國際大變局背景下美國貿易政策轉向及影響研究

摘 要：2016年美國大選后，其貿易政策格局發(fā)生了深刻變化。特朗普推行“美國優(yōu)先”的保護主義政策，尤其是通過“301調查”對中國產品征稅引發(fā)了美中貿易戰(zhàn)。作為繼任者，拜登政府沒有推動“自由”貿易和多邊貿易改革，而是繼續(xù)推行前任的民族主義政策，并且聯(lián)合盟友對中國“脫鉤斷鏈”。文章通過對特朗普和拜登政府貿易政策的梳理，分析其政策轉向的經濟與地緣影響，研判美國貿易政策的未來走向，最后為我國外貿發(fā)展提出對策建議。面對如今百年未有之大變局，世界經濟的相互聯(lián)系比以往任何時候都更加緊密，保護主義只能使世界變得更缺乏彈性、更加不平等、更容易發(fā)生沖突。中國需要在推動“一帶一路”共建、新興市場及發(fā)展中國家合作、世貿組織改革等方面進一步發(fā)揮大國作用，為世界發(fā)展提供新機遇和新動能。

關鍵詞：貿易政策；產業(yè)政策；供應鏈；保護主義；零和博弈

中圖分類號：F310 """"文獻標志碼：A """"""文章編號：1003-5559-（2024）02-0068-09

一、引言

進入二十一世紀以來，美國的貿易政策搖擺于自由貿易政策與保護貿易政策之間，總體上表現(xiàn)為自由貿易政策，但貿易保護主義也時時沉渣泛起，經濟史學家保羅·貝洛赫（Paul Bairoch）就將 美國稱為“現(xiàn)代保護主義的祖國和堡壘”。2016年以來，一個更加偏好保護主義、鷹派和較少多邊化的美國放棄了擁抱全球化的立場，不再將自己定義為自由貿易的捍衛(wèi)者。傳統(tǒng)的貿易術語“進口”“出口”“關稅”“市場準入”和“消費者選擇”讓位于 新的貿易政策詞匯“以工人為中心”“回流”“友岸 外包”“韌性”“去風險”。美國正擁抱一種新的經 濟理論：“建設更多，并在這里建設一切。”美國《Politico》雜志網站文章指出，“華盛頓的自由貿易 時代已經結束（Gavin Bade，2023）”。

二、文獻綜述

美國的貿易政策在不同的歷史階段都會有相應調整。關貿總協(xié)定是美國引領建設多邊貿易體系的開端。王厚雙、劉震（2021）分析認為，美國總是將多邊貿易體系視作實現(xiàn)其國內政策需求的工具。而一旦當多邊體系無法服務于國內政策需求時，美國會忽視多邊規(guī)則轉而依據(jù)國內法律采取單邊行動。尤其是特朗普上臺后，用關稅措施和無差別制裁將貿易政策“武器化”，被 Paul Wiseman（2015）評價為“用斧子和鋸子”攻擊長期的自由貿易政策；而其后的繼任者拜登仍延續(xù)了前任的相關措施，實行“國家全面干預”的保護主義，尤其是構筑“小院高墻”，遏制中國和平崛起。Chloe Taylor（2023）評價稱，所謂的拜登經濟學戰(zhàn)略的部分內容正變得“越來越危險”。實際上，對于2016年以來美國貿易政策的巨大轉變，很多國際知名智庫和學者都紛紛撰文表達了相關憂慮。美國智庫卡托研究所（CATO）的文章指出，“如果拜登政府繼續(xù)破壞世貿組織爭端解決，延續(xù)該機制對美國不公平的謊言，那么世貿組織改革的目標就無法實現(xiàn)?！盩om Westland （2023）認為，在制裁和出口管制日益成為國家間競爭工具的世界里，它們不僅會失去效力，而且最終會損害它們本應保護的全球秩序。

三、美國貿易政策的跨時代轉向

美國政府長期以來都將貿易和投資自由化納入其保護美國免受外國威脅、促進美國利益和增強美國實力的戰(zhàn)略思維中（Hal Brands，2016）。但美國公眾對貿易的不滿情緒自20世紀90年代以來一直在增長，并因金融危機和隨后的經濟衰退而加劇。2016年美國大選后，美國的貿易政策格局發(fā)生了深刻變化。數(shù)十年來潛伏在政策制定者表面之下的懷疑和偏見爆發(fā)，貿易成為失業(yè)和經濟萎靡的替罪羊。

（一）特朗普時期——“美國優(yōu)先”的保護主義

1.特朗普貿易政策的核心錨點：“公平貿易”

