偵查活動監(jiān)督調(diào)查核實權(quán)運行中的問題及完善路徑

● 劉澤鋒/文

2021年6月15日，黨中央印發(fā)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》），要求檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對監(jiān)督事項的調(diào)查核實工作，精準(zhǔn)開展法律監(jiān)督，進(jìn)一步提升法律監(jiān)督效能。《意見》的出臺，一方面對檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)提出新的要求；另一方面，也體現(xiàn)出偵查監(jiān)督調(diào)查核實權(quán)的重要作用。［1］《意見》第13條專門規(guī)定了要進(jìn)一步提升法律監(jiān)督效能，加強(qiáng)調(diào)查核實工作，精準(zhǔn)開展法律監(jiān)督。并寫明了檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)的具體內(nèi)容和有關(guān)單位、個人的配合義務(wù)，及無正當(dāng)理由不配合的制約措施，充分體現(xiàn)了調(diào)查核實權(quán)的重要作用。但目前，規(guī)范檢察機(jī)關(guān)權(quán)能最關(guān)鍵的法律之一《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《人民檢察院組織法》）中，并未對調(diào)查核實權(quán)的性質(zhì)、細(xì)化措施、程序規(guī)定等進(jìn)行明確規(guī)定。這就需要我們首先厘清然調(diào)查核實權(quán)的內(nèi)涵及意義。

一、調(diào)查核實權(quán)的內(nèi)涵和必要性

（一）調(diào)查核實權(quán)的內(nèi)涵

調(diào)查核實是法律監(jiān)督的手段和工具，是為查清與監(jiān)督有關(guān)的案件事實服務(wù)的。從嚴(yán)格意義上講，調(diào)查核實權(quán)并不是一項獨立的法律監(jiān)督職權(quán)，而是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)的一項權(quán)能和措施，對各項法律監(jiān)督職權(quán)正確、有效行使發(fā)揮著重要的保障作用。［2］參見高翼飛：《檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實權(quán)及其實現(xiàn)路徑》，《檢察日報》2019年3月18日。

調(diào)查核實，顧名思義，包含調(diào)查、核實兩項內(nèi)容。調(diào)查，是指為了解情況進(jìn)行考察，核實是指審核是否屬實。狹義理解，調(diào)查核實是指刑事訴訟法規(guī)定的人民檢察院接到報案、控告、舉報或者發(fā)現(xiàn)偵查人員以非法方法收集證據(jù)的，依法進(jìn)行的考查、審核工作。廣義的調(diào)查核實，不僅僅包括對非法取證行為開展的調(diào)查核實，還包括公安機(jī)關(guān)、人民檢察院開展的查明案情工作和有關(guān)強(qiáng)制措施是否合法。2019年12月30日施行的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》采用列舉方式說明了人民檢察院偵查監(jiān)督的對象，即采用了廣義的調(diào)查核實概念。［3］參見郭富選、程傳華：《偵查活動監(jiān)督調(diào)查核實權(quán)研究》，《北京政法職業(yè)學(xué)院學(xué)報》2020年第 1期。

（二）行使調(diào)查核實權(quán)的必要性

1.調(diào)查核實是行使檢察權(quán)的重要體現(xiàn)。從權(quán)力屬性上看，調(diào)查核實權(quán)從屬于檢察權(quán)。檢察權(quán)是一種司法權(quán)［4］參見萬毅：《檢察權(quán)若干基本理論問題研究——返回檢察理論研究的始點》，《政法論壇》2008年第3期。，也是一種判斷權(quán)，是一種辨別是非、調(diào)解利益、定分止?fàn)幍臋?quán)力。［5］參見高憬宏：《以司法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為抓手 全面推進(jìn)嚴(yán)格公正司法》，《人民日報》2016年9月26日。司法權(quán)要求以事實為依據(jù)，而判斷權(quán)指向的對象是需要經(jīng)過證明了的法律事實，這就需要檢察官進(jìn)行調(diào)查核實?！度嗣駲z察院組織法》第21條規(guī)定，人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實，即調(diào)查核實權(quán)以行使法律監(jiān)督職權(quán)為規(guī)范依據(jù)，是法律監(jiān)督的派生性、輔助性權(quán)力，是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督的前置性方法和手段。

