新糧食安全觀下我國大米進口貿(mào)易發(fā)展的特征、問題與建議

摘要：2001-2022年，我國大米進口貿(mào)易總體保持增長態(tài)勢，已躍居世界大米進口榜首，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)以碎米為主，來源地區(qū)主要集中在南亞和東南亞，進口均價呈先升后降態(tài)勢。近年來，我國大米進口貿(mào)易發(fā)展中存在著增勢過猛，糧食安全風(fēng)險上升；來源地數(shù)量不足，市場集中度較高；進口優(yōu)勢不顯著，均價相對偏高；進口門檻偏低，保護程度有限等問題。新形勢下，全面貫徹新糧食安全觀，強化戰(zhàn)略思維，提升自給能力；拓展進口來源，優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)；完善進口管理政策，提升產(chǎn)業(yè)鏈與供應(yīng)鏈的安全性；完善大米儲備機制，增強抵御國際風(fēng)險能力，實現(xiàn)我國大米進口貿(mào)易可持續(xù)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：新糧食安全觀；中國大米；谷物；進口貿(mào)易

中圖分類號：F746.21 """文獻標(biāo)志碼：A """""文章編號：1003-5559-（2024）02-0011-06

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將糧食安全作為治國理政的頭等大事，2013年12月9日，習(xí)近平總書記提出，“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，糧食安全是國家安全的重要基礎(chǔ)，是“國之大者”?！懊褚允碁樘欤骋园矠橄取?。近年來，《中央一號文件》曾多次強調(diào)指出，“堅持中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中，飯碗主要裝中國糧”；“堅決守牢確保糧食安全”。黨的二十大報告再次指出，“全方位夯實糧食安全根基”。我國是當(dāng)今世界大米的最大生產(chǎn)國、消費國，大米也是我國傳統(tǒng)三大主糧（大米、小麥、玉米）的重要構(gòu)成。長期以來，我國對大米（HS1006）進口實施關(guān)稅配額管理制度，年度配額數(shù)量為532萬噸，配額以內(nèi)進口關(guān)稅稅率為1%，配額以外進口關(guān)稅稅率為65%。近年來，我國大米進口貿(mào)易持續(xù)高漲，位居世界大米進口貿(mào)易首位，對世界大米市場發(fā)展具有重要影響，同時大米進口數(shù)量大幅超過配額限度，給我國國家糧食安全問題帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。

一、我國“入世”以來大米進口貿(mào)易發(fā)展的歷程及特征

（一）總量與地位

根據(jù)聯(lián)合國商品貿(mào)易統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫（UN Com- trade）資料顯示：2001-2011年，我國大米進口貿(mào)易總體發(fā)展緩慢，呈現(xiàn)為“量少價低”特征，其中，2001年，大米進口數(shù)量為26.91萬噸，金額為0.99億美元，世界排名第26位，所占比例僅為1.19%。2012年，我國大米進口數(shù)量為234.46萬噸，飆漲305.38%，其中，自越南、巴基斯坦進口分別增長5.61倍、65.87倍，金額首次突破10億美元，達到11.26億美元，增長191.04%，進口數(shù)量與金額均躍居世界首位。2013-2017年，我國大米進口貿(mào)易保持高位運行。2018-2019年，我國大米進口貿(mào)易連續(xù)大幅下降。2020年，我國大米進口止跌回升，數(shù)量為291.09萬噸，增長16.28%，金額為14.59億美元，增長16.40%。2021年，我國大米進口貿(mào)易呈現(xiàn)“量價齊升”發(fā)展態(tài)勢，數(shù)量為492.42萬噸，增長69.17%，金額為21.88億美元，增長49.93%。2022年，我國大米進口貿(mào)易規(guī)模再創(chuàng)歷史新高，數(shù)量達615.83萬噸，增長25.06%，金額為26.23億美元，增長19.90%，蟬聯(lián)世界大米進口數(shù)量與貿(mào)易金額榜首（見圖1）。

（二）產(chǎn)品結(jié)構(gòu)

