提升社會治理類檢察建議調(diào)查核實工作質(zhì)效的實踐路徑

邢曉蕓

摘 要：扎實的調(diào)查核實工作是增強社會治理類檢察建議剛性的秘鑰。目前，調(diào)查核實工作存在問題導(dǎo)向意識不足、調(diào)查核實措施單一、數(shù)字治理思維滯后等問題，解決這些問題可以從樹立問題意識、用足調(diào)查核實手段、提升數(shù)字治理思維等方面入手，轉(zhuǎn)變調(diào)查核實理念，以高質(zhì)效的調(diào)查核實工作成就高質(zhì)量的社會治理類檢察建議。

關(guān)鍵詞：社會治理類檢察建議 調(diào)查核實 數(shù)字治理 問題意識

2019 年《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡稱《工作規(guī)定》）將社會治理類檢察建議列為五種檢察建議之一。社會治理類檢察建議與傳統(tǒng)的訴訟類檢察建議不同，其產(chǎn)生于司法辦案活動之中，又獨立于訴訟活動之外，涉及內(nèi)容與檢察業(yè)務(wù)關(guān)系并不十分密切，需要做更多基礎(chǔ)性調(diào)查研究工作才能更好地制發(fā)檢察建議?！豆ぷ饕?guī)定》專章規(guī)定了“調(diào)查辦理和督促落實”，具體規(guī)定了檢察官可以采取的調(diào)查核實措施。檢察機關(guān)如何開出社會治理“良方”，如何增強社會治理檢察建議的剛性，扎實的調(diào)查核實工作是一把秘鑰。

一、調(diào)查核實在制發(fā)社會治理類檢察建議中的作用

調(diào)查核實是檢察機關(guān)啟動制發(fā)社會治理類檢察建議的前置性、必要性方法和手段，是貫穿社會治理類檢察建議工作始終的一項基礎(chǔ)性、不可或缺的工作。從最高檢評選的優(yōu)秀社會治理檢察建議中，我們可以看到一個共性做法就是充分行使法律賦予的調(diào)查核實權(quán)，對存在的社會治理漏洞進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查論證?？偟膩砜?，在制發(fā)社會治理類檢察建議時調(diào)查核實主要發(fā)揮以下三方面的重要作用。

（一）調(diào)查核實是決定制發(fā)社會治理類檢察建議的必要條件

調(diào)查核實是啟動制發(fā)檢察建議的法定程序，按照《工作規(guī)定》“有應(yīng)當(dāng)依照本規(guī)定提出檢察建議情形的，應(yīng)當(dāng)報經(jīng)檢察長決定，對相關(guān)事項進(jìn)行調(diào)查核實”［1］，可以說沒有調(diào)查核實就沒有檢察建議。通過調(diào)查，案件承辦檢察官可以進(jìn)一步判斷該份檢察建議是否有制發(fā)的必要，調(diào)查核實的結(jié)果可以直接作為決定不提出檢察建議的依據(jù)。

（二）調(diào)查核實是保障社會治理類檢察建議制發(fā)質(zhì)量的關(guān)鍵一環(huán)

細(xì)致必要的調(diào)查核實，一方面可以幫助辦案檢察官精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)案件背后隱藏的問題，不管是通過個案辦理發(fā)現(xiàn)問題還是通過類案研究梳理問題，都需要調(diào)查核實的強力加持；另一方面可以幫助辦案檢察官提出更具有針對性和可操作性的建議和舉措，確保檢察建議的內(nèi)容精準(zhǔn)度高、實效性強。

（三）調(diào)查核實是檢驗社會治理類檢察建議后續(xù)落實效果的重要依據(jù)

評價社會治理類檢察建議工作效果更看重的是能否解決問題、處理矛盾，促進(jìn)社會和諧，要想達(dá)到這樣的目的，關(guān)鍵在于確保檢察建議做成剛性、做到剛性、取得實效，而檢察建議要想獲得“高硬度”，其基礎(chǔ)是高質(zhì)量的調(diào)查核實，這樣才能保證提出的問題指向精準(zhǔn)、釋法說理透徹、對策建議可行。

