行政公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的配置與運(yùn)行

徐本鑫，王 煒

（安徽師范大學(xué)法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002）

行政公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)，是指檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件時，對行政機(jī)關(guān)履職行為的合法性調(diào)查取證、核實情況的權(quán)力。檢察調(diào)查核實權(quán)作為檢察機(jī)關(guān)推動行政公益訴訟檢察監(jiān)督進(jìn)程的關(guān)鍵權(quán)力與基礎(chǔ)保障，直接決定了法律監(jiān)督的成效。2018 年10 月，全國人大常委會修訂《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《組織法》），規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以依法調(diào)查核實。然而，在國家監(jiān)察體制變革背景下，如何行使調(diào)查核實權(quán)既不受制于被監(jiān)督者的接納態(tài)度，又不偏離法律監(jiān)督職責(zé)，成為檢察機(jī)關(guān)開展行政公益訴訟面臨的最大難題[1]。

最高人民法院、最高人民檢察院頒發(fā)的《公益訴訟解釋》①《公益訴訟解釋》為《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》簡稱。雖明確了調(diào)查核實權(quán)的行使對象，但仍未對調(diào)查核實權(quán)的適用范圍和程序作具體規(guī)定，而且規(guī)范層級偏低。2020 年5 月13 日，最高人民檢察院廳長胡衛(wèi)列在一次訪談中指出：“公益訴訟工作還存在法律規(guī)范體系不健全，調(diào)查核實權(quán)保障、跨區(qū)劃管轄等配套制度機(jī)制有待完善等問題”②最高人民檢察院廳長網(wǎng)絡(luò)訪談中最高人民檢察院第八檢察廳廳長胡衛(wèi)列就檢察公益訴訟工作面臨的形勢與存在問題做了詳細(xì)論述。參見最高人民檢察院廳長網(wǎng)絡(luò)訪談：胡衛(wèi)列：守護(hù)公共利益為“中國之治”貢獻(xiàn)檢察力量，載正義網(wǎng)，2020-05-13，http://www.jcrb.com/xztpd/gxzt/2020TJZFT/gyss8/。行政公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的規(guī)范供給不健全、權(quán)力配置不完善、權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范等，現(xiàn)已阻礙行政公益訴訟制度的發(fā)展。

一、行政公益訴訟檢察調(diào)查核實的現(xiàn)實困境

調(diào)查核實是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)、開展公益訴訟活動的事實前提和基礎(chǔ)保障。但在目前，行政公益訴訟檢察調(diào)查核實正遭遇“難”“貴”“亂”的現(xiàn)實困境。

（一）檢察調(diào)查核實“難”

行政公益訴訟檢察調(diào)查核實“難”主要表現(xiàn)為調(diào)查對象范圍廣、調(diào)查核實難度大。

調(diào)查對象范圍廣，調(diào)查工作難開展。在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實的對象主要包括涉案的行政機(jī)關(guān)、侵害公共利益的當(dāng)事人，以及目睹或知曉案件情況的案件相關(guān)人。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的信息管理制度嚴(yán)格復(fù)雜，獲取其掌握的證據(jù)材料需經(jīng)過繁復(fù)的審批程序。侵害主體主觀上具有隱藏、毀滅證據(jù)的意圖，若其拒絕配合調(diào)查，獲取其掌握的案件材料難度可想而知。知曉案件信息的案外人由于缺乏配合調(diào)查的動機(jī)，懈怠配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實，使得調(diào)查核實無法有效開展[2]。

調(diào)查核實難度大，案件材料難獲取。檢察機(jī)關(guān)開展調(diào)查核實活動不僅要克服被調(diào)查對象拒絕配合的妨礙，還要應(yīng)對因果關(guān)系復(fù)雜性、公益損害難認(rèn)定等諸多因素造成的阻力。從行政公益訴訟實踐來看，檢察機(jī)關(guān)需要對公益是否受損以及受損程度、行政機(jī)關(guān)的違法行為與損害后果之間是否存在因果關(guān)系等事項進(jìn)行調(diào)查核實。目前的技術(shù)水平還無法對公益受損數(shù)額進(jìn)行精確地計算，公益受損程度往往需要專業(yè)的鑒定人員或?qū)＜疫M(jìn)行鑒定或評估，但中國目前有合法資質(zhì)的司法鑒定機(jī)構(gòu)仍然稀缺。據(jù)報道：截至2018 年底，中國有合法資質(zhì)的環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)僅103 家[3]。但同年內(nèi)僅安徽省辦理的公益訴訟案件已達(dá)5454 件[4]。中國現(xiàn)有的司法鑒定機(jī)構(gòu)無法滿足檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作的需求。

（二）檢察調(diào)查核實“貴”

行政公益訴訟檢察調(diào)查核實“貴”主要表現(xiàn)為調(diào)查取證成本高、司法資源投入多。

調(diào)查取證成本高，證據(jù)收集費(fèi)用貴。人民檢察院在辦理行政公益訴訟案件中應(yīng)當(dāng)對國家利益或社會公共利益受到侵害的事實和狀態(tài)進(jìn)行調(diào)查核實。在環(huán)保、食藥等重點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)限于不具有專業(yè)鑒定能力，需要委托鑒定機(jī)構(gòu)或?qū)＜揖凸怖媸欠袷艿角趾σ约笆芮趾Τ潭冗M(jìn)行鑒定或評估。“在一些地區(qū)，一起普通環(huán)保案件的費(fèi)用高達(dá)十萬元左右，疑難案件甚至高達(dá)幾百萬元。在實踐中，經(jīng)費(fèi)不足往往導(dǎo)致證據(jù)的丟失，無法真實地反映公益受損狀況。”[5]如果涉案地域面積較大，檢察機(jī)關(guān)還需要購買無人機(jī)進(jìn)行航拍取證，從而得到公益受損的直觀證據(jù)[6]。檢察機(jī)關(guān)為了收集證據(jù)，通過專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定、專家評估、航拍等方式取證，調(diào)查取證的成本較高。

