我國生活垃圾處理費（稅）制度的改革路徑探索
——經(jīng)驗借鑒與啟示

陳 斌 張仕奇

（廈門國家會計學院，福建 361005）

內容提要：我國環(huán)境保護稅的納稅主體目前僅限于企事業(yè)單位和生產(chǎn)經(jīng)營者，而作為生活垃圾的排放者——居民，并不在納稅人范圍內，這在一定程度上削弱了環(huán)境保護稅在防治污染和保護環(huán)境方面的職能。從現(xiàn)有制度體系來看，將生活垃圾處理費制度漸進式平移至環(huán)境保護稅制體系內，是將個人納入環(huán)境保護稅征稅對象的有效舉措。結合我國現(xiàn)行征管機制及荷蘭、瑞士兩個國家和中國臺灣地區(qū)征收垃圾費（稅）經(jīng)驗，應由易到難、循序漸進，以優(yōu)化制度設計、強化征收管理的“制度完善”的近期目標，逐步過渡到立法層級提升、稅制要素構建的“費改稅”的遠期目標，用嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境。

黨的十八大以來，在習近平生態(tài)文明思想的指引下，我國在加強生態(tài)環(huán)境保護和污染防治方面取得了一系列重大成果。自2018 年1 月開征以來，作為綠色稅制體系核心的環(huán)境保護稅在降低污染排放、提高環(huán)境質量方面發(fā)揮了重要作用。《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》第二條規(guī)定，“在中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域，直接向環(huán)境排放應稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者為環(huán)境保護稅的納稅人”，即我國環(huán)境保護稅的納稅人僅限于企事業(yè)單位和生產(chǎn)經(jīng)營者，居民個人被排除在外，但是，從污染物的排放主體來看，居民個人也是其中之一，完整意義上的環(huán)境保護稅納稅主體，應該既包括排污的企事業(yè)單位，也包括排污的個人。雖然目前居民個人就污染物排放繳納生活垃圾處理費，但由于收費制度存在的缺陷，使其在污染治理方面的作用有限，從長遠來看，將生活垃圾處理費改為征收環(huán)境保護稅，納入稅收統(tǒng)一征管，將更加有利于發(fā)揮稅收在污染治理和環(huán)境保護方面的調控職能。此外，鑒于環(huán)境保護稅征收以來，在污染排放物監(jiān)測、稅收征管機制建設等方面均積累了一定經(jīng)驗且取得較大突破，因此，擴大環(huán)境保護稅的征收范圍，將生活垃圾納入其中并對居民個人征稅已存在可能。

一、我國生活垃圾收費制度概述

改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得巨大的成就，但是粗放型經(jīng)濟發(fā)展也帶來很大的生態(tài)環(huán)境壓力，環(huán)境治理日益提上日程，排污費制度開始建立，其相關政策法規(guī)與制度體系不斷修改完善，并在治污減排、籌集治理資金等領域發(fā)揮重要的作用。

（一）生活垃圾收費制度的演變

1989 年《中華人民共和國環(huán)境保護法》的頒布，為生活垃圾分類回收制度提供了法律依據(jù)，隨后，生活垃圾處理收費制度也逐漸納入我國環(huán)境治理制度體系中。1991 年《城市環(huán)境衛(wèi)生當前產(chǎn)業(yè)政策實施辦法》首次明確了針對企事業(yè)單位垃圾處理的收費制度。1993 年《中華人民共和國建設部城市生活垃圾管理辦法》（中華人民共和國建設部令第27號）的落實，使得生活垃圾處理收費制度逐步建立，居民個人也成為該費用的承擔者。此后，針對垃圾處理的各項費用制度開始構建，直至2008 年《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》（中華人民共和國主席令〔2018〕第16 號）的出臺，才首次在法律層面對地方政府征收垃圾處理費用的權力予以明確。2020 年《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第五十八條進一步明確我國縣級以上地方政府針對生活垃圾應當依據(jù)污染者付費原則建立分類計價、計量收費且相關費用專款專用的征收管理制度。

