財政運行綜合績效評價實踐應用研究
——基于財政運行健康指數(shù)視角

●胡云江 蔡曉軍

財政乃庶政之母， 現(xiàn)代化的政府治理必須是以現(xiàn)代化的財政治理為基礎(chǔ)。 目前我國政府治理體系正在逐步走向現(xiàn)代化， 不斷推動財政管理為更加先進、更加敏捷、更加為人民服務的政府治理提供堅實保障， 是應當久久為功的改革使命。 縣域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的基本單元， 縣一級人民政府是中國政府治理體系的基本單元， 因此縣域現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。 從一定程度上來說， 只有縣一級人民政府治理實現(xiàn)了現(xiàn)代化， 中國政府治理才能完全實現(xiàn)現(xiàn)代化， 縣一級財政的健康運行將為縣域政府治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)提供基本保障。

長期以來， 山東省濱州市特別重視基層財政健康運行狀況， 堅決貫徹執(zhí)行黨的重大戰(zhàn)略部署， 不斷加大對縣級財政轉(zhuǎn)移支付力度， 全面提升縣域綜合財政實力。 持續(xù)落實“三?！币?，加強政府債務管理，確保不發(fā)生系統(tǒng)性風險。 特別關(guān)注財政資金分配和使用效益，不斷推進市、縣兩級財政預算績效管理“三全體系”建設(shè)，確保財政資金用對、用好。 持續(xù)加大對教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、救助、文化等領(lǐng)域的建設(shè)投入， 全面提升濱州市基本公共服務供給水平，讓人民共享發(fā)展成果，增強人民群眾對于幸福生活的獲得感。 雖然對基層財政運行的支持力度持續(xù)加大，但是不能忽視的是，目前基層財政仍存在較為突出的發(fā)展不充分、 發(fā)展不均衡的問題。

為解決好上述問題，以科學、有效的方式持續(xù)推動縣級財政健康發(fā)展，濱州市財政局在連續(xù)三年對縣級財政開展財政運行綜合績效評價試點工作的基礎(chǔ)上， 探索構(gòu)建財政運行健康指數(shù)， 嘗試用更加直觀的指標數(shù)據(jù)量化反映縣級財政的健康狀況， 為管理措施的精準施策提供數(shù)據(jù)支撐， 為縣級財政健康發(fā)展、 不斷改進探索了一條新道路。

一、縣級財政運行主要焦點

（一)財政收入發(fā)展進入平臺期

1.經(jīng)濟下行壓力顯現(xiàn)，縣域難以實現(xiàn)收入風險對沖。 當前，受多種因素的疊加影響， 經(jīng)濟整體呈現(xiàn)較為明顯的下行壓力， 如何保證財政收入的平穩(wěn)和安全就成為政府面臨的最急迫的問題之一。 而自1994年開始實施的分稅制改革， 在不斷調(diào)整中央與地方政府財政關(guān)系的同時， 也有調(diào)動地方政府積極性、發(fā)揮地方政府優(yōu)勢的作用。 以此為驅(qū)動，加上地理空間、歷史變遷等系列原因， 縣域內(nèi)形成了一個或者幾個產(chǎn)業(yè)形態(tài)和模式。 這種產(chǎn)業(yè)形態(tài)下，一旦支柱性產(chǎn)業(yè)受到不穩(wěn)定因素的沖擊，加之經(jīng)濟下行壓力的整體趨勢作用，很容易影響到縣級財政收入的穩(wěn)定發(fā)展。

2.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型尚未結(jié)束，新動能優(yōu)勢尚未體現(xiàn)。 為適應新發(fā)展形式的需要，積極響應并完成國家戰(zhàn)略部署， 山東省于2018年前后啟動實施新舊動能轉(zhuǎn)換相關(guān)政策。 新舊動能轉(zhuǎn)換是發(fā)展經(jīng)濟學概念，即通過新模式代替舊模式，新業(yè)態(tài)代替舊業(yè)態(tài)，新技術(shù)代替舊技術(shù)，新材料新能源代替舊材料舊能源。 實施新舊動能轉(zhuǎn)換中最為突出的就是發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，最終實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，實現(xiàn)數(shù)量增長型向質(zhì)量增長型、外延增長型向內(nèi)涵增長型、勞動密集型向知識密集型經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變。 2023年以來，山東省在新舊動能轉(zhuǎn)換第一個五年的基礎(chǔ)上繼續(xù)扎實推進工作，雖然取得了耀眼的成績， 但是目前仍處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵期，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶來的陣痛并沒有完全消失， 很多新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新動能的發(fā)展成果和福利尚未顯現(xiàn)，加之三年疫情的影響，使得山東省實體經(jīng)濟發(fā)展遭受沉重的打擊。 這直接影響了地方財政收入的健康成長，帶來了較為顯著的持續(xù)性沖擊。

