優(yōu)化地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展人大如何監(jiān)督

林洪升 林志云

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對(duì)事關(guān)財(cái)政改革發(fā)展的重大長(zhǎng)遠(yuǎn)問題作出一系列重要論述和重要指示批示。關(guān)于實(shí)施積極的財(cái)政政策，總書記強(qiáng)調(diào)“宏觀調(diào)控必須適應(yīng)發(fā)展階段性特征和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，該擴(kuò)大需求時(shí)要擴(kuò)大需求，該調(diào)整供給時(shí)要調(diào)整供給，相機(jī)抉擇，開準(zhǔn)藥方”，并在歷年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上為財(cái)政政策定調(diào)指向，對(duì)赤字率安排、政府債券規(guī)模、稅費(fèi)政策、重點(diǎn)保障領(lǐng)域等提出明確要求。

2015年新預(yù)算法實(shí)施以來，隨著專項(xiàng)債券規(guī)模不斷擴(kuò)大，地方政府專項(xiàng)債券已成為地方穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)，補(bǔ)短板，完善重大基礎(chǔ)設(shè)施的重要抓手，在帶動(dòng)有效投資、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)揮著重要作用。如何更好優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu)，實(shí)施積極的財(cái)政政策，適度加力、提質(zhì)增效，也充分體現(xiàn)在發(fā)債規(guī)模、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和投向分布上。

財(cái)政資金取之于民，用之于民。在此過程中，人大如何準(zhǔn)確把握監(jiān)督政府債務(wù)的定位和原則，按照黨中央決策部署依法監(jiān)督，積極回應(yīng)人民關(guān)切，加強(qiáng)人大對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督，強(qiáng)化專項(xiàng)債券資金管理，加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，提高專項(xiàng)債券資金使用效益，切實(shí)防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)各級(jí)人大的監(jiān)督工作提出了新挑戰(zhàn)。

一、全國(guó)地方債整體情況

近年來，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與緩解地方債務(wù)等訴求下，地方政府債券的規(guī)模不斷增長(zhǎng)，2023年末存量規(guī)模突破40萬億元，其在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善民生及推動(dòng)轉(zhuǎn)型升級(jí)方面發(fā)揮了多方面的積極作用。2023年以來，穩(wěn)增長(zhǎng)需求不減，疊加到期高峰來臨及化債方案的實(shí)施，使地方債發(fā)行規(guī)模再創(chuàng)新高。

2023年，地方債券的新增發(fā)行限額維持在較高水準(zhǔn)，達(dá)4.52萬億元。其中，專項(xiàng)債3.8萬億元，較上年略增0.15萬億元，但與上年實(shí)際發(fā)行的4.03萬億元相比力度有所收縮。發(fā)行節(jié)奏方面，政策靠前發(fā)力，一季度地方債發(fā)行規(guī)模創(chuàng)歷史新高，二季度有所放緩，三季度以來地方債發(fā)行提速。

發(fā)行規(guī)模方面，在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大、地方債到期高峰來臨以及一攬子化債方案實(shí)施的背景下，2023年共發(fā)行地方債9.34萬億元，同比增長(zhǎng)為26.74%，發(fā)行規(guī)模達(dá)歷史新高。截至2023年末，地方債存量規(guī)模已突破40萬億元，達(dá)40.60萬億元。

新增債發(fā)行方面，2023年的新債發(fā)行規(guī)模及占比均有所回落，全年共發(fā)行4.66萬億元，同比下降了1.85%。其中，新增專項(xiàng)債3.96萬億元，同比下降了1.76%，占全部地方債發(fā)行規(guī)模的42.36%。在地方債到期滾動(dòng)壓力及一攬子化債方案實(shí)施的背景下，再融資債發(fā)行規(guī)模及占比均達(dá)歷史最高水平，共發(fā)行4.68萬億元，占地方債比重為50.12%，較上年同期大幅上升。其中，貴州、天津、云南等27個(gè)省份發(fā)行1.39萬億元用于償還存量債務(wù)的特殊再融資債，積極助力地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解。從地區(qū)分布來看，在財(cái)政持續(xù)承壓的情況下，西部和東北地區(qū)的省份如貴州、遼寧、云南等地的再融資債占比較高，同時(shí)借新還舊的比例也較高，這在一定程度上反映了這些地區(qū)的財(cái)政償債壓力較大。