2001—2019年，我國大米進口以精米（HS100630）為主，各年份所占比例基本維持在80%以上，其次為碎米（HS100640）、稻谷（HS100610）、糙米（HS100620）。2001年，精米所占比例為99.90%，稻谷和糙米所占比例僅為0.09%和0.01%，自泰國大量進口精米以滿足國內(nèi)居民消費升級需求為主，“泰國香米”曾經(jīng)風(fēng)靡一時。自2009年以來，碎米進口持續(xù)快速增長，占比大幅提升。2020年，碎米進口急劇飆漲99.07%。2021年，碎米進口數(shù)量為251.58萬噸，增長152.92%，所占比例達51.09%，首次超過精米（48.66%）位居首位，稻谷和糙米進口數(shù)量及其所占比例較為低微，且均呈下降趨勢。2022年，碎米所占比例連續(xù)大幅攀升至57.27%，遠高于精米所占比例42.57%，稻谷和糙米所占比例僅為0.15%和0.01%（見圖2）。

（三）來源結(jié)構(gòu)

2001—2022年，我國大米進口來源市場數(shù)量實現(xiàn)有效增擴，第一大市場所占比例呈下降趨勢，近年來我國大米進口第一大市場國別更迭頻繁。2001—2011年，泰國位居進口首位；2012-2018年，越南躍居首位；2019-2020年，緬甸和巴基斯坦相繼列居首位；2021-2022年，印度異軍突起，躍居首位。2001年，我國大米進口來源國家（地區(qū)）數(shù)量僅為8個，其中，泰國位居首位，所占比例達99.70%，自其他國家（地區(qū)）進口貿(mào)易規(guī)模較小、占比偏低。2022年，我國大米進口來源國家（地區(qū)）數(shù)量增至13個，與2021年齊平，進口來源主要集中在南亞和東南亞地區(qū)，印度蟬聯(lián)首位，數(shù)量達218.05萬噸，增長100.14%，所占比例為35.41%；其次為越南，數(shù)量為119.73萬噸，增長24.45%；第三位為巴基斯坦，數(shù)量為85.80萬噸，減少20.30%。我國自印度大米進口以碎米為主，所占比例達92.58%；自越南大米進口以精米為主，所占比例為76.46%（見表1）。另外，我國自個別發(fā)達國家如日本、意大利、美國、法國、德國等也有少量大米進口，但其貿(mào)易數(shù)量及金額均較為低微，所占比例累計僅為0.01%左右。

（四）進口均價

2001-2004年，我國大米進口均價總體呈下降趨勢。2005-2010年，大米進口均價連續(xù)大幅上升。2011-2012年，大米進口均價驟然下降，其中，2012年，降幅達28.25%。自2013年以來，大米進口均價發(fā)展相對平穩(wěn)（見圖3）。2022年，我國大米進口均價為426美元/噸，較2021年（444美元/噸）下降4.05%，其中，精米均價為505美元/噸，下降3.07%，碎米均價為367美元/噸，下降1.08%，稻谷和糙米進口均價分別為408美元/噸和797美元/噸，降幅為5.99%和16.28%；我國自越南、泰國、巴基斯坦精米進口均價分別為525美元/噸、590美元/噸、406美元/噸，同比增長0.77%、-3.12%、-11.74%；我國自印度、巴基斯坦、緬甸碎米進口均價分別為353美元/噸、361美元/噸、362美元/噸，同比增長3.82%、1.12%、13.13%。

二、我國大米進口貿(mào)易發(fā)展中存在的主要問題及原因

（一）進口增速過猛，糧食安全風(fēng)險上升

近年來，我國大米進口規(guī)模持續(xù)飆漲，2022年，進口數(shù)量再創(chuàng)歷史新高，約616萬噸，增長25.06%，首次超過進口配額標(biāo)準（532萬噸），蟬聯(lián)世界進口首位，我國大米進口數(shù)量規(guī)模相當(dāng)于世界排名第二位（菲律賓）與第三位（伊拉克）之和。盡管目前我國大米消費仍以國內(nèi)自給為主，谷物自給率保持在95%以上，適度進口可以豐富國內(nèi)多元化消費需求及彌補短缺，但近年來我國大米進口規(guī)模持續(xù)大幅攀升也給國家糧食安全問題帶來了新挑戰(zhàn)。我國大米進口持續(xù)飆漲主要受到國內(nèi)需求旺盛影響；國內(nèi)外大米價差擴大，自國外進口總體低廉，具有較大利潤空間，以致進口增勢持續(xù)強勁。如自越南以關(guān)稅配額內(nèi)進口大米的到岸完稅價格僅為3.71元/千克左右，仍較大幅度低于國產(chǎn)晚秈米價格為4.04元/千克。

