檢察建議助推社會治理法治化的陜西實踐

● 陜西省人民檢察院法律政策研究室/文

檢察建議是檢察機關(guān)依法履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式，也是參與社會治理的重要手段。近年來，陜西省檢察機關(guān)深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想、習(xí)近平總書記來陜考察重要講話重要指示精神，全面貫徹落實《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，依法能動履職，不斷加大檢察建議工作力度，推動法律監(jiān)督職能向社會治理深層延伸，取得良好成效。

一、以檢察建議助推社會治理法治化取得的積極成效

2021年，全省檢察機關(guān)共制發(fā)檢察建議15627份，同比增長8.54%，回復(fù)率91.10%、采納率99.64%，制發(fā)數(shù)、回復(fù)率和采納率連年提升。其中，社會治理類檢察建議1178份，同比上升51%；采納率112.73%（含舊存），同比上升16.71個百分點，采納率全國排名第二。省檢察院就人防工程易地建設(shè)有關(guān)問題提出的檢察建議被評為全國社會治理類優(yōu)秀檢察建議，三原縣檢察院訴該縣大程鎮(zhèn)政府未履行環(huán)境保護和污染防治法定職責(zé)行政公益訴訟案被聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署列入世界十大環(huán)保典型案例，另有8件促進社會治理案件入選最高檢典型案例。

陜西省檢察機關(guān)以持續(xù)落實最高檢系列檢察建議為切入點，主動將辦案職能向社會治理領(lǐng)域延伸，以點帶線、以線拓面，推動形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、多方參與、司法保障”的檢察建議辦理社會化工作格局，在促進社會治理法治化，助力更高水平平安陜西、法治陜西建設(shè)，服務(wù)保障高質(zhì)量發(fā)展方面所取得的積極成效，得到最高檢張軍檢察長和陜西省委書記劉國中的批示肯定，張軍檢察長要求陜西省檢察機關(guān)“以檢察工作高質(zhì)量發(fā)展，促推、服務(wù)保障陜西經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，努力在檢察質(zhì)量建設(shè)年做出更大成績，走在全國檢察機關(guān)前列?！?月11日，《檢察日報》頭版以《小切口，解決大問題——陜西檢察建議辦理工作格局是怎樣形成的》為題，宣傳陜西做法。

二、能動履職，助推社會治理法治化的陜西實踐

全省檢察機關(guān)秉持雙贏多贏共贏理念，依法能動履職，強化與相關(guān)部門和行業(yè)領(lǐng)域建立多方協(xié)作機制，以“我管”促“都管”，不斷助推國家治理體系治理能力現(xiàn)代化水平。

（一）推動最高檢系列檢察建議落地見效

1.與教育、婦聯(lián)、團委等部門加強協(xié)作，深入開展“檢愛同行，共護未來”等專項活動，形成家庭、校園、社會、網(wǎng)絡(luò)、政府、司法協(xié)同發(fā)力，全省有1625名檢察官擔(dān)任2951所中小學(xué)法治副校長，開展法治巡講3565次，為未成年人健康成長撐起“法治藍天”。

2.與公安、央行陜西分行、銀監(jiān)局建立洗錢犯罪聯(lián)動打控合作機制，與金融辦、處非辦召開專題會議，形成防范化解金融風(fēng)險合力，共同護航金融安全。

3.聚焦網(wǎng)絡(luò)空間治理，深入推進“斷卡”行動和全鏈條懲治，2021年起訴電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪3883人、計算機網(wǎng)絡(luò)犯罪3466人，同比分別上升162%、188.8%，“千億元復(fù)建大明宮”集資詐騙案、涉案人員多達300余人的“9·17”特大跨境電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案等引起強烈社會反響。

4.關(guān)注窨井蓋治理，與住建部門協(xié)作，采取“刑事檢察+公益訴訟”聯(lián)合聽證模式，督促整改問題管井、消除井蓋安全隱患，推動全省各地制定規(guī)范性文件68件、建立工作聯(lián)絡(luò)協(xié)作機制69項，召開聯(lián)席會議169場，開展專項行動164次，所辦案件有2件被最高檢作為典型案例發(fā)布，用心用情守護群眾腳底下安全，2020年11月，最高檢在西安召開現(xiàn)場會推廣陜西經(jīng)驗。

5.與法院、公安形成共識，推動構(gòu)建防范、懲治、打擊虛假訴訟工作機制，3年辦理虛假訴訟監(jiān)督338件，有效遏制了虛假訴訟多發(fā)態(tài)勢。

6.主動對接郵政、公安、交通運輸?shù)炔块T，共同強化寄遞安全監(jiān)管，周至縣檢察院辦理的楊某帆等人非法買賣槍支案入選最高檢典型案例并與“七號檢察建議”同步發(fā)布。

