企業(yè)何以提升治理質(zhì)量？

摘 要：數(shù)字時代，由于技術(shù)壁壘等的存在，平臺型企業(yè)行使監(jiān)管權(quán)力成為一種政府的“剛需”。監(jiān)管質(zhì)量的提升離不開企業(yè)的參與。企業(yè)是追求盈利的市場組織，與追求公共利益的政府組織不同。傳統(tǒng)理論強(qiáng)調(diào)企業(yè)的政治參與，或是企業(yè)作為治理主體之一，配合參與治理，對企業(yè)行使公共權(quán)力的現(xiàn)象缺少關(guān)注。如何保證企業(yè)有效行使公共權(quán)力，提升治理質(zhì)量，成為一個重要的理論問題。中國網(wǎng)約車平臺監(jiān)管的制度建構(gòu)和監(jiān)管質(zhì)量的提升，為分析這個問題提供了樣本。研究發(fā)現(xiàn)：政府通過創(chuàng)造壓力和動力，建立起松緊適度的“企業(yè)-政府”利益共同體，可以促使企業(yè)愿意且有效地行使公共權(quán)力，促成治理質(zhì)量的提升。企業(yè)既需要適當(dāng)?shù)摹扒度胄浴?，也需要適當(dāng)?shù)摹白灾餍浴?，并?gòu)筑起合適的邊界。關(guān)注企業(yè)行使公共權(quán)力的新現(xiàn)象，有助于進(jìn)一步推進(jìn)數(shù)字治理理論研究。

關(guān)鍵詞：企業(yè)；公共權(quán)力；監(jiān)管質(zhì)量；網(wǎng)約車平臺；數(shù)字治理

一、研究問題的提出

監(jiān)管質(zhì)量被很多學(xué)者認(rèn)為涉及成本效益、公平性等內(nèi)容（Baldwin，Cave和Lodge， 2012），但在涉及社會服務(wù)時，因?yàn)榕c服務(wù)對象關(guān)系密切，服務(wù)對象的評價受到重視（Gronroos和 Christian，1984），監(jiān)管質(zhì)量基于此被分為過程質(zhì)量和結(jié)果質(zhì)量。過程質(zhì)量主要涉及程序合規(guī)性的判斷，結(jié)果質(zhì)量主要涉及服務(wù)對象的結(jié)果評價（Gronroos，2000）。

2022年9月1日，上海市交通委員會官微“上海交通”公布2022年上半年上海市網(wǎng)約車平臺投訴排名。數(shù)據(jù)顯示，投訴主要集中在“服務(wù)質(zhì)量”、“未履行訂單”、“多收費(fèi)”和“馬甲車問題”等方面，共1877件，環(huán)比下降61.01%，其中“服務(wù)質(zhì)量”投訴573件，環(huán)比下降62.86%。投訴主要反映行程中司機(jī)服務(wù)態(tài)度差、不規(guī)范駕駛以及行駛路線錯誤導(dǎo)致司乘糾紛等（詳見中國新聞網(wǎng)報道：《8月網(wǎng)約車訂單沖高，監(jiān)管盯上聚合平臺》，http：//www.chinanews.com.cn/cj/2022/09-13/9851418.shtml。）。從投訴總量的大幅度下降來看，無論是過程性評價，還是結(jié)果評價，網(wǎng)約車市場的監(jiān)管質(zhì)量都有明顯提升。2018年5月17日，中央電視臺新聞頻道聚焦并正面報道了福州市網(wǎng)約車平臺監(jiān)管。隨后，福州市人民政府辦公廳專門針對網(wǎng)約車行業(yè)管理工作發(fā)文予以通報表揚(yáng)?？梢?，近幾年網(wǎng)約車市場的監(jiān)管質(zhì)量明顯提升。那么，網(wǎng)約車市場監(jiān)管何以達(dá)成這種效果呢？

長期以來，學(xué)界主要關(guān)注政府在監(jiān)管中發(fā)揮的作用，因而這個問題就自然而然地被轉(zhuǎn)化成“政府如何監(jiān)管，才能提升監(jiān)管質(zhì)量”的問題。但是網(wǎng)約車市場卻是一個相對特殊的市場，不但需要作為公共部門的政府在其中發(fā)揮作用，而且需要作為私人部門的網(wǎng)約車平臺參與監(jiān)管。目前，網(wǎng)約車監(jiān)管被劃分為公共監(jiān)管和私人監(jiān)管（平臺監(jiān)管）。很多學(xué)者認(rèn)為在網(wǎng)約車監(jiān)管中，平臺和政府各自承擔(dān)不同責(zé)任，可以賦予平臺適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管權(quán)，與政府監(jiān)管相互配合（劉鵬，2021；王勇和馮驊，2017）。因此，相對于傳統(tǒng)研究關(guān)注政府如何監(jiān)管才能提高網(wǎng)約車監(jiān)管質(zhì)量，新時期關(guān)注作為企業(yè)組織的網(wǎng)約車平臺如何有效監(jiān)管，提升監(jiān)管質(zhì)量，才是一個更為迫切的問題。相對于傳統(tǒng)政府監(jiān)管研究，企業(yè)監(jiān)管是一個新問題，缺少基礎(chǔ)的認(rèn)識。中國基本確立了以平臺監(jiān)管為主、政府監(jiān)管平臺的嵌套式監(jiān)管模式，如《福州市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車管理實(shí)施細(xì)則》強(qiáng)調(diào)“政府監(jiān)管平臺、平臺管理車輛與駕駛員”的監(jiān)管模式。平臺處于監(jiān)管一線，是網(wǎng)約車的直接監(jiān)管者；政府處于監(jiān)管二線，是平臺監(jiān)管的監(jiān)管者。這種制度安排，使得網(wǎng)約車監(jiān)管的狀況與平臺監(jiān)管質(zhì)量息息相關(guān)。平臺屬于企業(yè)，而企業(yè)是追求盈利的市場組織，企業(yè)行使公共權(quán)力，對我們的認(rèn)識提出了重大挑戰(zhàn)。