（二）來源地數(shù)量有限，市場集中度較高

當(dāng)前，世界大米出口國家（地區(qū)）數(shù)量達150多個，其中，出口數(shù)量千萬噸級有印度，百萬噸級有泰國、巴基斯坦、美國、緬甸、巴西等，而長期以來我國大米進口來源地數(shù)量拓展相對不足，只有13個國家（地區(qū)），囿于進口來源渠道有限，結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致外部風(fēng)險積聚。與部分大米主要出口國家貿(mào)易合作不充分，近年來緬甸大米出口數(shù)量基本維持在200萬噸左右，而我國自其進口規(guī)模僅約為80萬噸，未來雙方合作潛力有待進一步挖掘。同時，我國大米進口來源市場集中度相對偏高，2022年，我國大米進口前三位市場集中度達68.78%，尤其碎米進口數(shù)量近六成都來自印度，誠然，一旦出口方國內(nèi)大米減產(chǎn)或?qū)嵤┐竺壮隹谙拗拼胧?，都將影響我國大米進口貿(mào)易發(fā)展的平穩(wěn)性與糧食供給鏈的安全性（見圖4）。

近年來，受新冠肺炎疫情、俄烏沖突、自然災(zāi)害等因素影響，世界部分大米主要出口國家相繼出臺了限制本國大米出口的保護措施，極大地影響國際大米市場的正常運行。2022年8月，印度政府出臺禁止碎米出口及對其他種類大米征收20%出口關(guān)稅的政策，9月—12月，我國自印度碎米進口月度增速分別為：-10.25%、-65.69%、-80.34%、-48.56%，2022年全年我國自印度碎米進口均價同比上漲3.82%。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）統(tǒng)計：2022年，全球有20多個國家實施糧食出口禁令或出口限制措施，影響國際大米市場供給。2023年7月20日，印度政府再次出臺關(guān)于本國蒸谷米和香米出口限制政策，其中，對蒸谷米征收20%出口關(guān)稅及對香米設(shè)定最低出口價（1200美元/噸），進而引發(fā)新一輪國際大米價格上漲，進一步加劇市場預(yù)期擔(dān)憂。

（三）進口優(yōu)勢不足，均價相對偏高

長期以來，我國大米進口市場數(shù)量拓展有限，市場集中度相對偏高，導(dǎo)致進口大國優(yōu)勢發(fā)揮不足，國際議價能力弱；再加之部分進口企業(yè)無序競爭，擾亂市場秩序，導(dǎo)致貿(mào)易條件惡化。2022年，雖然我國精米進口均價（505美元/噸）較2021年（521美元/噸）有所下降，但與世界其他進口大國進口均價比較仍相對偏高，菲律賓、貝寧精米進口均價分別為317美元/噸和426美元/噸。另外，世界主要大米出口國對我國大米出口均價相對偏高，2022年，泰國對我國精米出口均價為555美元/噸，略高于其對世界出口均價（523美元/噸），更顯著高于其對伊拉克（412美元/噸）、南非（412美元/噸）、日本（411美元/噸）等出口均價；2022年，印度對我國碎米出口均價為313美元/噸，略高于其對世界出口均價（309美元/噸），大幅高于其對越南（293美元/噸）、塞內(nèi)加爾（300美元/噸）、尼泊爾（240美元/噸）等出口均價。

