利益和價(jià)值觀的相關(guān)性、事物對(duì)人生活的影響程度等。因此，在“明顯不適當(dāng)”的認(rèn)定中，使用何種標(biāo)準(zhǔn)與何種方法直接影響認(rèn)定的結(jié)果。

二、 “明顯不適當(dāng)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

“明顯不適當(dāng)”中的“明顯”一詞表示“清楚的顯露出來(lái)，容易讓人看出或感覺到”[11]。可見，“明顯”是人可以很容易感知、察覺的程度，即是說(shuō)“明顯”與否是根據(jù)人自身的主觀認(rèn)知來(lái)確定。但其中作為認(rèn)知主體的“人”是什么樣的人需要明確。英美法系一直使用“理性人標(biāo)準(zhǔn)”確定普遍認(rèn)知程度?！袄硇匀藰?biāo)準(zhǔn)”分為主觀標(biāo)準(zhǔn)與客觀標(biāo)準(zhǔn)兩方面?！爸饔^理性人標(biāo)準(zhǔn)”是以判斷者本人為基準(zhǔn)，運(yùn)用其自身的知識(shí)、能力等建構(gòu)起的自我理性。“客觀理性人標(biāo)準(zhǔn)”又分為“一般理性人標(biāo)準(zhǔn)”與“職業(yè)理性人標(biāo)準(zhǔn)”兩類。“一般理性人標(biāo)準(zhǔn)”是以一般謹(jǐn)慎人的認(rèn)知和智慧為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷?！奥殬I(yè)理性人標(biāo)準(zhǔn)”則是以具備專業(yè)背景、知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)的職業(yè)理性人形象設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)[12]。德國(guó)學(xué)者認(rèn)為，“明顯性”是指一個(gè)普通公民能夠理性判斷的事實(shí)。它不取決于行政關(guān)系雙方主體的認(rèn)知，也不需要專門訓(xùn)練的法學(xué)家的態(tài)度，而是符合社會(huì)上普通人的觀念，即符合“一般理性人標(biāo)準(zhǔn)”。

人大常委會(huì)進(jìn)行適當(dāng)性審查時(shí)，以何種“理性人標(biāo)準(zhǔn)”來(lái)判斷“明顯不適當(dāng)”并未有明確規(guī)定。我們可通過(guò)行政訴訟法對(duì)“明顯不當(dāng)”的規(guī)定一探究竟?！懊黠@不當(dāng)”為明顯不適當(dāng)、不合適、不恰當(dāng)之義。行政訴訟法第七十條規(guī)定，若行政行為明顯不當(dāng)?shù)?，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為。第七十七條規(guī)定，行政處罰明顯不當(dāng)，人民法院可以判決變更。以上規(guī)定中“明顯不當(dāng)”的含義一致，針對(duì)所有行政行為。對(duì)于其中“明顯”程度的判斷，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)采用“一般理性人標(biāo)準(zhǔn)”[13]。對(duì)于行政行為相對(duì)人而言，采用“一般理性人標(biāo)準(zhǔn)”判斷行政行為是否“明顯不當(dāng)”是必經(jīng)步驟。只有行政行為相對(duì)人在確定行政行為“明顯不當(dāng)”時(shí)，才會(huì)提起行政訴訟。但由于“理性人”形象的不確定性與模糊性，其本身并不存在明確的參照物。因此，受社會(huì)背景、學(xué)習(xí)認(rèn)知以及經(jīng)驗(yàn)積累等因素的影響，“所謂的理性人標(biāo)準(zhǔn)最終將異化為法官標(biāo)準(zhǔn)”[14]。對(duì)于行政行為的程序要求，未接受專業(yè)法學(xué)知識(shí)學(xué)習(xí)的一般人是無(wú)法根據(jù)自身認(rèn)知輕易判斷其是否“明顯不當(dāng)”。因此，在具體案件審理中，法官對(duì)“明顯不當(dāng)”程度的自由裁量會(huì)加入自身專業(yè)背景，將“一般理性人標(biāo)準(zhǔn)”自然地轉(zhuǎn)化為法官的“職業(yè)理性人標(biāo)準(zhǔn)”。由于職業(yè)人自身發(fā)現(xiàn)專業(yè)問(wèn)題的敏銳度較高，所以這一轉(zhuǎn)化實(shí)則在判斷強(qiáng)度上發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變，即從強(qiáng)度較弱的“一般理性人標(biāo)準(zhǔn)”轉(zhuǎn)化為較強(qiáng)的“職業(yè)理性人標(biāo)準(zhǔn)”。這就意味著，法官依據(jù)自身專業(yè)認(rèn)知更易發(fā)現(xiàn)行政行為不適當(dāng)?shù)摹懊黠@性”，從而作出否定行政行為的裁判。