在市場上，諸如企業(yè)等私人主體一向是政府的監(jiān)管對象。企業(yè)的發(fā)展離不開政府的支持，因而企業(yè)有動機(jī)主動接近政府，與政府保持良好的關(guān)系。早期的企業(yè)比較重視政治參與，后來其治理功能被逐漸挖掘出來，企業(yè)的治理效果才引起重視，但學(xué)者們?nèi)詮?qiáng)調(diào)企業(yè)的配合和被動參與。在平臺型企業(yè)出現(xiàn)以后，政府不得不倚重于企業(yè)，企業(yè)的治理功能成為政府的一種“剛需”。這時企業(yè)開始行使公共權(quán)力，協(xié)助政府進(jìn)行公共治理，但企業(yè)這種更具主導(dǎo)性的社會治理主要體現(xiàn)在實(shí)踐中，理論上尚缺少研究。

西方曾經(jīng)掀起過政府企業(yè)化的浪潮，期望政府通過向企業(yè)學(xué)習(xí)，提高效率，降低成本。但是以顧客為中心的理念，使政府的公共行政出現(xiàn)嚴(yán)重的偏利導(dǎo)向，產(chǎn)生明顯的社會不公，由此西方又開啟了公共服務(wù)改革的序幕。企業(yè)的運(yùn)作機(jī)制對公共權(quán)力具有一定的腐蝕性和誘導(dǎo)性，公共權(quán)力按照企業(yè)機(jī)制運(yùn)作，極易走向歧路。但目前平臺作為市場的企業(yè)主體，卻被賦予了監(jiān)管權(quán)力，由原來的政府向企業(yè)學(xué)習(xí)，轉(zhuǎn)變到企業(yè)直接行使監(jiān)管權(quán)力，公共權(quán)力的“歧化”問題將變得更為突出。如何保證企業(yè)規(guī)范地行使公共權(quán)力，形成較好的治理質(zhì)量，成為一個重大的理論問題。中國關(guān)于網(wǎng)約車監(jiān)管的有效嵌套式制度安排，可以為回應(yīng)這個重大的理論問題提供有效的分析案例。本文關(guān)心的具體問題是：企業(yè)如何促成網(wǎng)約車監(jiān)管質(zhì)量的提升。已有研究表明，企業(yè)家不只是以“非制度化”和“非組織化”方式影響政策過程，而是有效運(yùn)用“制度化”和“組織化”方式（工商聯(lián)、行業(yè)協(xié)會和企業(yè)內(nèi)部基層黨組織），共同參與治理（何軒和馬駿，2018）。制度建構(gòu)與企業(yè)的公共治理密切相關(guān)，因而本文擬從制度視角進(jìn)行分析，回應(yīng)企業(yè)如何有效行使公共權(quán)力的理論問題。

二、研究綜述：企業(yè)的政治參與和合作治理

無論是政府或企業(yè)，都有意愿加強(qiáng)彼此的聯(lián)系。政府會隨時關(guān)注企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，吸收和重組不同企業(yè)的力量，避免非制度化力量在體制外的集結(jié)（張靜，1998）。企業(yè)基于不同考慮，會在制度容許下，采取多種形式加強(qiáng)與政府的聯(lián)系。政企關(guān)系一直是學(xué)界重要的研究主題（陽春花和龐紹堂，2020；李嵐，2018）。早期企業(yè)主要通過政治參與的方式加強(qiáng)與政府的聯(lián)系，后來則逐漸參與到政府的治理中去。

改革開放之初，學(xué)者們已經(jīng)關(guān)注到企業(yè)的政治參與問題。在他們看來，國企已經(jīng)是體制內(nèi)的一部分，而私企則面臨著再政治化的過程，因而對于國企的研究更偏重于企業(yè)黨組織在企業(yè)發(fā)展、企業(yè)運(yùn)作和社會責(zé)任實(shí)現(xiàn)等方面發(fā)揮的作用（馬連福，王元芳和沈小秀，2012；樓秋然，2020），對于私營企業(yè)的研究則更偏重于私營企業(yè)主的政治參與問題。首先，地方政府有意愿吸收一部分企業(yè)主參與政治，讓其擔(dān)任政治職務(wù)，提供市場準(zhǔn)入和稅收等方面的優(yōu)惠，以吸引更多的投資和贊助，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提升政績顯示度（李寶梁， 2001）。其次，私營企業(yè)主也有意愿參與政治。新企業(yè)成立之初，企業(yè)主愿意通過贈送禮品等靈活的方式，與政府部門搞好關(guān)系（田莉等， 2015）。李寶梁（2001）發(fā)現(xiàn)，私營企業(yè)主可以通過參加個體私營企業(yè)協(xié)會、行業(yè)協(xié)會，或者通過加入工商聯(lián)、民盟等組織間接參與政治。私營企業(yè)主參與政治可以獲得一定的政治身份或政治榮譽(yù)，使企業(yè)依托雙軌制和某些體制化的關(guān)系資源，不斷獲得經(jīng)濟(jì)上和政治上的有利地位（Szelenyi和Kostello，1996；李路路，1995；張宛麗，1996）。在處理與政府的行政糾紛時，政治參與將使企業(yè)具有一定的便利，而在市場競爭中，政治參與將使企業(yè)形成相對優(yōu)勢（紀(jì)鶯鶯和范曉光， 2017）。企業(yè)通過“體制化關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”保持和擴(kuò)大自己的資本（Richardson，1986）。企業(yè)參與政治，既是一種自我保護(hù)，也是一種向更高層次發(fā)展的有利途徑。