（二）現(xiàn)行生活垃圾處理費的征收模式

目前，我國對城市生活垃圾處理主要采取收費形式，《政府定價的經(jīng)營服務性收費目錄清單（2022版）》（發(fā)改委2021 年第8 號公告）披露了我國各省份生活垃圾處理費用的征收方式，具體可區(qū)分為兩類——定額征收和依據(jù)用水量從量征收。

1.定額征收。該方式以住戶、個人或房屋面積為費用繳納單位，依據(jù)對應費率標準，每月或每年繳納生活垃圾處理費。我國絕大多數(shù)城市的生活垃圾處理費采用定額征收方式。以南京為例，該市生活垃圾處理費由城市管理局委托供水公司代征，對市區(qū)范圍內的各類型住戶①主要包括居民戶、暫住戶、其他住戶等。按照5元/戶/月進行征收；對有物業(yè)管理的小區(qū)，由物業(yè)管理公司代收代繳生活垃圾處理費；對于個人裝飾和修繕房屋所產(chǎn)生的棄置土、裝潢垃圾等，依據(jù)其房屋建筑面積，按照2.5元/平方米的收費標準收取生活垃圾處理費。

2.依據(jù)用水量從量征收。該方式以居民每戶用水量為征收依據(jù)，借助“水消費系數(shù)”（單位用水量下生產(chǎn)生活行為所產(chǎn)生的垃圾量比率）對不同用水主體或垃圾產(chǎn)生主體制定差異化征收標準。目前，僅有湖南、廣東、新疆等少數(shù)?。▍^(qū)、市）依據(jù)用水量從量征收。以湖南為例，市政府采取依托供水管網(wǎng)服務的城市生活垃圾處理收費制度，各縣市垃圾處理費的收取標準為0.25—0.4 元/立方米不等，其中長沙市為0.3元/立方米。

除上述兩類征收模式外，對企事業(yè)單位特別是餐飲業(yè)，還可以采取根據(jù)實際垃圾排放量從量征收，但這一征收方式不適用于個人。以廈門為例，以每月1000千克垃圾產(chǎn)生量為區(qū)分標準，超過該標準，則按垃圾產(chǎn)生量征收相關費用，每噸征收75元，若采用吊桶盛裝，則以容積進行區(qū)分（0.24立方米方形吊桶每桶8元、0.3立方米圓形吊桶每桶10元）。

（三）現(xiàn)行生活垃圾處理費制度的弊端

我國生活垃圾處理費制度主要由各個城市自行制定，普遍依托供水網(wǎng)絡或物業(yè)管理單位進行征收，且未涉及農村居民，征收標準基本采用固定額度，這種征收方式簡便易行，但仍存在以下弊端和局限。

1.不符合“污染者付費原則”，致使橫向公平難以實現(xiàn)。目前，我國生活垃圾處理費用主要采用定額征收模式，不同地區(qū)執(zhí)行不同的費用標準。在定額征收方式下，垃圾處理收費金額與垃圾排放量之間缺乏相關性。而依據(jù)用水量從量征收僅針對用水行為，雖經(jīng)水消費系數(shù)換算，但與垃圾排放量無直接關系。個體間垃圾排放量的差異未納入考量，造成制度的不平等。因此，目前的垃圾處理收費方式都不符合“污染者付費原則”，容易引發(fā)尋租行為，導致居民對垃圾減排的積極性不高。

2.現(xiàn)行生活垃圾收費制度屬于規(guī)范性文件，立法層級低，權威性不足，難以嚴格執(zhí)行。生活垃圾處理費的征收往往缺乏處罰機制或處罰力度較輕，地方環(huán)境監(jiān)管部門沒有執(zhí)法權力，對拒繳、欠繳、漏繳的行為，缺乏追繳或處罰的法律依據(jù)，導致生活垃圾處理費的收繳率偏低。

