探索完善財政監(jiān)督檢查建議制度
——以浙江省衢州市為例

●張 卿 吳麗麗 吳曉涵

進一步加強財會監(jiān)督工作是完善國家監(jiān)督體系的重要舉措，十九屆中央紀委四次全會以來，財會監(jiān)督從“政府管理”上升到“優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安”的“國家治理”層面，切實發(fā)揮財會監(jiān)督職能作用對于提升國家治理效能有著重要的作用。2023年2 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于進一步加強財會監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出“提升財會監(jiān)督工作成效，加強財會監(jiān)督結果運用”。財政部門作為財會監(jiān)督的牽頭主體部門，承擔著法律法規(guī)賦予的監(jiān)督檢查職責，必須要協(xié)調完善對財政不合規(guī)行為的處理制度，拓展監(jiān)督范圍，提升財政執(zhí)法質效，提高財政資金的使用效率。

近年來，浙江省衢州市財政局緊緊圍繞中央、省、市關于加強財會監(jiān)督工作各項決策部署，以建立財會監(jiān)督與其他各類監(jiān)督貫通協(xié)調的工作機制為“著力點”，構建財審聯(lián)動、財紀聯(lián)動、財巡聯(lián)動等工作機制；以構建大監(jiān)督格局，推動內(nèi)部監(jiān)督協(xié)同作戰(zhàn)為“落腳點”，打造“日常監(jiān)督+專項監(jiān)督”的協(xié)同機制；以拓展監(jiān)督范圍，完善對財政不合規(guī)行為的處理制度為“出發(fā)點”，建立財政監(jiān)督檢查建議制度， 有力提升財會監(jiān)督協(xié)同度、管理力。 其中，財政監(jiān)督檢查建議制度對行政處理處罰形成有力補充，一方面以對內(nèi)建議的形式與內(nèi)控制度形成互補，有效消除管理風險，另一方面通過對外建議的形式，創(chuàng)新財會監(jiān)督的方式方法，貫徹落實以查促管的監(jiān)督理念。 因此，探索完善財政監(jiān)督檢查建議制度，對于有效發(fā)揮財政部門的監(jiān)督職能作用，促使財會監(jiān)督由“檢查型”轉為“管理型”有著重要的現(xiàn)實意義。

一、 財政監(jiān)督檢查建議制度的設計理念

隨著財會監(jiān)督重要性的持續(xù)提升， 為應對監(jiān)督檢查工作的新要求，衢州市財政局不斷優(yōu)化制度體系。2022年， 以發(fā)揮財政部門監(jiān)督主責，推動檢查問題全覆蓋整改為目的，衢州市財政局結合工作實踐，探索建立《衢州市財政局財政監(jiān)督檢查建議制度》。 明確監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督定位、反饋機制，規(guī)范工作規(guī)程，對于財政監(jiān)督檢查及日常管理中發(fā)現(xiàn)的一些不適用處理處罰決定書或責令整改通知書形式進行整改的情形，通過發(fā)放財政監(jiān)督檢查建議書的方式提出整改或管理建議，為保障檢查開展、責任追究、 整改督促等各項重點任務的規(guī)范化開展奠定制度基礎。

（一)拓展財會監(jiān)督內(nèi)容

結合“全員參與、全面覆蓋、全程控制、全部關聯(lián)”的“大監(jiān)督”理念，為對行政處理處罰形成有效補充，財政檢查建議制度將財政監(jiān)督檢查建議的主體定義為負有財政監(jiān)管職責的財政局各業(yè)務處室， 包括監(jiān)督局及各相關處室單位。 財政監(jiān)督檢查建議的對象為被檢查單位、個人、財政局內(nèi)部相關職能處室。 監(jiān)督檢查建議分對內(nèi)建議和對外建議。 適用采取對內(nèi)建議的情況為財政部門在財政管理工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)和漏洞；適用采取對外建議的情況包括財政監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)被檢查對象在財政資金管理、政府采購、財務、會計及內(nèi)控等方面工作存在的缺陷或需要規(guī)范的行為， 以及其他需要被檢查對象關注的情況， 以對內(nèi)對外建議的形式拓展監(jiān)督檢查的內(nèi)容，不僅包含具體的會計行為，還涉及財務制度、內(nèi)控制度的執(zhí)行等管理行為。