雖然早期的研究關(guān)注點(diǎn)主要在于私營企業(yè)主的政治參與，但也間接關(guān)注到企業(yè)參與治理的效應(yīng)。如胡旭陽（2006）發(fā)現(xiàn)：民營企業(yè)主的政治身份，可以傳遞企業(yè)質(zhì)量信號，降低民營企業(yè)的準(zhǔn)入壁壘，提高民企的資本獲得能力，促進(jìn)市場更健康地發(fā)展。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，企業(yè)主體逐漸引起更多學(xué)者的關(guān)注。但學(xué)界研究的重心并不是企業(yè)參與治理，而仍是企業(yè)的政治參與。企業(yè)的治理功能被下意識地忽略。學(xué)者們更重視非營利組織的治理功效（鄭蘇晉，2009）。邵興全和胡業(yè)勛（2018）認(rèn)為：企業(yè)是社會利益的相關(guān)者，在繳納稅金、保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)就業(yè)和參與慈善等方面，可以發(fā)揮積極的治理效果，但目前企業(yè)參與治理的積極作用未得到應(yīng)有的重視與研究。

從社會責(zé)任角度來講，企業(yè)需要履行一部分社會治理功能。企業(yè)不能單純地追求經(jīng)濟(jì)利潤，也不可能完全追求公共利益。一個優(yōu)秀的企業(yè)，必然需要實(shí)現(xiàn)營利性和社會性的和諧統(tǒng)一，自覺主動地承擔(dān)起社會責(zé)任（葛琳， 2021）。企業(yè)參與社會治理，成為履行社會責(zé)任的應(yīng)有之義。為了迎合企業(yè)的雙重沖突屬性，有學(xué)者甚至創(chuàng)造性地提出了“社會企業(yè)”概念，認(rèn)為社會企業(yè)是公益性和商業(yè)性并存的混合體，它將商業(yè)模式與社會服務(wù)創(chuàng)新緊密結(jié)合，是以實(shí)現(xiàn)社會目標(biāo)為導(dǎo)向的組織類型（葛琳， 2021）。

當(dāng)前企業(yè)已經(jīng)成為受認(rèn)可的治理主體之一。宋華琳（2016）提出在政府監(jiān)管中，要實(shí)現(xiàn)多中心、多主體、多層次的合作治理。合作治理不但需要社會其他主體的參與，而且需要企業(yè)踐行社會責(zé)任和行業(yè)協(xié)會加強(qiáng)自我監(jiān)管。傳統(tǒng)治理理論雖然將企業(yè)當(dāng)成重要的治理主體，但強(qiáng)調(diào)的是企業(yè)以自己的本職作為，服務(wù)于治理，實(shí)現(xiàn)主業(yè)和治理不相沖突，并相互促進(jìn)。企業(yè)以一種相對被動的形式，配合政府參與治理。傳統(tǒng)的法律，基于此建構(gòu)起一套企業(yè)參與社會治理的有效制度。但是隨著信息時代數(shù)字技術(shù)等的發(fā)展，新型企業(yè)組織不斷出現(xiàn)。平臺型企業(yè)的出現(xiàn)，給原來的企業(yè)組織帶來重大挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的單邊市場向雙邊市場甚至是多邊市場轉(zhuǎn)變。平臺型企業(yè)在網(wǎng)絡(luò)世界里擁有了類似政府的公共權(quán)力和公共屬性，具有管理者身份（王坤和周魯耀，2021），需要行使可能影響競爭的自我監(jiān)管職能（Wahyuningtyas，2019）。有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)管部門要堅(jiān)持平臺型企業(yè)自治與監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)，既創(chuàng)造條件讓企業(yè)成為監(jiān)管鏈條的關(guān)鍵一環(huán)，也明確其作為公共部門監(jiān)管中介的地位（董京波，2022）。眾多學(xué)者的研究表明：新時期企業(yè)不但要安于主業(yè)，而且要履行一部分政府的公共職能，通過重新賦權(quán)，主導(dǎo)某一領(lǐng)域的社會治理，給企業(yè)參與社會治理提出了新的研究課題（王勇，劉航和馮驊，2020）。當(dāng)然，企業(yè)行使公共權(quán)力是一項(xiàng)新實(shí)踐，可能出現(xiàn)治理有效與治理失靈的雙重效應(yīng)（王俐和周向紅，2018）。企業(yè)雖然是具有私人屬性的營利組織，但由于技術(shù)能力限制，政府需要企業(yè)行使利他性的公共權(quán)力。黃冬婭（2013）認(rèn)為，企業(yè)越具有“政治嵌入性”而非“自主性”便越具有政策影響力。但企業(yè)參與公共權(quán)力卻對此提出了挑戰(zhàn)，因?yàn)槠髽I(yè)行使公共權(quán)力，不但需要企業(yè)的“政治嵌入性”，而且需要企業(yè)的“自主性”，甚至企業(yè)的“自主性”與企業(yè)的“政治嵌入性”需要有明確的區(qū)隔。這意味著，企業(yè)如何有效地行使公共權(quán)力，既需要有實(shí)踐上的嘗試，也需要有理論上的發(fā)展。政府如何保證企業(yè)愿意且能夠有效地行使公共權(quán)力，提高治理質(zhì)量，成為一個亟需研究的新時代課題。

三、資料收集和分析方法

中國是平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)跑者之一，在政策上明確支持“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。網(wǎng)約車平臺是“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)的重要代表，也成為政策支持的對象。網(wǎng)約車平臺是網(wǎng)絡(luò)時代雙邊經(jīng)濟(jì)市場的典型代表，其顧客既包括網(wǎng)約車司機(jī)，也包括乘客。平臺作為中介，以高效率和低成本為原則，匹配運(yùn)力和出行需求，爭取實(shí)現(xiàn)三方共贏。目前網(wǎng)約車平臺數(shù)量呈井噴之勢，比如廣東在2019年年底就許可網(wǎng)約車平臺公司（含分支機(jī)構(gòu)）約105家，許可網(wǎng)約車輛17萬輛、網(wǎng)約車駕駛員27.18萬人。