（四）進口門檻偏低，保護程度有限

我國“入世”以來對大米進口關(guān)稅稅率總體偏低，大幅低于發(fā)達國家平均水平，甚至低于發(fā)展中國家平均水平，關(guān)稅保護程度相對有限，其中，在最惠國稅率中，配額以內(nèi)進口關(guān)稅稅率為 1%，超過配額以外關(guān)稅稅率為65%，自東盟國家進口稅率為50%，普通稅率為180%。同期，日本、韓國等其他國家關(guān)稅保護門檻相對較高，日本大米進口關(guān)稅稅率高達402日元/千克（約20元人民幣/千克），韓國大米進口關(guān)稅稅率高達513%。另外，我國對大米進口檢驗檢疫標(biāo)準偏低，總體保護效果不顯著。根據(jù)我國現(xiàn)行的《食品安全國家標(biāo)準食品中農(nóng)藥最大殘留限量》（GB2763-2021）和《食品安全國家標(biāo)準食品中2，4-滴丁酸鈉鹽等 112種農(nóng)藥最大殘留限量》（GB2763.1-2022），關(guān)于大米類（稻谷、糙米、稻類、大米）產(chǎn)品的農(nóng)藥殘留（MRL）檢測指標(biāo)種類數(shù)量為284項，主要集中在稻谷和糙米方面，而歐盟食品安全局（EFSA）對大米農(nóng)藥殘留檢測指標(biāo)多達499項；普遍高于我國國標(biāo)。我國對糙米中的殺菌劑異菌脲（Iprodione） MRL 值為10mg/kg，而歐盟僅為0.01mg/kg，兩者相差竟達1000倍。另外，我國對大米類的部分 MRL 也大幅高于玉米、高粱、小麥等其他糧食作物，保護效果偏弱，如殺蟲劑亞胺硫磷（Phosmet），稻谷（0.5mg/kg）的 MRL 值為玉米（0.05mg/kg）的 10倍。

三、政策建議

（一）增強糧食安全意識，提升大米自給能力

堅定不移地貫徹國家新糧食安全觀，提高戰(zhàn)略認識和政治站位，提升自給保障能力，確保“谷物自給率保持在95%以上”。貫徹2024年“中央一號文件”精神，確保國家糧食安全，夯實糧食根基，推進土地流轉(zhuǎn)和整合，統(tǒng)籌規(guī)劃稻谷種植區(qū)域布局，科學(xué)推進“旱改水”“荒改良”，提高耕地質(zhì)量，加強水稻高標(biāo)準農(nóng)田建設(shè)，完善農(nóng)業(yè)水利、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；穩(wěn)步提升稻谷播種面積與產(chǎn)量，全面落實耕地保護制度，“牢牢守住18億畝耕地紅線”，“全方位夯實糧食安全根基”。堅持“藏糧于技”，推進種植良種化、全程機械化，加大對優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)稻谷新品種研發(fā)，創(chuàng)新種植與管理技術(shù)，加速推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，確保2025年全國水稻種植機械化率如期達到65%目標(biāo)，建設(shè)智慧農(nóng)業(yè)，降低生產(chǎn)成本，提高競爭力?！吧钊雽嵤﹥?yōu)質(zhì)糧食工程”，推廣有機、綠色大米種植，更好地適應(yīng)與滿足國內(nèi)居民消費日益增長的高品質(zhì)需求，實現(xiàn)大米產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。充分運用 WTO 中農(nóng)業(yè)協(xié)議的“綠箱政策”，完善大米最低收購價制度，優(yōu)化國內(nèi)大米種植補貼政策，加大“綠箱補貼”力度和領(lǐng)域，提高財政補貼綜合效益，提高農(nóng)民種糧積極性，穩(wěn)定優(yōu)化糧食收儲政策。

（二）拓展進口來源渠道，優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)分布

以“一帶一路”倡議合作為發(fā)展契機，“深入實施農(nóng)產(chǎn)品進口多元化戰(zhàn)略”，積極拓展大米進口來源市場數(shù)量，挖掘“一帶一路”沿線國家尤其周邊鄰國合作潛力，降低對個別市場的高度依賴，增強自身抵御國際市場風(fēng)險的能力與實力。以“削極、勻大、增小、強友好”思路，動態(tài)優(yōu)化我國大米進口市場結(jié)構(gòu)，即“削”減“一家獨大”進口來源所占比例，均“勻”調(diào)節(jié)主要進口來源所占比例，“增”加自中小型大米產(chǎn)地進口規(guī)模，加“強”與政經(jīng)友好國家大米進口貿(mào)易合作。加大對水稻種植資源稟賦豐富的國家農(nóng)業(yè)投資，如柬埔寨、泰國、緬甸等，拓展海外種植基地，學(xué)習(xí)借鑒日本的“海外屯田”經(jīng)驗方法，增進糧食領(lǐng)域國際產(chǎn)能合作，強化優(yōu)勢互補，構(gòu)筑全產(chǎn)業(yè)鏈合作，穩(wěn)定進口來源渠道，增強我國在國際大米產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈中的安全性。適度拓展大米相關(guān)替代品進口種類與規(guī)模，鑒于近年來以飼料用途為主的碎米進口持續(xù)激增，未來可加大飼料類農(nóng)作物（玉米、木薯、豆粕等）進口規(guī)模，以減輕主糧進口壓力。創(chuàng)新大米貿(mào)易合作方式，發(fā)揮谷物期貨期權(quán)市場交易功能，減輕國際大米市場震蕩的負面影響。