（二)優(yōu)化新時代財會監(jiān)督定位

傳統(tǒng)財會監(jiān)督聚焦于財政資金使用的合規(guī)性，財政監(jiān)督檢查建議制度的提出正是要打破對財會監(jiān)督的思維定勢， 轉變?yōu)橥瑯雨P注績效性、 效益性的全面監(jiān)督。 一方面是充分運用法治思維，對檢查發(fā)現(xiàn)的問題進行認真細致地剖析、歸納和總結，依托《財政違法行為處罰處分條例》，對涉及違法違規(guī)的問題，財政監(jiān)督部門依法依規(guī)出具行政處理處罰決定書或責令整改通知書。 另一方面是充分發(fā)揮職業(yè)判斷力，基于提升財政資金使用效益的目的，對檢查結果進行研判，對可優(yōu)化提升的情形，提出切實可行的檢查建議，對有普遍性、存在較大財政管理風險的問題，另行制作《典型問題風險提示》，督促相關處室單位針對問題風險提示內(nèi)容加強審核把關，完善管理制度，發(fā)揮預警防控作用。

（三)健全監(jiān)督反饋機制，形成監(jiān)管閉環(huán)

為貫徹落實預算編制、執(zhí)行、評價、監(jiān)督的“四位一體”財政管理機制，深化監(jiān)督結果綜合運用，衢州市財政局積極探索建立財政監(jiān)督成果利用的反饋機制：一是明確監(jiān)督檢查意見的反饋時間， 要求建議對象在收到《財政監(jiān)督檢查建議書》之日起30 日內(nèi)，對監(jiān)督檢查建議內(nèi)容進行反饋， 并根據(jù)實際情況總結出具體可行的落實意見或整改措施， 形成書面的反饋單報送至財政監(jiān)督局；二是對整改情況進行持續(xù)監(jiān)督，對外建議除被檢查對象自行反饋外，可由財政監(jiān)督局采取回訪、督辦等形式了解建議落實情況， 對內(nèi)建議涉及的處室單位在收到《財政監(jiān)督檢查建議書》后，必須指定專人負責督辦，對未在檢查要求期限內(nèi)整改到位的問題，各相關處室負責持續(xù)跟蹤， 及時向財政監(jiān)督局報送問題整改進度，防止監(jiān)督工作流于形式；三是建立健全財會監(jiān)督檢查結果與預算編制相掛鉤機制， 對于整改不到位的情況，堅決壓減來年預算安排。

二、財政監(jiān)督檢查建議制度的實踐經(jīng)驗

2023年， 浙江省財政廳將衢州市財政局總結上報的“實施完善財政監(jiān)督檢查建議制度”列為全省試點推廣項目，向全省財政部門推廣。 自2022年探索建立監(jiān)督檢查建議制度以來， 衢州市財政局積極在年度檢查工作中落實該項制度，及時防范化解財政風險點，提升資金使用績效， 兩年共發(fā)出財政監(jiān)督建議書84 份、典型問題風險提示2 份。 對內(nèi)建議內(nèi)容涉及預決算信息公開、專項資金監(jiān)管、土地儲備項目收支監(jiān)管等；對外建議內(nèi)容涉及財務處理不規(guī)范、 政府采購招投標內(nèi)部控制制度不健全、 行政事業(yè)單位辦公用房管理機制不完善、公務租車費支出超預算等。 通過“建議—反饋—整改—跟蹤”的閉環(huán)監(jiān)督，切實發(fā)揮檢查工作的監(jiān)督作用， 為監(jiān)督計劃的有效執(zhí)行與進一步發(fā)揮財會監(jiān)督職能提供實踐支撐。

（一)深化檢查成果應用，及時防范化解風險

衢州市圍繞著浙江“8+4”政策體系落實、推進“三個一號工程” 等大事要事， 聚焦財經(jīng)紀律執(zhí)行關鍵領域，制定年度財會監(jiān)督檢查實施方案，以市縣一體、部門協(xié)同的貫通協(xié)作機制逐項抓好落實， 以強有力的監(jiān)督檢查嚴肅財經(jīng)紀律， 以切合實際的檢查建議及時防范化解財政風險，有效保障財政資金安全。