二、調(diào)查核實工作存在的主要問題

實踐中存在很多“有問題無研究、有研究無對策”的調(diào)查核實，在不了解案件反映問題全貌的情況下，任性“開方”，“情況不明膽子大，胸中無數(shù)點子多”，調(diào)查核實工作不扎實導(dǎo)致檢察建議不管用、不能用的情況比比皆是。比如有的辦案人員未專門開展調(diào)查核實工作或者調(diào)查核實工作程序不夠嚴(yán)謹(jǐn)；有的辦案人員對個案中發(fā)現(xiàn)的問題未作延伸調(diào)查，導(dǎo)致建議的廣度和深度不夠，錯失辦理一案、治理一片的良機等。歸納起來調(diào)查核實工作存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）問題導(dǎo)向意識不足

最高檢應(yīng)勇檢察長強調(diào)：“檢察建議能否取得實效，首先取決于建議質(zhì)量，同時也取決于落實‘韌性。要堅持質(zhì)量先行，發(fā)出建議后，持續(xù)緊盯、跟進(jìn)落實，推動檢察建議由‘辦理到‘辦復(fù)，真正得到落地落實?！保?］也就是說檢察建議的重中之重是“解決問題”，這就要求開展調(diào)查核實工作要堅持以問題為導(dǎo)向，要善于深挖問題背后的根源，分析問題出現(xiàn)的原因，只有這樣才能發(fā)現(xiàn)“真問題”。實踐中，調(diào)查核實的問題導(dǎo)向意識不足表現(xiàn)在很多方面，比如深挖案件能力不足，浮于案件表面，不能沉浸到案件中去探尋背后的深層次原因；再比如發(fā)現(xiàn)的問題表述模糊，大而化之，不夠精準(zhǔn)；還比如缺少綜合歸納意識，總結(jié)、梳理共性問題能力不強，就事論事，未能涉及到問題的根源所在，類案監(jiān)督不多等等。

（二）調(diào)查核實措施單一

調(diào)查核實作為檢察機關(guān)查明案件事實的重要審查手段，目前并沒有相應(yīng)的剛性措施予以保障，需要通過提升調(diào)查核實工作質(zhì)效來實現(xiàn)，這就要求辦案檢察官用足用好《工作規(guī)定》第14條中的六種措施，扎實有效地開展調(diào)查核實工作。實踐中，存在調(diào)查核實措施單一、不夠深入的問題，具體表現(xiàn)在調(diào)查核實的深度不夠，只停留在案件表層；實度不夠，沒有認(rèn)真聽取被建議單位意見建議；細(xì)度不夠，沒有咨詢專家意見建議；準(zhǔn)度不夠，不能直擊問題關(guān)鍵；效度不夠，不能為檢察建議的撰寫提供有力支撐。

（三）數(shù)字治理思維滯后

今年全國兩會上，習(xí)近平總書記提出“因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力”［3］，數(shù)字檢察就是檢察新質(zhì)生產(chǎn)力提升的致勝點、突破點、關(guān)鍵點。最高檢明確提出并大力實施數(shù)字檢察戰(zhàn)略，近幾年數(shù)字檢察工作取得初步成效，但從整體而言，數(shù)字思維在檢察工作中的運用還不夠廣泛。具體到調(diào)查核實工作中有以下幾個方面的表現(xiàn)，首先，數(shù)字治理意識不足，部分檢察人員還沒有充分認(rèn)識到數(shù)字檢察是驅(qū)動調(diào)查核實工作高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵變量，大數(shù)據(jù)思維較為缺乏。其次數(shù)據(jù)運用能力不足，辦案檢察官對數(shù)據(jù)不愿用、不會用、不善用的問題還比較突出，普遍缺乏類案監(jiān)督的思維能力，根據(jù)日常個案辦理去發(fā)現(xiàn)社會治理問題的總結(jié)歸納規(guī)律能力欠佳，駕馭大數(shù)據(jù)能力不強。最后數(shù)據(jù)模型應(yīng)用不夠深入。比如建模積極性都較高，但對模型應(yīng)用的思考不充分，再比如辦案人員沒有深入分析辦案中的實際問題，建模方向不夠精準(zhǔn)；還比如有些模型推送的異常線索不能有效服務(wù)調(diào)查核實工作等。