人大常委會(huì)法工委雖對(duì)適當(dāng)性審查的“明顯不適當(dāng)”中“明顯”程度的判斷標(biāo)準(zhǔn)未作明確規(guī)定。但根據(jù)已公布的備案審查案例可以發(fā)現(xiàn)，人大常委會(huì)在“明顯”程度判斷標(biāo)準(zhǔn)的使用上較為混亂，既會(huì)采用“一般理性人標(biāo)準(zhǔn)”，也會(huì)采用“職業(yè)理性人標(biāo)準(zhǔn)”。如在“超生即辭退”審查案件中，全國(guó)人大常委會(huì)法工委提出，“近年來(lái)，我國(guó)人口發(fā)展呈現(xiàn)重大轉(zhuǎn)折性變化。為了適應(yīng)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展……地方立法應(yīng)……結(jié)合本省實(shí)際，對(duì)有關(guān)地方性法規(guī)中不宜像過(guò)去那樣繼續(xù)施行的嚴(yán)厲控制措施和處罰處分處理規(guī)定盡快作出修改”[15]。我國(guó)人口發(fā)展的“重大轉(zhuǎn)折性變化”使得地方原有的計(jì)劃生育法規(guī)明顯不適當(dāng)。生育問(wèn)題是發(fā)生在老百姓身邊的事。生育意愿的降低已成為老百姓通過(guò)媒體以及自身感受可獲知的明顯變化，所以一般人通過(guò)對(duì)現(xiàn)有生育情況的了解即可發(fā)現(xiàn)地方法規(guī)中“超生即辭退”規(guī)定是明顯不適當(dāng)?shù)?。因此，在此案中，全?guó)人大常委會(huì)法工委采用了“一般理性人標(biāo)準(zhǔn)”。同樣在“《國(guó)內(nèi)航空運(yùn)輸旅客身體損害賠償暫行規(guī)定》關(guān)于賠償責(zé)任限額的規(guī)定”案件中，全國(guó)人大常委會(huì)法規(guī)備案審查室認(rèn)為，1993年國(guó)務(wù)院修正了暫行規(guī)定，至今已有12年，民用航空法也已實(shí)施了10年。此期間，社會(huì)情況發(fā)生了很大變化。當(dāng)東方航空公司處理包頭空難事件的賠償時(shí)，他們?cè)诜ǘㄙr償限額的基礎(chǔ)上增加了賠償數(shù)額。這表明暫行規(guī)定中關(guān)于賠償責(zé)任限額的規(guī)定已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前國(guó)內(nèi)航空運(yùn)輸旅客身體損害賠償?shù)膶?shí)際情況[16]?！吧鐣?huì)情況發(fā)生了很大變化”是指我國(guó)經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，人民整體的經(jīng)濟(jì)收入、生活水平都得到顯著提高。這是一般人都可明顯感知的變化。但暫行規(guī)定中有關(guān)旅客身體賠償數(shù)額的規(guī)定依然維持在12年前的經(jīng)濟(jì)水平，一般人都可輕易判斷出此規(guī)定與我國(guó)目前社會(huì)發(fā)展明顯不匹配，是“明顯不適當(dāng)”的。本案中全國(guó)人大常委會(huì)法工委同樣也使用了“一般理性人標(biāo)準(zhǔn)”。以上兩個(gè)案例并不代表人大常委會(huì)對(duì)“明顯”程度的判斷是單一的“一般理性人標(biāo)準(zhǔn)”，其會(huì)根據(jù)案件所涉規(guī)范性文件存在的問(wèn)題進(jìn)行自由裁量，轉(zhuǎn)變判斷標(biāo)準(zhǔn)。如2015年，浙江省人大常委會(huì)法工委對(duì)《某市民用建筑節(jié)能管理辦法》進(jìn)行主動(dòng)審查時(shí)認(rèn)為，辦法對(duì)建筑物所有權(quán)人、使用權(quán)人或者受委托的物業(yè)企業(yè)設(shè)置法律責(zé)任，“一是在沒有法定依據(jù)的情況下，增加了既有民用建筑所有人、使用權(quán)人或者受委托的物業(yè)企業(yè)的義務(wù)；二是在沒有設(shè)置義務(wù)性規(guī)定的情況下，直接設(shè)置法律責(zé)任明顯不適當(dāng)”[17]。公民的權(quán)利義務(wù)以及法律責(zé)任等具有法律專業(yè)性，因此，本案中設(shè)置法律責(zé)任是否“明顯不當(dāng)”超出一般理性人的認(rèn)知范圍。由此可知，浙江省人大常委會(huì)法工委在此使用了“職業(yè)理性人標(biāo)準(zhǔn)”作為判斷規(guī)范性文件是否“明顯不適當(dāng)”的標(biāo)準(zhǔn)。