3.生活垃圾處理費收入無法彌補垃圾處理成本。伴隨著快遞、外賣等行業(yè)的興起，城市外來人口增加，導致生活垃圾排放量不斷增加，垃圾處理成本大幅上升，但由于生活垃圾處理費的收繳率偏低，使得生活垃圾處理費收入不能覆蓋垃圾處理成本，且兩者之間的差距越來越大。以廣東佛山南海區(qū)為例，該地區(qū)2018年生活垃圾處理費的收繳率約74%，而居民繳納部分僅占生活垃圾處理總成本的5.3%，絕大多數(shù)仍需政府承擔①湯景鋮.生活垃圾處理收費調研方法及收費政策研究[J].低碳世界,2021,11(05):58-59.。

二、生活垃圾“費改稅”的必要性及長期性

由于生活垃圾處理收費制度存在上述弊端，使其在環(huán)境保護和污染防治上的效果有限。本文認為，將生活垃圾處理費納入環(huán)境保護稅，即實行“費改稅”改革是解決上述問題的有效路徑。首先，從大的改革方向來看，清費立稅是我國財稅體制改革的一項必要舉措，也是規(guī)范政府收入機制，充分發(fā)揮稅收職能的重要改革舉措。其次，從稅收的性質來看，稅收的強制性可以解決生活垃圾處理費在征收過程中的剛性不足、權威性不強的問題，有效消除拒繳、欠繳、漏繳等現(xiàn)象，顯著提升征收率，緩解地方財政壓力。但是，我們也應該認識到，生活垃圾“費改稅”的改革必然涉及相關法律法規(guī)的調整及完善，配套基礎設施的覆蓋及建設，以及居民環(huán)保意識的提升，因此，改革并非短期可實現(xiàn)的目標，應當從制度演變的視角來考慮。

1.相關法律法規(guī)的完善?，F(xiàn)行生活垃圾收費制度的主要法律依據(jù)是2008年頒布的《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》以及2020 年頒布的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》，這兩部法律雖然提出要建立生活垃圾處理收費制度，但沒有規(guī)定具體的政策措施和辦法，不具有可操作性。因此需要進一步修訂相關法律法規(guī)，明確生活垃圾處理收費制度的收費機制、收費標準、管理機制等內容，在此基礎上，逐步實現(xiàn)生活垃圾處理收費制度向環(huán)境保護稅制度的過渡。

2.配套基礎設施的建設。征收生活垃圾環(huán)保稅，實行依據(jù)生活垃圾計量征稅制度的前提條件是要建設完備的生活垃圾排放監(jiān)測設備，譬如能夠測量垃圾類別和重量功能的智能垃圾投放系統(tǒng)，但這類監(jiān)測設備的普及和應用還需要一段時間。

3.增強民眾對垃圾污染防治的環(huán)保意識。民眾的環(huán)保意識是生活垃圾“費改稅”的前提。如果在居民環(huán)保意識還未完全樹立的時候，就急于征收生活垃圾環(huán)保稅，可能會造成民眾的質疑及抵觸心理。因此只有通過宣傳教育和科學普及，讓廣大民眾增強垃圾分類及垃圾污染防治的環(huán)境意識后，民眾才能接受和支持生活垃圾環(huán)保稅的開征。

總之，生活垃圾“費改稅”的改革將是一場漸進式的改革。在環(huán)境保護稅制度較為完善的國家和地區(qū)，針對居民個人的環(huán)境污染行為已經(jīng)構建起了較為健全的征收機制。我們可以在借鑒這些先進經(jīng)驗的基礎上，結合我國實際，探索建立具有中國特色的生活垃圾處理費（稅）的改革路徑。

