數(shù)字化視角下的環(huán)境治理

郭靖 申勝男 王學(xué)之 劉倩

摘要：隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，持續(xù)的高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)使城市的生態(tài)環(huán)境變得不堪重負(fù)。為解決這一問(wèn)題，我國(guó)在充分研究國(guó)外海綿城市的相關(guān)知識(shí)后，根據(jù)城市現(xiàn)狀因地制宜地開(kāi)展了相關(guān)試點(diǎn)工作。在以數(shù)字為驅(qū)動(dòng)導(dǎo)向的政府治理語(yǔ)境中，海綿城市的建設(shè)需要更加全面精準(zhǔn)的城市規(guī)劃，從而完成各個(gè)利益主體在不同層面的承接配合。本文通過(guò)探索多主體在海綿城市建設(shè)中進(jìn)行富有復(fù)合思維的多主體治理，分析其各主體的參與路徑和利益訴求，構(gòu)建了“區(qū)域-政府企業(yè)社會(huì)組織-公眾”五位一體的智慧型海綿城市建設(shè)體系。在數(shù)字治理和新型智慧城市建設(shè)的趨勢(shì)下，為我國(guó)未來(lái)智慧型生態(tài)環(huán)境城市建設(shè)提供決策支持與理論建議，啟發(fā)我國(guó)的環(huán)境治理研究，進(jìn)一步建設(shè)“美麗中國(guó)”。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境城市 ? 海綿城市 ? 數(shù)字治理 ? 智慧型 ? 多主體治理

在以數(shù)字為驅(qū)動(dòng)導(dǎo)向的政府治理語(yǔ)境中，海綿城市的建設(shè)需要更加全面精準(zhǔn)的城市規(guī)劃，從而完成各個(gè)利益主體在不同層面的承接配合。我國(guó)海綿城市相較國(guó)外其他城市來(lái)說(shuō)起步較晚，因此當(dāng)下的城市系統(tǒng)規(guī)劃不足以支撐建設(shè)的可持續(xù)性。同時(shí)，在海綿城市藍(lán)圖構(gòu)建的過(guò)程中，各地所采用理念、方法不一，呈現(xiàn)效果不同，因此總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，因地制宜提出指導(dǎo)性建議和意見(jiàn)，對(duì)引導(dǎo)海綿城市后續(xù)建設(shè)具有非常重要的意義。同時(shí)開(kāi)放政府在大數(shù)據(jù)時(shí)代擁有了更為廣闊的分析視角和實(shí)踐意義，政府的宏觀決策也從知識(shí)時(shí)代向智能時(shí)代邁進(jìn)，使得決策環(huán)節(jié)之間的協(xié)作、不同層級(jí)之間的任務(wù)交接更精準(zhǔn)，從而降低整個(gè)政策運(yùn)行的社會(huì)成本。

一、我國(guó)海綿城市建設(shè)發(fā)展概述

海綿城市是指城市能夠像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”，下雨時(shí)吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時(shí)將蓄存的水“釋放”并加以利用。國(guó)務(wù)院辦公印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2015]75號(hào)），明確指出海綿城市建設(shè)目標(biāo)。在2015年后，我國(guó)先后有30個(gè)城市進(jìn)行海綿城市的試點(diǎn)工作，以便探索海綿城市推進(jìn)的途徑、積累建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，基于國(guó)家試點(diǎn)城市的建設(shè)，不少省份也提出了建設(shè)省級(jí)海綿城市試點(diǎn)城市的訴求，大力地推動(dòng)了海綿城市理念在各地建設(shè)工程中的推廣運(yùn)用。

在海綿城市規(guī)劃、實(shí)踐、評(píng)估、運(yùn)作的過(guò)程中，其建設(shè)理念、技術(shù)改革、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等也隨時(shí)代發(fā)展不斷變化。新發(fā)布的《2018中國(guó)海綿城市建設(shè)白皮書》提出加速“中國(guó)海綿城市”建設(shè)的思路，指出未來(lái)數(shù)字化建立智慧型海綿城市的道路;在2018年舉行的海綿城市國(guó)際研討會(huì)上，來(lái)自世界的百余位專家學(xué)者對(duì)有中國(guó)特色的海綿城市建設(shè)成果進(jìn)行分析，并總結(jié)了其實(shí)施過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)和不足，從而對(duì)海綿城市的進(jìn)一步發(fā)展指明了方向。