7.加強與應(yīng)急管理、公安等部門的溝通協(xié)調(diào)，建立相關(guān)工作機制，部署開展專項監(jiān)督活動，助推安全生產(chǎn)溯源治理，國務(wù)院安委辦、應(yīng)急管理部新聞發(fā)布會介紹并肯定了陜西做法。

目前，全省各級院與政府相關(guān)主管部門及行業(yè)領(lǐng)域普遍構(gòu)建了多方協(xié)作機制，共同依法整治行業(yè)亂象，補齊短板漏洞，促進形成共建共治共享格局。

（二）以檢察建議助推省域社會治理

1.關(guān)注民生福祉，積極參與訴源治理。武功縣檢察院在審查一起業(yè)主與物業(yè)公司服務(wù)合同糾紛民事判決監(jiān)督案時，發(fā)現(xiàn)涉案物業(yè)公司存在缺乏資質(zhì)、收費混亂、住宅專項維修資金管理不透明、不規(guī)范等侵犯業(yè)主權(quán)益問題，以個案為突破點，對當(dāng)?shù)匚飿I(yè)服務(wù)糾紛案件進行系統(tǒng)梳理，針對普遍問題提出檢察建議，促進物業(yè)服務(wù)行業(yè)企業(yè)管理合規(guī)合法，預(yù)防矛盾激化，實現(xiàn)了“辦理一案，治理一片，惠及一方”效果。

2.以“我管”融通“都管”，推動完善社會治理體系。榆林市檢察院在審查一起虛開增值稅發(fā)票案過程中，敏銳發(fā)現(xiàn)同期同類案件高發(fā)，且手段相似。隨即對2017年以來全市檢察機關(guān)辦理的57件危害稅收案件進行類案調(diào)研并依法提出檢察建議，協(xié)助稅務(wù)行政主管部門堵塞漏洞。去年12月，省檢察院與省稅務(wù)局會簽加強檢稅合作框架協(xié)議，圍繞聯(lián)合打擊涉稅犯罪、強化執(zhí)法司法銜接等方面達成共識，共同推動稅收征管工作規(guī)范化法治化。

3.以檢察建議引領(lǐng)社會法治風(fēng)尚，促進共同治理。針對全省英雄烈士保護及烈士紀念設(shè)施管護工作存在的問題，通過調(diào)查核實，省檢察院聯(lián)合西安軍事檢察院會簽了《軍地檢察機關(guān)公益訴訟協(xié)作工作意見》，并在2019年“八一”建軍節(jié)前夕，向省退役軍人事務(wù)廳提出檢察建議，督促開展集中整治，對全省71處烈士紀念設(shè)施進行了修繕維護；2021年軍地檢察機關(guān)又聯(lián)合開展全省縣級及以下烈士紀念設(shè)施管理保護專項行動，先后投入2160萬元，建設(shè)32座英烈紀念墻，我省英烈紀念設(shè)施整體面貌明顯提升，“延安市南泥灣三五九旅革命史跡保護行政公益訴訟案”入選最高檢、退役軍人事務(wù)部典型案例。

（三）多種形式宣傳典型，加強示范引領(lǐng)作用

近年來，我們充分利用一些有影響的典型案例，不斷創(chuàng)新形式、加大宣傳力度，積極營造全社會關(guān)心支持檢察建議工作的良好氛圍。以陜西未檢檢察官為原型的保護未成年人權(quán)益的舞臺劇《五月向陽六月花》受到最高檢充分肯定和社會各界廣泛贊譽；微電影《為愛重生》獲全國檢察微電影十佳、全省政法微電影一等獎；2022年“六一”兒童節(jié)前夕，召開新聞發(fā)布會，首次向社會公開發(fā)布《陜西省未成年人檢察工作白皮書（2019-2021）》和典型案例。咸陽市秦都區(qū)馬某興等人以危險方法危害公共安全案被《人民日報》報道，案例專題片被最高檢評為優(yōu)秀檢察辦案故事；“寄遞行業(yè)安全防范教育”宣傳片被“中國之聲”新聞縱橫欄目專題報道。三原縣院訴該縣大程鎮(zhèn)政府未履行環(huán)境保護和污染防治法定職責(zé)行政公益訴訟案，被聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署列入世界十大環(huán)保典型案例收錄中國司法裁判板塊，產(chǎn)生良好的社會反響。

三、助推社會治理法治化的實踐啟示

（一）黨委領(lǐng)導(dǎo)為推動檢察建議工作提供堅強保障

檢察建議工作始于檢察機關(guān)而收功于各方，其作用有效發(fā)揮需要政府相關(guān)部門齊抓共管、各行業(yè)領(lǐng)域合力共為、多方社會主體共同參與，必須依靠黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方，各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)和重視為推動檢察建議工作提供了堅強保障。