首先，根據(jù)立法法第一百一十條，監(jiān)督法第三十二條以及工作辦法第二十一條和第二十二條的規(guī)定，備案審查可分為依審查要求審查和依審查建議審查?？商岢鰧彶榻ㄗh的主體為除國(guó)務(wù)院，中央軍事委員會(huì)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，最高人民法院，最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民。公民作為備案審查啟動(dòng)主體，在適當(dāng)性審查中首先需要辨別“不適當(dāng)”的“明顯”程度，從而決定是否提出審查建議。因此，依審查建議審查的相關(guān)法律規(guī)定應(yīng)是以公民認(rèn)知水平作為最低判斷標(biāo)準(zhǔn)制定的，否則公民的審查啟動(dòng)主體資格將名存實(shí)亡。其次，工作辦法第三十九條要求“不適當(dāng)”達(dá)到“明顯”程度才可適用適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)，表明人大對(duì)立法機(jī)關(guān)立法適當(dāng)性要求的謙抑態(tài)度，即立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件“明顯不適當(dāng)”時(shí)才進(jìn)行審查，“輕微不適當(dāng)”或“一般不適當(dāng)”都不足以讓人大常委會(huì)啟動(dòng)適當(dāng)性審查。而如前所述，“職業(yè)理性人標(biāo)準(zhǔn)”是比“一般理性人標(biāo)準(zhǔn)”審查強(qiáng)度更強(qiáng)的一種審查標(biāo)準(zhǔn)，若人大采用“職業(yè)理性人標(biāo)準(zhǔn)”對(duì)“明顯不適當(dāng)”的程度進(jìn)行認(rèn)定，則有悖人大常委會(huì)在適當(dāng)性審查中的謙抑初衷。最后，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)的定義為：“適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)，是指對(duì)法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件是否符合一般社會(huì)公眾對(duì)民主、自由、公平、正義、平等、秩序等法的價(jià)值的認(rèn)知，是否符合實(shí)際、合乎理性、寬嚴(yán)適度，能夠?yàn)橐话闵鐣?huì)公眾所接受和理解進(jìn)行審查時(shí)適用的標(biāo)準(zhǔn)?！盵18]其中，“一般社會(huì)公眾”即為一般理性人。備案審查機(jī)關(guān)在適用適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)時(shí)需根據(jù)一般理性人的理解和接受程度進(jìn)行適當(dāng)性審查。綜上所述，筆者認(rèn)為人大常委會(huì)適用適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)盡量選用“一般理性人標(biāo)準(zhǔn)”作為判斷是否明顯不適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)較為妥當(dāng)。