智慧型海綿城市建設(shè)要求在以數(shù)字為驅(qū)動(dòng)導(dǎo)向的政府治理語(yǔ)境中，將政府治理觀念進(jìn)行革新，加入數(shù)字治理的新觀念。同時(shí)進(jìn)行智慧化城市治理，通過(guò)智能化的大數(shù)據(jù)信息分析等信息技術(shù)的使用，構(gòu)建業(yè)務(wù)監(jiān)控云平臺(tái)，提高城市雨水資源狀態(tài)智能感知水平，促進(jìn)數(shù)據(jù)共享與社會(huì)參與，實(shí)現(xiàn)海綿城市的智慧化建設(shè)與運(yùn)維監(jiān)管。這將為當(dāng)下阻礙進(jìn)程問(wèn)題的解決提供新思路，也是未來(lái)海綿城市建設(shè)的必由之路。

二、問(wèn)題與困境

（一）管理體制條塊分割，法律法規(guī)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系薄弱

首先，由于地方政府各部門的利益和職權(quán)區(qū)分，在海綿城市的規(guī)劃建設(shè)中常常出現(xiàn)多重政策指令，從而難以形成統(tǒng)籌協(xié)作的治理體系。海綿城市的構(gòu)建涉及多部門，如何使各部門形成統(tǒng)一戰(zhàn)線，從而聯(lián)動(dòng)執(zhí)行構(gòu)建海綿城市的任務(wù)，難度頗大。各部門的利益劃分使得不同的環(huán)境要素割裂，破壞了環(huán)境治理的整體性和有機(jī)聯(lián)合，因此高效完成生態(tài)治理難以完成。其次，缺乏系統(tǒng)全面的法律法規(guī)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。我國(guó)仍處于海綿城市初步建設(shè)的階段，各個(gè)建設(shè)環(huán)節(jié)仍有較多不完備之處，正在探索之中進(jìn)一步完善有中國(guó)特色的海綿城市。前期探索時(shí)，海綿城市的專項(xiàng)法律法規(guī)之中仍有大量空白之處。因此在海綿城市建設(shè)之初，不可避免的會(huì)產(chǎn)生法律空白之處的混亂現(xiàn)象，導(dǎo)致建設(shè)的效果大打折扣。

（二）概念理解不到位，規(guī)劃建設(shè)時(shí)間和空間碎片化

首先，應(yīng)用與服務(wù)性較低。海綿城市建設(shè)是一個(gè)生態(tài)可持續(xù)的工程。部分城市在海綿城市建設(shè)中過(guò)于注重前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是卻輕視了對(duì)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的維護(hù)和監(jiān)管，實(shí)際效能遠(yuǎn)不得滿足。其次建設(shè)模式碎片化，粗放式城市水利建設(shè)仍有存在。在中央大力倡導(dǎo)發(fā)展海綿城市的建設(shè)后，對(duì)于正確梳理和掌握本城市的綜合問(wèn)題上，仍有部分城市工作不到位，未對(duì)本城市存在的問(wèn)題進(jìn)行完整的匯總整合，缺乏科學(xué)有效的系統(tǒng)方案，僅僅是對(duì)政策的淺層次分析，并簡(jiǎn)單模仿其他試點(diǎn)城市的范式。

（三）海綿城市理念尚未普及，社會(huì)參與率較低

首先，概念普及不到位是社會(huì)參與率較低的原因之一。人們由于缺少對(duì)再利用雨水的知識(shí)儲(chǔ)備，并未做到對(duì)家鄉(xiāng)所在地海綿城市建設(shè)的支持。政府政策與群眾之間存在距離與屏障，導(dǎo)致政府的工作未得到群眾的支持，由此以來(lái)，政府在政策的具體實(shí)行中缺乏有力的群眾支持。其次，PPP運(yùn)行模式不尚未成熟。PPP模式的融資收益方式、對(duì)于項(xiàng)目中主體的規(guī)劃與權(quán)重、權(quán)責(zé)的主體歸屬以及對(duì)于成效的績(jī)效評(píng)估等項(xiàng)目中心要素，使得模式的運(yùn)行存在一定的隱患。