調(diào)查核實內(nèi)容雜，司法資源投入多。在行政公益訴訟實踐中，檢察機(jī)關(guān)需要對行政機(jī)關(guān)的法定權(quán)限、行政機(jī)關(guān)違法履職的行為、公益受損的狀態(tài)以及行政機(jī)關(guān)的違法行為與損害后果之間的因果關(guān)系等多種事項進(jìn)行調(diào)查核實。例如，在阜南縣人民檢察院訴住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局行政公益訴訟案中，檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)未按照要求采取監(jiān)管措施、違法使用垃圾填埋場等行為進(jìn)行調(diào)查核實，并邀請專家進(jìn)行現(xiàn)場勘驗、提出專家意見，以此證明行政機(jī)關(guān)的此種行為對周邊的生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的污染[7]。在該案中，檢察機(jī)關(guān)不僅調(diào)查了行政違法行為、公益受損狀況，還核實了兩者之間的因果關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實內(nèi)容繁雜，司法資源的投入自然增多，檢察調(diào)查核實貴的問題凸顯。

（三）檢察調(diào)查核實“亂”

行政公益訴訟檢察調(diào)查核實“亂”主要表現(xiàn)為調(diào)查核實目標(biāo)偏、調(diào)查手段不規(guī)范。

調(diào)查核實目標(biāo)偏，權(quán)力運(yùn)行邏輯亂。在行政公益訴訟中確立調(diào)查核實權(quán)的目的是為了服務(wù)和保障檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的有效性，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實的根本目的是法律監(jiān)督。因此，行政行為的合法性應(yīng)是調(diào)查核實的核心內(nèi)容。但實踐中檢察機(jī)關(guān)投入大量司法資源對公益受損的事實和程度進(jìn)行調(diào)查，甚至對作為行政行為法律依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，不僅偏離調(diào)查核實的目標(biāo)，而且不必要地加重了檢察機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。在訴前檢察建議程序中檢察機(jī)關(guān)主要通過查明事實、履行提醒注意義務(wù)來督促行政機(jī)關(guān)主動糾錯，對行政行為違法性的證明標(biāo)準(zhǔn)較低。但檢察機(jī)關(guān)忽略了公益訴訟的階段性，在前置程序和訴訟程序的證據(jù)收集均采取高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)[8]，擾亂了調(diào)查核實權(quán)的運(yùn)行邏輯。

調(diào)查手段不規(guī)范，調(diào)查核實程序亂。在行政公益訴訟案件中，啟動調(diào)查核實權(quán)缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致實踐中調(diào)查核實啟動較為隨意。甚至認(rèn)為，只要有違法嫌疑就可以開始調(diào)查核實，導(dǎo)致調(diào)查核實手段適用泛化[9]。由于目前有資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量不足且鑒定費(fèi)用高昂，使得經(jīng)費(fèi)保障不充分的檢察院對有必要鑒定的案件放棄辦理鑒定，或者不當(dāng)運(yùn)用專家意見[10]。在部分案件中，還存在檢察機(jī)關(guān)單方面收集證據(jù)的情況。例如在鐘祥市人民檢察院訴城市管理執(zhí)法局不履行法定職責(zé)一案中，檢察院單方拍攝建筑垃圾中轉(zhuǎn)場的照片，并且作為證據(jù)證明：經(jīng)過一年的時間，建筑垃圾中轉(zhuǎn)場并未進(jìn)行有效整改，現(xiàn)場環(huán)境變化不大①參見鐘祥市人民檢察院訴鐘祥市城市管理執(zhí)法局不履行法定職責(zé)公益訴訟一審行政判決書，湖北省鐘祥市人民法院（2020）鄂0881 行初16 號2020 年9 月21 日。。導(dǎo)致在庭審過程中，被告對該證據(jù)的合法性提出質(zhì)疑。

二、行政公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的優(yōu)化配置

行政公益訴訟檢察調(diào)查核實難，固然有科技發(fā)展水平、辦案警官素質(zhì)等多方面原因。但是，檢察調(diào)查核實權(quán)的規(guī)范不完善、配置不合理，導(dǎo)致調(diào)查核實的手段與目標(biāo)不匹配，是檢察調(diào)查核實困境產(chǎn)生的制度根源。

（一）調(diào)查核實權(quán)的規(guī)范梳理

檢察調(diào)查核實權(quán)作為行政公益訴訟工作的保障性權(quán)力，雖然立法已經(jīng)確認(rèn)了調(diào)查核實權(quán)的法律地位，但調(diào)查核實權(quán)的適用范圍、運(yùn)行格局等方面仍存在法律規(guī)范不完善的問題。

1.調(diào)查核實權(quán)的法律地位得到立法確認(rèn)。2015 年最高人民檢察院通過的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實施辦法》（以下簡稱《試點(diǎn)實施辦法》）對檢察機(jī)關(guān)開展行政公益訴訟的具體事項進(jìn)行了規(guī)定。其中，第三十三條規(guī)定了行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實方式②《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實施辦法》第三十三條：“人民檢察院可以采取以下方式調(diào)查核實有關(guān)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的相關(guān)證據(jù)及有關(guān)情況：（一）調(diào)閱、復(fù)制行政執(zhí)法卷宗材料；（二）詢問行政機(jī)關(guān)相關(guān)人員以及行政相對人、利害關(guān)系人、證人等；（三）收集書證、物證、視聽資料等證據(jù)；（四）咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見；（五）委托鑒定、評估、審計；（六）勘驗物證、現(xiàn)場；（七）其他必要的調(diào)查方式?！薄?016 年施行的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》（以下簡稱《監(jiān)督規(guī)則》）第九條明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依職權(quán)對行政公益訴訟案件進(jìn)行法律監(jiān)督③《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第九條：“有下列情形之一的行政訴訟案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督：（一）損害國家利益或者社會公共利益的；（二）審判執(zhí)行人員有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等違法行為的；（三）其他確有必要進(jìn)行監(jiān)督的。”。2018 年3 月最高人民檢察院頒布的《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南》（以下簡稱《辦案指南》）對檢察調(diào)查核實的方式、內(nèi)容以及具體要求作了相應(yīng)規(guī)定。2018 年全國人大常委會對《組織法》進(jìn)行修訂，確認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實權(quán)①《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二十一條：“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。”。這是中國第一次在法律層面確認(rèn)公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)。（參見圖1）