在十四屆全國(guó)人大二次會(huì)議經(jīng)濟(jì)主題記者會(huì)上財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安表示，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到整體緩釋，目前風(fēng)險(xiǎn)總體可控，將進(jìn)一步推動(dòng)一攬子化債方案落地見效，并表示“在債務(wù)化解過程中找到新的發(fā)展路徑”。同時(shí)，2024年財(cái)政政策仍將“適度加力”，加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，組合使用專項(xiàng)債、國(guó)債以及稅費(fèi)優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)助、財(cái)政貼息、融資擔(dān)保等多種政策工具，適度擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好。

二、廣東省與各省的專項(xiàng)債情況對(duì)比

從債務(wù)限額分配的情況來看，經(jīng)濟(jì)較為富裕的省份通常能夠分配到更多的債務(wù)限額，這反映出財(cái)政部在分配時(shí)充分考慮了各省市的財(cái)政實(shí)力和債務(wù)水平。2022年的數(shù)據(jù)圖表展示了專項(xiàng)債務(wù)限額最高的十個(gè)省市的概況，其中廣東省以其強(qiáng)勁的財(cái)政收入表現(xiàn)突出，一般公共預(yù)算收入高達(dá)13279.73億元，居于首位。與此同時(shí)，廣東省的專項(xiàng)債務(wù)限額相對(duì)于其公共預(yù)算收入的比例為19.43%，這一比率處于相對(duì)保守的水平，只比江蘇和上海略高，分別為16.84%和19.12%。這表明即便是財(cái)政狀況良好的地區(qū)，也采取了審慎的債務(wù)管理策略。

從發(fā)行期限來看，2018年廣東省的專項(xiàng)債主要以5年期為主，此后發(fā)行期限逐年增加，最高的有30年。2018年至2023年，廣東省專項(xiàng)債平均發(fā)行期限從6.25年增加至16.87年。橫向?qū)Ρ冉K、山東和浙江的情況，它們的專項(xiàng)債發(fā)行期限分別為16.02年、17.47年和15.92年，廣東省的專項(xiàng)債的發(fā)行期限排名第二。

從資金投向領(lǐng)域來看，廣東省在專項(xiàng)債資金的分配上發(fā)生了變化。從2020年至2023年，廣東省在市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，資金占比從22.44%提高至43.99%。交通基礎(chǔ)設(shè)施方面，投向軌道交通的資金大幅下降，從18.99%降至5.75%，投向鐵路的資金有所提升，從3.44%上升至7.35%。在農(nóng)林水利方面，資金占比從4.23%提升至8.52%。與江蘇、山東、浙江等省對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)以下特點(diǎn)。廣東省在市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入較高，遠(yuǎn)高于其他三??；在鐵路交通等方面，四省投入比例大體相當(dāng)；在棚戶區(qū)改造方面，廣東省的投入比例僅占0.22%，遠(yuǎn)低于江蘇、山東和浙江等省份。

三、專項(xiàng)債資金存在的不足和問題

（一）專項(xiàng)資金項(xiàng)目績(jī)效效能發(fā)揮不足，績(jī)效評(píng)價(jià)水平有待完善

從整體上看，廣東省專項(xiàng)債投資呈現(xiàn)投資力度大、投資面覆蓋廣、投資項(xiàng)目社會(huì)效益較強(qiáng)等特點(diǎn)，這體現(xiàn)了廣東省一直以來將專項(xiàng)債作為提升社會(huì)綜合效益，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重點(diǎn)政策工具的特點(diǎn)。在重點(diǎn)領(lǐng)域的重大項(xiàng)目投資上，資金集中力度仍在繼續(xù)提高，項(xiàng)目績(jī)效有待提升。據(jù)媒體報(bào)道，湖南省某縣負(fù)債率高達(dá)75%，曾耗資13億元打造了歷史文化街區(qū)，但因?yàn)榻?jīng)營(yíng)不善，導(dǎo)致項(xiàng)目收入很難覆蓋利息和本金支出。

2023年，廣東省投資在100億元以上的項(xiàng)目有3個(gè)，與浙江、江蘇等省份持平，1億元以下的項(xiàng)目占比較高。從平均投資額來看，廣東?。ú缓钲谑校┢骄?xiàng)目投資額為1.6億元，浙江省、山東省、江蘇省的平均項(xiàng)目投資額分別為1.58億元、1.35億元和1.46億元。從總體上來看，廣東省平均項(xiàng)目投資額表現(xiàn)均優(yōu)于以上省份，在投資金額集中度上還有提高的空間。

盡管廣東省人大對(duì)重大項(xiàng)目的投資有委托第三方進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，但評(píng)估項(xiàng)目的效能和影響仍然有限。全面實(shí)施績(jī)效管理，通過績(jī)效評(píng)估結(jié)果指導(dǎo)各地區(qū)債券的配額限額的分配任重道遠(yuǎn)。