3.地產(chǎn)市場持續(xù)低迷，土地財政難以持續(xù)。 近年來， 隨著土地市場的快速發(fā)展和城市化進程的加速推進，土地供應逐漸趨于飽和，這為某些土地依賴型地方財政的持續(xù)穩(wěn)定帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。土地出讓金的下降不僅使這些地方政府的財政收入縮水，更意味著土地財政模式正逐漸失去昔日的穩(wěn)定性與可靠性。 從收入結(jié)構(gòu)的角度分析，穩(wěn)定、持續(xù)、均衡的土地出讓收入是健康的， 是有益于城市發(fā)展進程的，同時，在財政收入發(fā)展模式尚未完成轉(zhuǎn)型前，過度限制土地出讓收入，必然會加劇地方財政的困難局面。 因此需要對縣域土地出讓收入的健康發(fā)展進行引導，既不能過度追求土地出讓收入， 形成土地財政依賴，又不能視土地出讓收入為“洪水猛獸”、搞“一刀切”，縣級財政收入需要在穩(wěn)定、持續(xù)的前提下，走向科學發(fā)展道路。

（二)財政支出質(zhì)量亟待優(yōu)化

1.財政支出結(jié)構(gòu)需進一步優(yōu)化。 財政支出結(jié)構(gòu)從一定程度上反映政府執(zhí)政施政的導向，促進地方財政向功能性財政轉(zhuǎn)型， 優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)是必然的一步，例如將偏重城市發(fā)展建設(shè)的傳統(tǒng)財政支出結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為在生態(tài)文明上持續(xù)投資的支出結(jié)構(gòu)，將偏重人員供養(yǎng)的傳統(tǒng)支出結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為購買服務的支出結(jié)構(gòu)，將維持穩(wěn)定的傳統(tǒng)支出結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為提升基本公共服務的支出結(jié)構(gòu)。 不同縣區(qū)的歷史發(fā)展情況不同，其支出結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀亦不相同， 而各個縣區(qū)的發(fā)展階段不同，自然稟賦、歷史稟賦不一樣，決定了應當采用更適合自身發(fā)展需要的財政支出結(jié)構(gòu)，但是如何實施，如何保障縣級財政支出結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化，需要科學的數(shù)據(jù)分析體系輔助，這就是設(shè)置財政運行綜合績效評價和健康指數(shù)的意義。

2.財政支出績效需進一步提升。 自2018年起，各級財政部門逐步提升對于預算績效管理工作的重視程度，逐步建立起完善的“三全”預算績效管理體系，雖然取得了較為突出的成績，但是仍有較大提升改進的空間。 績效管理的源頭是預算項目的績效目標設(shè)置，針對成本、經(jīng)濟效益和社會效益指標的設(shè)置不夠精確、不夠細致，定量指標較少，未能發(fā)揮真正的管理約束效力，是目前縣級財政預算績效管理中的常見問題。

3.財政支出規(guī)范需進一步監(jiān)督。 通過建設(shè)實施預算一體化， 財政的支出管理規(guī)范有了較大程度的提升，但是作為財政支出的實施主體和責任主體，預算部門仍存在較大提升改進的空間。 目前，縣級財政支出管理的規(guī)范問題主要表現(xiàn)為項目立項和預算編制之間缺少有效銜接、項目實施和預算執(zhí)行之間缺少有效銜接、財政資金的執(zhí)行進度和執(zhí)行效率無法得到保障、預算對于項目實施和資金執(zhí)行的約束性不強等問題，這也直接或者間接反映在縣級財政運行的綜合情況中。

（三)風險防范化解更加困難

1.不確定因素明顯增加，公共風險極易財政化。長期以來，為了社會穩(wěn)定、持續(xù)的發(fā)展，各級政府積極應對各類公共風險，但是缺少科學的、體系化的風險管理機制，風險“硬著陸”成為常態(tài)，這就導致公共風險向財政轉(zhuǎn)移成為了社會慣性。 例如，疫情期間各級財政衛(wèi)生健康支出顯著增加，特別是公共衛(wèi)生支出的快速增加， 是公共風險與財政風險互換的典型體現(xiàn)。從長遠來看， 一些不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀趨勢，也會在一定程度上增加公共風險。 如人口老齡化、少子化，既影響勞動生產(chǎn)率，也會對社會保障、醫(yī)療服務等需求產(chǎn)生重要影響，引致公共風險，甚至最終轉(zhuǎn)化為財政風險。 未來，財政將面臨更大的不確定性。