2016年7月，中國首先出臺國家層面的網(wǎng)約車平臺監(jiān)管法規(guī)：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），《人民日報·海外版》稱其為“全球首個國家層面的網(wǎng)約車平臺監(jiān)管法規(guī)”。與德國、法國、西班牙、日本、新加坡等國家禁止發(fā)展不同，中國不是“一刀切”式的禁止，而是根據(jù)新業(yè)態(tài)發(fā)展的特點(diǎn)，充分考慮網(wǎng)約車平臺發(fā)展的實(shí)際情況，著眼于規(guī)范發(fā)展和滿足公眾需求目標(biāo)，審慎地出臺了監(jiān)管辦法。目前，中國已經(jīng)建構(gòu)起上至中央、下至地方的一整套完整的網(wǎng)約車平臺參與監(jiān)管的政策體系。實(shí)踐證明，這些政策在規(guī)范平臺監(jiān)管，鼓勵平臺參與社會治理方面起到了支柱性的作用。

企業(yè)作為治理主體之一，雖然不算新鮮事，但是行使公共權(quán)力，卻具有突破意義。制度性建構(gòu)在企業(yè)參與初期具有特別重要的意義。國家的制度結(jié)構(gòu)和政策影響了企業(yè)家影響政府的政策過程和方式，也決定了其影響力的大小。本文著眼于制度視角，主要搜集跟網(wǎng)約車平臺參與監(jiān)管相關(guān)的法規(guī)、政策文件進(jìn)行內(nèi)容解讀。相關(guān)的法規(guī)、政策文件主要涉及中央和地方兩個層面。由于地方層面的監(jiān)管法規(guī)，在總體框架設(shè)計(jì)和監(jiān)管制度安排上并沒有實(shí)質(zhì)性的不同，本文選擇以福建省和福州市為例，搜集的主要材料見表1?！爸贫取痹谶@里指正式的規(guī)范和約束，本文的制度視角分析指基于正式的法規(guī)、政策文件規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行的分析。

四、制度視角下平臺監(jiān)管質(zhì)量向好的政府建構(gòu)

中國充分認(rèn)識到在信息時代，平臺型企業(yè)是參與監(jiān)管的必要力量，也是政府的“剛需”，因而采取更務(wù)實(shí)的態(tài)度，賦予企業(yè)適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管權(quán)力。政府監(jiān)管的重心在于如何激勵和規(guī)范平臺行使好公共監(jiān)管權(quán)。通過松緊適度的制度建構(gòu)，中國創(chuàng)造了平臺“不得不監(jiān)管和愿意做好監(jiān)管”的雙重保障機(jī)制，使得平臺具有較強(qiáng)的壓力和動力去推進(jìn)監(jiān)管，促成企業(yè)監(jiān)管質(zhì)量的提升。

（一）通過責(zé)任賦予和監(jiān)管規(guī)范制造平臺的監(jiān)管壓力

1.明確平臺公司的承運(yùn)人責(zé)任

《指導(dǎo)意見》將網(wǎng)約車平臺公司定位為運(yùn)輸服務(wù)的提供者，規(guī)定其要承擔(dān)承運(yùn)人責(zé)任和相應(yīng)的社會責(zé)任?！稌盒修k法》第四章第十六條也進(jìn)一步明確了網(wǎng)約車平臺公司需要承擔(dān)的承運(yùn)人責(zé)任，并提出“運(yùn)營安全，權(quán)益保障”的要求。承運(yùn)人目前并沒有明確的定義，不過《中華人民共和國海商法》第四十二條規(guī)定，“承運(yùn)人”是指本人或者委托他人以本人名義與托運(yùn)人訂立海上貨物運(yùn)輸合同的人。承運(yùn)人要保證貨物準(zhǔn)時、安全送達(dá)目的地。在貨物受托至貨物交付前，如果貨物出現(xiàn)丟失、污染或損壞等情況，承運(yùn)人要根據(jù)實(shí)際損失情況進(jìn)行賠償。參照這種界定，我們可以認(rèn)為，平臺的承運(yùn)人責(zé)任主要指的是平臺要保證網(wǎng)約車司機(jī)安全、高效地將乘客送達(dá)目的地。對于網(wǎng)約車在載客過程中出現(xiàn)的各種安全問題或故意延遲問題等，需要由平臺承擔(dān)責(zé)任。而且，為了保證平臺能切實(shí)承擔(dān)起這種責(zé)任，讓問題當(dāng)事人能方便地聯(lián)系平臺，各地關(guān)于網(wǎng)約車平臺的監(jiān)管細(xì)則都要求平臺在當(dāng)?shù)卦O(shè)立實(shí)體組織，如《福州市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車管理實(shí)施細(xì)則》第二章第七條規(guī)定，在本市從事網(wǎng)約車經(jīng)營的平臺，應(yīng)具備線上線下服務(wù)能力，“線下”要設(shè)立固定的經(jīng)營場所，明確負(fù)責(zé)人和管理人員，開展駕駛員培訓(xùn)等；“線上”要具備投訴處理、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控等本地化服務(wù)管理能力?！稌盒修k法》還明確要求，網(wǎng)約車平臺公司不得侵害乘客的合法權(quán)益和社會公共利益。監(jiān)管部門通過審查平臺設(shè)立的相關(guān)管理規(guī)則、價格機(jī)制等，確保法規(guī)內(nèi)容落到實(shí)處。