2.有利于檢察機(jī)關(guān)核實疑問、查明事實、收集證據(jù)。偵查活動監(jiān)督事項不同于處理刑事犯罪，更多的是對于偵查過程中產(chǎn)生的問題進(jìn)行調(diào)查核實，確定某項不規(guī)范行為是否客觀存在。事實需要證據(jù)來表達(dá)和陳述，而調(diào)查核實的過程也是收集證據(jù)的過程，收集、固定與監(jiān)督事項或者待證事實相關(guān)的書證、物證、證人證言、視聽資料等，這也是向被監(jiān)督機(jī)關(guān)提出意見或者建議的重要依據(jù)。

3.有利于維護(hù)和保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。犯罪嫌疑人在偵查階段大部分處于看守所、監(jiān)獄等監(jiān)管場所，這些場所具有封閉性，被監(jiān)管人與偵查人員不具有平等的社會主體關(guān)系，其權(quán)利一旦遭受侵害，檢察機(jī)關(guān)幾乎是其唯一的合法維權(quán)渠道。檢察機(jī)關(guān)合理運用調(diào)查核實權(quán)，辦理好事關(guān)人民群眾切身利益的每一起案件，才能切實維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利。

二、行使調(diào)查核實權(quán)存在的問題

雖然刑事訴訟法以及相關(guān)的法律規(guī)范對調(diào)查核實權(quán)已作出規(guī)定，但內(nèi)容較為零散和原則，實踐中調(diào)查核實權(quán)的實施依然存在諸多不足，需要進(jìn)一步完善。

（一）行使調(diào)查核實權(quán)的剛性不足

《人民檢察院組織法》雖然規(guī)定了有關(guān)單位對檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實的配合義務(wù)，但該法主要規(guī)定檢察機(jī)關(guān)自身機(jī)構(gòu)設(shè)置等。另外，該條款對于不履行義務(wù)的單位如何處置并沒有十分明確、有制約性的規(guī)定?！兑庖姟芬?guī)定了對于無正當(dāng)理由拒絕協(xié)助調(diào)查核實的單位和個人，檢察機(jī)關(guān)可以建議監(jiān)察機(jī)關(guān)或者該單位的上級主管機(jī)關(guān)依法依規(guī)處理。這是黨中央對檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)的大力支持和新的要求，但是由于目前部分地區(qū)的實施細(xì)則還在研究之中，雖然意見的出臺對于向國家機(jī)關(guān)及其工作人員行使調(diào)查核實權(quán)增強(qiáng)了剛性保障，但對非國家機(jī)關(guān)的單位和個人的拘束力仍有待實施細(xì)則加以明確。而在司法實踐中，群眾出于怕麻煩、怕傷人、怕報復(fù)等一系列原因，配合調(diào)查核實的意愿往往是最低的，如何保障對這部分人充分行使調(diào)查核實權(quán)，目前仍缺少更具“剛性”的措施和規(guī)定。

（二）行使調(diào)查核實權(quán)的時效性不夠強(qiáng)

在偵查活動監(jiān)督過程中，幾乎都是在關(guān)聯(lián)案件發(fā)生一段時間后才啟動調(diào)查核實程序。在這種情況下，相關(guān)監(jiān)控錄像可能已經(jīng)無法獲取，相關(guān)情形可能已經(jīng)無法鑒定，相關(guān)人員的言詞證據(jù)也可能無法收集或者存在記憶偏差。此外，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定，人民檢察院決定調(diào)查核實的，應(yīng)當(dāng)及時通知公安機(jī)關(guān)。該條規(guī)定主要針對人民檢察院發(fā)現(xiàn)偵查人員以非法方法收集證據(jù)而開展調(diào)查核實的情況，但依然很有代表性。檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督案件立案后才可以啟動調(diào)查核實程序，在立案之前可能也會先調(diào)取卷宗進(jìn)行審查，但無論是立案前的調(diào)卷，還是調(diào)查核實之前的通知，公安機(jī)關(guān)偵查人員往往會提前得知檢察機(jī)關(guān)要進(jìn)行調(diào)查核實這一情況，這樣也就無法避免涉案人員就此提前溝通的可能。