（二）地區(qū)間專項(xiàng)債的額度分配可以更加靈活適度

地區(qū)間債券額度的分配，不僅要考慮國(guó)家重點(diǎn)投向領(lǐng)域、各地區(qū)公益性項(xiàng)目建設(shè)需求等，還要考慮地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、地區(qū)財(cái)力等因素。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求高，但因財(cái)力較弱，負(fù)債率較高，可獲得的專項(xiàng)債額度不足的情況仍然存在。

以廣東省為例，2023年廣東省新增專項(xiàng)債投向比例中，珠三角地區(qū)為72.61%，而粵北、粵西和粵東的分配比例分別為9.40%、9.22%和8.77%。在城鄉(xiāng)資金分配上，2023年投向縣域的比例只有兩成左右，也仍有較大的提升空間。

四、優(yōu)化地方專項(xiàng)債，人大如何作為

第一，繼續(xù)發(fā)揮專項(xiàng)債對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)的推動(dòng)作用。積極的財(cái)政政策要適度加力、提質(zhì)增效。地方政府專項(xiàng)債券作為實(shí)施積極財(cái)政政策的重要手段，對(duì)于擴(kuò)大有效投資、擴(kuò)大內(nèi)需、穩(wěn)定增長(zhǎng)具有顯著的推動(dòng)作用，其公開透明的屬性與低融資成本也有助于降低地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但是，在使用這一債務(wù)工具的同時(shí)，要注意控制新增額度的總體規(guī)模、發(fā)行節(jié)奏，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，提升債務(wù)支出績(jī)效，在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)。

第二，人大及其常委會(huì)圍繞預(yù)算和地方債建立全周期的監(jiān)督機(jī)制。圍繞政府預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案的審查批準(zhǔn)和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，規(guī)范工作程序，完善工作機(jī)制，開展全過程監(jiān)督。在審查批準(zhǔn)年度預(yù)算、決算和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行中，人大將地方政府債務(wù)作為審查監(jiān)督的重點(diǎn)。建立全周期的債務(wù)使用監(jiān)督程序，以年初債務(wù)余額限額為基礎(chǔ)，年末債務(wù)使用情況，跨年度、跨周期的對(duì)債券使用情況進(jìn)行監(jiān)督。

第三，強(qiáng)化人大的專題調(diào)研和代表審議。人大通過組織開展專題調(diào)研、專題詢問、人大代表審議等方式，讓人大和人大代表提前介入，深入了解政府債務(wù)管理情況，提出有針對(duì)性的建議和措施，確保政府債務(wù)資金的有效使用和風(fēng)險(xiǎn)防控。

第四，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)與評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。人大牽頭委托開展獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)，基于結(jié)果導(dǎo)向，運(yùn)用科學(xué)的方法、規(guī)范的流程、相對(duì)統(tǒng)一的指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，從項(xiàng)目進(jìn)展、資金到位情況、項(xiàng)目產(chǎn)出、存在問題等方面，對(duì)地方債和專項(xiàng)債項(xiàng)目的效能進(jìn)行綜合性測(cè)量和分析。確保專項(xiàng)債資金和項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期的績(jī)效目標(biāo)，提高債券資金的使用效益，接受第三方和社會(huì)各界的監(jiān)督和約束。

一言以蔽之，財(cái)政的預(yù)算能力，就是國(guó)家治理能力。地方政府在通過發(fā)行債券，提高政府支出水平、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，亦容易產(chǎn)生更多依靠債務(wù)驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖動(dòng)。因此，各級(jí)人大在以人民為中心、發(fā)展全過程人民民主的過程中，必須以憲法賦予的監(jiān)督職責(zé)使命為應(yīng)有之義。以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)正確監(jiān)督、依法監(jiān)督、有效監(jiān)督地方政府債務(wù)，讓積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，在新時(shí)代順應(yīng)新理念，在適度擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好的同時(shí)，防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制。真正體現(xiàn)“有權(quán)必有責(zé)，花錢必問效”，債券投資到哪里，人大監(jiān)督和規(guī)范公開透明就跟蹤到哪里。

作者簡(jiǎn)介：林洪升，博士研究生，現(xiàn)就職于北京晚達(dá)科技有限公司《晚點(diǎn)財(cái)經(jīng)》；林志云，廣東省人大第十四屆財(cái)經(jīng)咨詢專家，天河區(qū)人大常委會(huì)原黨組副書記、副主任，二級(jí)巡視員。