三、“明顯不適當(dāng)”的認(rèn)定方法

（一）比例原則的本土適用

第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》，第十一條第六項(xiàng)第一次正式將比例原則引入備案審查之中加以適用。比例原則是最早作為判斷行政行為是否合理的重要手段，其在行政法中的發(fā)展歷史悠久。通過(guò)對(duì)已公布的人大適當(dāng)性審查案例進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)比例原則的本土適用與德國(guó)憲法法院完整適用比例原則的做法不同。人大常委會(huì)在備案審查中會(huì)根據(jù)具體對(duì)象選擇單獨(dú)或組合適用比例原則的子原則，對(duì)是否“明顯不適當(dāng)”進(jìn)行實(shí)質(zhì)性判斷。

1.比例原則子原則的單獨(dú)適用

人大常委會(huì)在備案審查實(shí)踐中對(duì)比例原則子原則的單獨(dú)適用主要集中在對(duì)適當(dāng)性原則和必要性原則的適用上。第一，適當(dāng)性原則的單獨(dú)適用僅對(duì)手段是否可一定程度達(dá)到目的進(jìn)行審查，不涉及手段優(yōu)劣問(wèn)題。在行政訴訟中，法官一般會(huì)繞過(guò)適當(dāng)性原則的審查直接進(jìn)入必要性審查階段，并不會(huì)嚴(yán)格遵守符合前階原則再開啟下階審查的順序[19]。根據(jù)工作辦法第三十九條第二項(xiàng)的規(guī)定，為實(shí)現(xiàn)立法目的所規(guī)定的手段與立法目的明顯不匹配的情況屬明顯不適當(dāng)。其中“明顯不匹配”可解釋為，“規(guī)范性文件規(guī)定的手段根本無(wú)助于實(shí)現(xiàn)立法目的，或者為實(shí)現(xiàn)立法目的規(guī)定了明顯過(guò)度的、不必要的手段”兩種情形[20]。手段無(wú)助于立法目的的實(shí)現(xiàn)則為不符合適當(dāng)性原則的情況。因此，在規(guī)范層面上，人大常委會(huì)為適當(dāng)性審查中部分適用比例原則提供了基礎(chǔ)。在備案審查實(shí)踐中，人大常委會(huì)同樣會(huì)單獨(dú)適用比例原則中的適當(dāng)性子原則作為審查標(biāo)準(zhǔn)。在某市人大常委會(huì)對(duì)“《〈某市見義勇為人員獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)條例〉實(shí)施辦法》中關(guān)于見義勇為行為申報(bào)時(shí)限的規(guī)定”審查時(shí)認(rèn)為，為了保障見義勇為人員的合法權(quán)益，并且弘揚(yáng)社會(huì)正氣以及促進(jìn)社會(huì)主義精神文明建設(shè)，制定了見義勇為獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)條例。實(shí)施辦法規(guī)定公民申請(qǐng)確認(rèn)見義勇為行為必須在30個(gè)工作日內(nèi)提交申請(qǐng)，雖然這個(gè)規(guī)定是為了行政機(jī)關(guān)履行審查職責(zé)的實(shí)效規(guī)定，但從雙方權(quán)利義務(wù)的角度來(lái)看，這個(gè)規(guī)定更有利于行政管理部門履行其管理職責(zé)，而不利于保護(hù)見義勇為人員利益[21]。在審查中，該市人大常委會(huì)通過(guò)認(rèn)定設(shè)立申請(qǐng)時(shí)限無(wú)助于實(shí)現(xiàn)保護(hù)條例保障見義勇為人員合法權(quán)益、弘揚(yáng)社會(huì)正氣、促進(jìn)社會(huì)主義精神文明建設(shè)的立法目的。最終，在單獨(dú)適用適當(dāng)性原則進(jìn)行比例原則測(cè)試后，認(rèn)為申報(bào)時(shí)限規(guī)定明顯不適當(dāng)，建議市政府對(duì)法規(guī)進(jìn)行修改，取消申報(bào)時(shí)限。