三、提升調(diào)查核實工作質(zhì)效的實踐路徑

社會治理類檢察建議是“抓前端、治未病”，要堅持質(zhì)量先行，推動從源頭上防范違法犯罪反復(fù)多發(fā)，以訴源治理促進(jìn)社會治理。要提升檢察建議的質(zhì)量，就必須提升調(diào)查核實工作質(zhì)效，以高質(zhì)效的調(diào)查核實支撐高質(zhì)量的檢察建議。

（一）樹立問題意識

開展調(diào)查核實工作必須樹立問題意識，突出問題導(dǎo)向，合理、可行的社會治理類檢察建議是建立在找準(zhǔn)問題的基礎(chǔ)上的，要對案件中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行深入調(diào)查核實，能夠站在被建議對象的角度去考慮解決問題的可行性。［4］

1.精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題。精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題，就是結(jié)合辦案，通過書面閱卷、走訪勘驗、座談?wù){(diào)研、咨詢專家等多種手段精準(zhǔn)查找案件背后隱藏的社會治理漏洞。檢察辦案人員需整合各方資源，對收集到的信息進(jìn)行篩選和分類，在此基礎(chǔ)上對案件中的主要事實進(jìn)行分析，查找案件中的關(guān)鍵節(jié)點和矛盾點，并針對這些問題進(jìn)行深入調(diào)查，深挖問題的本質(zhì)，而找出社會治理存在的漏洞，分析存在的各種缺陷和不足。調(diào)查核實發(fā)現(xiàn)的問題必須是“真問題”，問題要緊扣被建議單位的職能和社會治理發(fā)展實際。

2.系統(tǒng)梳理問題。系統(tǒng)梳理問題是指在調(diào)查核實過程中，對案件中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行深入分析，找出問題的普遍性和本源性。首先需要明確案件的核心問題，其次確定這個核心問題是否具有普遍性，即是否在社會中廣泛存在，并對社會治理造成一定的影響。一旦確定了問題的普遍性，就需要深挖問題的本源，比如問題產(chǎn)生的背景、原因和影響等。

3.切實解決問題。切實解決問題是指在調(diào)查核實過程中，提出能夠解決案件中發(fā)現(xiàn)問題的切實合理的手段和方法，以達(dá)到促進(jìn)社會治理的作用。在精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題、系統(tǒng)梳理問題的基礎(chǔ)上，切實解決問題就有了合法、合理、可行的前提，那么提出解決問題的措施就成為關(guān)鍵步驟，提出措施的過程中要與相關(guān)單位就措施的可行性和效果等進(jìn)行廣泛的溝通交流。當(dāng)然措施落地實施后，也需要及時跟蹤和監(jiān)測解決問題的進(jìn)展情況，督促被建議單位及時調(diào)整和完善，并在此基礎(chǔ)上形成相關(guān)的制度和機制，真正從源頭上提升社會治理的水平。

（二）用足調(diào)查核實手段

調(diào)查核實的剛性并非只能通過課以調(diào)查核實強制力來實現(xiàn)，更關(guān)鍵的還是轉(zhuǎn)變調(diào)查核實理念、提升調(diào)查核實工作質(zhì)效。通過調(diào)查核實把情況摸準(zhǔn)、把問題吃透，以扎實的調(diào)查核實工作助力檢察建議提質(zhì)增效。

1.在求深上下功夫?！吧睢?，就是要深挖案件。怎樣通過案件發(fā)現(xiàn)社會治理的難點堵點？如何梳理司法行政機關(guān)存在的普遍性違法問題？怎么找出個案背后隱藏的制度不健全不落實、管理不完善不到位等行業(yè)監(jiān)管的漏洞？這些都是需要深入調(diào)查研究的，不在求深上下功夫就只能就案論案。做好梳理分析研判工作，需要突出重點，選準(zhǔn)典型，聚焦社會公共利益；需要深入分析，剖析漏洞，解決單位管理難點；需要個案深入，解剖麻雀，打通社會治理堵點。

