分稅制改革實(shí)踐探索與未來政府間財(cái)政關(guān)系展望

馬海濤 任 強(qiáng) 李 林

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081）

內(nèi)容提要：1994年的分稅制改革是我國當(dāng)代財(cái)政演進(jìn)和發(fā)展中的重大改革。本文回顧了我國分稅制改革前的財(cái)政管理體制和若干現(xiàn)象、分稅制改革的三個(gè)重要支柱及改革成效和改革后的重要探索。展望未來，應(yīng)進(jìn)一步將政府間財(cái)政關(guān)系蘊(yùn)于政府間關(guān)系之中加以考慮，繼續(xù)完善地方稅體系，進(jìn)一步探索中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任劃分。

1994 年分稅制改革是我國改革開放后財(cái)政適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的濃墨重彩之筆。這一改革包含稅收體系完善、收支重新劃分和征管體制重構(gòu)三個(gè)重要支柱。三個(gè)支柱缺乏任何其一都不能稱作是分稅制改革。分稅制改革形成了其后我國財(cái)政運(yùn)行的基本框架和重要基礎(chǔ)。分稅制改革三十年來，我國財(cái)政“兩個(gè)比重”穩(wěn)中有升，中央宏觀調(diào)控能力不斷增強(qiáng)，地方各級政府理財(cái)和財(cái)政改革的積極性被充分調(diào)動(dòng)，全國統(tǒng)一市場逐漸形成，基本公共服務(wù)均等化加速推進(jìn)。與發(fā)達(dá)國家的分稅制或財(cái)政聯(lián)邦體系相比，我國分稅制改革建立了具有中國特色的分稅制模式，是對符合我國國情的稅收分權(quán)道路的探索。時(shí)至今日，回顧分稅制改革仍有著非常重要的意義。一是深刻體會(huì)分稅制的重要涵義，對比我國目前的財(cái)稅體制與當(dāng)時(shí)的改革總體思路和方向的契合程度；二是沿著這一改革思路和方向，思考未來改革的具體路徑和抓手。

一、1994 年分稅制改革前的財(cái)政管理體制和現(xiàn)象

在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，分權(quán)有利于提高資源配置效率，促進(jìn)地方政府創(chuàng)新與競爭。我國市場經(jīng)濟(jì)改革中蘊(yùn)含的分權(quán)思想的主要邏輯就是政府向市場分權(quán)、中央向地方分權(quán)。如果僅從中央和地方收支劃分這個(gè)角度看，分稅制則是中央向地方分權(quán)在財(cái)政上的體現(xiàn)，是由“分錢”向“分稅”的轉(zhuǎn)變（高培勇，2023）。自新中國成立以來，我國財(cái)政體制經(jīng)歷了多次演變，逐步形成了具有中國特色的財(cái)政分權(quán)模式。

（一）分稅制前的財(cái)政包干制

回顧分稅制改革的前夜，不妨從1988 年開始?！秶鴦?wù)院關(guān)于地方實(shí)行財(cái)政包干辦法的決定》（國發(fā)〔1988〕50 號）列舉了六種財(cái)政包干方式，分別是“收入遞增”“總額分成”“總額分成加增長分成”“上解額遞增”“定額上解”和“定額補(bǔ)助”。無論是哪種形式的財(cái)政包干制度，其核心思想都是“分灶吃飯”，即將中央與地方財(cái)政分開，實(shí)行分級管理。具體而言，就是將中央和地方財(cái)政收支范圍進(jìn)行劃定，核定地方財(cái)政收支基數(shù)，規(guī)定地方財(cái)政收入超收部分分成比例以及中央的補(bǔ)助和調(diào)劑方式。其中，收支基數(shù)以及超收部分分成比例的確定是不同包干形式差異的主要來源。