圖1 檢察調(diào)查核實權(quán)相關(guān)法律或司法解釋概覽

2.調(diào)查核實權(quán)的適用范圍獲得有序擴(kuò)展。行政公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的適用范圍主要是行政公益訴訟適用領(lǐng)域。檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議或提起公益訴訟都必然要進(jìn)行調(diào)查核實，因此，調(diào)查核實權(quán)的適用范圍等同于行政公益訴訟的適用領(lǐng)域。

2015 年通過的《試點(diǎn)實施辦法》中規(guī)定：檢察調(diào)查核實權(quán)適用于環(huán)保、國資保護(hù)、土地出讓等領(lǐng)域②《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實施辦法》第二十八條：“人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關(guān)系，沒有也無法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟?！?。2017 年全國人大常委會對《行政訴訟法》進(jìn)行了修訂，對調(diào)查核實權(quán)的適用范圍作出了詳細(xì)規(guī)定③《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！薄Ｏ啾取对圏c(diǎn)實施辦法》中的規(guī)定，2017 年行政訴訟法“修正案”拓展了檢察調(diào)查核實權(quán)的適用范圍，增加了食藥領(lǐng)域。2018 年最高人民檢察院發(fā)布的《辦案指南》以及2020 年修訂的《公益訴訟解釋》均沿用了《行政訴訟法》中的規(guī)定，將檢察調(diào)查核實權(quán)的適用范圍規(guī)定為“環(huán)保、食藥、國資保護(hù)、土地出讓等領(lǐng)域”。（參見表1）

表1 法律或司法解釋中檢察調(diào)查核實權(quán)適用范圍

3.調(diào)查核實權(quán)的運(yùn)行格局已經(jīng)基本形成。調(diào)查核實權(quán)的運(yùn)行格局主要指行政公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的運(yùn)行主體、對象、內(nèi)容、方式和程序等整體狀態(tài)或趨勢。從調(diào)查核實權(quán)相關(guān)規(guī)定來看，調(diào)查核實主體、對象、內(nèi)容等已規(guī)定的較為明確，且調(diào)查核實不具有強(qiáng)制性。在2015 年《試點(diǎn)實施辦法》第33 條④《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實施辦法》第三十三條規(guī)定：“調(diào)查核實不得采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強(qiáng)制性措施?！焙?018 年《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡稱《檢察建議規(guī)定》）第14 條①《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十四條規(guī)定：“進(jìn)行調(diào)查核實，不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強(qiáng)制性措施?！敝卸济鞔_規(guī)定，調(diào)查核實具有非強(qiáng)制性。在2018 年發(fā)布的《辦案指南》雖沒有明確規(guī)定調(diào)查核實的非強(qiáng)制性，但依據(jù)“法無授權(quán)不可為”原則，法律沒有規(guī)定調(diào)查核實措施的強(qiáng)制性，即檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查核實不具有強(qiáng)制性。（參見表2）

表2 司法解釋或法律規(guī)范中有關(guān)調(diào)查核實權(quán)運(yùn)行格局的歸納

在檢察調(diào)查核實權(quán)相關(guān)法律逐步完善的同時，調(diào)查核實權(quán)運(yùn)行程序已基本形成?！对圏c(diǎn)實施辦法》規(guī)定了調(diào)查核實權(quán)的運(yùn)行程序。經(jīng)過試點(diǎn)實踐后，根據(jù)現(xiàn)實需要對調(diào)查核實權(quán)的運(yùn)行程序做了進(jìn)一步完善。在《辦案指南》中，已對調(diào)查核實權(quán)的啟動、調(diào)查核實的具體規(guī)則等進(jìn)行了明確，基本形成了調(diào)查核實權(quán)的運(yùn)行程序。截至目前，相關(guān)法律規(guī)范已明確規(guī)定了調(diào)查核實權(quán)的運(yùn)行主體、對象、方式、程序等，調(diào)查核實權(quán)的運(yùn)行格局已基本形成。

（二）調(diào)查核實權(quán)的缺陷分析

雖然檢察調(diào)查核實權(quán)已成為檢察機(jī)關(guān)的一項基本權(quán)力，但從法律監(jiān)督目標(biāo)與調(diào)查核實手段的匹配度上看，檢察調(diào)查核實的具體內(nèi)容、保障手段和運(yùn)行程序等方面還存在不足。

1.調(diào)查核實內(nèi)容貪多求全。根據(jù)最高人民檢察院2018 年下發(fā)的《辦案指南》，檢察調(diào)查核實的內(nèi)容主要包括行政機(jī)關(guān)的法律權(quán)限、行政行為的合法性、公共利益受損狀況，以及行政機(jī)關(guān)違法行為與公共利益受損事實之間的因果關(guān)系②《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南》規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照法定程序，全面、客觀地調(diào)查收集證據(jù)。一是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)、權(quán)限和法律依據(jù)。二是行政機(jī)關(guān)不依法履職的事實，即違法行使職權(quán)或者不作為的過程、方式和狀態(tài)。三是國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實及狀態(tài)。四是其他需要查明的事實?！薄７擅鞔_規(guī)定了生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)、食品藥品安全等案件的侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)因果關(guān)系的舉證責(zé)任，且案件實行無過錯責(zé)任原則。但檢察機(jī)關(guān)為保證法律監(jiān)督職責(zé)的履行、保障行政公益訴訟案件的辦案水平，仍要對此進(jìn)行調(diào)查核實。檢察機(jī)關(guān)全面地收集案件證據(jù)，變相增加了調(diào)查核實的內(nèi)容，直接加劇檢察調(diào)查核實“難”和“貴”的問題，不僅不必要地增加了檢察機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，而且阻礙了行政公益訴訟的發(fā)展。