1.積極爭取黨委領(lǐng)導(dǎo)支持。全省各級檢察機關(guān)主動向黨委匯報，積極爭取領(lǐng)導(dǎo)和支持，為推動檢察建議工作做深做實提供了根本保證。2022年上半年，省委書記劉國中三次對加強檢察建議工作作出批示，明確要求各級各部門“更加主動地接受檢察機關(guān)法律監(jiān)督，總結(jié)經(jīng)驗、積極探索，進一步提升檢察建議辦理質(zhì)效，更好服務(wù)和保障全省高質(zhì)量發(fā)展”，給予了檢察建議工作強有力的支持。2019 年，省委、省政府召開未成年人保護暨“一號檢察建議”專項督導(dǎo)會，形成省市縣三級聯(lián)動、一體推進落實，著力加強校園周邊安全管理的工作態(tài)勢。省委政法委高度重視檢察建議工作，陜西省人大副主任、時任省委常委、政法委書記莊長興連續(xù)3年就檢察建議宣告送達、案件辦理及督促落實作出批示，要求各級黨委法治建設(shè)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及相關(guān)部門重視并支持檢察建議工作。在省委堅強領(lǐng)導(dǎo)和有力支持下，全省各地對檢察建議工作重要程度不斷提高，通過聽取專題匯報、召開聯(lián)席會議等多種形式，進一步加大對檢察建議工作的支持力度。

2.構(gòu)建機制奠定堅實基礎(chǔ)。2022年4月，省委政法委、省委依法治省辦、省委平安辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步加強檢察建議辦理工作，促進社會治理法治化的意見》，將“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、多方參與、司法保障”的檢察建議工作機制制度化，圍繞充分認識檢察建議辦理工作的重要意義、積極推動檢察建議剛性落實、延伸檢察建議辦理效果、加強檢察建議辦理工作的組織保障等四個方面，提出了13項具有操作性的硬性措施，要求各級黨委法治建設(shè)、平安建設(shè)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)將檢察建議辦理工作納入法治建設(shè)、平安建設(shè)考評體系，作為法治督察和平安建設(shè)督導(dǎo)事項，強化結(jié)果運用。明確規(guī)定，對于被建議單位無正當(dāng)理由拒不配合檢察機關(guān)調(diào)查核實和宣告送達、不回復(fù)、不落實的，由檢察機關(guān)制作《檢察建議督促落實情況反映》，連同督促落實工作記錄，一并報送同級黨委法治建設(shè)、平安建設(shè)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，作為省委對省直機關(guān)和各市（區(qū)）年度目標法治建設(shè)、平安建設(shè)考核項目依據(jù)之一。經(jīng)省檢察院與依法治省辦、平安辦進一步溝通，已經(jīng)細化具體考核指標和權(quán)重并正式施行。

3.全面督導(dǎo)持續(xù)推進。2021年6月，省委政法委、省委依法治省辦召開“全省檢察建議辦理工作推進會”，邀請19個省級行政單位負責(zé)人及人大代表、政協(xié)委員參加，教育、金融監(jiān)管、住建部門圍繞檢察建議落實工作交流發(fā)言，專題研究推進。為鞏固推進會成果，2022年4月，省委政法委、省委依法治省辦、省委平安辦再次召開“全省進一步加強檢察建議辦理促進社會治理工作推進會”，與落實檢察建議關(guān)系密切的18個省級行政單位負責(zé)人參會，強調(diào)以持續(xù)推動落實最高檢系列檢察建議為切入點，健全機制、強化協(xié)作、壓實責(zé)任，積極構(gòu)建檢察建議辦理工作大格局，推動法律監(jiān)督職能不斷向社會治理領(lǐng)域延伸，促進糾正執(zhí)法司法不規(guī)范、不公正、不到位問題，以及群眾關(guān)注度高、反映強烈、影響民生權(quán)益等突出問題，充分發(fā)揮檢察建議在促進社會治理中的重要作用。2022年上半年，陜西10個市都在政法委和依法治市辦主導(dǎo)下，召開了多方參與的檢察建議辦理工作推進會。