（三）調(diào)查核實手段有限，且取得的證據(jù)類型較為單一、證明力較差

檢察人員在辦理偵查活動監(jiān)督案件時，調(diào)查核實措施往往運用的并不均衡，手段比較單一，多是詢問和調(diào)取書證、視聽資料。這也導(dǎo)致了能夠取得的證據(jù)一般較為有限，大部分調(diào)查核實的實現(xiàn)形式是圍繞已經(jīng)存在的證據(jù)進(jìn)行審查，抑或通過訊問、詢問相關(guān)人員等方式開展調(diào)查，獲取的言詞證據(jù)較多，實物證據(jù)較少。在這種情況下，被調(diào)查核實人由于時間較長存在記憶偏差或出于畏懼心理、自保心理而不愿全盤托出，所陳述事件的證明力受到一定影響，反而需要更多的證據(jù)加以輔證。

（四）部分檢察干警能力欠缺或存在畏難情緒

一方面，國家監(jiān)察體制改革后，具有反貪污瀆職類工作經(jīng)驗的檢察官大部分轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委，檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)的檢察人員經(jīng)驗較少，在調(diào)查核實能力上有一定欠缺。另一方面，由于前文中提到的，相關(guān)規(guī)定操作性較差、調(diào)查核實強(qiáng)制力不足等原因，一些履行調(diào)查核實權(quán)的檢察人員不知如何開展、開展后遭遇不配合、遭遇不配合卻無計可施后，存在抵觸或者畏難心理，不愿意想辦法繼續(xù)調(diào)查核實。當(dāng)然，還有一些檢察人員對檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職責(zé)的理解不夠深刻，過于重視同公安機(jī)關(guān)的配合協(xié)作關(guān)系，因而不愿意行使調(diào)查核實權(quán)。

三、行使調(diào)查核實權(quán)的完善途徑

在偵查活動監(jiān)督中，被監(jiān)督單位同為司法機(jī)關(guān)，甚至有著更廣的執(zhí)法權(quán)和更突出的強(qiáng)制性。為了在偵查活動監(jiān)督調(diào)查核實中排除妨害因素，需要探索建立更為完善的權(quán)力配置和運行機(jī)制。

（一）適應(yīng)監(jiān)督模式轉(zhuǎn)變，克服傳統(tǒng)路徑依賴

要想使檢察監(jiān)督取得更高質(zhì)效，監(jiān)督要更具同步性、事中性、參與性。這就需要調(diào)查核實的實施方式多樣化。

1.將執(zhí)法辦案中心作為調(diào)查核實的主要陣地。依托執(zhí)法辦案中心全要素“一站式”的辦案機(jī)制，形成多層次、全覆蓋監(jiān)督模式。例如，可通過綜合查閱執(zhí)法辦案中心接入的多個平臺，實時掌握公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件的受案、立案、犯罪嫌疑人適用強(qiáng)制措施等信息，進(jìn)行調(diào)查核實，經(jīng)過檢索簡要案情和辦案進(jìn)展，從中進(jìn)一步選取案件向公安機(jī)關(guān)調(diào)取卷宗調(diào)查核實；通過實地巡查向涉案人員、辦案人員了解情況，聽取辯護(hù)律師意見，實現(xiàn)調(diào)查核實對象的多元化。