三、經(jīng)驗借鑒及啟示

目前，全球范圍內的大多數(shù)國家和地區(qū)對于生活垃圾采用收費形式，只有少數(shù)環(huán)境保護制度構建較為完善的國家和地區(qū)采用稅收手段。從具體征收模式來看，按垃圾排放量征收，或者按垃圾排放量與其他征收形式相結合的復合征收模式成為落實“污染者付費原則”的主流。本文重點介紹瑞士、荷蘭以及中國臺灣地區(qū)征收生活垃圾處理費（稅）的經(jīng)驗，以期為我國生活垃圾處理費（稅）改革提供有益的啟示。

（一）瑞士

瑞士作為一個重視環(huán)境保護的國家，已經(jīng)構建一個高效運作的城市廢物管理系統(tǒng)，民眾對于環(huán)境問題高度敏感，并積極支持政府采取措施以實現(xiàn)垃圾的分類處置和回收利用，對于垃圾處理費用的承擔問題也持認同態(tài)度。因此，瑞士雖無垃圾稅這一具體稅種，但以《環(huán)境保護法》和《預防和處理廢物條例》為基礎的城市生活垃圾處理及收費制度框架體系已十分成熟。在現(xiàn)行瑞士垃圾處理費制度下，聯(lián)邦政府將費用征收的立法權授予各州，州政府則一般委托市鎮(zhèn)代為執(zhí)行。依據(jù)相關法律規(guī)定，家庭及雇員人數(shù)不足250 人的企業(yè)是垃圾處理費的繳納者，采取定額費用與定量費用（按垃圾的體積或重量征收）相結合的方式繳納垃圾處理費（見表1）。

表1 瑞士生活垃圾處理費用結構

由于地方政府需要維護垃圾回收處理的相關基礎設施，且必須隨時向其所在地區(qū)的所有定居點提供社區(qū)垃圾處置服務，因此，無論垃圾的性質、數(shù)量以及垃圾處理服務的頻率如何，繳納垃圾處理費的家庭均需繳納定額費用，該費用與產(chǎn)生的垃圾數(shù)量沒有直接的關系。在具體實踐中，定額費用針對家庭有多種征收方式，根據(jù)家庭、居住人數(shù)、居住面積或房間數(shù)量、建筑面積或房產(chǎn)類型（單戶住宅、公寓）等因素征收，這部分費用主要用于維護處置垃圾基礎設施、非定量收費垃圾處理和對民眾進行宣傳教育，占總費用的比例為30%—50%。定量費用根據(jù)垃圾的數(shù)量（體積或重量）征收，僅在提供垃圾處置服務時才征收，這部分費用主要用于垃圾（包括大件垃圾、綠色廢物）的實際處理費用（包括人工成本、運輸成本等），占總費用的比例為50%—70%。隨著技術的進步，瑞士正在嘗試采用垃圾重量識別系統(tǒng)（帶標識的重量記錄）。

對于實施垃圾收費制度后可能產(chǎn)生的非法處置垃圾問題，瑞士聯(lián)邦政府也提出一定的解決方法，包括：定期向民眾宣傳非法處置垃圾所帶來的危害以及合法處置垃圾所帶來的生態(tài)和經(jīng)濟效益；通過增加定額費用減少定量費用來降低非法處置的動機；對非法處置垃圾給予處罰，例如，根據(jù)《環(huán)境保護法》相關規(guī)定，凡是故意非法在設施外焚燒廢物和故意在授權的填埋場外堆放廢物的，最高可以處以20000 瑞士法郎的罰款；因疏忽而亂丟垃圾的，也將被處以最高10000瑞士法郎的罰款。