2.調(diào)查核實手段規(guī)范缺失。調(diào)查核實手段規(guī)范缺失為行政公益訴訟檢察調(diào)查核實“亂”埋下了制度隱患?！稒z察建議規(guī)定》規(guī)定了調(diào)查核實的具體措施以及調(diào)查核實的非強(qiáng)制性?！掇k案指南》明確了收集證據(jù)材料的具體規(guī)則，但具有較強(qiáng)的概括性。觀點(diǎn)的差異和認(rèn)識的分歧使該項權(quán)力在實踐運(yùn)行中呈現(xiàn)出地區(qū)差異、標(biāo)準(zhǔn)不一等問題[11]。例如，“應(yīng)由兩名以上檢察人員共同參與被調(diào)查人的詢問”①《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南》規(guī)定：“詢問被調(diào)查人應(yīng)當(dāng)個別進(jìn)行，且應(yīng)當(dāng)由兩名以上辦案人員共同進(jìn)行?！?，并未明確辦案人員的職務(wù)或等級，造成不同地區(qū)甚至是同地區(qū)不同案件的辦案人員等級不一。“檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)邀請當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織或者當(dāng)事人所在單位參與現(xiàn)場勘驗。當(dāng)事人或其成年家屬應(yīng)當(dāng)?shù)綀?，拒不到場不影響活動的開展?！雹凇稒z察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南》規(guī)定：“勘驗人應(yīng)當(dāng)出示人民檢察院的證件，并邀請當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織或者當(dāng)事人所在單位派人參加。當(dāng)事人或者當(dāng)事人的成年家屬應(yīng)當(dāng)?shù)綀觯懿坏綀龅?，不影響勘驗的進(jìn)行?？彬炄藨?yīng)當(dāng)將勘驗情況和結(jié)果制作筆錄，由勘驗人、當(dāng)事人和被邀參加人簽名或者蓋章?！痹撘?guī)定模糊不清，其中對勘驗時是否應(yīng)邀請當(dāng)事人及其家屬規(guī)定不明確，當(dāng)事人或其成年家屬應(yīng)當(dāng)?shù)綀龅?guī)定的邀請人員中并不包括當(dāng)事人及其家屬，導(dǎo)致實踐中該規(guī)則的運(yùn)用存在差異。

3.調(diào)查核實程序模糊缺位。調(diào)查核實程序缺位是行政公益訴訟檢察調(diào)查核實“亂”的另一重要原因。雖然檢察調(diào)查核實權(quán)在立法上已得到確認(rèn)，但相關(guān)法律條文的規(guī)定具有較強(qiáng)的原則性和概括性，后續(xù)的規(guī)范性文件沒有及時跟進(jìn)、有序出臺，導(dǎo)致檢察調(diào)查核實權(quán)缺乏統(tǒng)一的程序規(guī)定[11]。由于檢察調(diào)查核實權(quán)沒有統(tǒng)一的程序規(guī)定，在權(quán)力的啟動程序、終結(jié)程序、適用對象以及權(quán)利救濟(jì)等方面都不同程度的存在條文模糊或缺位的問題。例如調(diào)查核實的期限，根據(jù)《檢察建議規(guī)定》的規(guī)定，調(diào)查核實期限為兩個月③《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十五條：“檢察官一般應(yīng)當(dāng)在檢察長作出決定后兩個月以內(nèi)完成檢察建議事項的調(diào)查核實。情況緊急的，應(yīng)當(dāng)及時辦結(jié)。”。而《辦案指南》規(guī)定的期限為三個月④《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南》規(guī)定：“辦理行政公益訴訟案件擬作出終結(jié)審查或者提出檢察建議決定的，應(yīng)當(dāng)自決定立案之日起三個月內(nèi)辦理終結(jié)。有特殊情況需要延長的，報經(jīng)檢察長決定。檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件，鑒定、評估、審計期間及報送審批期間不計入審查期限?！?。相關(guān)法律條文的程序規(guī)定不統(tǒng)一，導(dǎo)致檢察調(diào)查核實權(quán)在適用過程中存在困境。

（三）調(diào)查核實權(quán)的立法完善

修復(fù)調(diào)查核實權(quán)法律規(guī)范上的缺陷是解決檢察調(diào)查核實權(quán)現(xiàn)實難題、提升檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督效用的重要途徑。

1.明確調(diào)查核實的調(diào)查內(nèi)容。由于現(xiàn)行法律規(guī)定的調(diào)查核實內(nèi)容繁雜，調(diào)查核實權(quán)的運(yùn)行面臨困難。因此，明確調(diào)查核實內(nèi)容，規(guī)范調(diào)查核實程序，是推進(jìn)行政公益訴訟制度發(fā)展的關(guān)鍵舉措。目前，法律所規(guī)定的調(diào)查核實內(nèi)容主要包括行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)、行政機(jī)關(guān)違法行權(quán)的事實、公益受損的事實和狀態(tài)以及行政機(jī)關(guān)違法行權(quán)與公益受損之間的因果關(guān)系。從目的主義視角分析，檢察機(jī)關(guān)只需調(diào)查核實行政機(jī)關(guān)的違法行為、公益受損的事實以及違法行為與公益受損之間的因果關(guān)系，至于行政機(jī)關(guān)是否履職的情況應(yīng)由行政機(jī)關(guān)舉證證明[12]。此外，在環(huán)保、食藥等重點(diǎn)領(lǐng)域，法律已明確規(guī)定，因果關(guān)系的舉證責(zé)任由侵權(quán)人承擔(dān)，因此，在此類案件中檢察機(jī)關(guān)只需對行政行為的合法性和損害公共利益的事實進(jìn)行調(diào)查核實。