2.豐富調(diào)查核實的實施方式。相對以往案牘式的坐堂閱卷，應(yīng)更多適用詢問、訊問、鑒定、勘驗等體現(xiàn)辦案人員親歷性的調(diào)查核實措施。檢察機(jī)關(guān)可以更多運用技術(shù)手段助力監(jiān)控視頻獲取及恢復(fù)、進(jìn)行傷情鑒定、勘驗檢查等。同時，注重將調(diào)查核實措施與提出檢察建議、糾正違法通知書、建議更換辦案人員等其他監(jiān)督手段有效銜接，打出組合拳。在必要的時候，可以與監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)展開聯(lián)合調(diào)查，綜合運用包括調(diào)查核實權(quán)在內(nèi)的多種手段，實現(xiàn)各種監(jiān)督措施的相互銜接，從根本上提升調(diào)查核實權(quán)的運用效果。［6］參見董坤：《新時代法律監(jiān)督視野下檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實權(quán)研究》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》2020年第6期。

（二）重溝通配合，在專項監(jiān)督中構(gòu)建新型檢警關(guān)系

在行使調(diào)查核實權(quán)推動偵查活動監(jiān)督工作時，應(yīng)注重進(jìn)一步加強(qiáng)溝通協(xié)作，促使偵查人員樹立正確司法觀念，消除其對調(diào)查核實的抵觸情緒。如某區(qū)檢察院在對保密要求較低的案件進(jìn)行調(diào)查核實前會進(jìn)行先期座談，充分聽取公安機(jī)關(guān)的意見，溝通開展調(diào)查核實的原因、必要性和深遠(yuǎn)意義，加強(qiáng)調(diào)查核實的釋法說理工作，向一線偵查人員傳導(dǎo)行使調(diào)查核實權(quán)不僅是檢察機(jī)關(guān)履行自身職責(zé)的體現(xiàn)，公安機(jī)關(guān)也可通過檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實進(jìn)一步驗證其偵查活動合法規(guī)范，洗清不實指控。

（三）充分發(fā)揮監(jiān)督智慧，加強(qiáng)調(diào)查核實協(xié)作

一方面，以求同存異的精神尋求被監(jiān)督機(jī)關(guān)的內(nèi)部支持，如利用促進(jìn)偵查規(guī)范化水平提高的共同目標(biāo)，獲得公安機(jī)關(guān)法制部門、監(jiān)察委的配合協(xié)作。從實踐中看，法制部門作為公安機(jī)關(guān)內(nèi)部對于案件質(zhì)量監(jiān)督管理的主責(zé)部門，在某種層面上與檢察機(jī)關(guān)偵查活動監(jiān)督的職能存在一定重疊，其對于檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)具體辦案部門存在的偵查問題抵觸情緒較小，甚至愿意推動檢察機(jī)關(guān)共同監(jiān)督辦案部門糾正違法偵查行為。因此，在進(jìn)行調(diào)查核實時，建議優(yōu)先聯(lián)系法制部門，以其名義進(jìn)行卷宗調(diào)取、通知偵查人員接受詢問，形成內(nèi)外監(jiān)督合力。另一方面，在對轄區(qū)外公安機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查核實時，可充分借助當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)的地緣優(yōu)勢，降低異地調(diào)查核實難度。如某區(qū)檢察院在向異地公安發(fā)出調(diào)查核實函后，對方以質(zhì)疑異地管轄權(quán)為由拒絕配合調(diào)查核實，后該院及時聯(lián)系了當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)請其協(xié)助，在當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)的督促下，公安機(jī)關(guān)迅速扭轉(zhuǎn)態(tài)度，積極配合完成了調(diào)查核實工作。