2.在求實上下功夫。“實”，就是要做到聽實話、摸實情。案件中發(fā)現(xiàn)問題線索，要去調(diào)查核實，如何調(diào)查？怎么核實？這些都需要在求實上下功夫，僅僅通過書面調(diào)查核實難以發(fā)現(xiàn)真正的問題?！豆ぷ饕?guī)定》中的“現(xiàn)場走訪、查驗”就是實實在在的調(diào)查核實手段，要深入涉案單位，到群眾中去了解情況、核實問題。通過高質(zhì)高效的調(diào)查研究，對所要調(diào)研的問題全面了解、系統(tǒng)掌握，真正聽到實話、察到實情、獲得真知、收到實效。要走好征求意見路，這一工作方法在實踐中，經(jīng)常被忽略。案件承辦檢察官以為做好調(diào)查核實工作，就可以將檢察建議一發(fā)了之，而忽視了被建議單位是否能做好整改工作等情況。畢竟，涉及到社會治理的行業(yè)部門太多，“隔行如隔山”，業(yè)務(wù)能力再強的檢察官也不可能對各行各業(yè)的職能職責(zé)了如指掌，加強溝通交流，更容易被認(rèn)可。建議發(fā)出前，可以充分征求被建議單位意見?；ハ鄿贤▍f(xié)商，并不會降低檢察建議文書的權(quán)威，反而會讓檢察建議中提出的建議更能被接受，問題整改更有效。

3.在求細(xì)上下功夫?！凹?xì)”，就是要認(rèn)真聽取各方面的意見，深入分析問題，掌握全面情況。實踐中調(diào)查核實流于形式或礙于情面， 對涉案單位存在的問題調(diào)查不全面、不深入，導(dǎo)致檢察建議內(nèi)容空洞?！豆ぷ饕?guī)定》中的“咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見”等就是要求辦案檢察官通過多種方式調(diào)查核實問題，力求細(xì)致。為了保證治理對策的科學(xué)性和可靠性，應(yīng)充分發(fā)揮專業(yè)技術(shù)人員輔助決策的作用，專業(yè)的事情交給專業(yè)的人，著力避免“以外行監(jiān)督內(nèi)行”問題。目前，許多檢察機關(guān)圍繞專家咨詢進(jìn)行了不同嘗試，比如邀請被建議單位上級或主管部門作為第三方對即將制發(fā)的檢察建議進(jìn)行專業(yè)論證，并提供相應(yīng)意見建議［5］，效果較好。

4.在求準(zhǔn)上下功夫?！皽?zhǔn)”，就是要善于分析矛盾、發(fā)現(xiàn)問題，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，把握規(guī)律性的東西。辦案檢察官要秉持“在監(jiān)督中辦案、在辦案中監(jiān)督”的理念，提升對社會治理中存在問題進(jìn)行系統(tǒng)梳理的能力，讓調(diào)查核實支撐檢察建議更好承載檢察機關(guān)“強化監(jiān)督職能、服務(wù)社會治理”的功能，堅持在高質(zhì)效辦好每一個案件中多走一步、多想一層，積極深挖案件背后反映的社會治理突出問題。

5.在求效上下功夫。“效”，就是提出解決問題的方法要管用，提出的建議措施要有實操性。實踐中，建議措施不夠精準(zhǔn)，針對性可行性不強的問題比較普遍，部分檢察建議書的建議措施很少點明具體的操作方法，或者點明了方法但不具有可操作性。江蘇省揚州市江都區(qū)人民檢察院就耕地“非農(nóng)化”問題向某人民政府制發(fā)檢察建議，因其對問題剖析程度之“深”、提供依據(jù)資料之“細(xì)”、對策建議效果之“實”，獲評2022年度全國檢察機關(guān)優(yōu)秀社會治理檢察建議。［6］

（三）提升數(shù)字治理思維能力

提升數(shù)字治理思維是指在調(diào)查核實工作中，充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)，通過大數(shù)據(jù)分析和預(yù)測等手段，深入挖掘和解決社會治理問題。提升數(shù)字治理思維需要在深度挖掘問題、加強數(shù)據(jù)分析和預(yù)測能力以及建立數(shù)據(jù)池和模型等方面下功夫。只有不斷提升思維能力，提升數(shù)字技術(shù)運用能力，才能更好地應(yīng)對調(diào)查核實工作中出現(xiàn)的各種問題。