2.宏觀調(diào)控地方化，風險化解能力減弱。 2023年，地方財政支出占全國財政支出的比重為86.08%，事權(quán)和支出責任進一步下移， 加大了基層財政部門的支出負擔，進一步加劇了基層財政困難，也削弱了風險化解能力。 由于經(jīng)濟下行財政短收，疊加疫情沖擊、剛性支出增加以及政府債務償還高峰等因素， 經(jīng)濟越困難的地區(qū)， 財政越需要加力減收增支， 用更多的財力穩(wěn)增長、促發(fā)展，這就倒逼財政困難地區(qū)不得不更多依賴舉債和其他特殊手段抓收入，導致一些地方陷入“經(jīng)濟困難—財政收入減少—財政減收增支穩(wěn)發(fā)展任務加大—非常規(guī)手段抓收入—收入不實質(zhì)量不高—調(diào)控質(zhì)量不高—經(jīng)濟困難”的循環(huán)。 在財政緊平衡態(tài)勢下，發(fā)達地區(qū)財政日趨困難，欠發(fā)達地區(qū)財政更甚，“三?！笨哭D(zhuǎn)移支付、“發(fā)展”靠債務的格局進一步加深。

3.應急政策常態(tài)化、中長期財政風險增加。 2020年到2023年， 經(jīng)濟運行持續(xù)處于不確定性風險之中，導致短期的特殊經(jīng)濟形勢有“被拉長”和“一般化”的趨勢。例如，當前存在減稅降費政策常態(tài)化、債券提前發(fā)行和大規(guī)模增發(fā)常態(tài)化等傾向； 受轄區(qū)內(nèi)金融供給偏向國企、民企不景氣、社會資本觀望等因素影響，地方調(diào)控過度依賴公共投資，短期內(nèi)雖可穩(wěn)住經(jīng)濟基本盤，長期看公共投資收益邊際遞減，逆周期調(diào)節(jié)效果不斷下降。 而這樣的常態(tài)化應急政策不斷加碼，會增加財政中長期風險，對財政的健康發(fā)展不利。

（四)財政長周期負擔逐步顯現(xiàn)

1. 財政供養(yǎng)人員負擔增加明顯。 從全局來看，隨著政府機構(gòu)規(guī)模的不斷擴大，基本公共服務供給不斷提標擴圍，財政供養(yǎng)人員的負擔明顯增加。 從目前財政供養(yǎng)人員所處的機構(gòu)體制分析，我國政府機關(guān)的編制管理仍采用終身供養(yǎng)制，即使是由社保管理的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老基金，也是以單獨平衡加財政缺口補貼的方式運行。 也就是說人員雖然退休了，但是只要編制還在，財政的供養(yǎng)負擔就是不斷擴大的。另一方面，政府購買服務的興起解決了很多地方基本公共服務、政府職能履行、城鄉(xiāng)運行維護等工作供給不足、供給質(zhì)量不高的問題，購買服務解決效率問題，但是歷史編制遺留問題仍給地方財政造成了供養(yǎng)人員負擔，在局部甚至出現(xiàn)雙向支出、成本急劇擴張的情況。 有的地方政府希望通過推動國有企業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的方式探索解決這一問題的路徑， 但是改革效果參差不齊，需要進一步深入研究。各級單位應當形成人員供養(yǎng)負擔的管理理念，只有將“養(yǎng)人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白鍪隆?，才能真正推動“吃飯”財政向功能性財政轉(zhuǎn)型。