2017年1月20日，特朗普在其總統(tǒng)就職演說中充分表達了他的反貿易觀點：“我們讓其他國家富裕起來，而我們國家的財富、實力和信心卻消失在地平線上。一個接一個的工廠關閉，離開了我們的海岸，卻絲毫不顧及數(shù)以百萬計被拋在后面的美國工人?！彼谩癱arnage ”這個血腥氣彌漫的詞來形容美國的現(xiàn)狀，并聲稱將終結這一切：“從今天起，它將是只有美國優(yōu)先?！?/p>

特朗普將其國際貿易領域的政策建立在兩個主要目標之上：（1）促進“公平貿易”，以減少貿易逆差，恢復美國與其貿易伙伴貿易關系的互惠和平衡，并捍衛(wèi)美國的商業(yè)利益免受其他國家利益的影響；（2）阻止生產活動從美國轉移，并創(chuàng)造新的就業(yè)機會，以促進強勁且不斷增長的國內經濟。

特朗普上任后，退出了“跨太平洋伙伴關系協(xié)定”（TPP），中止了與歐盟間的“跨大西洋貿易與投資伙伴關系”（TTIP）談判，特朗普甚至威脅“有意讓美國退出國際貿易條約”。他批評《北美自由貿易協(xié)定》（NAFTA）是“有史以來談判達成的最糟糕的協(xié)議”，要求重新談判。此外，特朗普多次稱韓美自由貿易協(xié)定（KORUS）為“就業(yè)殺手”，聲稱該協(xié)議導致10萬個美國就業(yè)崗位被毀。

正是迫于美國的壓力。2018年9月，韓國同美國簽署《美韓自由貿易協(xié)定》修正案，大幅降低美國汽車的準入門檻、增加對美汽車進口配額、縮減對美鋼鐵出口，作出較大讓步。2019年10月8日，日本駐美國大使杉山晉輔與美國貿易談判代表萊特希澤簽署新《美日貿易協(xié)定》。日本以避免美國政府一直暗示的汽車追加關稅為前提接受協(xié)定，獲得的僅是最低限度成果。而特朗普則聲稱自己為美國農民贏得了巨大市場。此外，經過多輪磋商達成的“美墨加協(xié)定”（USMCA）于2020年7月生效。美國政府方面指出，USMCA 是該地區(qū)“在21世紀增長的新引擎，是美國歷史上最廣泛、最有益、最現(xiàn)代化的貿易協(xié)定”。但事實上，這個所謂“最有益”的新協(xié)定，卻更多的在為美國服務，條款都主要利好美國企業(yè)和投資者。

美國在退出/重簽各項貿易協(xié)定的同時，也進一步加強對國內市場的保護。2017年4月18日，特朗普簽署“買美國貨、雇美國人”的行政命令；2019年1月31日，簽署行政命令加強聯(lián)邦基礎設施項目中的“購買美國貨”規(guī)則；2021年7月15日，又簽署行政命令提出新的“購買美國貨”規(guī)則，將聯(lián)邦合同的國內含量要求從非鋼鐵產品的50%提高至55%，鋼鐵產品提高至95%。

特朗普政府還對世貿組織表現(xiàn)出一貫的敵意，甚至放言一旦世貿組織妨礙美國維護國內產業(yè)和工人的利益，就會退出該組織。實際上，美國對世貿組織上訴機構所謂“越權行為”的不滿早已存在，認為“上訴機構對世貿組織法律的規(guī)則和原則進行過于廣泛的解釋和應用，超出其司法職能?！碧乩势照?017年以來頻頻動用一票否決權，單方面反對啟動對新法官的遴選程序，導致該機構“癱瘓”。2020年2月，美國貿易代表辦公室發(fā)布《世界貿易組織上訴機構報告》，指出了其認為的上訴機構對多個實質性問題的解釋錯誤。美國貿易代表萊特希澤在新聞稿中表示，“特朗普總統(tǒng)致力于制定有利于所有美國人的貿易議程，重新評估世貿組織及其作用是該議程的關鍵部分?！?/p>

2.特朗普貿易政策的主要武器：關稅和無差別制裁

在特朗普的領導下，長期以來一直是美國共和黨政策支柱的自由貿易已被淘汰。“這是一個非常大的轉變，”喬治·布什總統(tǒng)的經濟顧問菲爾·利維（Phil Levy）表示，特朗普“用斧子和鋸子”攻擊長期的自由貿易政策（Paul Wiseman ，2015）。特朗普已經將美國經濟政策“武器化”了。主要武器是關稅（詳見圖1）和經濟制裁。