明確承運(yùn)人責(zé)任的制度安排，使得平臺成為第一責(zé)任人。如果接入平臺的網(wǎng)約車司機(jī)操作不規(guī)范，事故頻發(fā)，將對平臺造成重大經(jīng)濟(jì)損失和聲譽(yù)損害，因而平臺有很強(qiáng)的動力去規(guī)范網(wǎng)約車司機(jī)的載客過程和行為，嚴(yán)格審查車輛和司機(jī)的合規(guī)情況?！稌盒修k法》允許平臺根據(jù)工作時長、服務(wù)頻次等特點(diǎn)，與駕駛員簽訂多種形式的勞動合同或者協(xié)議，為明確雙方的責(zé)任提供依據(jù)。如果監(jiān)管到位，平臺即使需要第一時間承擔(dān)責(zé)任，但依然可以根據(jù)與網(wǎng)約車司機(jī)簽訂的協(xié)議或合同，在先行賠付的情況下，向網(wǎng)約車司機(jī)追償?！稌盒修k法》的相關(guān)規(guī)定為平臺履行承運(yùn)人責(zé)任提供了制度保障。

2.對監(jiān)管要素和監(jiān)管過程進(jìn)行規(guī)范

將平臺界定為第一責(zé)任主體，雖然有利于激發(fā)平臺加強(qiáng)監(jiān)管的積極性，但是平臺如何監(jiān)管卻很難保證。為此，相關(guān)法規(guī)對于平臺應(yīng)當(dāng)監(jiān)管什么，需要達(dá)到何種監(jiān)管效果，都進(jìn)行了明確規(guī)定?！稌盒修k法》從營運(yùn)車輛和網(wǎng)約車駕駛員監(jiān)管兩方面進(jìn)行規(guī)范。在車輛方面，《暫行辦法》要求平臺必須保證網(wǎng)約車的營運(yùn)資質(zhì)合法，車況良好，保險到位和備案及時。在網(wǎng)約車駕駛員方面，《暫行辦法》要求平臺必須保證駕駛員具有合法的從業(yè)資格，線上和線下服務(wù)者一致，同時平臺要對網(wǎng)約車駕駛員開展崗前培訓(xùn)和日常教育，解讀相關(guān)的法律法規(guī)，強(qiáng)化安全運(yùn)營的理念，明確日常服務(wù)規(guī)范，確立正確的職業(yè)道德。交通運(yùn)輸部辦公廳、工業(yè)和信息化部辦公廳、公安部辦公廳等“關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車行業(yè)事前事中事后全鏈條聯(lián)合監(jiān)管有關(guān)工作的通知”要求嚴(yán)格審查網(wǎng)約車駕駛員的背景情況和從業(yè)資格，把好入口關(guān)。平臺要對網(wǎng)約車司機(jī)是否有犯罪或失信等經(jīng)歷，是否取得《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證》和其車輛是否辦理《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運(yùn)輸證》等情況進(jìn)行審查。背景有問題或證件不全者不予注冊，不能參與網(wǎng)約車運(yùn)營。這種制度安排，給平臺監(jiān)管指明了方向，即著眼點(diǎn)在于車輛和駕駛員，在準(zhǔn)入上要核查其準(zhǔn)入資格，檢查證件是否齊全?！督煌ㄟ\(yùn)輸部辦公廳關(guān)于維護(hù)公平競爭市場秩序加快推進(jìn)網(wǎng)約車合規(guī)化的通知》就推進(jìn)網(wǎng)約車合規(guī)化事宜，對平臺提出了明確的工作要求。

在過程規(guī)范上，相關(guān)法規(guī)要求將駕駛員服務(wù)情況的信息，備份保存，并提交到政府的網(wǎng)約車監(jiān)管信息交互平臺?！稌盒修k法》對于平臺的過程監(jiān)管規(guī)范，主要是采用信息審查的方式，要求平臺將過程監(jiān)管相關(guān)的信息，包括訂單數(shù)據(jù)、網(wǎng)上交易數(shù)據(jù)、行駛軌跡數(shù)據(jù)等備份待查。2018年發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車監(jiān)管信息交互平臺運(yùn)行管理辦法》第二章第六條規(guī)定：網(wǎng)約車平臺公司在取得相應(yīng)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營許可證》后，應(yīng)自次日零時起向部級平臺傳輸相關(guān)基礎(chǔ)靜態(tài)信息以及訂單信息、經(jīng)營信息、定位信息、服務(wù)質(zhì)量信息等運(yùn)營數(shù)據(jù)。第九條還明確規(guī)定平臺運(yùn)營數(shù)據(jù)的保存時限“不少于6個月”。《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車監(jiān)管信息交互平臺總體技術(shù)要求（暫行）》具體化了信息交互平臺的技術(shù)要求?！督煌ㄟ\(yùn)輸部辦公廳關(guān)于網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車車輛準(zhǔn)入和退出有關(guān)工作流程的通知》對網(wǎng)約車準(zhǔn)入和退出中平臺配合行政主管部門的事項(xiàng)也進(jìn)行了具體規(guī)范。可見，網(wǎng)約車服務(wù)過程的監(jiān)管，平臺只是第一主體，而政府同時是監(jiān)督和監(jiān)管主體，對于平臺可以自行監(jiān)管、自行處理的事項(xiàng)，政府可以不介入，一旦平臺履職不到位，或者是超出平臺的監(jiān)管能力，政府可以第一時間介入，快速應(yīng)急處置。平臺既有監(jiān)管的壓力，也有監(jiān)管的方向，而且時刻處于被監(jiān)督中，可以防止平臺監(jiān)管懈怠、監(jiān)管走樣或監(jiān)管不到位。