2.“攤煎餅”式使用資金，出現(xiàn)時間性疊加負擔。隨著財政支出壓力不斷加大，財政資金日益緊張，加之項目管理制度缺位和項目立項審查不嚴等一系列問題，基層政府或多或少出現(xiàn)了“攤煎餅”式開展項目的情況。采用分期付款或者多年償付項目建設(shè)資金的方式，推動項目開展，可以在短時間內(nèi)快速開展數(shù)量更多、體量更大的建設(shè)項目，有效促進地方發(fā)展。但這樣的項目實施管理方式也透支了未來財力，較為突出地影響了基層財政健康可持續(xù)發(fā)展，變相增加了項目實施成本，損害政府信用和政府形象。 而這樣的情形也在一定程度上蔓延到上級財政轉(zhuǎn)移支付項目中。從一級財政預算管理、國庫資金管理的角度看，對閑置和尚無支出計劃的財政資金進行統(tǒng)籌管理和使用，是有效盤活存量資金的手段，但需要在年度財政平衡的前提下開展，如果打破了這種平衡，有效的管理手段就變成了“拆東墻補西墻”的被迫應對之法，財政部門也就成為籌措資金的“救火隊員”。

3.地方債務進入償債高峰期。受政策調(diào)整和經(jīng)濟周期的影響， 一些10年期、5年期的地方債務在2022年到2024年集中到期，地方政府債務正式進入償債高峰期。 從長周期視角來看，主要情形有三點：一是地產(chǎn)市場受經(jīng)濟周期和政策影響，持續(xù)低迷，地方債務償付周期受到波動性影響， 這樣的波動性影響與財政支出擴張慣性累加， 出現(xiàn)地方債務償付缺口。 二是2020年以來，受疫情以及國際形勢影響，國內(nèi)經(jīng)濟增長出現(xiàn)較大波動，在此背景下，逆周期調(diào)節(jié)舉措積極發(fā)力，包括上調(diào)赤字率、發(fā)行特別國債、大幅調(diào)整專項債新增額度等， 這些舉措在穩(wěn)增長的同時，也使得地方顯性債務規(guī)模不斷提升，一定程度上增加了地方政府的債務付息壓力。 2017年至2019年， 地方政府債務率一般穩(wěn)定在90%以下；2020年，地方政府債務余額快速上升， 地方政府債務率升至93.6%；2021年，新增專項債規(guī)模繼續(xù)維持高位，地方政府債務率達100%以上， 國際上通行的標準在100%到120%之間；2022年，在3.65 萬億新增專項債的基礎(chǔ)上， 還追加使用了5000 億結(jié)存限額， 推動2022年地方政府債務率突破120%的債務警戒線；2023年，新增地方政府專項債務限額3.9 萬億元，比上年增加1000 億元。 三是隱性債務化解政策趨嚴，從2023年城投債融資形勢來看，城投債凈融資仍有待修復，截至2023年底，全國城投債發(fā)行6.91 萬億元， 發(fā)行總額同比上升22.99%， 凈融資方面處于低位，弱資質(zhì)的城投企業(yè)后續(xù)償債壓力凸顯，2015年以來，城投債償還規(guī)模逐年上升，2022年城投債償還規(guī)模達3.5 萬億元，2023年償還規(guī)模3.9 萬億元， 為近十年的峰值。 城投的到期償付壓力也增加了地方財政支出的壓力，直至2026年，城投債到期償還規(guī)模仍處于高位。

4.財政資金投入缺少優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)沉淀，收益能力不足。 無論是一般公共預算收入、政府性基金收入還是債務收入，最終在投入和使用環(huán)節(jié)可以被統(tǒng)稱為財政資金，在過去大發(fā)展、大建設(shè)的過程中，政府的財政資金投入主要有幾個方面： 一是人員供養(yǎng)，前文已進行闡述，而從產(chǎn)出角度可以將人員供養(yǎng)的投入定義為對政府主導的人力資源持續(xù)投資，但是其產(chǎn)出和效益尚未有明確的顯現(xiàn)。 二是城市發(fā)展，特別是以土地出讓金為主的政府性基金收入，主要用于城市發(fā)展過程中的基礎(chǔ)設(shè)置、 配套設(shè)施建設(shè)，而以現(xiàn)階段的管理水平和發(fā)展水平，這樣的建設(shè)投入難以形成有效的資金循環(huán)， 經(jīng)濟效益亦不明顯。三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，財政資金參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要有兩種模式，一種是直接投資，以股權(quán)的方式對投資預期收益， 如果以財政體系解構(gòu)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的話，收益效果基本呈倒金字塔型，即優(yōu)質(zhì)的資源分層分級向上集中，縣一級財政可以持有的產(chǎn)權(quán)較少，此類投入的經(jīng)濟效益不明顯；另一種是對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持性和補貼性資金投入，雖然有部分項目的實施效果較好，但是規(guī)模和收益有限，無法直接為增強地方財政實力貢獻力量。四是民生保障，近年來，我國各級政府民生保障類的資金支出不斷提標擴圍，主要有兩種支出，一類是建設(shè)類投入，例如修建學校、醫(yī)院、養(yǎng)老院等；另一類是補貼類投入，主要目標是讓全民共享發(fā)展成果，提升人民幸福感，切實解決人民對于各類生活保障的迫切需求，屬于對社會發(fā)展和社會穩(wěn)定的長期投資，除了部分已經(jīng)產(chǎn)業(yè)化的項目之外，無論是建設(shè)類還是補貼類，都難以產(chǎn)生直接的經(jīng)濟收益。 五是要素投入，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施為中心的各類涉農(nóng)、惠農(nóng)資金支出，往往是以要素投入和要素保障為基本思路執(zhí)行的，例如高標準農(nóng)田建設(shè)，就是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)的要素投入， 而這類投入往往對于經(jīng)濟效益的預期不高，難以形成有效的經(jīng)濟回報。