（1）關稅措施

2018年3月8日，美國宣布232調查的措施，分別對進口鋼鐵征收25%的關稅，對鋁產品征收10%的關稅。這一舉措引發(fā)了國際社會的廣泛關注和強烈反響。其中，歐盟委員會主席容克在一份聲明中表示，“當我們的行業(yè)受到不公平措施的打擊，使數(shù)千個歐洲就業(yè)機會面臨風險時，我們不會袖手旁觀”?！都~約時報》的資深經濟記者Neil Irwin 撰文指出，“真正的風險并不是鋼和鋁的價格會變得更高一點，而是美國協(xié)助建立的全球貿易體系可能會遭到破壞”。值得一提的是，232調查曾長期被美國政府束之高閣，進入21世紀以來，美國僅進行了1次232調查：2001年針對鐵礦石和半成品鋼，結論是無需調整進口。但特朗普將其從工具箱中拿了出來。即鋼鐵和鋁產品之后，2018年5月23日，美國商務部宣布，對進口汽車及零配件啟動232調查。此后又分別對鈾礦石和鈾產品、海綿鈦、電網零部件、移動式起重機和釩啟動了232調查（詳見表1）。

實際上，特朗普政府貿易保護主義政策矛頭的最大目標是中國。對中國采取了不同的冷戰(zhàn)時期工具——1974年貿易法第301條。2017年8月18日，美國對中國啟動301調查。2018年3月22日，美國貿易代表辦公室公布了對華技術轉讓、知識產權及創(chuàng)新政策措施301調查的長達200頁的報告（這是一份關于中美經濟關系的極其重要的文件），并于4月3日依據(jù)單方認定結果，宣布對原產于中國的航天、信息、通信、機械等行業(yè)1300種價值約500億美元的進口產品加征25%關稅。在以往的301調查中，美國是通過關稅威脅與所謂“違規(guī)”國家談判；但在此次涉及中國的調查，卻是先實施制裁，然后要求談判。4月4日，中國政府宣布對原產于美國的大豆、汽車、化工品等14類106項進口商品對等加征25%關稅，涉及金額約500億美元。此后，中美之間的報復措施不斷，升級為貿易戰(zhàn)。最終雙方經過多次磋商在2020年1月15日簽署了第一階段經貿協(xié)議。

（2）無差別制裁

除了關稅，經濟制裁也是特朗普政府的主要工具。在戰(zhàn)后美國外交政策的背景下，經濟制裁的使用爭議較少，主要是打擊恐怖主義、阻止核擴散、促進人權等。但特朗普政府比過去的政府更加依賴制裁，而且頻繁使用次級制裁。在之前的政府中，次級制裁很少使用——主要是由于該制裁被廣泛視為對國家主權的域外侵犯。但特朗普政府卻將特殊情況變?yōu)槌B(tài)，依靠美元的中心地位和美國市場的重要性來迫使次要參與者要么遵守美國的政策偏好，要么面臨失去這些重要經濟資產的風險。

2016年，美國商務部以所謂違反《出口管制條例》向伊朗出售通信設備為由，將中興通訊列入“實體清單”（EL）。2018年，外界估計中興通訊因為美國制裁而造成的損失至少有200億人民幣。2018年5月，美國將11家中企及機構列入“未經驗證清單”（UVL）；8月將包括華北集成電路公司、河北省醫(yī)藥保健品進出口集團公司、中國電子科技集團公司第十三研究所在內的44家中企、科研院所列入“實體清單”；10月將福建晉華集成電路有限公司列入“實體清單”；2019年4月將37家中企、科研院所、學校等機構列入“未經驗證清單”；5月以“科技網絡安全”為由，將華為公司及其70家附屬公司列入“實體清單”；10月將?？低?、浙江大華、科大訊飛等公司列入“實體清單”。2020年12月21日，美國增加了一個新的“軍事最終用戶”（MEU）清單，其中包括58家中國公司。有學者統(tǒng)計，截至2022年12月12日，被美國商務部列入“實體清單”的中國實體已達2029個，橫跨通信、金融、交通航運等多個領域。實體類型既有華為、中芯國際這樣的前沿科技企業(yè)，也有哈爾濱工業(yè)大學、中國科學院計算技術研究所等教育、科研機構。其中，中國企業(yè)達1000多家（都芃等，2023）。而且，為了進一步阻止中國“獲取關鍵技術”，美國還通過強化外國投資審查加強對關鍵技術領域的投資并購監(jiān)管。2018年8月13日，特朗普簽署《外國投資風險評估現(xiàn)代化法案》（FIRRMA），擴大了外國投資審查委員會（CFIUS）的權限，增加了新的制裁舉措，并且規(guī)定了一系列新的申報和審查程序，該法案直接影響中國對美投資。在這一背景下，特朗普政府通過外國投資審查委員會叫停了多起中國企業(yè)對美企投資并購項目。

荷蘭瓦赫寧根大學研究員 Tom Westland （2023）在《將制裁作為威懾手段的錯誤邏輯》一文中指出，在制裁和出口管制日益成為國家間競爭工具的世界里，它們不僅會失去效力，而且最終會損害它們本應保護的全球秩序。

（二）拜登時期——“國家全面干預”的保護主義

拜登政府延續(xù)了前任的民族主義政策，以達到讓貿易服務于國內政治的目的。這種國家對貿易政策的干預，包括戰(zhàn)略性地使用關稅、補貼、“購買美國貨”規(guī)則和區(qū)域貿易安排，而不考慮多邊貿易體系的規(guī)則。