（四）建設(shè)理念落后，未及時(shí)跟進(jìn)智慧化數(shù)字治理趨勢(shì)

海綿城市理念先于大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略提出，較多城市的海綿城市工程停留于傳統(tǒng)人工、割裂、機(jī)械式建設(shè)模式，對(duì)于建設(shè)設(shè)施的運(yùn)維監(jiān)管和有效解決城市內(nèi)澇等水問(wèn)題并未進(jìn)行探討。并在目前新型智慧城市建設(shè)背景下，運(yùn)用數(shù)字治理模式、量化分析手段對(duì)各種空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析，把海綿城市規(guī)劃擴(kuò)展到城市、流域?qū)用?，做到城市科學(xué)合理有序開(kāi)發(fā)。前期系統(tǒng)框架的搭建是海綿城市建設(shè)成功的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，但是后期運(yùn)維的成效，是支撐海綿城市成功建設(shè)的致勝法寶。

三、數(shù)字治理視角下的智慧型海綿城市建設(shè)發(fā)展路徑

（一）頂層設(shè)計(jì)

1.構(gòu)建政府智慧型決策系統(tǒng)

第一，構(gòu)建以符合地區(qū)特點(diǎn)及優(yōu)劣勢(shì)的區(qū)域地理知識(shí)為基本理論的數(shù)據(jù)采集方案及高效、實(shí)時(shí)的運(yùn)作體系，為在數(shù)字治理背景指導(dǎo)下的海綿城市建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

第二，探索環(huán)境數(shù)據(jù)在大數(shù)據(jù)時(shí)代的新發(fā)展，在已有數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上通過(guò)提高信息處理技術(shù)、樹(shù)立新型數(shù)據(jù)信息分析理念、拓寬信息數(shù)據(jù)來(lái)源的方式促進(jìn)政府在海綿城市建設(shè)過(guò)程中的有力發(fā)揮“大腦”“核心”作用，推動(dòng)政府決策系統(tǒng)的決策的智慧化、參與分析數(shù)據(jù)的全面化與精準(zhǔn)化相結(jié)合。

第三，作為海綿城市建設(shè)中后期出現(xiàn)的問(wèn)題，政府是無(wú)法單獨(dú)依托自身能力自行判斷其嚴(yán)重性以及制定相關(guān)對(duì)策的。所以政府需要構(gòu)建囊括整個(gè)城市、基于信息數(shù)據(jù)的智慧型決策系統(tǒng)，才能對(duì)下一步建設(shè)提出科學(xué)性的指導(dǎo)性意見(jiàn)和建議，最后推動(dòng)相關(guān)政策方針的制定。

2.建立創(chuàng)新激勵(lì)體制

海綿城市建設(shè)需要以政府為主導(dǎo)，這是由海綿城市與城市各項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)的密切關(guān)系決定的，因而需要政府在保證城市、社會(huì)發(fā)展方向、保證城市土地利用性質(zhì)的前提和基礎(chǔ)上高效建立海綿城市。政府雖有著豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，但由于在建設(shè)海綿城市的過(guò)程之中的諸多限制，在一定程度之上封閉了探索建設(shè)途徑的創(chuàng)造性。

第一，政府應(yīng)該結(jié)合新時(shí)代創(chuàng)新需求，創(chuàng)新激勵(lì)體制從而積極引進(jìn)多主體共同建設(shè)，為海綿城市提供具有活力的建設(shè)路徑，從而根據(jù)資源的最優(yōu)配置制定產(chǎn)生的問(wèn)題的解決方案。

第二，政府要重視社會(huì)力量，建立一種共同重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)共識(shí)，積極調(diào)動(dòng)公民投身于海綿城市的建設(shè)，汲取群眾的智慧，建立、發(fā)展和完善相應(yīng)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題以及對(duì)應(yīng)措施的反饋途徑及參與方式，促進(jìn)政府科學(xué)、民主決策，提高政策落地的可行性。