2.細(xì)化調(diào)查核實的手段規(guī)則?，F(xiàn)有的法律法規(guī)缺乏對調(diào)查核實手段的規(guī)范，使得實踐中常常面臨調(diào)查核實“亂”的現(xiàn)實難題。為解決調(diào)查核實“亂”的現(xiàn)實困境，必須立法完善調(diào)查核實的手段規(guī)范，以明確調(diào)查核實手段的實施規(guī)則。第一，明確調(diào)查核實的實施主體。行政公益訴訟案件必須由兩名以上的檢察人員共同進(jìn)行調(diào)查核實，其中至少包含一名檢察官，檢察官助理或書記員不得獨(dú)立辦理案件。第二，明確調(diào)查核實主體告知義務(wù)。檢察人員進(jìn)行調(diào)查核實，應(yīng)向被調(diào)查人出示證件，闡明調(diào)查核實目的，告知被調(diào)查人相關(guān)權(quán)利義務(wù)。第三，明確調(diào)查核實的具體規(guī)則。（1）建立同步錄音錄像制度。在調(diào)查核實過程中，要實行同步錄音錄像，如實記錄調(diào)查核實的全過程。（2）在訊問過程中應(yīng)制作筆錄并由被調(diào)查人簽字。（3）進(jìn)行現(xiàn)場勘驗時，應(yīng)邀請當(dāng)事人所在單位或當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織參與，通知當(dāng)事人及其成年家屬到場，當(dāng)事人或其成年家屬拒絕參加的應(yīng)記明情況。（4）需要對證據(jù)材料進(jìn)行鑒定的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)規(guī)定委托具有合法資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定。

通過不同培養(yǎng)基對真菌YX-25、放線菌YX-32小量培養(yǎng)以及對其共培養(yǎng)篩選，發(fā)現(xiàn)在PDB和ISP4培養(yǎng)基條件下單獨(dú)培養(yǎng)，2株菌株的次級代謝產(chǎn)物都不豐富，見圖2～4。但是共培養(yǎng)對菌株的次級代謝產(chǎn)物影響較大，促進(jìn)微生物的次級代謝產(chǎn)物途徑的表達(dá)，菌株次級代謝產(chǎn)物較豐富，見圖5。

3.完善調(diào)查核實的審查程序。調(diào)查核實程序模糊缺位是導(dǎo)致檢察調(diào)查核實權(quán)適用存在困境的主要因素。因此，立法完善調(diào)查核實的審查程序是檢察機(jī)關(guān)依法行使檢察調(diào)查核實權(quán)的基礎(chǔ)保障，是解決調(diào)查核實“亂”的重要措施。調(diào)查核實的審查程序包括啟動與終結(jié)兩項程序。第一，調(diào)查核實的啟動程序。檢察機(jī)關(guān)啟動調(diào)查核實權(quán)，應(yīng)首先對履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的情形或線索進(jìn)行審查。經(jīng)審查確定檢察機(jī)關(guān)所發(fā)現(xiàn)的行政違法行為和公益受損情形均真實存在，且屬于調(diào)查核實權(quán)適用范圍的，由承辦檢察官提出具體調(diào)查事項，并附具體調(diào)查方案，報請檢察長批準(zhǔn)啟動調(diào)查核實權(quán)[13]。第二，調(diào)查核實的終結(jié)程序。行政公益訴訟案件需要終止調(diào)查核實權(quán)，應(yīng)當(dāng)自調(diào)查核實權(quán)行使之日起兩個月內(nèi)辦理終結(jié)程序。承辦檢察官辦理終結(jié)審查時，應(yīng)當(dāng)制作訴前審查報告，明確提出終結(jié)審查意見，由辦案組集體討論。經(jīng)審查，案件不符合啟動調(diào)查核實權(quán)條件的，或者被調(diào)查對象在檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議前依法采取相應(yīng)措施，使得公共利益已得到有效保護(hù)的，應(yīng)當(dāng)報請檢察長批準(zhǔn)終結(jié)調(diào)查核實權(quán)①《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南》規(guī)定：“經(jīng)審查，有下列情形之一的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)終結(jié)審查：經(jīng)審查不存在行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國家利益或者社會公共利益受到侵害情形的；行政機(jī)關(guān)在檢察機(jī)關(guān)向其提出檢察建議前已依法履行職責(zé)，國家利益或者社會公共利益已經(jīng)得到有效保護(hù)的；其他應(yīng)當(dāng)終結(jié)審查的情形?！?。

三、行政公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)的運(yùn)行保障

檢察調(diào)查核實權(quán)運(yùn)行保障是檢察調(diào)查核實權(quán)能否落地實施的關(guān)鍵一環(huán)。最高人民檢察院多次強(qiáng)調(diào)“公益訴訟工作調(diào)查核實缺乏有力保障”。從明確權(quán)力運(yùn)行邏輯、運(yùn)行原則和追責(zé)機(jī)制等方面設(shè)計權(quán)力運(yùn)行保障機(jī)制，以優(yōu)化檢察調(diào)查核實權(quán)運(yùn)行格局，增強(qiáng)需求與供給的平衡度。

（一）理順調(diào)查核實權(quán)的運(yùn)行邏輯

理順調(diào)查核實權(quán)的運(yùn)行邏輯、獲得被調(diào)查對象的接受和配合，是對檢察調(diào)查核實權(quán)運(yùn)行的重要保障。從調(diào)查核實的根本目的、權(quán)力依據(jù)、重點(diǎn)內(nèi)容三個方面分析調(diào)查核實權(quán)的運(yùn)行邏輯，可以講清楚調(diào)查核實權(quán)為什么需要啟動、為什么能夠啟動以及能夠調(diào)查核實什么內(nèi)容等基本問題，為調(diào)查核實權(quán)運(yùn)行提供理論保障。