以綠化微提升經(jīng)費使用管理情況檢查為例， 檢查發(fā)現(xiàn)項目經(jīng)確認的工程量與實際不符， 包括工程量確認單中施工單位提供的營養(yǎng)土數(shù)量包含了已由業(yè)主單位提供的部分， 苗木實際規(guī)格與工程量確認單規(guī)格不一致等兩個問題，因檢查發(fā)現(xiàn)及時，項目尚未進行第三方審定結算，未造成財政資金流失。 結合實際工作中發(fā)現(xiàn)的管理漏洞， 監(jiān)督人員有針對性地提出完善項目管理內(nèi)控制度的建議。 被檢查單位按照建議書的內(nèi)容進行整改，完善了項目管理存在的缺陷，在后續(xù)的跟蹤監(jiān)督中，也未發(fā)現(xiàn)類似問題。 通過檢查建議，及時排除了財政資金流失的風險，也為后續(xù)項目敲響了警鐘。

（二)壓實主體責任意識，提升財政管理水平

衢州市針對同一檢查問題， 通過分別發(fā)放對內(nèi)和對外建議， 壓實被檢查對象和財政部門雙方的主體責任， 并以切實可行的監(jiān)督建議進一步提升財政管理水平，建立完善財務會計和內(nèi)部控制等方面長效機制，確保有關政策落實到位。 例如， 在土地儲備成本核算情況專項檢查工作中， 針對某土地儲備中心未對已完成土地儲備項目總體收支情況進行審計的問題， 衢州市財政監(jiān)督局充分分析出現(xiàn)該問題的深層次原因， 結合現(xiàn)場監(jiān)督工作發(fā)現(xiàn)，該中心的土地儲備成本核算管理機制不健全，土地收儲管理存在漏洞，分別向財政局對口業(yè)務處室提出加強監(jiān)管的對內(nèi)建議和向某土地儲備中心提出嚴格執(zhí)行土地儲備成本規(guī)制辦法、 健全單位內(nèi)部成本核算管理機制的對外建議， 督促各單位規(guī)范有效使用資金，提升財政管理水平，做到線上線下監(jiān)控無死角，確保土地收儲工作在陽光下進行。

（三)促進長效機制建立，形成閉環(huán)監(jiān)督新模式

以財政監(jiān)督檢查建議制度的“建議—反饋—整改—跟蹤” 閉環(huán)監(jiān)督， 實現(xiàn)對財政專項政策資金“編制—執(zhí)行—監(jiān)督—編制”閉環(huán)管理，進而形成財政政策“跟蹤—評估—反饋—整改” 的全周期閉環(huán)管理體系，有力提升財政資金使用效益。 如在公務租車費用檢查工作中， 核查發(fā)現(xiàn)有部分單位公務租車費用支出數(shù)超過當年所核定的預算額度， 衢州市財政局第一時間制定整改方案，以“三步走”督促相關單位完成整改：一是向相關單位發(fā)放《財政監(jiān)督檢查建議書》，要求各單位嚴格執(zhí)行車改相關制度規(guī)定，加強財務內(nèi)控管理；二是在預算編制布置會暨政策培訓會上重點強調交通費管控相關要求，對相關政策進行解讀，嚴格交通費管控政策的落實執(zhí)行，避免重復出現(xiàn)此類問題；三是將整改情況與預算編制相掛鉤，形成長效機制，對落實“過緊日子”不到位的情況，堅決壓減來年預算安排。

在閉環(huán)監(jiān)督模式下，衢州市財政局相應出臺《加強市級三公經(jīng)費預算管理的通知》，制定《衢州市行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理辦法》；主動與機關事務保障中心進行對接，起草《衢州市級政府公物倉管理暫行辦法》，探索實踐行政事業(yè)單位“政府公物倉”國有資產(chǎn)管理新模式，以“線下實體倉+線上電子倉”齊抓共管，提高資產(chǎn)數(shù)字化監(jiān)管能力和運營水平，進一步激活資產(chǎn)價值；部分市級單位在監(jiān)督跟蹤中完善了公務用車油耗、 運行經(jīng)費單車核算和年度績效評價制度等各項公務用車管理制度。 通過對制度的不斷完善，充分運用監(jiān)督成果，優(yōu)化財政政策管理體系。