1.強化數(shù)字治理意識。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強數(shù)字治理意識，認(rèn)識到數(shù)字治理在社會治理中的重要性。這當(dāng)然包括對現(xiàn)代信息技術(shù)比如人工智能、云計算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等的了解和掌握，但更重要的還是對數(shù)字化思維的培養(yǎng)和提升。在調(diào)查核實工作中根據(jù)數(shù)字化的方式和模式進(jìn)行思考、分析和解決問題，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行決策和預(yù)測。

2.加強數(shù)據(jù)分析和預(yù)測能力。包括與其他單位通過現(xiàn)代信息技術(shù)匯聚和融合數(shù)據(jù)，研究治理問題和對策，并通過數(shù)據(jù)比對、碰撞，發(fā)現(xiàn)被建議單位的重要風(fēng)險點。加強數(shù)據(jù)分析和預(yù)測能力，首先需要了解和學(xué)習(xí)數(shù)據(jù)分析和預(yù)測方法，數(shù)據(jù)分析和預(yù)測的基本流程和方法，以及如何處理和分析數(shù)據(jù)，還需要掌握相關(guān)工具和運用技術(shù)，比如大數(shù)據(jù)平臺、數(shù)據(jù)可視化工具、數(shù)據(jù)分析軟件等的應(yīng)用，更應(yīng)注重研究新的數(shù)據(jù)分析和預(yù)測算法，探索數(shù)據(jù)分析和預(yù)測在社會治理中的新應(yīng)用場景。

3.建立數(shù)據(jù)池和模型。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)通過整合和融合多方數(shù)據(jù)建立數(shù)據(jù)池，探索構(gòu)建數(shù)據(jù)分析預(yù)測模型和分析工具，這樣可以更加精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)問題，并提出更為切實可行的解決方案，更好地分析和解決社會治理中存在的各種問題。首先需要收集和整合數(shù)據(jù)，包括從公安、法院、行政機關(guān)等多個部門獲取數(shù)據(jù)，并通過數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)整合等手段，將數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范和整合，形成可用于分析和預(yù)測的數(shù)據(jù)池。其次，在數(shù)據(jù)池建立的基礎(chǔ)上，構(gòu)建數(shù)據(jù)模型，包括通過數(shù)據(jù)挖掘等手段，對數(shù)據(jù)進(jìn)行建模和分析，并構(gòu)建相應(yīng)的數(shù)據(jù)模型。數(shù)據(jù)模型可以幫助理解數(shù)據(jù)背后的關(guān)聯(lián)和規(guī)律，為調(diào)查核實工作提供重要的支持和參考。最后，在構(gòu)建數(shù)據(jù)模型的基礎(chǔ)上，需要應(yīng)用數(shù)據(jù)分析和預(yù)測方法。這包括基于數(shù)據(jù)模型，對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和預(yù)測，并通過數(shù)據(jù)可視化等手段，將數(shù)據(jù)分析和預(yù)測結(jié)果以圖表等形式進(jìn)行展示，為精準(zhǔn)提出問題提供更直觀、準(zhǔn)確的參考。

*本文為司法部2021年度國家法治與法學(xué)理論研究項目“刑罰執(zhí)行場域內(nèi)政法干警職務(wù)犯罪系統(tǒng)性治理研究——基于‘減假暫典型案例分析”（Z18FB4035）的階段性成果。

**國家檢察官學(xué)院教務(wù)部副主任、講師［102206］

［1］ 參見《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第13條。

［2］ 應(yīng)勇：《學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想? 以檢察工作現(xiàn)代化服務(wù)中國式現(xiàn)代化》，《檢察日報》2023年8月24日。

［3］ 《習(xí)近平在參加江蘇代表團審議時強調(diào)因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力》，《人民日報》2024年3月6日。

［4］ 參見元明、蔡燕南：《如何制發(fā)社會治理類檢察建議》，《檢察日報》2021年2月8日。

［5］ 參見金立棟：《檢察建議推動社會治理工作研究》，《民主與法制時報》2021年11月18日。

［6］ 參見《“2022年度全國檢察機關(guān)優(yōu)秀社會治理檢察建議”系列報道——開方祛病，守好耕地紅線》，《檢察日報》2023年9月12日。