二、濱州市財政運行綜合績效評價試點情況

下級財政運行綜合績效評價工作是政府績效評價的有益探索，中國財政普遍采用向上負責制，這也導致了財政管理的上級兜底制，即下級財政運行風險往往是由上級財政承擔。 因此，對下級財政運行狀況開展績效評價和及時監(jiān)控就顯得尤為重要，可以有效地構(gòu)建財政運行風險防范和預警機制，對于可能發(fā)生的財政風險及時介入， 以追求地方財政發(fā)展的穩(wěn)定、可持續(xù)。

（一)顯著成效

濱州市在過去三年，通過以點帶面、以評促建的開展模式，選擇縣區(qū)財政開展對下財政運行綜合績效評價試點工作，實現(xiàn)了評價指標、評價制度和結(jié)果應用的從無到有。區(qū)別于項目支出績效評價和部門整體支出績效評價， 財政運行綜合績效評價更加宏觀，主要觀察、 測算和評價一級政府財政運行的整體狀況，通過開展財政運行綜合績效評價對財政收入評價進行了有益探索，彌補了傳統(tǒng)模式中只關(guān)注支出績效的不足，使績效管理應用于財政收支平衡的全過程。 除對應開展收入評價工作之外，在財政運行綜合績效評價實施過程中，同時將轉(zhuǎn)移支付、“三?！?、預算管理規(guī)范、地方債務管理等納入績效評價指標體系和評價范圍，切實在財政管理改革中發(fā)揮績效作用。

（二)主要問題

通過試點工作，濱州市已基本搭建完成財政運行綜合績效評價的框架， 并探索了實施的可行路徑，但仍存在一些問題，主要有三個方面。

1.指標體系偏向宏觀，不易定量。 財政運行綜合績效評價是宏觀性的績效評價工作， 指標體系設(shè)置時更多地反映宏觀數(shù)據(jù)情況， 難以直接通過定量方式進行分析， 例如在項目支出績效評價中反映資金執(zhí)行情況的預算執(zhí)行率指標是典型的定量指標，但在財政運行綜合績效評價中， 預算執(zhí)行率指標就缺少實際意義， 而借鑒財政宏觀統(tǒng)計的赤字率等指標很難直接反映一級財政的管理問題。 這樣的問題反映在財政運行綜合績效評價各個指標中， 在傳統(tǒng)評價模式下，一般采用賦分法對難以定性的評價指標進行分值量化，其對評價結(jié)果的科學性影響較大，并不是最優(yōu)的選擇。

2.比較性指標較多，評價結(jié)果客觀性不強。 對財政運行綜合績效指標體系進行對比分析發(fā)現(xiàn)，與項目支出績效評價和部門整體支出績效評價不同，財政運行綜合績效很難設(shè)置標準值和目標值，無法通過科學測量和估計的手段確定一級財政運行的年度目標值和中長期目標值，這也給財政運行綜合績效評價的具體實施增加了難度。 因比較性指標較多，如何對分值進行轉(zhuǎn)化就成了必須要面對的問題。以財政收入規(guī)模類指標為例，最直接的指標就是比較各縣市區(qū)財政收入規(guī)模絕對值，而這種規(guī)模的絕對值又受人口、地緣和歷史因素等影響；如果消除人口因素的話就可以比較人均財政收入， 但是又無法消除歷史因素的影響；也可以使用增長值率等指標進行比較，但基數(shù)大的區(qū)域又會受到增長絕對值大但增長率小的特殊情況困擾，不同指標計算方法的選擇會直接導致不同的計算結(jié)果。 同樣的問題也反映在不同指標間的數(shù)值計算上，使用權(quán)重法對不同指標進行整合，可以確保評價結(jié)果全面、科學和客觀，但是指標內(nèi)和指標間的單位不統(tǒng)一，直接導致指標間權(quán)重計算出現(xiàn)偏差，也會影響評價的客觀性。