三、實施財政監(jiān)督檢查建議制度的難點問題

隨著財政監(jiān)督檢查建議制度的不斷深化應用，在及時化解財政風險、提升財政管理水平、促進長效機制建立等領域都發(fā)揮了積極作用。 然而在取得這些成效的同時，制度執(zhí)行力有待加強、檢查建議示范性欠缺、建議效果有待提升等薄弱問題逐漸浮現(xiàn)， 不利于推動建議制度的長效落實，發(fā)揮財會監(jiān)督職能作用。

（一)制度執(zhí)行力有待加強

《意見》的出臺，進一步提升了財會監(jiān)督的格局，樹立了新時代新的監(jiān)督理念， 財政部門作為財會監(jiān)督體系中的主責部門，承擔著牽頭組織責任，由財政部門單獨建立的財政監(jiān)督檢查建議制度在一定程度上拓展了監(jiān)督內(nèi)容，對監(jiān)督行為進行了規(guī)范。 但從外部來看，制度制定層級不夠， 對同級部門約束力不足， 權威性不夠，相較于行政處理處罰決定，部分部門對收到的建議書認可度不夠，后續(xù)效果有待加強；從內(nèi)部來看，在執(zhí)行上級布置的專項檢查工作時， 由于上級財政部門未制定相應的制度，建議制度得不到有效執(zhí)行，且部分處室監(jiān)督理念未完全轉變，依舊是“檢查型”監(jiān)督，而非“管理型”監(jiān)督，打“集體仗、協(xié)同戰(zhàn)”的意識不足，不利于形成“財政大監(jiān)督”的長效管理機制。

（二)檢查建議示范性有所欠缺

在新《行政處罰法》的實施背景下，衢州市財政局嚴格依據(jù)相關法律法規(guī)執(zhí)法，在檢查監(jiān)督過程中，對涉及違法違規(guī)的行政處理處罰會進行公開曝光， 并結合“雙隨機、一公開”的“互聯(lián)網(wǎng)+”模式將部分檢查結果對外公布，在一定程度上起到警示和威懾的作用，但是財政檢查建議的內(nèi)容并不對外公開， 致使財政執(zhí)法示范性有所欠缺。從問題的性質看，涉及處罰的問題一般情節(jié)較為嚴重，對于其他單位而言，警示效果遠大于示范效果，而涉及建議的問題一般情節(jié)較輕，普遍性較高，若對建議的內(nèi)容進行歸納公開， 可以更好地發(fā)揮示范作用。

（三)監(jiān)督檢查建議的效果有待提升

1.數(shù)字化手段有待加強。 《意見》要求統(tǒng)籌推進財會監(jiān)督信息化建設，在信息化高速發(fā)展的新時代，數(shù)字化手段是財會監(jiān)督工作適應新形勢、應對新挑戰(zhàn)的重要抓手。 目前，衢州市已建立“公權力大數(shù)據(jù)監(jiān)督”“政府投資項目評審內(nèi)控管理”等數(shù)字化平臺，但在高效服務于財會監(jiān)督方面仍有短板不足。 從財政系統(tǒng)看，包含監(jiān)督職能的業(yè)務較多， 對應的系統(tǒng)應用較多，但普遍集成度較低，存在“單打獨斗”情況，進而影響財政部門對信息數(shù)據(jù)的分析應用深度。 從全市面上看，部門間在數(shù)字化平臺建設上的協(xié)作還不夠，可用于監(jiān)督工作且數(shù)據(jù)融通的數(shù)字化平臺較少，部門信息數(shù)據(jù)與財政業(yè)務數(shù)據(jù)的“整合度、融合度”較低。 在監(jiān)督工作開展實際過程中，不得不依靠大量人力進行原始憑證、數(shù)據(jù)資料、賬冊報表的核驗，影響監(jiān)督工作質效。