必須強(qiáng)調(diào)的是，相比統(tǒng)收統(tǒng)支而言，財(cái)政包干也是一種分權(quán)，是分稅制改革前我國稅收分權(quán)的探索模式，是為調(diào)動(dòng)地方積極性而采取的一項(xiàng)重大財(cái)政政策。財(cái)政包干制度使地方政府擁有了相對獨(dú)立的財(cái)權(quán)，通過超收分成和補(bǔ)助調(diào)劑機(jī)制，調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，在一定程度上增加了其財(cái)政收入。地方政府在財(cái)政激勵(lì)的驅(qū)動(dòng)下，積極發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)了我國經(jīng)濟(jì)增長。相比其后的分稅制，財(cái)政包干的分權(quán)邏輯和方式不同。以對天津市的“總額分成”為例，當(dāng)時(shí)文件規(guī)定中央和地方按照53.5%和46.5%的比例切分天津的財(cái)政收入。如果天津經(jīng)濟(jì)發(fā)展得好，財(cái)政收入高，中央和地方都會(huì)得益。這種財(cái)政分成的契約，給地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)收帶來了財(cái)政激勵(lì)。“總額分成”與我國現(xiàn)行財(cái)政體制上中央和地方各自分享增值稅50%的做法唯一不同的是，前者分成的對象是某一區(qū)域稅收收入總和，后者分成的對象是該區(qū)域的增值稅。

（二）財(cái)政包干制時(shí)期的幾個(gè)現(xiàn)象

20 世紀(jì)80 年代至90 年代初，有幾個(gè)重要的現(xiàn)象值得注意。第一，雖然兩步“利改稅”大大提高了稅收收入占財(cái)政收入的比重，但是，“利改稅”后上述比重在90年代初呈現(xiàn)下滑趨勢，面向市場經(jīng)濟(jì)的稅制體系和整個(gè)國家收入體系需要進(jìn)一步改革。第二，中央收入占全國財(cái)政收入的比重自80年代中期后一直下滑，該比重在80年代中期曾經(jīng)一度達(dá)到41%，1993 年已經(jīng)下降到22%。中央財(cái)政收入占比大幅下降，中央宏觀調(diào)控能力大大減弱。究其原因，或許部分與財(cái)政包干中的某些要素設(shè)計(jì)相關(guān)。譬如，可能“收入遞增”比例低或“上解額遞增”速度低等?！柏?cái)政包干”在給地方創(chuàng)造激勵(lì)的同時(shí)，“包”活了地方，增量上分享給中央財(cái)政的剩余卻越來越少（呂冰洋，2009）。實(shí)際上，中央財(cái)政在整個(gè)80 年代每年都向地方借款。第三，地方在稅收征管上存在“挖”的現(xiàn)象。朱镕基同志在1993 年9 月16 日的講話中談到“中央財(cái)政要穩(wěn)定，不能再挖了”。劉仲藜（1998）曾談到，為避免中央調(diào)高上解比例和收入遞增率，某市在約定年限內(nèi)（5 年）隱瞞財(cái)政收入達(dá)98 億。當(dāng)時(shí)這種做法很普遍，中央也沒有辦法糾正（郭慶旺、呂冰洋，2014）。第四，財(cái)政包干制度與地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)相關(guān)。由于財(cái)政包干的對象是地方區(qū)域的財(cái)政收入，地方政府為了保證本區(qū)域的發(fā)展，勢必會(huì)保護(hù)本地企業(yè)，阻礙來自其他區(qū)域的競爭?？傊?，財(cái)政包干制需要進(jìn)一步改革，增強(qiáng)中央政府調(diào)控資源的能力、提高中央財(cái)力比重，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的財(cái)政和稅收體制機(jī)制。

二、分稅制改革的三個(gè)重要支柱

我國的分稅制改革有三個(gè)重要支柱，缺乏任何其一，都不能說是正確理解分稅制改革（劉克崮，賈康，2008）。其一是稅制改革，相對完善的稅制體系是中央和地方收支劃分的前提要件。其二是收支劃分改革，根據(jù)政府間收入劃分的基本理論和中國的重要現(xiàn)實(shí)，在中央和地方政府之間合理劃分收支。其三是稅收征管體制的改革，分設(shè)國家稅務(wù)總局和地方稅務(wù)局，分設(shè)稅種，分開收稅。正如朱镕基同志講的“必須這樣做，不然中央的稅收沒有保證”。