為了保證平臺在要素和過程監(jiān)管中的規(guī)范性，《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車行業(yè)事中事后聯(lián)合監(jiān)管有關(guān)工作的通知》進(jìn)一步提出建立健全聯(lián)合監(jiān)管工作機(jī)制，明確規(guī)定了需要聯(lián)合監(jiān)管的工作事項(xiàng)和處置流程，還要求各部門在事中事后聯(lián)合監(jiān)管過程中，積極探索互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管方式，強(qiáng)化信息數(shù)據(jù)共享，加強(qiáng)對網(wǎng)約車平臺公司有關(guān)經(jīng)營行為的監(jiān)管，這進(jìn)一步強(qiáng)化了對平臺的規(guī)范要求。

（二）通過內(nèi)部放權(quán)和信息再利用后門激發(fā)平臺的監(jiān)管動力

1.賦予平臺企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管的自主權(quán)

《暫行辦法》賦予平臺企業(yè)法人資格，意味著平臺的根本性質(zhì)是追求營利的私人主體，政府為平臺的公平市場競爭創(chuàng)造良好條件，防止不正當(dāng)?shù)膬r格競爭行為和畸形壟斷。雖然平臺也要履行公共監(jiān)管的職責(zé)，但只是規(guī)范營利的必須前提。更好地履行監(jiān)管職責(zé)，完全可以服務(wù)于更好地營利，公共利益追求有利于樹立平臺良好的聲譽(yù)，公利追求與私利追求在此得到較好地統(tǒng)一?！稌盒修k法》還賦予平臺根據(jù)自身運(yùn)營特點(diǎn)，制定駕駛員和車輛監(jiān)管方式的權(quán)力，要求平臺自主制定涉及經(jīng)營、安全和服務(wù)等的管理制度。這意味著監(jiān)管雖然是平臺必須履行的職責(zé)，但是卻相對靈活，平臺可以在成本、收益、公平等方面進(jìn)行權(quán)衡，選擇適合自己的監(jiān)管方式。政府相關(guān)部門既監(jiān)管平臺，同時也服務(wù)于平臺?！瓣P(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車行業(yè)事前事中事后全鏈條聯(lián)合監(jiān)管有關(guān)工作的通知”要求各地既要加強(qiáng)平臺監(jiān)管，也要重視平臺服務(wù)，要優(yōu)化服務(wù)流程，為平臺管理提供便利。政府已經(jīng)依托網(wǎng)約車監(jiān)管信息平臺，為平臺提供網(wǎng)約車車輛和駕駛員的許可信息，為平臺的準(zhǔn)入監(jiān)管提供服務(wù)。

2.為平臺信息的內(nèi)部再利用留出后門

政府雖然對平臺監(jiān)管進(jìn)行了相對嚴(yán)格的規(guī)范，但是在信息的使用上卻為平臺保留了制度后門?！稌盒修k法》第四章第二十七條僅僅規(guī)定了平臺個人信息和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的保存、使用地點(diǎn)和保存時限，要求“在中國內(nèi)地存儲和使用，保存期限不少于2年”，信息和數(shù)據(jù)不得外流?！吨笇?dǎo)意見》也有類似的規(guī)定，要求平臺依法合規(guī)采集、使用和保護(hù)個人信息，所有數(shù)據(jù)的保存和使用限在中國內(nèi)地。也就是說，相關(guān)制度僅僅明確提出信息的保存地點(diǎn)、時限和不得外流的要求，但對于平臺如何使用數(shù)據(jù)卻并沒有明確說明，這就為平臺依據(jù)個人信息和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，再加工生產(chǎn)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)對乘客和網(wǎng)約車駕駛員的精準(zhǔn)定位，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的外部性效應(yīng)留出了空間?！熬W(wǎng)絡(luò)外部性”是指參與網(wǎng)絡(luò)的用戶越多，則每個用戶得到的效用也越高，個人效用與用戶數(shù)量成正比（曲振濤，周正和周方召，2010）。平臺經(jīng)營得越規(guī)范，監(jiān)管得越到位，制度后門運(yùn)用得越充分，網(wǎng)約車駕駛員加入的可能性就越大，乘客也更愿意選擇該平臺，平臺數(shù)據(jù)的自我增殖功能相應(yīng)增強(qiáng)，平臺生成的數(shù)據(jù)量加大，可能產(chǎn)生的網(wǎng)約外部性效應(yīng)增強(qiáng)，平臺也能更充分地利用“制度后門”，帶動平臺增值。這就會讓平臺有動力去開拓市場，擴(kuò)大業(yè)務(wù)量，實(shí)現(xiàn)信息再生產(chǎn)和平臺發(fā)展的正向循環(huán)。信息時代，信息具有最大的價值，平臺甚至可以不營利，但是卻不能缺少流量。持續(xù)增加網(wǎng)約車司機(jī)和乘客數(shù)量，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)外部性效應(yīng)，擴(kuò)大平臺的數(shù)據(jù)再生產(chǎn)，事關(guān)平臺的生存和發(fā)展。平臺愿意積極、主動順應(yīng)政府要求，加強(qiáng)監(jiān)管，努力吸引更多的網(wǎng)約車司機(jī)和乘客，為平臺的發(fā)展保駕護(hù)航。