（四）增強(qiáng)剛性制裁，提升調(diào)查核實威懾力

“法律的力量在于懲罰犯罪，而不起作用的懲罰乃是對法律的一種附加的譴責(zé)?！保?］［英］吉米·邊沁：《立法理論》，李貴芳等譯，中國人民公安大學(xué)出版社2004年版，第22頁。在法國、日本以及我國臺灣地區(qū)，檢察官均對警察具有懲戒權(quán)。建議賦予檢察機(jī)關(guān)對于公安機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由拒不接受監(jiān)督或消極應(yīng)付監(jiān)督行為向其上級機(jī)關(guān)提出懲戒建議的權(quán)力，且其上級機(jī)關(guān)應(yīng)對此進(jìn)行調(diào)查核實并回復(fù)，從而在制度層面真正使檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)得到充分保障。在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，還可探索在省級檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間建立糾正違法通知書定期通報制度，如某市檢察機(jī)關(guān)每月均會向同級公安機(jī)關(guān)通報各基層院向其轄區(qū)內(nèi)公安分局制發(fā)糾正違法通知書情況，并列明涉及的具體違法情形，市級公安機(jī)關(guān)收到通報后均會要求下級公安分局說明違法原因及整改情況，無形中增加了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實的剛性權(quán)威。

（五）確保調(diào)查核實內(nèi)容嚴(yán)謹(jǐn)可靠，程序規(guī)范

在進(jìn)行調(diào)查核實前，案件均經(jīng)過不同辦案組交叉審查。對于疑難復(fù)雜案件，通過部門內(nèi)部檢察官聯(lián)席會集體研討、聽取訴訟部門檢察官意見等方式，綜合擬定內(nèi)容詳實、具有可操作性的調(diào)查核實方案。在詢問當(dāng)事偵查人員前，須出具詢問通知單，并向被詢問人及其單位出具權(quán)利義務(wù)告知書，要求其配合檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實。詢問應(yīng)制作詢問筆錄，詢問過程全程錄音錄像。另外，建立跟蹤監(jiān)督機(jī)制，對每起調(diào)查核實案件都建立有相應(yīng)的臺帳，包括調(diào)查核實啟動時間，調(diào)查核實手段，最終取證結(jié)果等。建立固定節(jié)點提醒機(jī)制，針對存在回復(fù)期限的文書，在到期前3日提醒被監(jiān)督單位相關(guān)人員及時回復(fù)，推動調(diào)查核實工作順利進(jìn)展。建立專人持續(xù)跟蹤機(jī)制，每起調(diào)查核實案件均設(shè)定該案檢察官助理為第一負(fù)責(zé)人，由其及時跟蹤案件進(jìn)展情況并向承辦檢察官匯報，確保案件程序規(guī)范。

（六）完善基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)技術(shù)及設(shè)施保障

加強(qiáng)信息化、智能化建設(shè)，運用大數(shù)據(jù)推進(jìn)公檢法、監(jiān)察機(jī)關(guān)等跨單位數(shù)據(jù)共享，拓寬偵查活動監(jiān)督線索發(fā)現(xiàn)渠道的同時，提高調(diào)查核實工作開展的便利程度。完善咨詢法醫(yī)、司法鑒定人員等對專門問題提供咨詢意見的相關(guān)機(jī)制，省市級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)建立專家聯(lián)系名錄，構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實“智庫”，對涉及人身損害、金融資產(chǎn)等一些需要專門知識的問題提供意見。設(shè)置符合訊問、詢問犯罪嫌疑人及公安機(jī)關(guān)承辦人要求、滿足同步錄音錄像條件、便于制作調(diào)查筆錄的專門調(diào)查核實場所。

（七）加強(qiáng)隊伍建設(shè)，提升調(diào)查核實能力水平

在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部配備充足的調(diào)查核實辦案人員，保障調(diào)查核實的質(zhì)量和效果，定期對辦案人員進(jìn)行政治思想建設(shè)及業(yè)務(wù)素能培訓(xùn)，如通過召開典型案例推介會、經(jīng)驗介紹、定期發(fā)布調(diào)查核實指導(dǎo)性案例等方式，促使檢察人員掌握調(diào)查核實權(quán)適用條件、方法，正確規(guī)范運用調(diào)查核實權(quán)。將調(diào)查核實權(quán)力及義務(wù)列入檢察官及檢察官助理的責(zé)任清單，并制定嚴(yán)明的獎懲措施，如可以通過考核等方法，增強(qiáng)檢察人員對調(diào)查核實重要性的認(rèn)識，引導(dǎo)檢察人員對符合條件的監(jiān)督案件開展調(diào)查核實，提高善于監(jiān)督的能力。