（一）分稅制的支柱一：建立相對完善的稅制體系

黨的十四大后，為了建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，深化企業(yè)、投資、財(cái)政、金融及分配體制的改革，中央決定協(xié)調(diào)配套進(jìn)行稅制改革。為進(jìn)一步實(shí)行分稅制改革，加強(qiáng)稅收管理，更好地發(fā)揮稅收的作用，需要在第二步“利改稅”和工商稅制改革的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善具體稅種的改革。1993年12月，國務(wù)院陸續(xù)頒布了《中華人民共和國增值稅暫行條例》（國務(wù)院令134 號）《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例》（國務(wù)院令136號）《中華人民共和國消費(fèi)稅暫行條例》（國務(wù)院令135號）《中華人民共和國企業(yè)所得稅暫行條例》（國務(wù)院令137號）《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》（國務(wù)院令138號）和《中華人民共和國資源稅暫行條例》（國務(wù)院令139 號），并于1994 年1 月1 日起施行，初步完成了對工商稅制的改革。改革后的稅收制度能有效適應(yīng)我國發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，在促進(jìn)企業(yè)競爭、降低企業(yè)稅負(fù)、加強(qiáng)稅收調(diào)控、嚴(yán)格稅收征管制度和健全稅收法制體系等方面更具優(yōu)勢。這一改革為中央和地方稅種的劃分提供了基礎(chǔ)，為進(jìn)一步改革稅收管理體制和稅收征管體制提供了條件。

（二）分稅制的支柱二：合理劃分中央和地方收支

在稅制改革的基礎(chǔ)上，對中央與地方政府的收入與支出進(jìn)行劃分，是分稅制改革的核心內(nèi)容。在收入方面，根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，建立中央稅收和地方稅收體系。將維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃分為中央稅；將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃分為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃分為地方稅，并充實(shí)地方稅稅種，增加地方稅收入。在支出方面，按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，確定各級財(cái)政的支出范圍。事實(shí)上，支出方面的劃分是相對原則性的，這為尤其是十八大后我國中央和地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的具體劃分埋下了伏筆。除上述改革之外，分稅制改革還設(shè)計(jì)了包括稅收返還在內(nèi)的轉(zhuǎn)移支付制度，緩解短期內(nèi)地方稅收的劇烈變化，避免地區(qū)間財(cái)力差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。

（三）分稅制的支柱三：建立直接服務(wù)于中央的稅收征管體系

在各地原有稅務(wù)征管機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，分設(shè)國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局。國家稅務(wù)局直接服務(wù)于中央稅（包含部分共享稅）的征收，地方稅務(wù)局服務(wù)于地方稅的征收。國地稅分設(shè)的主要目的是實(shí)現(xiàn)中央稅收中央親自征，地方稅收地方自己征，各征各稅。除此之外，還有一些其他的稅收征管措施，如普遍建立納稅申報(bào)制度，積極推行稅務(wù)代理制度，加速推進(jìn)稅收征管計(jì)算機(jī)化的進(jìn)程，建立嚴(yán)格的稅務(wù)稽查制度，確立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)需要的稅收基本規(guī)范等。

三、分稅制改革的重要成效

分稅制改革是我國適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)過程中的重要探索，是適應(yīng)國情的偉大實(shí)踐。分稅制改革扭轉(zhuǎn)了上一個(gè)階段中央政府的財(cái)政困境，有效提升了中央政府的宏觀調(diào)控能力，充分調(diào)動(dòng)了地方政府財(cái)政理財(cái)和財(cái)政改革的積極性，促進(jìn)了全國統(tǒng)一市場的形成。