1.以法律監(jiān)督為調(diào)查核實的根本目的。檢察調(diào)查核實權(quán)的根本目的是法律監(jiān)督?！吨腥A人民共和國憲法》明確了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位②《中華人民共和國憲法》第一百三十四條：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！?，母體權(quán)能是法律監(jiān)督權(quán)，調(diào)查核實權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)派生出來的具體權(quán)力。調(diào)查核實權(quán)的運(yùn)行需要基于一定的信息，調(diào)查核實則是證據(jù)材料收集的手段和方式。在《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實施辦法》中規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交初步證據(jù)材料，證明被告的行為侵害了公共利益?！雹佟度嗣穹ㄔ簩徖砣嗣駲z察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實施辦法》第十二條規(guī)定：“人民檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交被告的行為造成國家和社會公共利益受到侵害的初步證明材料。”在司法實踐中，為了確保公益保護(hù)的實際效果，檢察機(jī)關(guān)通常除了提供公益訴訟所需的初步證明材料外，還要調(diào)查收集更多的證據(jù)材料，來確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的違法行為以及對公共利益造成的實際損害。于是，調(diào)查核實成為必要。檢察機(jī)關(guān)收集相關(guān)證據(jù)主要是保障前置程序有效發(fā)揮作用，以及在必要時及時啟動訴訟程序，而前置程序和訴訟程序都是在保障檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的履行。因此，檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)的根本目的是法律監(jiān)督。

2.以法律規(guī)范為調(diào)查核實權(quán)運(yùn)行依據(jù)?！督M織法》第二十條明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，代表國家或社會公眾提起公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的具體方式?！督M織法》第二十一條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)，可以依法進(jìn)行調(diào)查核實②《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二十一條：“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。”。該條文作為概括性規(guī)定，與第二十條前后呼應(yīng)，為檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實提供了法律依據(jù)[14]。因此，檢察機(jī)關(guān)可以基于法律監(jiān)督職權(quán)進(jìn)行調(diào)查核實。除此之外，《檢察建議規(guī)定》第十三條③《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十三條：“檢察官在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)有應(yīng)當(dāng)依照本規(guī)定提出檢察建議情形的，應(yīng)當(dāng)報經(jīng)檢察長決定，對相關(guān)事項進(jìn)行調(diào)查核實，做到事實清楚、準(zhǔn)確?！薄⒌谑臈l④《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十四條：“檢察官可以采取以下措施進(jìn)行調(diào)查核實：（一）查詢、調(diào)取、復(fù)制相關(guān)證據(jù)材料；（二）向當(dāng)事人、有關(guān)知情人員或者其他相關(guān)人員了解情況；（三）聽取被建議單位意見；（四）咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見；（五）委托鑒定、評估、審計；（六）現(xiàn)場走訪、查驗；（七）查明事實所需要采取的其他措施。進(jìn)行調(diào)查核實，不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強(qiáng)制性措施?！焙偷谑鍡l⑤《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十五條：“檢察官一般應(yīng)當(dāng)在檢察長作出決定后兩個月以內(nèi)完成檢察建議事項的調(diào)查核實。情況緊急的，應(yīng)當(dāng)及時辦結(jié)。檢察官調(diào)查核實完畢，應(yīng)當(dāng)制作調(diào)查終結(jié)報告，寫明調(diào)查過程和認(rèn)定的事實與證據(jù)，提出處理意見。認(rèn)為需要提出檢察建議的，應(yīng)當(dāng)起草檢察建議書，一并報送檢察長，由檢察長或者檢察委員會討論決定是否提出檢察建議。經(jīng)調(diào)查核實，查明相關(guān)單位不存在需要糾正或者整改的違法事實或者重大隱患，決定不提出檢察建議的，檢察官應(yīng)當(dāng)將調(diào)查終結(jié)報告連同相關(guān)材料訂卷存檔?！本槍z察機(jī)關(guān)調(diào)查核實工作的具體事項進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。明確了調(diào)查核實的具體措施、調(diào)查核實的工作期限以及調(diào)查核實完畢后所需制作的文件等事項，規(guī)范檢察調(diào)查核實權(quán)的運(yùn)行，確保檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的成效。

3.以行為合法性為調(diào)查核實的重點(diǎn)內(nèi)容。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實的重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性。在行政公益訴訟中，調(diào)查核實權(quán)的運(yùn)行目標(biāo)為法律監(jiān)督，具體方式是對行政機(jī)關(guān)的不履行職責(zé)、違法履行職責(zé)等行為提出檢察建議，以及當(dāng)行政機(jī)關(guān)拒絕按照檢察建議做出整改時，啟動訴訟程序。明確檢察調(diào)查核實權(quán)的內(nèi)容，可以引導(dǎo)檢察人員針對案件的重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)查，以強(qiáng)化法律監(jiān)督效用。調(diào)查核實的重點(diǎn)內(nèi)容是行政行為的合法性。因此，調(diào)查核實的內(nèi)容應(yīng)圍繞行政行為的合法性展開[13]，著重調(diào)查核實以下三項內(nèi)容：一是行政行為的合法性，即行政機(jī)關(guān)是否存在違法行為，以及其違法行使職權(quán)的具體方式、起始時間、持續(xù)時間等。二是公共利益受損的事實和狀態(tài)，即國家、社會公共利益是否受損，以及受損程度。三是行政行為與公益受損之間的因果關(guān)系，即行政機(jī)關(guān)的違法行為是否直接導(dǎo)致了公益受損結(jié)果的發(fā)生。

（二）明確調(diào)查核實權(quán)的運(yùn)行原則

1.遵守合法性原則以保障調(diào)查核實效用。在中國現(xiàn)行司法體制下，各種公權(quán)力的制度設(shè)置與運(yùn)行程序都應(yīng)遵循法律的要求。遵守合法性原則是正確行使調(diào)查核實權(quán)的基礎(chǔ)，是發(fā)揮調(diào)查核實權(quán)效用的根本性要求。檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循“法無授權(quán)不可為”原則，做到用權(quán)有據(jù)、行動有理。