（二）荷蘭

垃圾稅是荷蘭環(huán)境保護稅的一個重要組成部分，由地方市政廳征收。具體有兩類征收方式：一是以家庭為單位征收的定額稅額；二是以家庭的垃圾裝載容器為征收單位征收的從量稅額。以阿姆斯特丹市為例，房屋實際使用人（即自住者和承租者）作為垃圾稅納稅人，根據(jù)家庭人口數(shù)量定額征收。2022 年，該市垃圾稅的定額稅率為：一人家庭331 歐元/年，多人家庭（兩人或兩人以上，包括嬰兒和兒童）441 歐元/年，年初一次性繳納稅款①荷蘭阿姆斯特丹市政官網(wǎng).Waste collection charge(afvalstoffenheffing)[EB/OL].[2022-4-10].https://www.amsterdam.nl/en/municipal-taxes/wastecollection-charge/.。人口數(shù)量依據(jù)每年1 月1 日的家庭人口數(shù)作為判斷依據(jù)，且當年人口數(shù)不因年中人員的變化而調整，直至下一納稅年度重新考慮家庭人口數(shù)變化。通常稅務機關將市政稅務評估單寄送至房屋使用者處，由使用者繳納稅款，但出于稅務征管的需要，在某些特定情形下，市政稅務評估單會寄送給房屋所有者，直接由所有者承擔，或經(jīng)轉嫁轉移至承租人，特定情形包括：房屋為合租房、房屋由于短期租賃導致房屋地址登記人經(jīng)常變化、該房屋為業(yè)主的第二住所等三類情形。若居民在繳納稅款后要進行住房搬遷，稅務機關依據(jù)搬遷后是否屬于同一市政廳管轄作出處理決定。若同屬一個市政廳管轄下的住房搬遷，以搬遷后住房是否為自有進行區(qū)分，搬遷后為自有住房的，垃圾稅不退還，次年根據(jù)新住址接受市政稅務評估單，同時不考慮原住房家庭成員數(shù)量變化對稅額的影響；搬遷后為非自有住房的，如療養(yǎng)院房間或學生承租宿舍，則自搬遷后的第一天自動將多繳稅款退回，剩下稅款由房屋所有者支付。若為非同一市政廳管轄下的住房搬遷，且在原住址內無留存人員，則可獲稅款減免，特殊情況下，可退還部分稅款。

而洛赫姆市垃圾稅在以家庭為單位定額征收的同時，依據(jù)垃圾類型（一般垃圾或有機廢物②有機廢物，也指可降解生物廢物，涵蓋所有蔬菜、水果和花園廢物。）及具體處理方式（垃圾儲存容器或地下垃圾集裝箱）采用從量征收的方式進行征收。其中，以家庭為計稅依據(jù)征收的定額稅率為每戶134.75歐元/年，以垃圾數(shù)量為計稅依據(jù)征收差別性從量定額稅率，如表2 所示。一般垃圾容器的單位稅額為8.80 歐元/個，有機廢物容器的單位稅額為2.50歐元/個，地下垃圾集裝箱（一般垃圾）的單位稅額為2.50歐元/次，地下垃圾集裝箱（有機廢物）的單位稅額為0.70歐元/次。

表2 荷蘭洛赫姆市垃圾稅單位稅額

由于地方政府擁有垃圾稅的立法權力，因此，荷蘭各城市間稅額差異較大，但從總體上看，定額稅率是普遍采用的征收方式，僅有少數(shù)城市采用從量征收方式，將居民使用垃圾袋數(shù)量作為計稅依據(jù)。荷蘭垃圾稅制度較為簡潔明確，極大地降低征管成本。①洛赫姆市中央稅務中心.Kosten afvalstoffenheffing[EB/OL].[2022-4-7].https://www.tribuut.nl/gemeentebelastingen/afvalstoffenheffing/kosten.

（三）中國臺灣地區(qū)