1.將供應鏈彈性列為優(yōu)先事項

2021年2月24日，拜登簽署美國供應鏈行政命令。白宮的新聞簡報稱，美國必須確保生產短缺、貿易中斷、自然災害以及外國競爭者和外國對手可能采取的行動不會讓美國再次處于脆弱狀態(tài)。11月15日，拜登簽署《基礎設施投資和就業(yè)法案》，“旨在成為最具戰(zhàn)略性、最有效的投資，以便美國能夠繼續(xù)與中國和其他正在對基礎設施進行更大投資的國家競爭”。2022年8月9日，拜登簽署美國《芯片與科學法案》，支持美國國內半導體制造、研發(fā)、半導體勞動力發(fā)展。8月16日，拜登簽署《通脹削減法案》，包括對美國本土新能源產業(yè)進行投資與補貼，鼓勵企業(yè)在美國國內采購關鍵物資，吸引制造業(yè)回流等（詳見圖2）。2023年6月15日，美國貿易代表戴琪在華盛頓的全國新聞俱樂部闡述拜登政府貿易政策時稱，政府將主張發(fā)展“有彈性的供應鏈”。2023年11月27日，拜登宣布成立“白宮強化供應鏈彈性委員會”，旨在進一步加強美國的供應鏈彈性。

2.實質上阻撓世貿組織改革

在世貿組織層面，美國提出了一些改革建議，這看似是一種積極的進步，但實際上“美國只是就其想要的東西提出建議，但同時又對其他所有人說‘不’?！卑莸钦匀粓猿痔乩势照畷r期的立場，反對重啟世貿組織上訴機構法官任命程序。2023年9月，戴琪在接受美國《Politico》雜志專訪時表示：“我沒有足夠的時間和金錢在日內瓦浪費資源，在一個我們實際上并不相信的進程上?！泵绹菐炜ㄍ醒芯克–ATO）的文章指出，“如果拜登政府繼續(xù)破壞世貿組織爭端解決，延續(xù)該機制對美國不公平的謊言，那么世貿組織改革的目標就無法實現(xiàn)。”有評論認為，“盡管拜登政府也曾發(fā)表過改革言論，但功能失調的世貿組織對美國最有利?！?023年10月25日，美國又放棄在世貿組織電子商務談判中對數(shù)據(jù)本地化、數(shù)據(jù)跨境流動等議題的支持。對此，全球數(shù)據(jù)聯(lián)盟（Global data Alliance）執(zhí)行董事約瑟夫·惠特洛克（Joseph Whitlock）撰文指出，“這是一個令人震驚的政策轉向，顛覆了近20年來美國對外經濟政策的核心原則。該行動所造成的影響很可能超過美國退出“跨太平洋伙伴關系協(xié)定”（TPP）這一考慮不周的行動”。

3.構筑“小院高墻”，遏制中國和平崛起

在對待中國方面，以維護國家安全為由強化“脫鉤斷鏈”。2021年3月12日，美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）公布了一份被視為威脅國家安全的通信設備和服務名單，涉及5家中國公司——華為技術、中興通訊、海能達通信、?？低暫痛笕A科技。5月12日，美國貿易代表戴琪在參議院財政委員會關于“總統(tǒng)2021年貿易政策議程”的聽證會上表示，要開發(fā)新的貿易工具來應對2021年的挑戰(zhàn)，并更好地與中國競爭。2022年10月7日，美國商務部產業(yè)與安全局（BIS）修改《出口管理條例》，新增先進計算直接產品規(guī)則，為實體名單中的中國項下28個實體標腳注4（美國“實體清單”通過標腳注對外國直接產品實施管轄，目前針對實體的有腳注1、腳注3和腳注4，腳注1針對華為相關企業(yè)，腳注3針對涉俄羅斯貿易相關企業(yè)，腳注4涉及與超級計算機相關企業(yè)）；新增先進計算最終用途管制；還修改了清單相關物項。美國商務部副部長艾倫·埃斯特維茲（Alan Este- vez）稱：美國將限制中國購買和制造用于軍事應用的高端芯片的能力。2023年9月22日，美國商務部發(fā)布實施兩黨《芯片與科學法案》的國家安全護欄最終規(guī)則。該規(guī)則禁止受資助者在10年內大幅擴大在受關注國家的海外半導體生產能力；還限制受資助者與受關注的外國實體開展某些聯(lián)合研究或技術許可活動。法案護欄的明確目的是遏制中國在關鍵產業(yè)的發(fā)展能力，限制中國使用美國技術（詳見圖3）。

