檢察機關對接“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革的實踐探索

● 新時代“楓橋經(jīng)驗”與檢察工作理論研究基地課題組/文

一、從檢察視角簡觀浙江“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革

（一）行政執(zhí)法的綜合

“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革明確提出三個60%的目標：將綜合執(zhí)法事項拓展到60%以上的執(zhí)法領域，60%以上的高頻率、高綜合、高需求執(zhí)法事項納入綜合執(zhí)法范圍，60%以上行政執(zhí)法量由綜合執(zhí)法部門承擔。［1］參見錢祎、沈吟、趙璐潔：《“大綜合行政一體化”，探路行政執(zhí)法改革》，《浙江日報》2022年3月2日。相對于專業(yè)執(zhí)法事項而言，綜合執(zhí)行事項發(fā)生頻率高、專業(yè)適宜，與群眾生活關系最為密切，改革將該類執(zhí)法事項列明清單集于綜合執(zhí)法部門，并行使相關的行政檢查權、行政強制權。同時，推行多個行政機關開展跨部門、跨區(qū)域、跨層級的綜合執(zhí)法協(xié)同。從政府角度，行政執(zhí)法從“單科”向“全科”綜合，有效整合基層執(zhí)法職責和資源，增強基層“塊統(tǒng)”力度。從群眾角度看，曾經(jīng)“五花八門”的執(zhí)法事項從“到處找部門”變成“找一個政府”，避免了“今天你來查、明天他來查”的交叉執(zhí)法、重復執(zhí)法。

（二）行政執(zhí)法權限的下沉

2021年修訂后的行政處罰法首次從法律層面回應執(zhí)法權下沉的改革布局，［2］參見江國華、孫中原：《論執(zhí)法權向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道下沉的法律性質》，《中國法學》2022年第2期。在此之前各地也在不斷探索行政執(zhí)法事項下放，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道“看得見、管不著”的問題。浙江改革試點中通過賦權、派駐以及“1+X”輻射等方式，實現(xiàn)85%以上的執(zhí)法力量部署在縣鄉(xiāng)兩級，同時拓寬賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道職能范圍，形成了執(zhí)法力量和執(zhí)法權限“雙下沉”的“金字塔型”的行政執(zhí)法結構。以浙江諸暨市為例，在店口鎮(zhèn)先試先行的基礎上，根據(jù)浙江省（新增）綜合行政執(zhí)法事項統(tǒng)一目錄，結合本地實際需求，目前賦權店口鎮(zhèn)等9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)313項執(zhí)法事項，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法力量729人，行政執(zhí)法力量下沉率達83.22%，改革重心從“沉下去”進一步轉向“接得住”“用得好”。

（三）行政執(zhí)法的數(shù)字化改革

行政執(zhí)法的數(shù)字化建設是浙江“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革的鮮明特色之一。一方面，搭建執(zhí)法監(jiān)管數(shù)字應用平臺，監(jiān)管執(zhí)法事項在線辦案，“橫向到邊、縱向到底”集成協(xié)同指揮、監(jiān)管檢查、處罰辦案、行刑銜接、執(zhí)法監(jiān)督等要素模塊，實現(xiàn)行政檢查和處罰辦案全程網(wǎng)辦、自動留痕，支撐跨領域、跨部門綜合執(zhí)法。目前浙江省“大綜合一體化”執(zhí)法監(jiān)管數(shù)字應用已上線，并在全省范圍內全面推廣展示。另一方面，創(chuàng)新智慧執(zhí)法監(jiān)管方式，運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術遠程監(jiān)管，為綜合執(zhí)法工作提供有力的信息化數(shù)據(jù)支撐，推廣非現(xiàn)場執(zhí)法，提升精準執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、高效執(zhí)法水平。

二、行政執(zhí)法改革下檢察機關依法能動履職的方向

（一）協(xié)作配合

“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革涉及多方面主體、多要素集成，檢察機關對接行政執(zhí)法改革首先要瞄準協(xié)作配合的方向，加強與行政執(zhí)法主體的溝通交流，促進相互理解、支持，統(tǒng)一認識、消除分歧，形成推進改革合力。這一方向努力上，在探索聯(lián)席會議、線索移送、案件通報、重大案件聽取意見等常規(guī)協(xié)作方式的基礎上，數(shù)字領域的協(xié)作配合是對接重點，尤其著力推進檢行數(shù)據(jù)共享、平臺共建，建立檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法信息數(shù)據(jù)共享協(xié)作體系。最終隨著改革的推進，不斷深化檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法協(xié)作配合從“有形”到“有效”，從“物理對接”到“化學融合”，確保對接后協(xié)作配合機制取得實效。