1970 年，中國臺灣地區(qū)制定了《廢棄物清理法》②中國臺灣地區(qū)法規(guī)資料庫.廢棄物清理法[EB/OL].(2017-6-14)[2022-4-7].https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=O0050001.，依據(jù)第二十四條規(guī)定征收廢棄物清理處理費用。1991 年，頒布《一般廢棄物清除處理費征收辦法》（以下簡稱《辦法》），該《辦法》前后經(jīng)歷六次修訂?！掇k法》規(guī)定地方主管機關應對家庭收取一般廢棄物清除處理費，除適用自行制定相關征收情形外，征收方式應從按用水量計算、按戶定額計算和按垃圾量計算中擇其一。整體上看，臺北市、臺中市和新北市采用隨袋征收（按垃圾量計算），其余各市采用隨水征收（按用水量計算），具體征收模式如表3所示。采用用水量模式的繳納義務人是自來水用戶，按照單位用水量清除處理費乘以用水量計算繳納費用，繳納期限是自來水費通知單所列的繳費截止日，由自來水供水機構代征后扣除相關稅費直接上交各直轄市、縣（市）主管機關。采用按戶定額模式的繳納義務人是該戶戶主，按照每戶每年定額分期繳納，繳納期限是直轄市、縣（市）主管機關規(guī)定的征收期數(shù)的每期截止日，由執(zhí)行機關工作人員收取或委托金融機構代收。采用垃圾量模式的繳納義務人是專用垃圾袋購買者，在購買時以專用垃圾袋計量隨袋繳納。

表3 中國臺灣地區(qū)廢棄物清除處理費征收模式

對于執(zhí)行機關變賣可回收廢棄物所得款項，《廢棄物清理法》明確規(guī)定，應專款專用，設置專用賬戶對其進行管理。①②

以臺北市為例，該市采用以專用垃圾袋計量隨袋征收的方式征收垃圾清理費，由環(huán)保局對該專用垃圾袋規(guī)格、樣式及容積進行規(guī)定，對于專用垃圾袋售價，依據(jù)以下公式計算：

焚化處理設施年度處理垃圾總容量=環(huán)保局所屬全部焚化廠日處理容量總和×365×85%（2）

通過測算后，單位容積收費標準維持在每公升0.36新臺幣。臺北市根據(jù)單位容積費用標準確定了不同容積垃圾袋的費用標準（見表4）。

表4 臺北市專用垃圾袋費用標準

對于垃圾量大、垃圾性質特殊及專用垃圾袋難以盛裝等特殊情況的，由垃圾車直接過磅計費，費率由隨袋征收費率反算獲得。對于廢棄物違法處置行為，如偽造、變造專用垃圾袋；販賣偽造、變造專用垃圾袋；明知為偽造、變造專用垃圾袋仍使用等，也規(guī)定了相應的處罰措施，按次處新臺幣三萬元以上十萬元以下罰款。

（四）經(jīng)驗啟示

從瑞士、荷蘭、中國臺灣地區(qū)征收垃圾處理費（稅）的做法來看，其共通之處可總結為以下三方面：

1.垃圾處理費（稅）的征收模式普遍采取定額征收與從量征收相結合的復合征收模式。其中，定額征收以家庭為單位，設計差異化的地區(qū)性征收標準，以契合當?shù)乩幚沓杀拘枰?，避免了統(tǒng)一定價所導致的地方政府財政支出壓力。從量征收以垃圾放置容器的容積和數(shù)量作為計費標準或根據(jù)居民用水量征收。一方面，復合征收模式克服單純定額征收難以實現(xiàn)公平的弊端，另一方面，復合征收模式也削弱單純從量征收所可能導致的垃圾非法處置問題。

2.垃圾處理費（稅）的征收標準依據(jù)垃圾處理成本設定。垃圾處理成本覆蓋各類型垃圾處理成本、基礎設施采購維護成本及人力成本等，對于生活垃圾分類等宣傳類成本則根據(jù)實際需要選擇性計入總成本。依據(jù)成本來確定垃圾處理費（稅）的征收標準，能夠盡可能避免成本上漲所帶來的地方政府收支差異問題，同時，也避免收費標準過高導致居民負擔過重的問題。

3.構建相應的處罰機制。對于違法傾倒垃圾一般給予較重的處罰，如瑞士對于非法焚燒垃圾最高可處20000瑞士法郎的罰款。借助高昂的違法成本限制居民的非法行為，盡可能提升垃圾費（稅）收繳率。