4.恢復傳統(tǒng)盟友、建構新盟友

拜登政府還注重修復被特朗普政府所破壞的盟友關系。2021年2月19日拜登在慕尼黑安全會議上呼吁美國及其在歐洲和亞洲的盟友共同努力，應對中國提出的經濟挑戰(zhàn)。6月15日，美國和歐盟達成共識，同意擱置圍繞空客和波音的飛機補貼爭議，將關稅暫停期延長五年。6月17日，美國和英國就暫停飛機補貼問題達成共識。9月，美國和加拿大發(fā)布了“美加新伙伴關系路線圖”。9月24日，拜登與澳大利亞總理莫里森、印度總理莫迪和日本首相菅義偉在白宮舉行會晤，鞏固四國聯(lián)盟。2022年2月11日，拜登政府發(fā)布《美國印太戰(zhàn)略》。6月24日，美國、日本、澳大利亞和新西蘭宣布發(fā)起“藍色太平洋伙伴關系”倡議。10月12日，拜登政府公布其任內首份國家安全戰(zhàn)略，再次強調美國與盟友合作以共同應對其所謂民主國家所面臨挑戰(zhàn)的重要性。2023年5月31日，美歐貿易和技術委員會（TTC）第四次部長級會議在瑞典舉行，討論跨大西洋兩岸的貿易和科技協(xié)作。9月7日，美國商務部公布了擬議的印太經濟框架（IPEF）供應鏈協(xié)議的文本，旨在推動 IPEF合作伙伴共同協(xié)作。

如果說特朗普的政策轉向較為隨意和突然，那么拜登政府上臺之后美國貿易政策的轉變則更具系統(tǒng)性和“設計感”。更關鍵的是，美國精英階層不再相信以自由貿易、自由市場、自由競爭為根本的全球化有利于美國（屠新泉，2023）。曾在巴拉克·奧巴馬領導下與拜登共事的前白宮官員拉里·薩默斯（Larry Summers）在2023年7月參加彼得森國際經濟研究所舉辦的一次活動上表示，“對以制造業(yè)為中心的經濟民族主義學說深感擔憂”，所謂的拜登經濟學戰(zhàn)略的部分內容正變得“越來越危險”（Chloe Taylor，2023）。

四、美國貿易政策轉向的產業(yè)影響與地緣影響分析

人們很容易將美國貿易政策的變化歸因于兩黨政治。盡管政治因素很重要，但貿易政策的演變并不簡單取決于持不同立場的利益集團經濟和政治力量的對比，從根本上說還是由地緣政治以及經濟學觀念發(fā)生深層轉變所驅動的。

（一）美國產業(yè)政策變化影響國際供應鏈安全

產業(yè)政策在美國曾一度過時，被戲稱為“不能指名的政策”，而現(xiàn)在它又回歸了。美國政府正重新?lián)肀Мa業(yè)政策，以推動美國制造業(yè)和中產階級就業(yè)的復蘇。為推動這一產業(yè)政策而實施的措施與美國自20世紀90年代以來遵從的規(guī)則背道而馳。美國政府將數(shù)千億美元引入國內制造業(yè)，特別是《通脹削減法案》，完全違背了美國在世貿組織和各類自由貿易協(xié)定中所作出的承諾。

產業(yè)補貼并不是美國國內經濟政策風向變化的唯一方面。自20世紀90年代互聯(lián)網興起以來，美國制定了明確的國內數(shù)字和技術議程，并尋求通過貿易協(xié)定實現(xiàn)多邊化。美國提倡自由、開放和可互操作的互聯(lián)網，并在國際上主張反對數(shù)據(jù)本地化和其他限制性措施。但如今，美國對 TikTok 和其他中國應用程序實施的措施表明，美國已經不再堅持長期以來關于真正跨境數(shù)據(jù)自由流動的觀點。

（二）美國貿易政策轉向推動形成新的國際地緣格局

地緣政治復蘇推動的一個重大轉變就是貿易關系的安全化。美國已經將貿易安全置于與注重經濟效率同等重要的位置。執(zhí)政者希望“消除”供應鏈風險、不再相信地緣政治競爭對手是必需品的可靠供應商、希望看到國內產量增加，同時也強調“友岸外包”是一種增強韌性和鞏固地緣政治聯(lián)盟的方式。貿易關系的安全化也推動美國政府重新思考數(shù)字貿易議程，要制定一套既保護其長期追求的數(shù)字貿易核心價值觀、又能體現(xiàn)對數(shù)據(jù)安全國家關切的規(guī)則。

