內(nèi)控視角下完善行政單位預(yù)算管理的思考

秦麗

摘要： 行政單位作為公共服務(wù)的重要組成部分， 其預(yù)算管理不僅關(guān)系著財(cái)政資源的有效利用， 更牽涉到公共利益的最大化。在這一背景下， 內(nèi)控作為一種保障管理層決策正確性、 保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)和提高組織效率的關(guān)鍵手段， 為完善行政單位預(yù)算管理提供了有力支持。內(nèi)控視角下的預(yù)算管理注重建立健全內(nèi)部控制體系， 通過強(qiáng)調(diào)內(nèi)部環(huán)境、 流程監(jiān)控、 信息技術(shù)應(yīng)用等方面的全面規(guī)劃， 提高預(yù)算編制的精確性及執(zhí)行效率， 降低潛在的欺詐風(fēng)險(xiǎn)， 這不僅使得預(yù)算管理更加符合公共利益導(dǎo)向， 也為行政單位在面臨經(jīng)濟(jì)不確定性和財(cái)政壓力的挑戰(zhàn)中提供了更為可靠的應(yīng)對(duì)策略。本文通過深入分析內(nèi)控視角下行政單位預(yù)算管理的關(guān)鍵問題， 探討內(nèi)控原則在預(yù)算管理中的具體應(yīng)用， 強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制體系建設(shè)、 信息技術(shù)的應(yīng)用、 內(nèi)控培訓(xùn)與溝通等方面的重要性。

關(guān)鍵詞： 內(nèi)部控制； 行政單位； 預(yù)算管理

DOI：10.12433/zgkjtz.20240530

在當(dāng)代社會(huì)， 行政單位作為公共服務(wù)和資源分配的主體， 其財(cái)務(wù)管理特別是預(yù)算管理， 一直是社會(huì)和政府關(guān)注的焦點(diǎn)。隨著社會(huì)的發(fā)展和變革， 傳統(tǒng)的預(yù)算管理方式已經(jīng)難以適應(yīng)復(fù)雜多變的管理環(huán)境， 尤其是預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的推行， 使得預(yù)算管理更加強(qiáng)化預(yù)算為民的理念， 強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率， 關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果。因此， 如何通過創(chuàng)新管理模式， 提高預(yù)算編制和執(zhí)行的效率， 降低潛在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 成為當(dāng)前行政單位財(cái)務(wù)管理亟待解決的問題之一。

一、 內(nèi)控原則在預(yù)算管理中的應(yīng)用

（一）管理層對(duì)內(nèi)控的重視和組織文化

1.管理層對(duì)內(nèi)部控制的重視

內(nèi)控環(huán)境強(qiáng)調(diào)管理層對(duì)內(nèi)控的重視。管理層在行政單位扮演著決策和領(lǐng)導(dǎo)的角色， 其對(duì)內(nèi)控的重視程度直接影響著內(nèi)部控制的有效性。高度重視內(nèi)控的管理層通過制定明確的內(nèi)部控制政策、 建立健全內(nèi)部控制框架等方式， 為內(nèi)控的實(shí)施提供指導(dǎo)和支持。在預(yù)算管理中， 管理層的積極參與不僅表現(xiàn)在對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的審查和驗(yàn)證上， 更表現(xiàn)在對(duì)預(yù)算編制和執(zhí)行過程的監(jiān)督上， 從而確保整個(gè)預(yù)算體系的透明度和合規(guī)性。同時(shí)， 管理層的重視不僅是一種形式上的支持， 更是內(nèi)控環(huán)境構(gòu)建的核心動(dòng)力， 為內(nèi)控體系的落地提供了關(guān)鍵的推動(dòng)力。內(nèi)控環(huán)境則體現(xiàn)了組織文化的影響力。組織文化是單位內(nèi)部行為和價(jià)值觀的集合， 對(duì)內(nèi)控活動(dòng)具有深遠(yuǎn)的影響。一種積極的、 強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制的組織文化， 可促使員工自覺遵循內(nèi)控規(guī)定， 形成內(nèi)控的自我糾正機(jī)制。這意味著， 員工更容易理解并認(rèn)同預(yù)算的重要性， 自覺遵循預(yù)算編制的規(guī)程， 進(jìn)而提高數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可靠性。

2.內(nèi)部控制對(duì)組織文化的塑造

積極的組織文化也會(huì)對(duì)內(nèi)控意識(shí)的培養(yǎng)產(chǎn)生積極影響， 使得內(nèi)控不再是簡(jiǎn)單的程序執(zhí)行， 而成為組織文化的一部分， 深深植根于每位成員的行為中。單位應(yīng)建立和傳遞正確的內(nèi)控理念， 明確內(nèi)控對(duì)預(yù)算管理的戰(zhàn)略價(jià)值， 制定和推行明確的內(nèi)部控制政策和流程， 確保內(nèi)控要求得到有效的貫徹執(zhí)行， 強(qiáng)化對(duì)內(nèi)控環(huán)境的監(jiān)督和評(píng)估， 通過內(nèi)部審計(jì)等手段不斷完善和優(yōu)化內(nèi)控體系， 通過培訓(xùn)和溝通等方式， 促使成員形成積極的內(nèi)控文化， 使內(nèi)控環(huán)境得以穩(wěn)固和不斷發(fā)展。