四、我國生活垃圾處理費（稅）制度的改革路徑

2018 年，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上的講話中指出，“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”①央廣網(wǎng). 習近平：用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境[EB/OL].(2018-5-23)[2022-10-1].https://baijiahao. baidu.com/s?id=1601232733893685318&wfr=spider&for=pc，這是習近平生態(tài)文明思想在生態(tài)環(huán)保制度構建領域的有力體現(xiàn)。本文認為我國生活垃圾處理費（稅）改革，應當以促進環(huán)境保護為目標，立足國情，兼顧環(huán)境問題與稅收征管，先易后難，循序漸進、有條不紊地推進。其改革路徑是：完善現(xiàn)行生活垃圾處理費制度，特別是要逐步建立定額征收與從量征收的復合征收模式。在此基礎上，實行“費改稅”，推動生活垃圾處理費向生活垃圾環(huán)保稅的平穩(wěn)過渡，利用稅收制度的優(yōu)越性，來實現(xiàn)對環(huán)境問題的調控。具體可分為近期目標和遠期目標。

（一）近期目標——制度完善

近期以生活垃圾處理收費制度的完善為核心目標，圍繞“污染者付費原則”構建生活垃圾處理費用的征收管理體系。在橫向稅收公平的基礎上，實現(xiàn)生活垃圾的治理成本主要由污染者承擔。可以從以下三方面進行制度完善：

1.明確征收原則。在制定垃圾處理費征收機制時，需要遵循以下原則：一是污染者付費原則。該原則要求生活垃圾處理成本應當由垃圾排放者負擔。二是成本回收原則。生活垃圾處理費應當與垃圾處理成本相當，與污染者付費原則中的成本考量不同，成本回收原則的目的在于限制垃圾處理費的總體規(guī)模，避免居民負擔過重。三是激勵原則。垃圾處理收費制度要能夠激勵居民通過垃圾回收或其他對環(huán)境無害的方式來處理垃圾。四是透明原則。生活垃圾處理費的計算依據(jù)、征收標準應由地方政府制定后公示。

2.征收制度的設計。我國也應建立定額征收與從量征收相結合的復合征收模式，鑒于我國大部分?。▍^(qū)、市）的生活垃圾收費已采用定額征收方式，因此，在定額征收方面，需要根據(jù)垃圾處理成本的需要調整垃圾處理費的征收標準。在從量征收方面，我國已有部分省（區(qū)、市）依據(jù)用水量對居民征收垃圾處理費，而依據(jù)垃圾排放量征收目前僅針對企事業(yè)單位，前者依托供水網(wǎng)絡征收，對于我國這樣的人口大國更為簡便易行，但沒有體現(xiàn)“污染者付費原則”；后者雖然貫徹了“污染者付費原則”，但有可能會造成群眾抵觸心理，制度較難推行。因此，本文建議，先選擇城市化水平較高的地區(qū)進行復合征收模式的試點，對定額征收部分，可繼續(xù)采用現(xiàn)行垃圾處理費的征收方式并適當降低收費標準。對從量征收部分，如果以用水量為征收依據(jù)的，可繼續(xù)依照現(xiàn)行規(guī)定，對月平均用水量在一定標準以內的，可視為無人居住房屋，免除從量征收部分；如果以垃圾袋（或儲存容器）為征收依據(jù)的，可借鑒我國臺灣地區(qū)的相關規(guī)定，設置不同垃圾袋單位容積的垃圾費用標準，分類“隨袋征收”。此外，對于垃圾處理費的使用，建議將定額征收部分主要用于基礎設施維護、可回收垃圾處理以及各類垃圾分類宣傳費用等，將從量征收部分用于支付各類垃圾的處理費用（包括人工成本等）。