值得注意的是，貿易關系安全化導致對制裁和出口管制使用的大幅增加（Tom Westland，2023）。制裁和貿易禁運有著悠久的歷史，但自1948年多邊貿易體系開始運作以來，以國家安全為理由限制貿易的情況并不多見，而如今情況已經變化：美國和 G7成員大范圍削減了與俄羅斯的貿易；美國對中國的出口管制對中美技術關系產生了重大影響；針對在美的投資審查不斷趨嚴。美國總統(tǒng)拜登在2023年8月9日簽署的限制美國對華投資的行政令，禁止美國對半導體和微電子、量子信息技術、人工智能這三個領域的中國高科技企業(yè)進行投資，這是美國歷史上在軍事沖突或全面制裁之外從未實施過的一種資本管制。美國智庫大西洋理事會研究員薩拉·鮑爾·丹茲曼（Sarah Bauerle Danzman）指出，公布的限制措施比此前討論中一些人建議的范圍更窄，但仍代表著政府監(jiān)管“前所未有”的擴大。

五、美國貿易政策未來趨向分析

鑒于美國國內經濟政策風向不斷變化、地緣政治秩序觀點仍未確定、即將舉行2024年大選，可以預判美國在這一時期很難通過談判達成有意義的、有約束力的重大貿易協(xié)定。因此，我們可以關注一些具體領域。

（一）產業(yè)政策

在產業(yè)領域，重振美國制造業(yè)和發(fā)展高科技產業(yè)是拜登政府的重點關注。拜登正在以保護供應鏈的名義推動貿易執(zhí)法，并最終推行產業(yè)政策。正如美國能源部長詹妮弗·格蘭霍姆（Jenni- fer Granholm）所說，《基礎設施投資和就業(yè)法案》是美國產業(yè)政策的“支柱”，《芯片與科學法案》是美國產業(yè)政策的“大腦”，《通脹削減法案》是美國產業(yè)政策的“肺部”（Trevor Sutton，2023）。這些政策本身并不是貿易政策，但具有歧視性的貿易成分（Derek Thompson，2023）。一些美國專家擔憂：如果其他國家政府也擔心“彈性”和“經濟安全”怎么辦？如果他們決定使用國內含量要求將美國產品排除在外怎么辦？如果他們加大補貼力度并使美國生產商處于不利地位怎么辦？美國并不是唯一重拾產業(yè)政策的國家。美國政府應該很清楚，如果缺乏協(xié)調，就可能引發(fā)一場不經濟的補貼逐底競賽。

（二）關鍵資源

早在2022年拜登就曾簽署根據(jù)《1950年國防生產法》（經修訂）第303節(jié)而生的總統(tǒng)備忘錄，計劃加大關鍵礦產的國內生產力度，減少美國在清潔能源技術的關鍵投入方面對中國的依賴。2022年3月31日，美國參議院的成員提出名為“四方關鍵礦產品伙伴關系法案”，旨在通過利用與澳大利亞、印度和日本的貿易關系，減少美國對中國關鍵礦產品的依賴。2023年10月10日，美英國官員在倫敦共同主持召開“礦產安全伙伴關系”負責人會議，以在全球范圍內推進關鍵礦產項目。為實現(xiàn)綠色轉型，美國既需要獲得國外的礦產和加工能力，又希望確保礦產本身不受特定國家控制，而美國也確實擁有礦產出口國和清潔能源供應鏈中其他國家想要的東西——獲得美國《通脹削減法案》提供的補貼，因此，在關鍵礦產領域的國際合作是美國關注的重點。

（三）數(shù)字經濟

2022年下半年以來，拜登政府宣布了一系列圍繞人工智能的舉措，如2022年10月，發(fā)布《人工智能權利法案藍圖》草案，旨在確立指導人工智能發(fā)展的關鍵原則。2023年1月，發(fā)布了降低人工智能開發(fā)風險的框架。5月，出臺人工智能監(jiān)管計劃。5月23日，發(fā)布人工智能研發(fā)戰(zhàn)略計劃（2023年更新版）。10月30日，拜登簽署了一項關于人工智能的行政令，旨在促進創(chuàng)新和競爭，推動美國在全球的領導地位。在最近幾個月里，美政府已經就人工智能治理框架進行了廣泛磋商——與澳大利亞、巴西、加拿大、智利、法國、德國、印度、以色列、意大利、日本、肯尼亞、墨西哥、荷蘭、新西蘭、尼日利亞、菲律賓、新加坡、韓國、阿聯(lián)酋和英國進行了接觸。盡管美國針對數(shù)字和技術問題的政策不斷變化，但人工智能確實將極大地影響美國、歐洲以及其他國家的經濟和人民生活，而各國目前尚未就人工智能監(jiān)管形成明確看法，這就為集體合作處理該問題提供了契機。