3.多口徑數(shù)據(jù)來源，評價結(jié)果可應用性不強。 近年來，我國的財政管理改革持續(xù)推進，各種改革措施紛紛落地實施。 這期間，財政管理出現(xiàn)了多口徑的管理數(shù)據(jù)，而對地方政府考核的指示性引導使這一現(xiàn)象日趨嚴重。 試點工作中一個指標不同口徑、多個數(shù)據(jù)值的情形，給評價工作的開展帶來了難題，也對財政運行綜合績效評價的最終結(jié)果應用產(chǎn)生了阻力，建立統(tǒng)一的、準確的、真實的財政管理歷史數(shù)據(jù)庫對財政運行綜合績效評價工作開展尤為重要，特別是對結(jié)果應用環(huán)節(jié)， 真實的數(shù)據(jù)可以反映真實的評價結(jié)果，只有真實的評價結(jié)果才能有效應用， 真正發(fā)揮管理作用，達成評價工作的預期目標。

三、“健康指數(shù)”創(chuàng)新思路

（一)更加直觀，評價指標全面“定量”化

在設(shè)置財政運行健康指數(shù)時，濱州市將指數(shù)計算的直觀性作為首要目標，即可以直接通過對數(shù)據(jù)的計算得出評價指標分析結(jié)果，不需要再進行二次轉(zhuǎn)化和定義，實現(xiàn)評價指標的全面“定量”。相比定性指標，定量指標是比較客觀、有效的考核指標。一般來說，定量指標有兩種制定評價標準的方法： 一種是加減分法，另一種是規(guī)定范圍法，財政運行健康指數(shù)是使用標準化數(shù)據(jù)處理方法計算直接得出分析結(jié)果的計算方法，但同時規(guī)定了分值范圍是0 到100，屬于規(guī)定范圍法的應用范疇，但模式上又區(qū)別于一般方法，從試點評價結(jié)果來看，規(guī)定范圍法是比較科學、合理的，因為用加減分法設(shè)計評價標準，一般都是線性函數(shù)，而在財政運行綜合績效評價中，不同情形可能需要不同的激勵效應函數(shù)，因此評價標準設(shè)計為指標在不同區(qū)間對應不同分數(shù)更具合理性。

（二)突破限制，寬口徑長周期分析數(shù)據(jù)

在試點工作中，財政運行綜合績效評價往往只分析一年的樣本數(shù)據(jù)，最多延展至三年的數(shù)據(jù)進行縱向?qū)Ρ确治?，或者對于具有比較意義的指標數(shù)據(jù)，進行單一指標、單一年度的數(shù)據(jù)對比。 而財政運行健康指數(shù)的樣本數(shù)據(jù)來自于濱州市所有縣級財政10年累計的管理數(shù)據(jù)， 通過建立財政運行綜合績效管理數(shù)據(jù)庫，形成管理數(shù)據(jù)資產(chǎn)的有效沉淀，使績效評價和分析更具科學性。 在積累數(shù)據(jù)年限的基礎(chǔ)上，同時突破不同財政管理口徑間的差異，使用“系統(tǒng)+公開”的疊加數(shù)據(jù)模式，多口徑匯總分析數(shù)據(jù)，直面分析不同口徑間數(shù)據(jù)差異的現(xiàn)實情況，讓評價結(jié)果真正發(fā)揮管理作用。

（三)科學分析，應用統(tǒng)計學數(shù)據(jù)處理方法

在財政運行健康指數(shù)的構(gòu)建過程中， 濱州市借鑒其他經(jīng)濟學領(lǐng)域使用的指數(shù)計算方式，首次應用了極差法、平均差法、標準差法進行數(shù)據(jù)處理。 其中，極差法是指使用數(shù)據(jù)組中的最大值減去最小值作為評價對象的分母， 而評價對象的當前數(shù)據(jù)作為分子，進行標準化處理，通過正負關(guān)系，用做反映“越大越好”和“越小越好”的指標數(shù)據(jù)；平均差法是指將分母更換為總體各單位標志值對其算術(shù)平均數(shù)的離差絕對值的算術(shù)平均數(shù)，用做反映“越平穩(wěn)越好”的指標數(shù)據(jù)；而標準差法是將分母替換為隨機變量各個取值偏差平方的平均數(shù)的算術(shù)平方根，用做范圍“越平均越好”的指標數(shù)據(jù)。