（二）監(jiān)督融合

對接“大綜合一體化”改革，檢察機關要立足監(jiān)督，并堅持內外融合發(fā)展方向。對內，“一體化”融合監(jiān)督。對接行政執(zhí)法改革不是行政檢察的獨家業(yè)務，需要激活“四大檢察”“十大業(yè)務”服務保障“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革的業(yè)務神經(jīng)，發(fā)揮檢察監(jiān)督一體化優(yōu)勢。對外，“體系化”融于監(jiān)督。構建行政執(zhí)法制約監(jiān)督體系要堅持以黨內監(jiān)督為主導，各類監(jiān)督有機貫通，相互協(xié)調。從整個國家行政監(jiān)督體系看，檢察機關具有補強監(jiān)督效能，由其彌補其他監(jiān)督的不足，并強化監(jiān)督網(wǎng)絡體系化建設。［3］參見秦前紅、陳家勛：《論行政執(zhí)法外部監(jiān)督中正式監(jiān)督機關的確立》，《行政法學研究》2022年第1期。因此，檢察監(jiān)督應堅持系統(tǒng)理念，以行政執(zhí)法監(jiān)督的能動性和專業(yè)性，厘清與其他監(jiān)督主體的關系，分工負責，構建嚴密的行政執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)。

（三）治理和合

鑒于我國基層執(zhí)法能力特別是行政執(zhí)法決定法制審核能力普遍孱弱的現(xiàn)實，執(zhí)法重心下移將面臨著合法性依據(jù)不足、行政爭議數(shù)量上升、社會不穩(wěn)定因素增加等各種潛在風險。調研中也發(fā)現(xiàn)“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革面臨的最大挑戰(zhàn)是基層治理的復雜性和對突發(fā)事項處置的靈活性需求。因此，檢察機關對接“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革，要在關系人民群眾切身利益的行政權運行領域，通過開展有效監(jiān)督和延伸服務，建立起維護社會公共利益與保護弱勢群體的實踐運作中心，強化檢察機關推進基層社會善治方向的探索，發(fā)揮檢察職能在推動行政爭議實質性化解、源頭防范社會風險等方面的作用，助力基層治理能力提升和治理體系現(xiàn)代化建設。

三、檢察機關對接“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革應把握的原則

（一）堅持適當監(jiān)督原則，規(guī)范行使職權

適當監(jiān)督原則要求檢察機關對接“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革注重能動性與有限性的平衡，做到“到位而不越位”，“適度”“理性”對接，確保開展檢察監(jiān)督依法規(guī)范、必要審慎、精準及時。一要堅持能動檢察的理念，充分發(fā)揮主觀能動性，切實找準保障“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革的切入點、結合點和著力點，能夠在推動行政執(zhí)法改革方面扮演更為積極的角色，做推進時代法治進步的積極踐行者。二要做到監(jiān)督是“有限制”的。尤其是面對鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道為被監(jiān)督對象時，應避免對行政執(zhí)法和公民權利的過度干預，不能以監(jiān)督名義介入執(zhí)法過程，更不能代行行政權或代替當事人進行權利救濟。

（二）堅持群眾需求導向，找準監(jiān)督切口

檢察機關應以群眾需求為導向，突出監(jiān)督重點，盯防行政執(zhí)法監(jiān)督體系中的薄弱環(huán)節(jié)開展工作。行政執(zhí)法改革中集于基層的綜合執(zhí)法事項都是與群眾生活關系密切、發(fā)生頻率較高的事項，檢察監(jiān)督要對照權力清單，聚焦在征地拆遷、勞動保障、安全生產(chǎn)、教育培訓等群眾反映強烈、社會關注度高的綜合執(zhí)法事項上，通過公益訴訟、行政違法行為監(jiān)督，讓人民群眾有實實在在的獲得感。同時，對其中行政執(zhí)法僅存在一般瑕疵、但危害不大且容易補正的違法行政行為，優(yōu)先由行政內部監(jiān)督解決，［4］參見陳家勛：《行政檢察:國家行政監(jiān)督體系中的補強力量 》，《現(xiàn)代法學》2020年第6期。避免檢察監(jiān)督“不痛不癢”。