（四）氣候變化

當前，以美國和歐盟為代表的發(fā)達經濟體試圖通過單邊碳邊境調節(jié)機制來爭奪制定全球氣候與貿易規(guī)則的主導權。拜登在其2020年關于環(huán)境和能源的競選綱領中就提出，將對來自沒有碳減排約束國家的碳密集產品征收碳邊境調節(jié)費。上任的第一天，拜登簽署了一項行政命令，要求美國重新加入巴黎氣候協(xié)定。2021年3月1 日，美國貿易代表辦公室向國會提交的2021年貿易政策議程報告稱，拜登的貿易議程之一就是側重于氣候變化。2022年7月，拜登宣布提供23億美元的氣候變化資金，以幫助本國建設能夠抵御極端天氣和自然災害的基礎設施。而拜登隨后在8月簽署的《通脹削減法案》則被美國政府稱為在氣候方面邁出的最大一步，其影響比美國有史以來頒布的任何立法都要大10倍（ShareAmerica，2022）。此外，一些美國共和黨人還將碳邊境調節(jié)機制視為向中國施加全球壓力的一種手段。因此，這一問題必然會成為未來幾年美國貿易政策的焦點。

六、中國應對美國貿易政策變化的對策建議

1.推動“一帶一路”機制共建，促進區(qū)域合作發(fā)展

推動“一帶一路”建設既是中國擴大和深化對外開放的需要，也是加強和亞歐非及世界各國互利合作的需要。2023年是習近平總書記提出共建“一帶一路”倡議十周年。10年來，共建“一帶一路”著力解決制約大多數(shù)發(fā)展中國家互聯(lián)互通和經濟發(fā)展的主要瓶頸。形成了3000多個合作項目，拉動上萬億美元投資規(guī)模。我國與“一帶一路”沿線國家貨物貿易額從1.04萬億美元擴大到2.07萬億美元，雙向投資累計超過2700億美元。2023年11月，中國入世首席談判代表、博鰲亞洲論壇原秘書長龍永圖在“2024網易經濟學家年會”上表示，“一帶一路”已經開始了機制化的進程，在整個多邊體系遭到破壞、削弱的大背景下，“一帶一路”是對全球多邊體制重要的貢獻。如今，站在新征程的起點上，需要開展更大范圍、更高水平、更深層次的區(qū)域合作。

2.強化與新興市場及發(fā)展中國家合作，促進貿易多元化發(fā)展

近年來，美國和盟友之間的外交協(xié)調日益緊密。特朗普和拜登政府都試圖利用美國在亞洲的影響力鼓勵地區(qū)內政府降低與中國的關系，拜登為此還做出了經濟和安全合作的新承諾。中國在國際大環(huán)境和周邊小環(huán)境中面臨著很多的不確定性。而新興市場國家和發(fā)展中國家是中國構建新型國際關系的關鍵伙伴。2017年廈門會晤期間，中國作為輪值主席國，開創(chuàng)性提出“金磚+”合作理念。自2022年啟動新一輪擴員進程以來，許多新興市場和發(fā)展中國家積極考慮加入“金磚”，已經有超過20個國家提出了正式申請。此外，中國同亞洲、非洲、拉美、南太平洋等各地區(qū)國家友好合作更加廣泛深入。其中，2021年，中非雙方首次共同制訂《中非合作2035年愿景》，深化中非伙伴合作；2022年1月1日，《區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定》（RCEP）正式生效，標志著全球人口最多、經貿規(guī)模最大、最具發(fā)展?jié)摿Φ淖杂少Q易區(qū)正式落地。

3.推進加入 CPTTP 進程，用高標準規(guī)則應對國際市場競爭

中國于2021年9月正式申請加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP），該協(xié)定被學界稱為“21世紀貿易自由化最高標準的區(qū)域自由貿易協(xié)定”。2023年6月17日，商務部國際貿易談判代表王受文稱，中國政府已向 CPTPP成員遞交了中國加入 CPTPP 的交流文件，有意愿、有能力加入 CPTPP 。目前，中方正按照加入程序，與各成員進行溝通和磋商。與此同時，CPTPP 也被稱為當今世界上最高標準的自由貿易協(xié)定，客觀地說，中國在市場準入、國企補貼、政府采購等方面仍與 CPTPP的標準存在差距，但中國也確實在主動對標 CPTPP 高標準，實行相關改革，而且對接高標準經貿規(guī)則也符合中國高質量發(fā)展的根本利益。對接國際高標準規(guī)則體系是一項艱巨而復雜的工作，而國際標準制定權的主導和掌握，能夠給參與者帶來極大的利益。對外經濟貿易大學崔凡教授認為，我們在對接高標準經貿規(guī)則的時候，或者在參與高標準經貿規(guī)則制定的時候，應該在對一個個具體議題進行研究的基礎上，逐漸形成我們對高標準經貿規(guī)則的認識，提出我們的主張（崔凡，2022）。把握規(guī)則主動權，積極參與全球經貿秩序重塑，是我國應對國際市場競爭的必然選擇。