3.強化征收管理。垃圾處理費主要在城市征收，伴隨城市化進程的推進，垃圾處理費的征收范圍應逐步擴展至農村地區(qū)，建立全覆蓋的制度體系。針對本文提出的生活垃圾處理費的復合征收模式，應建立相應的征收機制。其中定額征收部分（按家庭戶人口數(shù)征收）可依托物業(yè)管理部門征收，從量征收部分可以由供水部門代征代繳（以用水量為征收依據(jù)）或者由垃圾袋（儲存容器）生產(chǎn)企業(yè)（以垃圾排放量為征收依據(jù)）在銷售環(huán)節(jié)代征代繳。對于垃圾裝載容器要制定相關的管理制度，以垃圾袋為例，應由主管部門對垃圾袋規(guī)格、樣式及容積作出規(guī)定，通過招投標選擇符合條件、有資質的制作廠家制作并銷售。借助垃圾袋的顏色來對垃圾進行分類。垃圾袋銷售價格根據(jù)垃圾處理成本、垃圾袋容積和垃圾處理廠的處理量來確定。對于違規(guī)投放垃圾的行為，應加大處罰力度，提高居民的違法成本。

（二）遠期目標——費改稅

在生活垃圾處理收費制度的征收機制和配套設施完善后，就應當通過“費改稅”來解決生活垃圾處理費的法律權威性不強、收繳率偏低等問題，通過嚴密法治，來保障生活垃圾環(huán)保稅的環(huán)保職能的實現(xiàn)。“費改稅”的主要內容應包括以下三方面：

1.立法層級提升。《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》和《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》已提出建立生活垃圾處理收費制度，但沒有制定具體的、可操作的政策和辦法，基本上是由縣級以上人民政府制定征收辦法，法律層次偏低，導致制度的權威性不強、征繳率不高。因此，可以借鑒排污費改征環(huán)境保護稅的改革路徑，將生活垃圾納入環(huán)境保護稅稅目，以切實提升制度的法律地位。

2.稅制要素構建。一是納稅人。生活垃圾環(huán)保稅的納稅人主要是住戶（包括居民戶、暫住戶、其他住戶等）以及各類已納入供水網(wǎng)絡的用戶。建議將《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》的納稅人定義相應調整為“直接向環(huán)境排放應稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位、其他生產(chǎn)經(jīng)營者和居民個人”。二是稅目。生活垃圾環(huán)保稅的征稅對象為各類生活垃圾，建議在《環(huán)境保護稅法》中“固體廢物”的稅目下增加一個子稅目——生活垃圾。三是稅率。稅率的設計應以調控為主，收入為輔，稅率水平要適度，既要能夠約束居民的生活垃圾排放行為，保障生活垃圾處理資金的需要，同時，又不能給居民造成過重的經(jīng)濟負擔。此外，鑒于各地環(huán)境狀況和治理成本存在差異，稅率不宜全國統(tǒng)一，可以將稅率的立法權授予地方，允許地方在一定幅度范圍內，自行確定稅率標準。鑒于可回收垃圾仍可通過商品流轉創(chuàng)造價值，其對應的從量稅額部分可適當減免。對于農村地區(qū)，可考慮適當降低稅率，避免給農村居民帶來額外負擔。四是計稅依據(jù)。采取從量與定額相結合的復合計稅方法。在開征初期，定額稅額與從量稅額的比重可按1∶1設定，待制度平穩(wěn)運行后，可逐步調高定量稅額的比重，以充分踐行“誰污染誰繳稅”的污染者付費原則。

3.征管機制完善。生活垃圾環(huán)保稅作為環(huán)境保護稅的一個組成部分，征管部門也應當從市政部門逐步轉移至稅務部門。由于生活垃圾環(huán)保稅的征收是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要協(xié)調稅務部門與涉稅各方利益主體，因此，在“費改稅”的過程中需同步完善協(xié)同征管機制，明確征收管理過程中參與各方的權利與義務，對各部門的協(xié)同工作流程加以規(guī)范，確立征管程序及運行標準，加強信息共享，實現(xiàn)征管難題協(xié)調解決。同時，建立跨部門績效考核機制，以強化征管為核心，確立各部門自身的績效考核指標體系。構建“個人申報、稅務征收、環(huán)保協(xié)同、信息共享”的管理模式。