（二）確保信息準(zhǔn)確、 完整、 及時(shí)

確保信息的準(zhǔn)確性是內(nèi)控在預(yù)算編制階段的首要任務(wù)。準(zhǔn)確的信息是預(yù)算編制的基石， 而任何數(shù)據(jù)的偏差都會(huì)對(duì)預(yù)算的真實(shí)性產(chǎn)生負(fù)面影響。內(nèi)控通過設(shè)立專門的財(cái)務(wù)審核機(jī)制， 對(duì)涉及預(yù)算編制的各項(xiàng)數(shù)據(jù)詳細(xì)審查和驗(yàn)證， 包括對(duì)歷史數(shù)據(jù)的回顧、 對(duì)相關(guān)指標(biāo)的核實(shí)以及對(duì)各項(xiàng)費(fèi)用和收入的詳細(xì)核對(duì)。單位采用現(xiàn)代技術(shù)手段， 如數(shù)據(jù)挖掘和人工智能算法， 對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行更為深入的分析， 及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在的異常情況， 保障數(shù)據(jù)的精確性。

內(nèi)控需要確保信息的完整性。在預(yù)算編制階段， 信息的完整性意味著所有相關(guān)的數(shù)據(jù)和信息都需要被全面地考慮， 以避免預(yù)算中的遺漏和失誤。內(nèi)控機(jī)制可以通過建立清晰的數(shù)據(jù)收集和整合流程， 確保所有數(shù)據(jù)都被及時(shí)、 完整地匯總和整理。借助信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫技術(shù)， 實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)的集成管理， 避免數(shù)據(jù)分散存儲(chǔ)導(dǎo)致的信息不完整。

及時(shí)性是內(nèi)控在預(yù)算編制階段的另一個(gè)核心關(guān)注點(diǎn)。及時(shí)的信息對(duì)于管理層做出正確的決策至關(guān)重要。內(nèi)控機(jī)制通過設(shè)定明確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和流程， 強(qiáng)調(diào)及時(shí)提交和審查各項(xiàng)預(yù)算數(shù)據(jù)的重要性。采用自動(dòng)化工具和實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)， 可及時(shí)捕捉異常和延誤， 確保整個(gè)預(yù)算編制過程不受外部因素的干擾， 提高信息的時(shí)效性。

（三）監(jiān)測(cè)預(yù)算執(zhí)行情況， 實(shí)現(xiàn)資源的有效利用

內(nèi)控在預(yù)算執(zhí)行階段發(fā)揮著關(guān)鍵作用。為了實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的透明度和合規(guī)性， 內(nèi)控需要建立有效的監(jiān)測(cè)機(jī)制， 通過預(yù)算管理一體化系統(tǒng)， 管理層可實(shí)時(shí)掌握預(yù)算執(zhí)行的最新情況， 設(shè)立監(jiān)控指標(biāo)和警戒線， 以及獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)， 以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問題， 并加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)決策和支出的監(jiān)督。此外， 內(nèi)控還強(qiáng)調(diào)成本控制和效益評(píng)估， 單位應(yīng)設(shè)定成本控制目標(biāo)， 制定支出規(guī)范， 進(jìn)行成本效益分析， 確保每筆預(yù)算支出都能為組織目標(biāo)作出貢獻(xiàn)。同時(shí)， 應(yīng)建立績(jī)效評(píng)估體系， 以最大化地利用資源。風(fēng)險(xiǎn)管理也是內(nèi)控的重要環(huán)節(jié)， 通過風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估體系， 應(yīng)對(duì)各種潛在風(fēng)險(xiǎn)， 保障單位的平穩(wěn)運(yùn)行。內(nèi)控還注重信息共享和溝通， 可打破“信息孤島”， 提高管理效率， 實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)外的協(xié)同， 確保預(yù)算執(zhí)行更好地服務(wù)于行政單位的職能， 最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的提升。

二、 行政單位預(yù)算管理內(nèi)部控制體系建設(shè)

（一）明確預(yù)算管理的內(nèi)控目標(biāo)

1.明確財(cái)務(wù)穩(wěn)健性

內(nèi)部控制目標(biāo)需要明確財(cái)務(wù)穩(wěn)健性， 包括確保預(yù)算編制過程中財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、 真實(shí)性和合規(guī)性。在這個(gè)層面， 內(nèi)部控制機(jī)制設(shè)定目標(biāo)， 如完善數(shù)據(jù)審核和驗(yàn)證機(jī)制， 加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表的審計(jì)， 確保預(yù)算數(shù)據(jù)來源可靠、 準(zhǔn)確， 為管理層提供真實(shí)的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)， 保障財(cái)務(wù)報(bào)告的可信性， 這同時(shí)也有助于預(yù)防潛在的財(cái)務(wù)欺詐和錯(cuò)誤， 維護(hù)單位的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性。