（一）分稅制改革后，財(cái)政“兩個(gè)比重”穩(wěn)中有升

1994 年分稅制改革保證了中央收入充足與穩(wěn)定，也明晰了中央政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的路徑。從分稅制改革三十年來的實(shí)踐看，中央政府宏觀調(diào)控能力的增強(qiáng)也在面對不同范圍的金融風(fēng)暴、自然災(zāi)害以及疫情防控等一系列問題中得到了檢驗(yàn)。同時(shí)，1994 年分稅制改革也積極調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，較好地處理了中央與地方，國家與企業(yè)、個(gè)人之間的分配關(guān)系，形成了經(jīng)濟(jì)增長與中央財(cái)政收入穩(wěn)定的增長機(jī)制。

（二）分稅制充分調(diào)動(dòng)了地方各級政府理財(cái)和財(cái)政改革的積極性

分稅制初步建立起適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政體制。首先，分稅制實(shí)現(xiàn)了中央和地方政府的權(quán)責(zé)分離，使得地方政府在本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生服務(wù)方面具備更大的自主權(quán)，能夠根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況有針對性地進(jìn)行投資和政策支持。這種地方政府權(quán)責(zé)分離的機(jī)制，激勵(lì)著地方各級政府自主開展財(cái)政工作，培養(yǎng)了其財(cái)務(wù)管理能力和管理意識，提高了地方財(cái)政的自我發(fā)展能力。其次，分稅制推動(dòng)了中央和地方政府的職責(zé)分工，使得地方政府在本地區(qū)的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障等領(lǐng)域形成更多財(cái)政支出，發(fā)揮了地方政府的財(cái)政管理作用。這種財(cái)政職能分權(quán)的機(jī)制，使得地方政府能夠更好地適應(yīng)本地區(qū)的需要，合理調(diào)配財(cái)政資源，加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。

（三）分稅制在推動(dòng)我國統(tǒng)一市場形成方面扮演了重要角色

通過分稅制，中央和地方政府在財(cái)政收入和支出方面的合作與協(xié)調(diào)得到了加強(qiáng)，從而促進(jìn)了市場的一體化和資源的優(yōu)化配置，推動(dòng)了我國統(tǒng)一市場的形成。首先，分稅制通過調(diào)整中央和地方政府的財(cái)政權(quán)責(zé)和收入分配比例，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資源的集中配置。中央政府在分稅制中享有一定比例的稅收收入，可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家范圍內(nèi)的重大投資項(xiàng)目，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，改善不同地區(qū)之間的交通、通信和物流等條件。這樣可以減少地區(qū)之間的發(fā)展差距，促進(jìn)全國范圍內(nèi)各類資源優(yōu)化配置，進(jìn)而推動(dòng)統(tǒng)一市場的形成和發(fā)展。其次，分稅制鼓勵(lì)了地方政府間的合作和競爭。在分稅制下，地方政府可以自主地決定本地區(qū)的財(cái)政開支，為吸引投資和促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供競爭優(yōu)勢。同時(shí)，地方政府之間也會(huì)展開合作，共同推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)協(xié)同。這種地方政府間的競爭和合作機(jī)制，有助于形成一個(gè)共享資源、優(yōu)勢互補(bǔ)的統(tǒng)一市場，并在整個(gè)國家范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)整合和市場一體化。分稅制還促進(jìn)了中央和地方政府合作與協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，中央政府可以通過財(cái)政政策和分配機(jī)制的調(diào)整，激勵(lì)地方政府加大發(fā)展力度，減少地方間的非理性競爭，推動(dòng)市場秩序和規(guī)范的形成。而地方政府則可以通過加強(qiáng)與中央政府的溝通與合作，積極響應(yīng)國家政策，充分利用中央的資源和政策支持，進(jìn)一步推動(dòng)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