（二）多措并舉提升質(zhì)效

全省檢察機關(guān)將檢察建議作為參與社會治理的重要方式，多措并舉，強化協(xié)作，提升質(zhì)效，促進共建共治共享。

1.謀劃部署強力推進。陜西省院黨組多次就加強和推進檢察建議工作、提升檢察建議質(zhì)效專題研究，安排部署，并將最高檢和省委主要領(lǐng)導(dǎo)批示印發(fā)全省各級院貫徹落實。全省三級院全面形成以檢察建議落實工作分析督導(dǎo)小組為核心、檢察長負總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)具體負責(zé)、各部門齊抓共管的檢察建議工作模式，對檢察建議落實工作定期進行分析研判、督促檢查，協(xié)調(diào)推進。省市兩級院堅持“雙月分析、季度通報、半年綜合報告”，不斷提升檢察建議質(zhì)效和精準度。各級院都將檢察建議辦理及質(zhì)效納入部門考核和檢察官業(yè)績評價體系，形成激勵導(dǎo)向;省院連續(xù)三年組織開展優(yōu)秀檢察建議評選，評出精品和優(yōu)秀檢察建議60件予以表彰，召開新聞發(fā)布會，通報近年來全省檢察建議工作情況，并發(fā)布10件社會治理優(yōu)秀檢察建議和典型案例，積極發(fā)揮典型示范引領(lǐng)作用。省院8月中旬又召開專題推進會，對貫徹落實最高檢和陜西省委主要領(lǐng)導(dǎo)批示進行再動員再部署，進一步推動落實檢察建議辦理工作新格局，力爭將檢察建議工作打造成為陜西檢察機關(guān)“有進步、有站位、有品牌”三有爭創(chuàng)活動的新亮點。

2.規(guī)范引領(lǐng)提升素能。陜西省院在總結(jié)前期探索經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以業(yè)務(wù)規(guī)范為引領(lǐng)，推行檢察建議辦理案件化，持續(xù)抓文書、程序規(guī)范性，先后制定《關(guān)于進一步加強和規(guī)范檢察建議工作的意見》，匯編《檢察建議工作學(xué)習(xí)手冊》，并組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提升一線檢察官規(guī)范辦理檢察建議案件的素質(zhì)能力。

3.創(chuàng)新方式強化落實。省院出臺了《檢察建議宣告送達工作辦法》，全面推行宣告送達方式。2021年2月，針對寶雞監(jiān)獄在刑罰執(zhí)行和監(jiān)管執(zhí)法工作中存在的一些共性問題，省檢察院依法制發(fā)省院“一號”檢察建議，向省司法廳公開宣告送達檢察建議書，提出更新執(zhí)法理念、完善制度機制等四個方面的建議。省司法廳、省監(jiān)獄管理局非常重視，成立領(lǐng)導(dǎo)小組，逐項提出整改意見，并于4月召開座談會，向省檢察院專題回復(fù)整改落實情況，促進了刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動的規(guī)范化。2021年全省宣告送達檢察建議685件，位居全國第九。

(三）彌補不足補齊短板

雖然陜西檢察機關(guān)在運用檢察建議促進市域社會治理方面取得了一些成效，但同時也存在一些問題和不足，制約著檢察建議作用的充分發(fā)揮。在服務(wù)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的工作中，時時以問題為導(dǎo)向，探索解決問題的新路徑。

1.樹牢新時代檢察司法理念。一些地方特別是基層，對檢察建議作為檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)重要而靈活的監(jiān)督方式及其對促進訴源治理和市域社會治理的重要意義認識不足，重個案辦理，忽視類案監(jiān)督和系統(tǒng)治理，尚未真正樹立“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”“雙贏共贏多贏”等新的檢察司法理念，一定程度上制約了檢察建議作用的充分發(fā)揮。因此，深入貫徹習(xí)近平法治思想，秉持雙贏多贏共贏監(jiān)督理念，既抓末端、治已病，更抓前端、治未病，不斷創(chuàng)新方法、完善機制，通過依法監(jiān)督的“我管”，促進職能部門依法“都管”，讓檢察建議在服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展、助推源頭治理、社會治理中更好發(fā)揮作用。

2.堅持規(guī)范提升質(zhì)效。有的檢察建議的發(fā)送對象不準確，或者語言表述口語化，或者格式與檢察建議類型不符；有的制發(fā)檢察建議隨意性較大，調(diào)查研究不深入，針對性不強；有的問題癥結(jié)抓不準，建議不明確、不具體，或者說理不充分、不嚴謹，缺乏操作性等等，影響了檢察建議的質(zhì)量和精準性。針對規(guī)范性不夠的問題，應(yīng)堅持“嚴格依法、準確及時、必要審慎、注重實效”原則，力求做到事實清楚、問題精準，建議明確具體、于法有據(jù)、切實可行，把檢察建議做到剛性、做成剛性。

3.健全完善協(xié)作機制。實踐中有的與被建議單位重“文來文往”、輕“人來人往”，對實際整改情況不掌握，與相關(guān)單位未建立起有效的協(xié)作配合機制，檢察建議落實責(zé)任體系尚未完全形成，助推社會治理的實效性不到位等等。針對此種問題要緊緊依靠黨委、人大、政府和社會各界等有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和支持，與各方面建立健全常態(tài)化工作銜接與協(xié)作機制，充分調(diào)動各方力量，以多種形式參與檢察建議工作，推動形成社會治理合力。