在行政公益訴訟領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實應(yīng)遵守合法性原則，遵循法律規(guī)范和法理要求，禁止調(diào)查核實權(quán)的濫用。作為行政公益訴訟的兩方主體，一方是檢察機(jī)關(guān)，作為調(diào)查核實主體，另一方為行政機(jī)關(guān)，處于被調(diào)查地位。在調(diào)查核實過程中，兩者的地位并不平等，前者地位明顯高于后者。此時，有可能發(fā)生調(diào)查權(quán)侵害行政權(quán)的情況。因此，檢察機(jī)關(guān)必須依據(jù)明確的法律規(guī)范在合法范圍內(nèi)調(diào)查核實，絕不能實施侵害公民、法人和其他組織合法權(quán)益的行為。對于涉及個人隱私和部門重要信息的證據(jù)材料，要嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)定切實保障個人隱私安全、重要信息安全，避免給其他組織和個人造成不良影響。合法性原則不僅是檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)的原則，更是檢察人員應(yīng)該秉持的法律思維和底線思維。合法性原則是正確行使調(diào)查核實權(quán)的制度基礎(chǔ)和保障，是調(diào)查核實活動公正、有效的保證。嚴(yán)格遵守合法性原則，一方面強(qiáng)化了證據(jù)的證明力，另一方面提高了檢察機(jī)關(guān)的公信力。

2.遵守適度性原則以明確調(diào)查核實邊界。適度性原則是指檢察機(jī)關(guān)在行使調(diào)查核實權(quán)時，行使權(quán)力的范圍與邊界應(yīng)限于滿足調(diào)查核實目的的需要，不能任意超越。檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)須圍繞行政行為的合法性開展，合理運(yùn)用調(diào)查方式，不得影響行政機(jī)關(guān)及行政相對人的正當(dāng)利益。

行政公益訴訟是一種權(quán)力制衡的制度設(shè)置，即檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，往往注重公共利益的受損情況，而可能忽視了調(diào)查核實權(quán)運(yùn)行的適度性。在調(diào)查取證時，檢察人員應(yīng)針對案件的具體情況，選擇最適當(dāng)?shù)恼{(diào)查方式對案件的重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)查核實。例如，德惠市人民檢察院訴政府不履行環(huán)保監(jiān)督職責(zé)一案中，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實工作主要是對違法存在的垃圾堆放場進(jìn)行現(xiàn)場勘察，以及測繪垃圾堆放量①參見德惠市人民檢察院訴德惠市朝陽鄉(xiāng)人民政府不履行法定職責(zé)行政裁定書，吉林省德惠市人民法院（2017）吉0183行初42 號2017 年12 月25 日。。在該案中，檢察機(jī)關(guān)主要調(diào)查核實的內(nèi)容是行政機(jī)關(guān)的違法行為和垃圾堆放的事實，而非定著于垃圾堆放造成的公益受損程度，使得調(diào)查核實事半功倍。檢察機(jī)關(guān)開展調(diào)查核實工作應(yīng)遵守適度性原則，定著于違法行為的監(jiān)督，明確調(diào)查邊界，找準(zhǔn)調(diào)查方向，而非聚焦于公共利益流失的層面[15]。適度性原則是調(diào)查核實權(quán)運(yùn)行的基本原則，在滿足法律監(jiān)督職責(zé)需要的同時，節(jié)約司法資源、保護(hù)公共利益。總而言之，在行政公益訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)始終把握一定的行為界限，嚴(yán)格審慎地開展調(diào)查核實工作。

3.遵守經(jīng)濟(jì)性原則以控制調(diào)查核實成本。經(jīng)濟(jì)性原則是指以最少的資源投入實現(xiàn)效率的最大化，其主要關(guān)注的是司法資源的投入和資源使用的合理性。在調(diào)查核實過程中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)注重成本的控制，以確保用最小的投入成本實現(xiàn)保護(hù)公益的效率最大化。

行政公益訴訟制度是指檢察機(jī)關(guān)通過調(diào)查核實行政行為的合法性，實現(xiàn)對行政行為的監(jiān)督和對公共利益的保護(hù)。在實踐中，檢察機(jī)關(guān)常常需要投入大量的司法資源，以保證調(diào)查核實工作的進(jìn)行。如果檢察機(jī)關(guān)錯誤地將追求勝訴作為調(diào)查核實目的，不惜代價地搜集證據(jù)，將導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)投入的成本大于所保護(hù)公益的收益，那么在維護(hù)公益的同時就消耗了更大的公益，違背了公益訴訟制度的初衷[6]。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督者，應(yīng)始終堅持以法律監(jiān)督為調(diào)查核實的目的，以行政行為的合法性為重點(diǎn)調(diào)查內(nèi)容，合理地控制司法資源的投入。檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實過程中，應(yīng)當(dāng)分析案件的具體情況，采取最經(jīng)濟(jì)的調(diào)查核實方式，非必要時不得采取委托鑒定、無人機(jī)航拍等高成本的調(diào)查方式。在行政公益訴訟領(lǐng)域中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格遵守經(jīng)濟(jì)性原則，合理控制調(diào)查核實成本。

4.遵守客觀中立性原則以契合調(diào)查核實目的。在行政公益訴訟工作中，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實應(yīng)始終秉持客觀中立性原則，以法律監(jiān)督為調(diào)查目的，不得預(yù)設(shè)立場、片面調(diào)查取證、胡亂裁剪證據(jù)材料，不得隱瞞對被調(diào)查對象有利的證據(jù)。