第二，必要性原則是我國(guó)單獨(dú)適用比例原則最為常見的形式。工作辦法第三十九條第二項(xiàng)中手段與目的“明顯不匹配”也包含有手段過(guò)度造成侵害的情況，即必要性原則。在“《某經(jīng)濟(jì)特區(qū)食品安全監(jiān)督條例》關(guān)于職業(yè)打假的規(guī)定”案中，人大常委會(huì)認(rèn)為，該條例第九十七條的規(guī)定過(guò)于寬泛、模糊，將“一些不屬于敲詐勒索的投訴、舉報(bào)也涵蓋在內(nèi)”，不利于實(shí)現(xiàn)打擊假冒偽劣的目的[22]。立法機(jī)關(guān)在該條規(guī)范中，規(guī)定的對(duì)象涵蓋過(guò)寬，將如職業(yè)打假人等不屬于敲詐勒索的投訴人也包含在內(nèi)。這樣自然會(huì)損害非敲詐勒索人群的利益，屬于手段過(guò)度。因此，該規(guī)范性文件第九十七條因違反必要性原則，未通過(guò)適當(dāng)性審查。

2.比例原則子原則的組合適用

人大常委會(huì)在適當(dāng)性審查實(shí)踐中，除了單獨(dú)適用比例原則的子原則以外，還會(huì)將其中幾個(gè)子原則搭配適用。最為常見的是將適當(dāng)性原則與必要性原則組合適用。如在“《某市快遞網(wǎng)點(diǎn)管理辦法》關(guān)于對(duì)快件安全等行為設(shè)定行政處罰的規(guī)定”案中，人大常委會(huì)對(duì)單獨(dú)適用必要性原則有了更為明確的說(shuō)明。在此案中，山東省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)認(rèn)為，辦法對(duì)快遞網(wǎng)點(diǎn)的操作規(guī)程作出了一系列規(guī)定，禁止露天作業(yè)、禁止拋扔、踩踏、坐壓快件等行為，其目的在于規(guī)范快遞網(wǎng)點(diǎn)的行為，保障快件的安全。然而，保障快件安全是快遞合同的應(yīng)盡義務(wù)，如果快遞公司的不當(dāng)行為導(dǎo)致了快件損毀，則應(yīng)根據(jù)合同中的相關(guān)條款進(jìn)行賠償或采取訴訟、仲裁等方式來(lái)解決，而采取行政手段進(jìn)行干預(yù)是不必要且不適當(dāng)?shù)?，因其并未損害社會(huì)公共利益[23]。此案中，人大常委會(huì)法工委首先對(duì)辦法中“禁止拋扔、踩踏、坐壓快件等”手段與“規(guī)范快遞網(wǎng)點(diǎn)行為、保障快件安全”的目的進(jìn)行審查，認(rèn)為符合適當(dāng)性原則。因比例原則中子原則有“位階秩序”，當(dāng)滿足前一個(gè)子原則后，方可進(jìn)入下一個(gè)子原則的適用，后一原則有強(qiáng)化前一原則的功能[24]。所以，人大常委會(huì)法工委在判斷手段目的關(guān)系符合適當(dāng)性原則后，又進(jìn)一步進(jìn)行下一位階必要性原則的審查。法工委認(rèn)為，雖手段有助于目的達(dá)成，但使用合同關(guān)系就可達(dá)成目的，若再專門設(shè)置行政手段則顯得多余且過(guò)度。在此，人大常委會(huì)對(duì)行政手段與合同手段進(jìn)行對(duì)比，認(rèn)為原有合同即可作為侵害較小手段達(dá)到保障快件安全的目的，所以該條規(guī)定未通過(guò)必要性原則審查，是不適當(dāng)?shù)摹?/p>