（二）多元主體治理

從微觀層面來(lái)看，直接建設(shè)關(guān)系的網(wǎng)格研究是海綿城市建設(shè)智慧化的具體體現(xiàn)。海綿城市建設(shè)在以政府為主導(dǎo)的同時(shí)也需要推動(dòng)各利益相關(guān)方的合作，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)從而實(shí)現(xiàn)城市生態(tài)可持續(xù)發(fā)展美好愿景。政府樹(shù)立海綿城市建設(shè)全局觀，牽頭搭建海綿城市信息共享云平臺(tái);企業(yè)與社會(huì)組織主動(dòng)配合支持政府工作，促進(jìn)PPP模式的應(yīng)用;公眾積極通過(guò)數(shù)據(jù)平臺(tái)了解、參與、監(jiān)督海綿城市建設(shè)，最終形成“區(qū)域-政府-企業(yè)-社會(huì)組織-公眾”一體的多元主體共建模式。

圖1 “區(qū)域-政府-企業(yè)-社會(huì)組織-公民”

五位一體互動(dòng)治理模式

1.在政府層面，政府應(yīng)不斷提高行政智能化水平，從而向數(shù)字治理模式轉(zhuǎn)變。積極推動(dòng)信息平臺(tái)的成功搭建，實(shí)現(xiàn)多主體共享更完備的信息數(shù)據(jù)，從而完成資源的優(yōu)化配置。在信息共享平臺(tái)之中置于主導(dǎo)地位，統(tǒng)籌管理各主體之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)各方權(quán)益，為海綿城市的數(shù)字管理提供堅(jiān)實(shí)的政策支持。

2.在企業(yè)層面，要充分發(fā)揮本企業(yè)的長(zhǎng)處，為政府提供準(zhǔn)確的信息，協(xié)調(diào)政府企業(yè)間的合作關(guān)系，從而使得政府所主導(dǎo)的信息平臺(tái)有更加完善的信息支持體系。同時(shí)，不同企業(yè)之間不僅要進(jìn)行良性的競(jìng)爭(zhēng)，更需要相互合作，揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短，在數(shù)字平臺(tái)中相互監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)良性的政府企業(yè)以及企業(yè)間互動(dòng)，共同促進(jìn)海綿城市的和諧發(fā)展。

3.在社會(huì)組織層面，社會(huì)組織應(yīng)該積極進(jìn)行海綿城市的社會(huì)治理，為改革中的政府治理提供更多的社會(huì)支持，積極推進(jìn)與政府間的社會(huì)合作。積極參與信息數(shù)據(jù)共享渠道的搭建工程，進(jìn)一步推進(jìn)海綿城市的數(shù)字化治理。因此作為政府與公民之間信息傳達(dá)的有效載體，社會(huì)組織應(yīng)該及時(shí)對(duì)公眾建議進(jìn)行反饋共享，從而拓寬政府與公民之間的溝通渠道。

4.在公民層面，公民應(yīng)該主動(dòng)參與海綿城市的社會(huì)建設(shè)，善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提出問(wèn)題，積極上報(bào)并解決問(wèn)題。通過(guò)參與社會(huì)組織等形式，帶動(dòng)更多的社會(huì)積極能量，助力海綿城市的進(jìn)一步建設(shè)發(fā)展。公民也可以通過(guò)政府公告，及時(shí)了解海綿城市建設(shè)中的規(guī)劃以及進(jìn)度，根據(jù)自身的需求，積極提出合理要求和意見(jiàn)反饋，一方面維護(hù)自身的合理利益訴求，另一方面為海綿城市的發(fā)展發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、及時(shí)反饋，從而使得在整個(gè)建設(shè)過(guò)程中不斷發(fā)現(xiàn)改正問(wèn)題。

（三）數(shù)字治理模式運(yùn)用

1.構(gòu)建統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)信息標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展

在海綿城市規(guī)劃、建設(shè)及運(yùn)維監(jiān)管的整個(gè)過(guò)程中為了保證政府決策的科學(xué)、合理、高效，實(shí)現(xiàn)智慧型海綿城市建設(shè)，必然要以大量的數(shù)據(jù)信息作為支持，不可避免會(huì)產(chǎn)生收集方式、分類規(guī)則、相關(guān)性分析等多方面的問(wèn)題，其中最重要的就是建立信息數(shù)據(jù)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)信息標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。不僅需要滿足本地海綿城市建設(shè)的要求，更需要以各地、各級(jí)政府的關(guān)系為基礎(chǔ)，建立適合各方交流共享的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)體系。運(yùn)用大數(shù)據(jù)的信息處理方式，學(xué)會(huì)分析歸納海綿城市的相關(guān)數(shù)據(jù)信息。補(bǔ)足信息處理方式和建設(shè)理念的短板，為后期項(xiàng)目運(yùn)維監(jiān)管做準(zhǔn)備。