（三）監(jiān)督與助力并重，推動問題解決

“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革中，普遍遇到主管部門和綜合行政執(zhí)法部門之間銜接不暢，執(zhí)法人員、法制審核力量不足等問題短板。立足法律監(jiān)督職能，以增強檢察權對行政權行使的規(guī)范功能為目標，檢察機關對接行政執(zhí)法改革，既能有效開展監(jiān)督，又能助力行政機關依法履職，維護執(zhí)法權威，切實保障改革有序、執(zhí)法到位。如部分執(zhí)法事項劃轉綜合執(zhí)法局，授權鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道后，事項的審批監(jiān)管和行政處罰相互分離，主管部門受理投訴舉報、開展日常監(jiān)督管理，發(fā)現(xiàn)需要行政處罰的應將違法線索移交綜合執(zhí)法局處理，在制約措施不足的情況下容易因行政監(jiān)管不到位導致行政執(zhí)法無法落實。綜合行政執(zhí)法部門也迫切需要檢察機關的協(xié)作配合，對履職中發(fā)現(xiàn)的監(jiān)管漏洞和不足提出檢察建議，通過檢察履職外力倒逼監(jiān)管與執(zhí)法銜接，落實改革職責分工。

四、檢察機關對接“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革的實踐啟示

（一）找準三個鏈接點，全方位融入“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革

1.鏈接政府層級監(jiān)督。檢察機關作為重要外部監(jiān)督力量，在行政執(zhí)法監(jiān)督體系構建中，與政府層級監(jiān)督有最大的改革“同心圓”，鏈接政府層級監(jiān)督是融入整體監(jiān)督體系，與其他各類監(jiān)督有機貫通的最佳路徑。如諸暨市人民檢察院與市司法局達成合作框架協(xié)議，成立全省首個檢察駐司法局檢察官辦公室，共建“大綜合一體化”行政執(zhí)法監(jiān)督機制，推動出臺《諸暨市充分運用“楓橋經(jīng)驗”實現(xiàn)行政訴訟“雙下降”的實施意見》，在法治政府綜合評價中融入更多檢察監(jiān)督指標，實現(xiàn)法律監(jiān)督與政府層級監(jiān)督的有機貫通。

2.鏈接綜合行政執(zhí)法局?！按缶C合一體化”行政執(zhí)法改革中，綜合行政執(zhí)法部門處于重要的樞紐位置，其本身承擔綜合行政執(zhí)法事項，對下承接鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道，橫向對接業(yè)務主管部門，基層也選擇在綜合行政執(zhí)法局設立綜合行政執(zhí)法指導機構，負責綜合行政執(zhí)法的協(xié)調指揮、規(guī)范指導。因此，檢察機關對接“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革，需要加強與綜合執(zhí)法局的溝通協(xié)作，統(tǒng)一執(zhí)法理念、執(zhí)法標準，共同解決綜合行政執(zhí)法中存在的問題，通過參與、跟蹤、融入式監(jiān)督促進綜合執(zhí)法規(guī)范。

3.鏈接鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道治理中心。應對行政執(zhí)法改革新情況需要更多的檢察力量向基層傾斜，更加積極主動地參與鎮(zhèn)域、街道的治理。主要有兩種模式，一種發(fā)揮基層檢察室參與社會治理最前端的優(yōu)勢，以基層檢察室為依托，強化檢察監(jiān)督與基層行政執(zhí)法對接協(xié)作。如寧波市人民檢察院確定海曙、奉化等四個基層院探索“共治檢察室”建設，參與行政執(zhí)法改革鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道“共治”建設。另一種是有針對性建立特色檢察工作聯(lián)系站，探索形成有辨識度和影響力的“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革成果。如杭州市西湖區(qū)檢察院、諸暨市人民檢察院分別錨定共同富裕示范區(qū)首善之區(qū)、“楓橋經(jīng)驗”發(fā)源地特色，選取翠苑街道、楓橋鎮(zhèn)開展協(xié)作試點，形成融入基層治理的特色路徑。