綜上所述，我國(guó)在比例原則本土化適用上較多采用部分適用的形式，其在審查實(shí)踐中的優(yōu)點(diǎn)顯而易見。它因涉及的審查邏輯關(guān)系簡(jiǎn)單，可縮短審查時(shí)間，做到在同樣時(shí)間內(nèi)處理更多案件。也因其需考察的關(guān)系不如整體適用比例原則時(shí)復(fù)雜，因此對(duì)審查人員的能力要求較低，剛好可應(yīng)對(duì)我國(guó)人大常委會(huì)備案審查機(jī)關(guān)目前所面臨的人員嚴(yán)重不足、備審能力普遍較低等問(wèn)題所帶來(lái)的困境，減輕備案審查機(jī)關(guān)的工作壓力。但由于比例原則在我國(guó)備案審查實(shí)踐中運(yùn)用的并不普遍且經(jīng)驗(yàn)不足，因此，探索并建立起一套適合我國(guó)備案審查實(shí)際需要的比例原則適用方法成為亟待解決的問(wèn)題。

（二）同類比較

“明顯”與否是一個(gè)主觀程度判斷，它不僅取決于對(duì)判斷對(duì)象客觀環(huán)境的考慮，同時(shí)也可通過(guò)對(duì)相同或相似對(duì)象的比較得出這一判斷結(jié)果。例如，要想知道某商店某款冰激凌價(jià)格是否明顯較貴，除考慮進(jìn)價(jià)、人工等因素外，還可與其地段繁華程度、房租價(jià)位相當(dāng)?shù)念愃粕痰甑耐畋ち枋蹆r(jià)作比較得出結(jié)論。同類比較在日常生活中是人們使用較為普遍的一種獲得程度差異結(jié)果的方法，其散發(fā)著人類悠久且樸素的智慧光芒。

人大常委會(huì)在適用適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，也會(huì)通過(guò)同類比較的方法對(duì)“明顯不適當(dāng)”的程度進(jìn)行初步判斷。如對(duì)某市有關(guān)某事項(xiàng)的規(guī)范性文件欲進(jìn)行適當(dāng)性審查前，人大常委會(huì)可參考其他市同類的相關(guān)規(guī)定，通過(guò)對(duì)規(guī)范文本間的比較，對(duì)是否“明顯不適當(dāng)”進(jìn)行判斷。如《〈某市見義勇為人員獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)條例〉實(shí)施辦法》第六條規(guī)定，個(gè)人或組織反映見義勇為的情況或者申請(qǐng)確認(rèn)見義勇為，應(yīng)當(dāng)在行為發(fā)生之日起30個(gè)工作日內(nèi)向區(qū)縣民政部門提出。市人大常委會(huì)審查該條規(guī)定時(shí)發(fā)現(xiàn)，全國(guó)約三分之一的省市沒有規(guī)定見義勇為行為的申報(bào)時(shí)限，而其他省市規(guī)定的申報(bào)時(shí)限在60個(gè)工作日到兩年之間不等。通過(guò)同類比較，市人大常委會(huì)認(rèn)為實(shí)施辦法規(guī)定的有關(guān)見義勇為行為申報(bào)時(shí)限過(guò)短，明顯不利于對(duì)見義勇為人員合法權(quán)益的保護(hù)，建議市政府廢止該條規(guī)定[25]。在同類比較過(guò)程中，審查機(jī)關(guān)還需考慮當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣、傳統(tǒng)文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等現(xiàn)實(shí)因素，盡可能做到全面考量，從而得出較為準(zhǔn)確的結(jié)論。如有公民向甘肅省人大常委會(huì)提出對(duì)《甘肅省地震預(yù)警辦法》中地震預(yù)警信息發(fā)布事權(quán)規(guī)定到省一級(jí)進(jìn)行審查的建議，建議下放權(quán)限到縣一級(jí)較為適當(dāng)。甘肅省人大常委會(huì)在與相關(guān)部門溝通研究的同時(shí)，還對(duì)其他兄弟省市的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行分析比較研究，最終認(rèn)為將地震預(yù)警信息發(fā)布事權(quán)確定為省一級(jí)，有利于信息的權(quán)威、統(tǒng)一、準(zhǔn)確發(fā)布，同時(shí)還有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，具有現(xiàn)實(shí)合理性，符合甘肅的實(shí)際情況[26]。