五、利益共同體：促成治理質(zhì)量提升的企業(yè)路徑

企業(yè)是私人主體里極具代表性的組織，政府是公共利益導(dǎo)向的組織，兩者雖然目標(biāo)取向不同，但是關(guān)系密切。企業(yè)以稅收、就業(yè)等支持政府，而政府則通過創(chuàng)設(shè)環(huán)境、明晰產(chǎn)權(quán)、鼓勵競爭等方式發(fā)展企業(yè)。政府和企業(yè)在不同領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。從中國網(wǎng)約車平臺參與監(jiān)管的制度建構(gòu)來看，企業(yè)在政府創(chuàng)造的壓力和動力作用下，較好地參與到監(jiān)管中來，履行了代表公共利益的監(jiān)管職權(quán)，并且促進(jìn)了監(jiān)管質(zhì)量的提升。這證明企業(yè)不但可以成為被動的治理主體，而且可以成為在特定領(lǐng)域具有一定主導(dǎo)權(quán)的治理主體，有效地行使公共權(quán)力。政府創(chuàng)造的“壓力”要求企業(yè)必須與政府保持立場一致，創(chuàng)造的“動力”激勵企業(yè)與政府保持利益一致。有學(xué)者認(rèn)為企業(yè)需要與政府保持適當(dāng)?shù)年P(guān)系，既不能太近，也不能太遠(yuǎn)，保證“嵌入的自主性”（張建君， 2012），政府創(chuàng)造的壓力和動力，既保證企業(yè)的“適當(dāng)嵌入”，也保證企業(yè)具有一定的自主性，實(shí)質(zhì)上塑造了松緊適度的利益共同體，使得企業(yè)愿意且不得不認(rèn)真行使公共權(quán)力。

（一）構(gòu)建有效行使公共權(quán)力的“政府-企業(yè)”利益共同體

要讓企業(yè)愿意且行使好公共權(quán)力，政府首先要尊重企業(yè)的營利需求，保證企業(yè)的存續(xù)和發(fā)展能力，其次要著眼于企業(yè)組織平臺化、科學(xué)技術(shù)壟斷化的事實(shí)，更新企業(yè)社會責(zé)任的內(nèi)涵，通過既約束也放權(quán)的雙重制度建構(gòu)，保證企業(yè)的關(guān)注點(diǎn)始終與政府保持一致，保證企業(yè)的營利狀況與公共權(quán)力行使的有效程度息息相關(guān)，最終與企業(yè)形成有適當(dāng)距離的利益共同體。企業(yè)會因?yàn)闆]有行使好公共權(quán)力而使收益受損，也會因?yàn)橛行惺构矙?quán)力而獲得穩(wěn)定、可持續(xù)的收益。

（二）筑起規(guī)范企業(yè)行使公共權(quán)力的防火墻

權(quán)力缺少約束，就容易被濫用。企業(yè)行使公共權(quán)力，同樣需要強(qiáng)有力的約束。政府不能只是簡單地賦權(quán)，而是要明確企業(yè)行使的公共權(quán)力為何，對于公共治理所要達(dá)到的效果進(jìn)行具體規(guī)定，保證企業(yè)行使公共權(quán)力的“留痕”和可追溯性，加強(qiáng)信息保存和信息交互，讓政府可以隨時介入，隨機(jī)抽查，保證企業(yè)細(xì)心、謹(jǐn)慎地行使公共權(quán)力，讓企業(yè)行使的公共權(quán)力不走樣、不擴(kuò)張。同時，政府要建立起權(quán)責(zé)相對應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，明確企業(yè)的責(zé)任和處罰辦法，增強(qiáng)企業(yè)的責(zé)任意識，以陽光行政和責(zé)任行政保證企業(yè)公共治理的有效性。

（三）賦予企業(yè)內(nèi)部運(yùn)作的自主權(quán)

政府對企業(yè)行使公共權(quán)力既要有嚴(yán)格的限制，也要有相對寬松的空間，可以采取目標(biāo)導(dǎo)向的方式，賦予企業(yè)行使公共權(quán)力一定的自主權(quán)。企業(yè)可以根據(jù)自身的優(yōu)勢和運(yùn)作慣性，在符合公平、公正等的抽象原則的基礎(chǔ)上，采取靈活、公開、高效的方式，達(dá)成社會期望的治理效果。對于企業(yè)內(nèi)部運(yùn)作產(chǎn)生的數(shù)據(jù)資源，在保證不泄密和安全性的基礎(chǔ)上，政府可以允許企業(yè)進(jìn)行合理的再加工和再生產(chǎn)，提高消費(fèi)者網(wǎng)絡(luò)的價值，吸引潛在的顧客，實(shí)現(xiàn)企業(yè)公共治理與商業(yè)服務(wù)的統(tǒng)一、社會效益與經(jīng)濟(jì)利益的統(tǒng)一。

六、結(jié)語和討論

企業(yè)主動參與公共治理最大的障礙，在于企業(yè)的私利導(dǎo)向，與治理的公利導(dǎo)向相沖突。以前的治理理論強(qiáng)調(diào)企業(yè)作為多元治理主體之一，主要是強(qiáng)調(diào)企業(yè)配合職能，企業(yè)以自身的運(yùn)作參與治理，并不行使公共權(quán)力。在新時期，政府由于科技能力等的限制，需要賦予平臺型企業(yè)部分監(jiān)管權(quán)力，使得追求私利的企業(yè)，可以行使部分公共權(quán)力，成為特定領(lǐng)域的治理主導(dǎo)者。盈利導(dǎo)向企業(yè)的新公共角色，給我們提出了治理研究的新課題。

本文的研究表明：構(gòu)筑防火墻和賦予企業(yè)內(nèi)部運(yùn)作自主權(quán)，形成利益共同體，是保證企業(yè)愿意且有效地主導(dǎo)某一領(lǐng)域治理，提升治理質(zhì)量的關(guān)鍵。政府要確保將企業(yè)主導(dǎo)治理的情況，與企業(yè)的營利情況緊密掛鉤，最終形成“自愿有效主導(dǎo)治理-提高社會聲譽(yù)和社會信任度-增加社會支持-提高企業(yè)營利”的閉路循環(huán)。企業(yè)的“嵌入性”與企業(yè)的“自主性”，需要得到合理兼顧。兩者不是此消彼長的關(guān)系，而是具有明確的、不可跨越的邊界。在當(dāng)前一切尚未規(guī)范的情況下，政府賦予的壓力和動力，仍然是保證企業(yè)愿意且有效主導(dǎo)某一領(lǐng)域治理的必要方式。隨著規(guī)范化的推進(jìn)，政府施加的壓力將越來越集中在關(guān)系安全、公平等的基礎(chǔ)事項(xiàng)上，而提供的激勵卻可以緩慢擴(kuò)大領(lǐng)域，以更多地簡政放權(quán)，更好地促進(jìn)企業(yè)分擔(dān)公共治理責(zé)任。