（三）優(yōu)化進口管理政策，提升產(chǎn)業(yè)鏈安全性

充分立足我國國情，參考發(fā)達國家大米品質(zhì)標(biāo)準，進一步完善我國大米進口質(zhì)量標(biāo)準，運用科技方式提升大米產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易保護力度。優(yōu)化糧食進口通關(guān)程序，建立大米配額外進口報告管理制度，合理規(guī)劃，科學(xué)引導(dǎo)，增強大米進口安全保障能力與抗風(fēng)險能力。借鑒國外糧食安全保障經(jīng)驗與做法，完善我國大米進口數(shù)量監(jiān)控與預(yù)警體系，及時全面發(fā)布國際大米市場供求信息和主要大米生產(chǎn)國家發(fā)展動態(tài)。扶持和壯大本國自身的國際大糧商（中糧集團、中國農(nóng)墾），深化體制改革，提升經(jīng)營效益，培育核心競爭力，提升其在世界糧食貿(mào)易中的話語權(quán)及影響力。發(fā)揮國內(nèi)大米協(xié)會的功能與作用，增強我國在國際大米進口貿(mào)易中的影響力，提升國際議價能力，維護和增進國家利益。

（四）完善大米儲備機制，增強抵抗風(fēng)險能力

“推動出臺糧食安全保障法”，明確大米產(chǎn)業(yè)的中長期保護目標(biāo)和任務(wù)，細化措施方案。增強憂患意識，構(gòu)建大米安全預(yù)警體系，實時監(jiān)測世界大米的生產(chǎn)、儲備、出口動態(tài)，密切關(guān)注全球自然災(zāi)害、國別出口政策、國際重大事件、國際運輸?shù)纫蛩匕l(fā)展情況，謀劃國際糧食領(lǐng)域（大米）突發(fā)事件的應(yīng)急措施，做到居安思危，有備無患。積極參與國際糧食安全治理機制建設(shè)，增強我國國際影響力，完善國際和區(qū)域性糧食儲備機制，增進與世界主要大米出口國深度合作，推進糧食領(lǐng)域安全援助合作，維護世界大米出口數(shù)量和市場價格的穩(wěn)定性。靈活運用 WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中的國際貿(mào)易救濟規(guī)則與保障措施維護大米進口秩序，減輕國際市場波動的負面沖擊，實現(xiàn)我國大米進口貿(mào)易可持續(xù)健康發(fā)展。

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[21]中華人民共和國國家衛(wèi)生健康委員會、中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家市場監(jiān)督管理總局.食品安全國家標(biāo)準食品中農(nóng)藥最大殘留限量：GB2763－2021[S].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2021.

[22]中華人民共和國國家衛(wèi)生健康委員會、中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家市場監(jiān)督管理總局.食品安全國家標(biāo)準食品中2，4-滴丁酸鈉鹽等112種農(nóng)藥最大殘留限量：GB2763.1－2022[S].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2023.

The Features， Problems and Suggestions of Rice Import Trade Development in China Under the the New Food Security Policy

ZHENG Guofu1， YU Min2

（1. Guangxi Minzu Normal University， Chongzuo， Guangxi ， 532200;

2. Foreign Economic Cooperation Center， Ministry of Agriculture and Rural Affairs， Beijing， 100125）

Abstract： From 2001 to 2022， China's rice import has kept growing; making it the largest rice importer in the world. Broken rice dominates the rice imports with source countries concentrated in South Asia and Southeast Asia， and the average import price rose first then declined. In recent years， there still exist some problems in China ’s rice import trade such as excessively fast growing， rising food security risks limited source areas， higher market concentration， insignificant import advantages， relatively higher average price， lower import thresholds， limited pro- tection and so on. Under the new circumstances， China should fully implement the new food security policy， rein- force strategic thinking， improve food self-sufficiency， expand source areas， optimize market structure， improve im- port management policies， enhance industry and supply chain security， perfect rice reserve systems， increase the ca- pabilities to resist global risks， so that sustainable and healthy development of China's rice import trade can be achieved.

Key words： new food security policy; Chinese rice; grain; import trade

（責(zé)任編輯：周?。?/p>