4.主動參與世貿組織改革，塑造負責任的大國形象

以規(guī)則為基礎的多邊貿易體制對全球經貿穩(wěn)定發(fā)展的貢獻是有目共睹的。美國要取消現(xiàn)有上訴機構的職能，但大多數(shù)世貿組織成員仍希望保留具有約束力的爭端解決機制。中國應當發(fā)揮好在發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間的橋梁作用，積極提出更多包容和切實可行的多邊改革倡議。2023年7月6日，全球首個多邊投資協(xié)定世貿組織《投資便利化協(xié)定》結束文本談判，該協(xié)定是中國首個在世貿組織牽頭設置并成功結束談判的重要議題，“是中國在多邊舞臺嘗試設置議題、推進議題、提供公共產品的一次重要實踐”。9月27日，習近平總書記在主持中共中央政治局就世界貿易組織規(guī)則與世界貿易組織改革集體學習時強調，參與世界貿易組織改革，要堅定維護以世界貿易組織為核心的多邊貿易體制權威性和有效性，積極推動恢復世界貿易組織爭端解決機制正常運轉。

5.維系中美之間各層次溝通與交流，構建“人類命運共同體”

中美兩國在世界經濟格局中具有特殊地位，都在以各自的方式參與人類進步事業(yè)?！疤窖笞銐虼螅莸孟轮忻纼蓢?。面對美對華經濟戰(zhàn)略不斷升級和演變，中國可以繼續(xù)堅持“韜光養(yǎng)晦”的外交政策，尋求與美國進行建設性對話和談判，努力化解貿易緊張局勢，在動蕩中謀求合作，推動構建“人類命運共同體”。實際上，2023年以來，中美高層的溝通明顯增多。據(jù)新華社2023年9月22日報道，為落實中美兩國元首巴厘島會晤重要共識，根據(jù)國務院副總理、中美經貿中方牽頭人何立峰與美國財政部部長珍妮特·耶倫達成的共識，中美雙方商定，成立“經濟工作組”和“金融工作組”。兩個工作組將定期、不定期舉行會議，就經濟、金融領域相關問題加強溝通和交流。此外，當?shù)貢r間11月15日，習近平總書記在美國舊金山同美國總統(tǒng)拜登舉行中美元首會晤。習近平指出：當今世界正經歷百年未有之大變局，中美關系要放在這個大背景下思考和謀劃。大國競爭解決不了中美兩國和世界面臨的問題。這次會晤取得的共識和成果進一步說明，對話合作是中美兩國唯一正確選擇，需要從戰(zhàn)略的高度修復和發(fā)展中美經貿關系。

七、結語

美國第35屆總統(tǒng)約翰·肯尼迪經常引用“A rising tide lifts all boats”（類似于中國成語“水漲船高”），形容自由公平的全球貿易體系可以帶來經濟雙贏。但如今，“全球化”在美國政界已經成為一個貶義詞。鐘擺重新擺向保護主義和孤立主義，美國的貿易政策進入到撤退時代。即當多邊體系無法服務于國內政策需求時，美國會開始忽視多邊規(guī)則轉而依據(jù)國內法律采取單邊行動（王厚雙、劉震，2021）。特朗普政府的做法削弱了多邊貿易體系。而拜登政府的國際貿易政策基本上是前任保護主義、民族主義、民粹主義貿易政策的延續(xù)。美國以“零和博弈”的思維執(zhí)行貿易政策。而其所謂合理的國家安全擔憂很可能會演變成更為保護主義的貿易和產業(yè)政策，包括補貼、進出口禁令以及廣泛的本地含量要求。但實際上，保護主義只能使世界變得更缺乏彈性、更加不平等、更容易發(fā)生沖突（Pinelopi K.Goldberg， 2023）。我國外交部長王毅在2023年2月的慕尼黑安全峰會上指出：“美國自己站到了它倡導的自由貿易對立面，這是一個歷史的諷刺。”

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Research on the Shift and Impact of US Trade Policy in the Context of Major Global Changes

LU Xin

（Machinery Industry Information Research Institute， Beijing， 100037）

Abstract： After the 2016 election， the US trade policy landscape has undergone profound changes. Trump ’s pur- suit of the \"America First\" trade protectionism， especially the imposing of tariffs on Chinese products through the \"Section 301 investigation\"， triggered the US-China trade war. As the successor， the Biden administration did not promote \"free\" trade and multilateral trade reforms. Instead， it continued with the nationalist policies even united with its allies to decouple and disrupt the supply chain with China. This paper analyzes the economic and geopoliti- cal impact of the Trump and Biden governments' trade policies， examines the future direction of U.S. trade policy， and finally puts forward countermeasures and suggestions for China's foreign trade development. In the face of un- precedented changes in a century， the interconnection of the world economy is closer than ever， and protectionism can only make the world more inelastic， more unequal， and more prone to conflict. China needs to further play its role as a major country in promoting the Belt and Road Initiative， the cooperation with emerging markets and de- veloping countries， and WTO reform to provide new opportunities and new momentum for world development.

Keywords： trade policy; industrial policy; supply chain; protectionism; zero-sum game

（責任編輯：竇靜）