四、“健康指數(shù)”體系解析

（一)整體結(jié)構(gòu)：二級指數(shù)加權(quán)法

為保證財政運行健康指數(shù)設(shè)置的科學性和體系化，財政運行健康指數(shù)整體采用二級指數(shù)加權(quán)法進行設(shè)置，即將100 分的分值按照重要程度的差異，分為8個方面指數(shù)，每個方面指數(shù)再按照指數(shù)結(jié)構(gòu)和內(nèi)容的差異分為詳細的分項指數(shù)，各個方面指數(shù)的分項指數(shù)的權(quán)重和皆為100%，而每個加權(quán)指數(shù)通過極差法、平均差法或者標準差法進行數(shù)據(jù)處理后，其指數(shù)數(shù)據(jù)區(qū)間皆在0 到100 之間， 這就保證了每個分項指數(shù)、方面指數(shù)和財政運行健康指數(shù)間在指數(shù)數(shù)值的直接反映上，程度是相同的。

（二)方面指數(shù)設(shè)置

財政運行健康指數(shù)在方面指數(shù)設(shè)置上共分為財政收入穩(wěn)健指數(shù)、財政支出優(yōu)化指數(shù)、財政助力高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)、 債務可持續(xù)指數(shù)、 社?；鹂沙掷m(xù)指數(shù)、預算管理規(guī)范指數(shù)、國有資本運行指數(shù)和基本公共服務指數(shù)8 個方面指數(shù)。 具體權(quán)重和定義可以參閱表1。

表1 財政運行健康指數(shù)

（三)各方面指數(shù)詳細解析

1.財政收入穩(wěn)健指數(shù)解析。 財政收入穩(wěn)健指數(shù)共包含6 個分項指數(shù)， 其中人均財政收入為正向指數(shù)，占比40%；人均財政收入領(lǐng)先程度為正向指數(shù)，同時為比較性指數(shù)，占比20%；稅收收入占比為正向指數(shù)，占比10%；大稅占比為正向指數(shù)，占比10%；土地出讓收入平穩(wěn)程度和土地出讓收入占比為負向指數(shù)，各占比10%。 詳情見表2。

表2 財政收入穩(wěn)健指數(shù)

2.財政支出優(yōu)化指數(shù)解析。 財政支出優(yōu)化指數(shù)共包含8 個分項指數(shù)， 其中人均財政支出為正向指數(shù)，占比30%，支出結(jié)構(gòu)性指數(shù)下設(shè)5 個子分項指數(shù)，占比60%， 除行政管理為負向指數(shù)， 其余指數(shù)均為正向指數(shù)， 指數(shù)內(nèi)權(quán)重分別為27%、27%、22%、12%和12%。市內(nèi)縣區(qū)財政支出均衡化水平為負向指數(shù)， 占比10%。 詳情見下頁表3。

表3 財政支出優(yōu)化指數(shù)

3.財政助力高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)解析。 財政助力高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)共包含4 個分項指數(shù)，公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)占比、公共基礎(chǔ)設(shè)施投資占比、促進產(chǎn)業(yè)（企業(yè)）發(fā)展支出占比、 地方可用于發(fā)展支出占比皆為正向指數(shù)，各占比25%。 詳情見下頁表4。

表4 財政助力高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)

4.債務可持續(xù)指數(shù)解析。 債務可持續(xù)指數(shù)共包含4個分項指數(shù)，其中顯性債務率為負向指數(shù)，占比40%；一般債務利息負擔率為負向指數(shù)，占比15%；專項債利息負擔率為負向指數(shù)，占比15%；債務依存度為負向指數(shù)，占比30%。 詳情見表5。

表5 債務可持續(xù)指數(shù)

5.社?；鹂沙掷m(xù)指數(shù)解析。 社?；鹂沙掷m(xù)指數(shù)共包含3 個分項指數(shù)，其中，養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比為負向指數(shù)，占比33.4%，養(yǎng)老保險基金盈余率和醫(yī)療保險基金盈余率均為正向指數(shù)，各占比33.33%。詳情見表6。

表6 社?；鹂沙掷m(xù)指數(shù)