考慮到各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦以及地理位置的差異，分稅制在確定中央與地方收支的基本劃分格局后，建立了轉(zhuǎn)移支付制度，通過上下級之間縱向以及地區(qū)間橫向的轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)地區(qū)間的財(cái)力差異。轉(zhuǎn)移支付制度促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，通過提供有針對性的財(cái)政支持，中央政府能夠幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高人民生活水平。同時(shí)，也有助于加強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，確保國家整體經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。

四、分稅制改革后的重要探索

考慮改革時(shí)機(jī)問題，分稅制改革在完善稅制體系、收支劃分和稅收征管制度方面仍有不少改革空間。不少改革在分稅制改革后，特別是黨的十八大后得到進(jìn)一步推進(jìn)。

（一）稅制體系進(jìn)一步完善

稅制體系涉及所得稅、貨物與勞務(wù)稅、財(cái)產(chǎn)和行為稅中具體稅種的改革以及稅收法定等幾個(gè)方面。

在所得稅方面，2008 年兩稅合并，即內(nèi)外資“企業(yè)所得稅”合并，是我國稅收制度的一次重大改革。此前，內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)分別執(zhí)行不同的企業(yè)所得稅政策。為了促進(jìn)公平競爭，優(yōu)化投資環(huán)境，兩稅合并將企業(yè)所得稅調(diào)整為統(tǒng)一稅率，取消了對外資企業(yè)的超國民待遇。2019 年個(gè)人所得稅改革是另一次重大改革。這次改革旨在減輕居民稅收負(fù)擔(dān)，促進(jìn)社會(huì)公平。改革措施主要包括提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)、取消部分不合理的稅收優(yōu)惠以及調(diào)整稅率結(jié)構(gòu)等。這些措施的實(shí)施，使得個(gè)人所得稅更加符合公平、合理、透明的原則，也有利于促進(jìn)消費(fèi)和增加居民收入。

在貨物和勞務(wù)稅方面，我國逐步實(shí)施營業(yè)稅改增值稅的改革。這項(xiàng)改革旨在優(yōu)化貨物和勞務(wù)稅制，消除重復(fù)征稅問題，并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。通過將營業(yè)稅改為增值稅，使得企業(yè)能夠更好地享受稅收優(yōu)惠政策，減輕稅收負(fù)擔(dān)，同時(shí)也有利于提高企業(yè)的競爭力和市場活力。

在財(cái)產(chǎn)和行為稅方面，2011 年起，我國在重慶和上海開展了房地產(chǎn)稅征收試點(diǎn)工作。這一舉措旨在探索房地產(chǎn)稅的征收和管理方法，以引導(dǎo)房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。此外，自2016 年起，我國進(jìn)行了環(huán)境保護(hù)稅立法，以促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境稅的實(shí)施有利于增強(qiáng)企業(yè)環(huán)保意識和提高資源利用效率，推動(dòng)企業(yè)綠色生產(chǎn)和可持續(xù)發(fā)展。

在稅收法定方面，我國也進(jìn)行了一系列的改革。這些改革旨在落實(shí)稅收法定原則，即通過立法程序制定稅收法律，并嚴(yán)格遵守法律進(jìn)行征稅。黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中提出了“落實(shí)稅收法定原則”，這是我黨的文件中首次明確提出稅收法定原則。目前，增值稅、消費(fèi)稅、土地增值稅等也紛紛進(jìn)入立法程序，稅收法制化建設(shè)得到進(jìn)一步推進(jìn)。

（二）政府間收支進(jìn)一步合理劃分

隨著時(shí)間推進(jìn)，我國對于事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)權(quán)、財(cái)力對應(yīng)關(guān)系的認(rèn)識逐漸深化。十八屆三中全會(huì)后，針對新出現(xiàn)的情況，《決定》對中央事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)一步強(qiáng)化，著重強(qiáng)調(diào)“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”。事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)權(quán)、財(cái)力對應(yīng)關(guān)系體現(xiàn)在中央與地方政府之間收支劃分情況以及轉(zhuǎn)移支付制度上。