檢察調(diào)查核實權(quán)的運(yùn)行目的為法律監(jiān)督，具體表現(xiàn)為糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為，而非取得公益訴訟的勝訴結(jié)果。因此，屬于檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實范圍內(nèi)的案件信息，檢察機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)調(diào)查核實。例如，恩施市人民檢察院訴自然資源和規(guī)劃局履行法定職責(zé)一案中，檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的前期履職行為進(jìn)行了詳細(xì)的調(diào)查核實，并在法庭質(zhì)證過程中提交了相關(guān)材料以證實行政機(jī)關(guān)存在積極履職的情形①參見恩施市自然資源和規(guī)劃局資源行政管理：其他（資源）一審行政判決書，湖北省恩施市人民法院（2020）鄂2801行初70 號2020 年11 月17 日。湖北省恩施市人民檢察院訴恩施市自然資源和規(guī)劃局履行法定職責(zé)公益訴訟一案中，檢察機(jī)關(guān)通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)2014 年黃應(yīng)剛與張斌在未經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)的情況下，將承包經(jīng)營及轉(zhuǎn)包的耕地、林地租賃給鄧孝畢作為倒場傾倒棄土。2015 年原恩施市國土資源局作出《責(zé)令停止違法行為通知書》，要求黃應(yīng)剛立即停止違法行為。在法庭質(zhì)證過程中，檢察機(jī)關(guān)向法院提交了此份《責(zé)令停止違法行為通知書》及《送達(dá)回證》各一份，以此證明原恩施市國土資源局對黃應(yīng)剛等人的違法行為已知曉并責(zé)令其停止違法行為。。在此案中，檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的前期履職行為進(jìn)行了客觀全面地調(diào)查，并向法庭提交證據(jù)加以證明，體現(xiàn)了恩施市人民檢察院的客觀中立性。查明案件的事實情況，糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為是檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)的目的所在。客觀中立性原則是檢察機(jī)關(guān)行使檢察調(diào)查核實權(quán)、履行法律監(jiān)督職責(zé)的基礎(chǔ)性保障。

（三）完善調(diào)查核實權(quán)的追責(zé)機(jī)制

在檢察調(diào)查核實權(quán)的運(yùn)行過程中，常常出現(xiàn)被調(diào)查對象不配合、檢察機(jī)關(guān)運(yùn)行不規(guī)范的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致調(diào)查核實“難”“亂”等現(xiàn)實問題的出現(xiàn)。因此，有必要從被調(diào)查對象和承辦檢察官兩個層面來完善調(diào)查核實權(quán)的追責(zé)機(jī)制。

1.完善被調(diào)查對象的追責(zé)機(jī)制。被調(diào)查對象的追責(zé)機(jī)制是指對被調(diào)查對象的配合義務(wù)進(jìn)行明確，當(dāng)被調(diào)查對象拒絕配合調(diào)查核實時應(yīng)當(dāng)追究其相應(yīng)責(zé)任。完善被調(diào)查對象的追責(zé)機(jī)制是保障調(diào)查核實權(quán)順利運(yùn)行的必要條件，是有效保護(hù)社會公共利益的前提條件。根據(jù)被調(diào)查對象不配合的情形，可以從兩個維度完善被調(diào)查對象的追責(zé)機(jī)制：第一，行政機(jī)關(guān)及其工作人員消極配合調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)可以向其上級機(jī)關(guān)或者其他有關(guān)部門提出檢察建議，要求有關(guān)部門予以監(jiān)督。第二，行政機(jī)關(guān)及其工作人員拒絕配合并可能導(dǎo)致證據(jù)滅失，此時檢察機(jī)關(guān)司法警察享有一定的緊急情況控制權(quán)，可以對妨礙調(diào)查人員進(jìn)行控制以便及時、有效地固定證據(jù)[16]。

2.完善承辦檢察官的追責(zé)機(jī)制。檢察調(diào)查核實權(quán)的行使需要進(jìn)行有效的規(guī)制和監(jiān)管，否則就會出現(xiàn)調(diào)查核實“亂”的現(xiàn)象，因此完善承辦檢察官的追責(zé)機(jī)制尤為重要。第一，規(guī)范調(diào)查核實權(quán)的運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對調(diào)查核實權(quán)的運(yùn)行程序進(jìn)行全程監(jiān)督、有效監(jiān)督，以確保調(diào)查核實權(quán)的行使遵循運(yùn)行原則、符合法律規(guī)范。同時，完善案件內(nèi)部審查機(jī)制，著重審查案件相關(guān)人提出異議的案件，重點(diǎn)審查檢察人員是否消極行使或過度行使調(diào)查核實權(quán)。查實確有違法、違規(guī)情形的，應(yīng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定追究承辦檢察官和具體違法人員的法律責(zé)任。第二，建立被調(diào)查對象的異議申訴機(jī)制。當(dāng)檢察人員違法行使調(diào)查核實權(quán)侵害被調(diào)查對象合法權(quán)益時，被調(diào)查對象可向其上級人民檢察院申訴，由上級人民檢察院對此進(jìn)行調(diào)查，確有違法情形發(fā)生的應(yīng)追究承辦檢察官相應(yīng)責(zé)任。第三，完善承辦檢察官的責(zé)任追究機(jī)制。將調(diào)查核實權(quán)的消極行使、過度行使情形納入承辦檢察官的責(zé)任追究機(jī)制中，保障檢察人員在合理邊界內(nèi)行使調(diào)查核實權(quán)。堅持行為與結(jié)果相結(jié)合原則，重視違法行為與損害結(jié)果之間因果關(guān)系的認(rèn)定，對于僅有損害結(jié)果而檢察機(jī)關(guān)沒有實施違法行為的，不能進(jìn)行“客觀歸責(zé)”[17]。檢察機(jī)關(guān)確有違法行為并造成損害的，應(yīng)依法追究承辦檢察官和具體違法人員的法律責(zé)任。通過完善承辦檢察官的追責(zé)機(jī)制，將司法責(zé)任貫徹到整個調(diào)查核實過程中，以確保在法律框架內(nèi)規(guī)范行使調(diào)查核實權(quán)。