（三）充分利用備案審查第三方參與機(jī)制

備案審查作為人大常委會(huì)一項(xiàng)重要的監(jiān)督工作，近年來(lái)備受關(guān)注。雖然備案審查制度得到快速發(fā)展，工作方法也進(jìn)一步完善，但仍留存有工作人員配置不足、審查能力欠缺等問(wèn)題亟待解決。就地方人大常委會(huì)而言，備案審查人手短缺問(wèn)題一直存在。一些市級(jí)人大常委會(huì)在2015年立法法修改后才設(shè)立專門的備案審查機(jī)構(gòu)。縣級(jí)人大常委會(huì)更少配置有專門備案審查科室以及審查人員的獨(dú)立崗位編制。黨的十八大以來(lái)，備案審查工作得到全面深入的發(fā)展。從“備而不審”的工作狀況到“有備必審”的工作要求的轉(zhuǎn)變，使得備審數(shù)量增多、審查難度增大。這無(wú)疑給人大常委會(huì)備案審查機(jī)關(guān)帶來(lái)一定的工作壓力。因此，一些地方人大常委會(huì)試圖尋找外部助力，探索第三方參與備案審查的工作方式。

就第三方參與備案審查機(jī)制類型而言，目前有專家委員會(huì)備案審查型、第三方機(jī)構(gòu)備案審查型和特邀人員協(xié)助備案審查型三種類型[27]。專家委員會(huì)備案審查型，即人大常委會(huì)邀請(qǐng)法學(xué)以及其他專業(yè)專家組成專家組或?qū)＜椅瘑T會(huì)，并將其納入人大常委會(huì)組織序列，長(zhǎng)期而穩(wěn)定地委托其處理本級(jí)人大常委會(huì)備案審查工作。第三方機(jī)構(gòu)備案審查型，顧名思義是人大常委會(huì)通過(guò)簽訂固定合作協(xié)議或采用招標(biāo)投標(biāo)方式將全部或部分備案審查工作委托給社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理的類型。特邀人員協(xié)助備案審查型是一種以人大常委會(huì)審查為主，并由特邀人員輔助進(jìn)行審查的方式。從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，其并非完全的第三方備案審查類型，是“最不典型的第三方參與備案審查型”。但由于此類型中的特邀人員往往為地方各級(jí)人大代表，所以也是最具公民參與性的一種第三方參與備案審查的類型[28]。

以上三種第三方參與備案審查類型各有千秋，但選用的目的都是為了減輕人大常委會(huì)備案審查工作壓力，提高備審效率，提升審查結(jié)果的準(zhǔn)確性與合理性。因此，人大常委會(huì)在備案審查工作中，特別是在適當(dāng)性審查中，要充分利用第三方備案審查機(jī)制，多溝通、多討論，集思廣益，聽取多方意見建議，對(duì)一些存在如“明顯不適當(dāng)”的主觀性判斷問(wèn)題上，在多方意見的碰撞中得出合理結(jié)果。

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作者簡(jiǎn)介：王珂，四川大學(xué)法學(xué)院博士研究生。