（二）明確發(fā)力點，助力行政執(zhí)法更加嚴格規(guī)范公正文明

行政執(zhí)法改革涉及檢察工作多個方面，最直接、最主要的在于行政檢察監(jiān)督。行政執(zhí)法改革中基層行政處罰權的行使是否逾越規(guī)定、程序是否合法、是否侵害行政相對人權益等都離不開檢察機關經(jīng)由行政訴訟監(jiān)督、行政違法行為監(jiān)督開展的合法性審查。2022年5月《浙江省代表大會常務委員會關于進一步加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的決定》中明確規(guī)定“推動法律監(jiān)督與‘大綜合一體化’行政執(zhí)法改革相銜接，探索開展行政違法行為監(jiān)督，在履行法律監(jiān)督職責時發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或者不行使職權的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正?！斌w現(xiàn)了黨委政府對檢察機關探索行政違法行為監(jiān)督，服務法治政府建設的重視和期待。行政違法行為監(jiān)督能夠對行政行為直接開展檢察監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法不足，切實加強執(zhí)法規(guī)范性建設，最能有效防范行政執(zhí)法風險。如瑞安市人民檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)水利部門在水事管理行政處罰權已劃轉至綜合行政執(zhí)法部門后，仍存在超越職權立案處罰的情形，及時進行監(jiān)督糾正，充分發(fā)揮了檢察機關在行政執(zhí)法改革事項增設、轉移過程中的法律監(jiān)督作用。

（三）聚焦三個突破點，數(shù)字檢察賦能監(jiān)督助力行政執(zhí)法改革

1.推動數(shù)據(jù)共享，破除監(jiān)督線索瓶頸。行政執(zhí)法行為點多線長面廣，相對來說基層行政執(zhí)法監(jiān)督力量薄弱，尤其是獲取執(zhí)法信息的能力不足，直接影響到行政執(zhí)法監(jiān)督的實效?！按缶C合一體化”行政執(zhí)法改革的數(shù)字化探索，為檢察機關破除監(jiān)督線索瓶頸，推進執(zhí)法司法信息共享提供了難得的機遇?；鶎訉嵺`中，檢察機關嘗試探索在本地創(chuàng)新或試點的“大綜合一體化”應用平臺中嵌入“檢察模塊”，推動檢行智治協(xié)作。如諸暨市人民檢察院對接本地“楓橋式”智治執(zhí)法系統(tǒng)，增設“檢執(zhí)聯(lián)動”模塊，逐步拓展協(xié)作融合方式，實現(xiàn)行政檢察協(xié)同配合、數(shù)字訴源治理等機制。下一步，隨著全省“大綜合一體化”行政執(zhí)法監(jiān)管數(shù)字應用平臺的推廣使用，各級檢察機關在不斷推動同級層面入駐對接的基礎上，要能提出監(jiān)督數(shù)據(jù)需求，有效歸集監(jiān)督數(shù)據(jù)，從執(zhí)法大數(shù)據(jù)中精準發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索，提升數(shù)字治理效能，以實戰(zhàn)實效共同推動更高層級貫通。

2.開展類案監(jiān)督，提升檢察監(jiān)督質效。行政執(zhí)法監(jiān)督要致力于對法院、行政機關在司法執(zhí)法活動中存在的同類問題或者法律適用不一致等問題提出監(jiān)督糾正意見，推動同等情況相同處理或者針對社會治理中存在的普遍性問題，推動改進工作、完善制度，避免同類問題再次發(fā)生。開展行政類案監(jiān)督實現(xiàn)監(jiān)督線索由點到線、由線到面，通過建模運行對海量行政數(shù)據(jù)進行分析研判，對同案不同罰及行政執(zhí)法存在的普遍性問題進行監(jiān)督，推動類型化問題監(jiān)督全覆蓋。如湖州市南潯區(qū)人民檢察院辦理的涉行政處罰違法行為類案監(jiān)督，該院對履職中發(fā)現(xiàn)的綜合行政執(zhí)法部門作出行政處罰決定存在擅自增加法定處罰種類的個案線索，分散思維開展類案監(jiān)督，排查出一批行政處罰案件存在擅自改變法定處罰種類的共性問題，依法予以類案監(jiān)督糾正，促進行政機關規(guī)范執(zhí)法、嚴格執(zhí)法。