2.專業(yè)化人員隊伍建設不足。 結合衢州財政日常工作實際發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督檢查的力量雖然持續(xù)加強，但由于相關業(yè)務專業(yè)性較強，非對口業(yè)務處室的干部對相關專業(yè)知識了解掌握得還不夠深入，專業(yè)知識儲備量不足， 而部分發(fā)現(xiàn)的問題本質具有一定的隱蔽性，監(jiān)督人員未能及時識別出潛在原因，致使提出的建議存在浮于表面的風險，無法從根源上解決問題。

四、財政監(jiān)督檢查建議制度的優(yōu)化思考

（一)加強頂層設計，深化“大監(jiān)督”體系

財會監(jiān)督是保障中央決策部署落實到位的重要一環(huán)，各級政府要加強對財會監(jiān)督工作的引領，持續(xù)深化內(nèi)部協(xié)調、部門協(xié)同的“大監(jiān)督”體系。 一是圍繞制度機制建設，由省級及更高層面制定出臺財政監(jiān)督檢查建議制度， 完善財會監(jiān)督體系融合的協(xié)同機制，深化信息共享和協(xié)作，整合監(jiān)督資源，強化建議制度的權威性，形成有機的財會監(jiān)督合力。 二是建立部門內(nèi)工作常態(tài)化交流機制，暢通內(nèi)部溝通渠道，將監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的難點問題以交流共享的方式進行部門內(nèi)研判，集思廣益，提出切實可行的檢查建議。

（二)進一步強化信息公開，提升監(jiān)督結果示范性

財政部門要持續(xù)創(chuàng)新財會監(jiān)督信息的公開形式，將具有典型示范意義的監(jiān)督內(nèi)容納入信息公開的范疇，不斷拓展公開范圍。 通過對示范性建議進行歸納總結，形成具有參考價值的案例，充分利用線上+線下平臺，定期發(fā)布典型案例，一方面進一步提升監(jiān)督工作的透明度， 另一方面也可向社會公眾征集優(yōu)化建議，為提升財政管理能力提供參考依據(jù)，通過社會公眾的積極參與，讓財政資金管理、政府采購、會計及內(nèi)控等方面存在的缺陷無處可藏，進一步深化財會監(jiān)督結果應用。

（三)打造監(jiān)督協(xié)同專業(yè)隊伍，推進監(jiān)督建議效果提升

1.打通監(jiān)督協(xié)同數(shù)字壁壘，提高平臺數(shù)據(jù)運用水平。 財政內(nèi)部建設方面，深化財政部門“數(shù)據(jù)倉”建設，集成財政軟件應用，簡化業(yè)務工作流程，實現(xiàn)財政數(shù)據(jù)的集成化、扁平化、深層化，進一步整合財政信息資源、數(shù)據(jù)，使監(jiān)督系統(tǒng)可以全面貫穿于項目立項到檢查問題整改落實中。 部門協(xié)同方面，可以充分利用現(xiàn)有檢舉舉報、問題線索管理、巡察綜合信息管理系統(tǒng)、預算管理一體化系統(tǒng)、 扶貧資金動態(tài)監(jiān)控等平臺，增強相互連接、響應與運作能力，推進不同監(jiān)督系統(tǒng)和平臺內(nèi)部數(shù)據(jù)交換，形成立體化、強關聯(lián)的數(shù)字監(jiān)督網(wǎng)，推動實現(xiàn)決策分析、智能監(jiān)督、內(nèi)部管理一體貫通。

2.加強財會監(jiān)督專業(yè)人員隊伍建設。 針對財政干部培育，結合清廉財政建設、衢州市“六治六提”作風建設等要求，有針對性地開展業(yè)務培訓，持續(xù)加強引導，督促財政干部轉變對財會監(jiān)督的認識，改進工作作風、提升專業(yè)本領。 針對市級部門人才整合，以財會監(jiān)督體系為載體，從各個責任主體中吸納人才，更有針對性地組建財會監(jiān)督人才庫，提升“監(jiān)督專業(yè)”人才培養(yǎng)數(shù)量和質量， 為發(fā)揮財會監(jiān)督職能打牢人才基礎。 針對財會行業(yè)人才建設，通過多部門扶持政策聯(lián)動，從更深層次、更大范圍形成組合式政策激勵體系，激發(fā)財會行業(yè)在高端人才領域引育的“內(nèi)生動力”，進一步做大做強財會行業(yè)高端人才隊伍。