1.收入劃分改革方面

之前分稅制改革按企業(yè)隸屬關(guān)系進(jìn)行收入劃分的特點(diǎn)較為明顯。2002 年開始，除少數(shù)特殊行業(yè)或企業(yè)外，對企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入實(shí)行中央與地方按比例分享。從2004 年起，以2003 年出口退稅實(shí)退指標(biāo)為基數(shù)，對超基數(shù)部分的應(yīng)退稅額，由中央和地方按75%∶25%的比例共同負(fù)擔(dān)。在“營改增”之前，增值稅是按照75%∶25%的比例在中央和地方之間分成。隨著“營改增”的實(shí)施，這種分成比例被調(diào)整為50%∶50%，以更好地平衡中央和地方的利益。

2.支出劃分改革方面

分稅制改革以來，我國在事權(quán)和支出責(zé)任劃分方面也進(jìn)行了一系列的改革。這些改革旨在更好地劃分中央和地方之間的職責(zé)和支出責(zé)任，以保障公共服務(wù)的均等化和效率。尤其是黨的十八大以來，為進(jìn)一步明晰事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，2016 年《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49 號）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）指出，中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革是建立科學(xué)規(guī)范政府間關(guān)系的核心內(nèi)容，是完善國家治理結(jié)構(gòu)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性工程，對全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革具有重要的推動(dòng)作用。積極穩(wěn)妥推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，為建立健全現(xiàn)代財(cái)政制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局提供有力保障。同時(shí)，《指導(dǎo)意見》作為綱領(lǐng)性文件明確規(guī)定“有關(guān)部門要按照本指導(dǎo)意見要求，研究制定相關(guān)基本公共服務(wù)領(lǐng)域改革具體實(shí)施方案。選取國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務(wù)領(lǐng)域率先啟動(dòng)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。同時(shí)，部署推進(jìn)省級以下相關(guān)領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革”。文件發(fā)布后，各部門陸續(xù)著手財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任改革工作。截至2023年底，國務(wù)院已先后對基本公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境、公共文化、自然資源、應(yīng)急救援和知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域發(fā)布中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知。

3.轉(zhuǎn)移支付制度改革方面

轉(zhuǎn)移支付制度是調(diào)節(jié)中央和地方間財(cái)政關(guān)系的重要手段之一。其中，過渡性轉(zhuǎn)移支付、一般性轉(zhuǎn)移支付、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付等名稱隨著時(shí)間的推移而出現(xiàn)和演變。這些轉(zhuǎn)移支付形式各有特點(diǎn)，旨在滿足不同地區(qū)的財(cái)政需求和公共服務(wù)需求。過渡性轉(zhuǎn)移支付是1994 年分稅制體制改革前后產(chǎn)生的一種臨時(shí)性轉(zhuǎn)移支付，旨在幫助地方政府應(yīng)對改革帶來的財(cái)政壓力。一般性轉(zhuǎn)移支付主要出現(xiàn)在1995年以后，是為了彌補(bǔ)地方政府的財(cái)力缺口，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的財(cái)力平衡而設(shè)立的。一般性轉(zhuǎn)移支付的資金接受者可以根據(jù)實(shí)際情況自主安排資金用途，相對靈活。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付是為了實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的均等化而設(shè)立的補(bǔ)助支出，資金接受者可以根據(jù)實(shí)際情況自主安排資金用途。共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付是指用于履行本級政府應(yīng)承擔(dān)的共同財(cái)政事權(quán)支出責(zé)任的一種轉(zhuǎn)移支付形式。