傳統(tǒng)治理理論強(qiáng)調(diào)多元主體在政府主導(dǎo)下制定共同的行動規(guī)則（李漢卿，2014），在信任的基礎(chǔ)上進(jìn)行競爭和協(xié)作（羅茨，1999）。企業(yè)有效行使公共權(quán)力的新現(xiàn)象，勢必打破傳統(tǒng)多元主體被動配合政府參與治理的局面，形成政府讓出一部分公共事務(wù)的治理主導(dǎo)權(quán)，企業(yè)主導(dǎo)制定這部分公共事務(wù)的治理規(guī)則，引導(dǎo)第三方組織等其他主體共同參與治理的新形態(tài)。政府成為新治理形態(tài)的監(jiān)管者。如何規(guī)范企業(yè)主導(dǎo)，如何規(guī)范多元主體協(xié)作、如何監(jiān)管這種新型治理形態(tài)等問題，將成為新治理理論亟需回應(yīng)的問題。隨著科技的發(fā)展，除企業(yè)外的其他治理主體，也可能獲得某一個領(lǐng)域治理的壟斷優(yōu)勢，形成政府必須依賴其進(jìn)行治理的“剛需”，治理理論也將依次由傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)下多元主體參與共治（燕繼榮，2013），轉(zhuǎn)向當(dāng)下政府監(jiān)管下企業(yè)主導(dǎo)的多元主體共治，再轉(zhuǎn)向未來政府監(jiān)管下多元主體各自主導(dǎo)某一領(lǐng)域治理的競爭與協(xié)作。在新治理形態(tài)下，治理主體將變得更復(fù)雜，治理主體除了傳統(tǒng)的政府、企業(yè)和第三方組織等外，還可能增加數(shù)字技術(shù)塑造的新型虛擬人組織等，治理主體的性質(zhì)也將變得更加多重，企業(yè)不再局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，第三方組織也將不再局限于社會領(lǐng)域。

本文關(guān)于企業(yè)如何有效行使公共權(quán)力的結(jié)論，雖然仍需要更多證據(jù)的支持，但對于當(dāng)下的政府具有積極的實(shí)踐指導(dǎo)和發(fā)展啟迪意義。政府對企業(yè)既限權(quán)也放權(quán)以構(gòu)建利益共同體的方式，仍然是當(dāng)前較為可行的監(jiān)管策略。企業(yè)行使公共權(quán)力現(xiàn)象在未來會越來越普遍，這就意味著政府會越來越依賴于擁有自主核心技術(shù)的高科技企業(yè)。但政府與企業(yè)的博弈狀況，最終取決于數(shù)字技術(shù)背后的算法規(guī)則，而企業(yè)在這方面擁有明顯的優(yōu)勢。面向未來，政府在行使公共權(quán)力時將面臨越來越多的技術(shù)準(zhǔn)入壁壘。因而，政府是否需要越來越多地干預(yù)企業(yè)，甚至直接國有化高科技企業(yè)，成為可能需要面臨的艱難選擇。但政府對高科技企業(yè)的國有化程度越高，越可能面臨“企業(yè)政治資源的詛咒效應(yīng)”，即越高的國有化程度，越可能導(dǎo)致企業(yè)的科技創(chuàng)新能力降低（袁建國，后青松和程晨，2015），這將使政府面臨進(jìn)一步的取舍難題。

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What can Enterprises do to Improve the Quality of Governance？

—An Institutional Analysis Based on the Regulation of Online Car Rental Platforms

You Haijiang1，2 and Zhang Zhaoli3

（1.School of Cultural Tourism and Public Administration，F(xiàn)ujian Normal University;2.Centre for Political Development and Local Governance Studies，F(xiàn)ujian Normal University;

3.School of Marxism， Fujian Police College）

Abstract：In the digital era， due to the existence of technical barriers， the exercise of regulatory power by platform-based enterprises has become a governmental “necessity”. The quality of regulation cannot be improved without the participation of enterprises. Enterprises are market organisations pursuing profits， which are different from government organisations pursuing public interests. Traditional theories emphasise the political participation of enterprises， or the participation of enterprises as one of the subjects of governance， and pay little attention to the phenomenon of enterprises exercising public power. How to ensure the effective exercise of public power by enterprises and improve the quality of governance has become an important theoretical issue. The institutional construction of the regulation of China’s net car platforms and the improvement of regulatory quality provide a sample for analysing this issue. The study finds that by creating pressure and incentives for the government to establish an appropriately tight “enterprise-government” community of interest， the government can induce enterprises to be willing to exercise public power effectively， leading to an improvement in the quality of governance. Enterprises need to be appropriately “embedded” as well as “autonomous”， and to construct appropriate boundaries. Focusing on the new phenomenon of the exercise of public power by enterprises can help further advance the study of digital governance theory.

Key Words：firms;public power;regulatory quality; online car rental platforms; digital governance

責(zé)任編輯 王 毅

游海疆，福建師范大學(xué)文化旅游與公共管理學(xué)院、政治發(fā)展與地方治理研究中心，電子郵箱：42386839@qq.com；張朝麗，福建警察學(xué)院馬克思主義學(xué)院，電子郵箱：108843200@qq，com。本文受國家社科基金一般項(xiàng)目（22BZZ060）的資助。感謝匿名審稿人對本文提出的意見，文責(zé)自負(fù)。