2.推動(dòng)信息共享，建設(shè)數(shù)字化交互平臺(tái)

各地存在的相關(guān)數(shù)據(jù)由各地地方政府進(jìn)行管理，而各地地方政府之間存在的信息不流通和信息孤島在極大程度上限制了海綿城市建設(shè)的整體性，所以有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加大相關(guān)投入，推動(dòng)信息共享，建設(shè)信息交流交互平臺(tái)，以保障各方的知情權(quán)，從而降低協(xié)商成本，提高海綿城市建設(shè)效率。

首先，構(gòu)建實(shí)時(shí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)將有利于各主體及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握環(huán)境數(shù)據(jù)，為政府科學(xué)合理地判斷生態(tài)環(huán)境形勢(shì)、提供權(quán)威的信息數(shù)據(jù);其次，在建設(shè)過(guò)程中要確保建設(shè)改造地區(qū)的準(zhǔn)確和有效，在措施不明顯或不妥當(dāng)時(shí)及時(shí)做出調(diào)整或停止操作，避免進(jìn)行無(wú)用措施;最后，要注意項(xiàng)目建成后的運(yùn)行維護(hù)，及時(shí)更換折舊設(shè)施，保證建設(shè)效果，防止生態(tài)環(huán)境遭到二次破壞。

第二，政府雖在信息數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的建設(shè)處于主導(dǎo)地位，但并非在信息供給上處于壟斷地位。企業(yè)通過(guò)PPP模式和政府合作建設(shè)海綿城市，能獲得大量的一手?jǐn)?shù)據(jù)。政府與社會(huì)組織以信息數(shù)據(jù)平臺(tái)為基礎(chǔ)，通過(guò)大力宣傳，使得海綿城市觀念深入人心，普及低影響開(kāi)發(fā)的海綿城市治理理念，從而使得海綿城市擁有廣泛且規(guī)范的群眾基礎(chǔ)。另外，社會(huì)組織還需要通過(guò)居民日常監(jiān)督，收集整合公民反饋意見(jiàn)，及時(shí)與政府進(jìn)行信息溝通。

四、結(jié)語(yǔ)

城市是一類以人類活動(dòng)為中心的社會(huì)-經(jīng)濟(jì)-自然的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。城市的健康發(fā)展需要保證每個(gè)環(huán)節(jié)都是正確的。從長(zhǎng)期來(lái)看，數(shù)字治理是我國(guó)環(huán)境建設(shè)發(fā)展的必由之路。但以我國(guó)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)的現(xiàn)狀可知，這一轉(zhuǎn)變和新體系的建立是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的系統(tǒng)工程。如何利用現(xiàn)有的資源高效的建設(shè)有中國(guó)特色的環(huán)境治理體系，如何才能發(fā)掘出一般化的建設(shè)要求或理論框架用于未來(lái)的建設(shè)，如何對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)評(píng)估并保證有效運(yùn)行和監(jiān)管，這些問(wèn)題將永遠(yuǎn)具有研究?jī)r(jià)值。生態(tài)環(huán)境城市建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

智慧化的數(shù)字治理未來(lái)是未來(lái)環(huán)境治理規(guī)劃的必由之路。充分利用大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用先進(jìn)的信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)多主體模式下的數(shù)字治理，將有效解決目前海綿城市建設(shè)問(wèn)題，助力于我國(guó)生態(tài)彈性城市的建設(shè)。建設(shè)“美麗中國(guó)”的目標(biāo)號(hào)召我們進(jìn)一步進(jìn)行城市規(guī)劃改革，數(shù)字治理已然是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的良好助推。我們要充分發(fā)揮各主體的優(yōu)勢(shì)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，在各方主體的共同努力之下，為我們生態(tài)環(huán)境的更好發(fā)展提供更好的資源條件。為我們中國(guó)的環(huán)境治理開(kāi)辟一條新道路。

（作者單位：山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院）