（三）稅收征管體制和機(jī)制進(jìn)一步優(yōu)化

2018 年，國務(wù)院宣布將國家稅務(wù)總局和地方稅務(wù)局的職責(zé)整合在一起，以實(shí)現(xiàn)稅收征管的統(tǒng)一和高效，解決稅收征管中的重疊和不便問題。首先，國稅和地稅合并減少了征管環(huán)節(jié)，避免出現(xiàn)重復(fù)性工作，提高征管的效率；其次，通過合并機(jī)構(gòu)和職責(zé)，減少人力、物力和財(cái)力的投入，降低了征管成本；再次，國稅和地稅的合并可以實(shí)現(xiàn)稅收執(zhí)法的統(tǒng)一和規(guī)范，避免出現(xiàn)不同的稅務(wù)處理結(jié)果；最后，合并后的機(jī)構(gòu)可以更好地平衡中央和地方的利益，促進(jìn)稅收的公平性和合理性。

金稅工程是提高中國稅收征管技術(shù)的一項(xiàng)重要舉措，指利用計(jì)算機(jī)硬件、軟件、網(wǎng)絡(luò)等信息技術(shù)手段，對納稅人涉稅信息進(jìn)行采集、比對、分析和管理，以提高稅收征管效率和質(zhì)量的系統(tǒng)工程。目前，金稅工程已進(jìn)行到第四期，進(jìn)一步升級了稅收征管技術(shù)，加強(qiáng)了對大數(shù)據(jù)和人工智能的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)了對納稅人信息的全面數(shù)字化管理和智能分析。

五、我國未來政府間財(cái)政關(guān)系的展望

（一）將政府間財(cái)政關(guān)系蘊(yùn)于政府間關(guān)系之中加以考慮

政府間財(cái)政關(guān)系是政府間關(guān)系的重要方面（楊志勇，2017）。不少現(xiàn)象表面反映在財(cái)政上，深究還是反映在政府間關(guān)系上，如龐大的政府間轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和地方政府債務(wù)規(guī)模。應(yīng)進(jìn)一步塑造地方政府的健全人格（高培勇，2023），堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，將政府間財(cái)政關(guān)系蘊(yùn)于政府間關(guān)系之中加以考慮。

（二）繼續(xù)完善地方稅體系

如朱镕基同志1993年談過的那樣“中央收哪幾種稅，地方收哪幾種稅?！蚕矶愐稽c(diǎn)沒有也不行，但原則是盡量分稅”。從稅收體系看，稅收收入在增值稅和企業(yè)所得稅上的集中度非常高。增值稅和所得稅在多級政府間共享是我國目前的基本現(xiàn)實(shí)。從地方政府視角看，增值稅和所得稅作為區(qū)縣級政府的共享稅收入來源，確實(shí)能夠給地方政府提供發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)激勵(lì)。這是未來長時(shí)期的重要狀態(tài)。從增量改革上看，應(yīng)繼續(xù)研究探討適合我國國情的房地產(chǎn)稅和其他稅種在地方財(cái)政中的作用（孫成芳等，2023）。

（三）進(jìn)一步探索中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任劃分

在“分稅制”財(cái)政管理體制的討論中，稅收的劃分只體現(xiàn)在收入端，支出端的劃分更為復(fù)雜（王振宇，2015）。在財(cái)政聯(lián)邦主義的國家如美國，聯(lián)邦政府需要做憲法規(guī)定的事情，而各州保留處理自己公共服務(wù)清單的權(quán)力。在像我國這樣的單一制國家，地方事權(quán)和支出責(zé)任更像是以正面清單的方式出現(xiàn)。

隨著時(shí)間的推移，政府間事權(quán)和支出責(zé)任是會(huì)發(fā)生變化的。在財(cái)政實(shí)踐中，需動(dòng)態(tài)明確哪些事情由上級政府買單，并親自實(shí)施；哪些事情雖然由上級政府買單，但是，把財(cái)政資源轉(zhuǎn)移給地方，由地方政府具體落實(shí)；哪些事情地方政府買單，地方政府具體落實(shí)（馬海濤等，2013）。我國在處理收入和支出劃分上，有集中統(tǒng)一的優(yōu)勢，需要繼續(xù)把握效率和公平的協(xié)調(diào)，不斷深化探索。