6.預算管理規(guī)范指數(shù)解析。預算管理規(guī)范指數(shù)只設(shè)置1 個分項指數(shù)——財政支出預決算偏離幅度， 為負向指數(shù)，占比100%。 詳情見表7。7.國有資本運行指數(shù)解析。國有資本運行指數(shù)共包含3 個分項指數(shù)， 其中國有資本資產(chǎn)負債率為負向指數(shù)，占比40%；國有資本經(jīng)營收益率為正向指數(shù)，占比40%；國有資本經(jīng)營收入規(guī)模為正向指數(shù)，占比20%。詳情見表8。

表7 預算管理規(guī)范指數(shù)

表8 國有資本運行指數(shù)

8.基本公共服務指數(shù)解析。 基本公共服務指數(shù)共包含8 個分項指數(shù)，其中義務教育生師比為負向指數(shù)，占比15%，每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員、人均圖書館藏書量和每千人口民政機構(gòu)床位數(shù)3 個分項指數(shù)為正向指數(shù)，各占比15%，公路密度、每千人口公益性場館面積和每千人口公園綠地設(shè)施面積3 個分項指數(shù)為正向指數(shù)，各占比10%，基本公共服務市內(nèi)領(lǐng)先水平為比較性指數(shù)，同時為正向指數(shù)，占比10%。 詳情見表9。

表9 基本公共服務指數(shù)

五、“健康指數(shù)”應用展望

（一)構(gòu)建財政智慧管理“大模型”

財政運行健康指數(shù)是一次將管理意愿直接轉(zhuǎn)化成數(shù)據(jù)分析應用的實踐探索，雖然內(nèi)容還需要進一步完善、細化和補充，但是模型和思路已經(jīng)基本成型，可以進行簡單的應用。為了應對更加復雜多變的經(jīng)濟形勢、社會問題，財政需要更加敏捷、更加智慧的管理體系和管理工具，而財政運行健康指數(shù)就提供了一個很好的思路和實踐證明，通過構(gòu)建財政管理行為和財政管理數(shù)據(jù)的邏輯關(guān)系， 探索開發(fā)應用財政智慧管理“大模型”，實現(xiàn)財政管理的數(shù)智化。

（二)完善監(jiān)測評價方式方法

“財政運行健康指數(shù)模型”能夠比對的績效目標和標桿有限，確定指標的權(quán)重、設(shè)置科學合理的標準值成為突破的關(guān)鍵， 對此可以考慮綜合運用指數(shù)評價、功效系數(shù)、定性與定量結(jié)合等方法優(yōu)化相關(guān)指標及權(quán)重，完善縣級財政部門績效自評和市級財政評價相結(jié)合的評價機制。市級財政部門制定下發(fā)年度評價方案，縣級財政部門組織開展自評工作，撰寫自評報告。 在自評工作的基礎(chǔ)上，市級財政部門組織評價工作組，對各地上報數(shù)據(jù)信息、佐證資料、績效自評情況進行審核， 同時獲取與評價相關(guān)的統(tǒng)一口徑數(shù)據(jù)，采用科學合理的方法，對下級財政運行健康情況進行綜合評定，形成監(jiān)測評價結(jié)果。 必要時可委托第三方機構(gòu)或相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c， 提高結(jié)果的客觀性和公正性。通過“財政運行健康指數(shù)模型”推動各級政府全過程預算績效管理，實現(xiàn)政府預算與財政運行綜合績效管理一體化。

（三)推動財政運行綜合績效多層次發(fā)展

財政運行綜合績效管理因其綜合性和宏觀性，無法完全仿照項目支出績效管理進行績效目標的設(shè)置和事前績效評估的開展，這樣就導致了財政運行綜合績效評價應用的局限性，難以真正作用于一級政府的財政管理工作中。 通過構(gòu)建財政運行健康指數(shù)，形成敏捷化數(shù)據(jù)分析體系，在結(jié)果分析的基礎(chǔ)上，探索財政管理監(jiān)測指標的預期估計和測算，為發(fā)展目標設(shè)置和施政措施提供科學的財政意見。 一旦這樣的預測分析體系建設(shè)完成， 財政運行綜合績效的發(fā)展會進一步實現(xiàn)大的提升， 助推財政運行綜合績效評價從單一的事后評價向運行監(jiān)測和事前估計方向多層次發(fā)展， 從源頭發(fā)揮財政運行綜合績效的管理作用。