2.關(guān)注合規(guī)性

內(nèi)部控制目標(biāo)還需要關(guān)注合規(guī)性。預(yù)算編制和執(zhí)行過程中， 應(yīng)遵循相關(guān)法規(guī)、 政策和規(guī)范性文件。內(nèi)部控制機(jī)制應(yīng)設(shè)定合規(guī)性目標(biāo)， 明確各個(gè)預(yù)算環(huán)節(jié)需要遵循的法規(guī)和政策， 建立合規(guī)性檢查和審計(jì)機(jī)制， 通過建立內(nèi)部控制流程、 培訓(xùn)員工對(duì)合規(guī)性要求的認(rèn)知、 定期開展內(nèi)部審計(jì)等方式來實(shí)現(xiàn)。強(qiáng)調(diào)合規(guī)性有助于避免法律和道德風(fēng)險(xiǎn)， 可確保組織運(yùn)作在法律和倫理的框架內(nèi)。

3.提高資源運(yùn)用的有效性

內(nèi)部控制目標(biāo)還包括資源的有效運(yùn)用。行政單位需要確保預(yù)算編制和執(zhí)行的過程中， 有限的資源得到最大程度的利用。在這個(gè)層面上， 內(nèi)部控制機(jī)制可以設(shè)定目標(biāo)， 如： 建立成本控制機(jī)制、 設(shè)定資源利用效益評(píng)估指標(biāo)、 確保資源調(diào)配的透明和公正等， 確?！盁o預(yù)算不開支、 有預(yù)算不超支”。同時(shí)， 要考核預(yù)算的偏離度， 每年對(duì)照決算數(shù)據(jù)復(fù)盤預(yù)算執(zhí)行情況， 提出優(yōu)化、 改進(jìn)預(yù)算管理的舉措， 形成PDCA循環(huán)， 從而更好地保障在實(shí)施預(yù)算過程中， 資源得到合理配置和充分利用。

內(nèi)部控制目標(biāo)還應(yīng)關(guān)注預(yù)算的組織協(xié)調(diào)和溝通反饋。預(yù)算編制過程中， 通過座談會(huì)、 協(xié)調(diào)會(huì)等形式強(qiáng)化溝通， 確保各職能部門對(duì)預(yù)算編制形成準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)， 提高預(yù)算編制的科學(xué)性。在預(yù)算執(zhí)行過程中， 可實(shí)行季度財(cái)務(wù)分析， 對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況全面匯報(bào)， 保證預(yù)算執(zhí)行—控制—反饋流程的充分執(zhí)行， 不斷提高預(yù)算編制水平， 減少預(yù)算指標(biāo)偏離度， 使預(yù)算更貼合單位的實(shí)際情況。

（二）建立符合行政單位需求的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)

1.完善內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)

內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)的制定對(duì)于行政單位預(yù)算管理的有效實(shí)施至關(guān)重要， 這涉及建立一套系統(tǒng)、 完善、 符合實(shí)際需要的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)， 以確保預(yù)算管理的合規(guī)性、 透明度、 有效性和風(fēng)險(xiǎn)管理。內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)建立在行政單位特殊需求的基礎(chǔ)上， 不同的單位面臨著各自的財(cái)務(wù)、 管理環(huán)境， 因此， 制定內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)時(shí)， 需要綜合考慮單位自身的情況， 要求內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)深入了解和分析單位的組織結(jié)構(gòu)、 財(cái)務(wù)流程、 法規(guī)遵循等方面， 確保標(biāo)準(zhǔn)的靈活性和實(shí)用性， 通過對(duì)內(nèi)部環(huán)境的深入了解， 量身定制一套更貼合實(shí)際的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)， 使其更具指導(dǎo)性和操作性。

2.注重整體性和全面性

內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)的制定需要注重整體性和全面性。預(yù)算管理是一個(gè)涉及多個(gè)環(huán)節(jié)的復(fù)雜過程， 內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)全面涵蓋預(yù)算編制、 執(zhí)行、 監(jiān)控、 反饋等各個(gè)階段， 確保在整個(gè)預(yù)算管理過程中都有明確的內(nèi)部控制指引。標(biāo)準(zhǔn)的全面性有助于單位全面了解預(yù)算管理的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和控制要點(diǎn)， 在制定和執(zhí)行預(yù)算的過程中有序、 有計(jì)劃地開展。內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)需要具有可度量性和可衡量性， 這意味著， 標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定應(yīng)有具體的指標(biāo)和衡量方法， 以便能夠?qū)?nèi)部控制的執(zhí)行情況實(shí)時(shí)監(jiān)控和評(píng)估。例如： 設(shè)定預(yù)算編制階段的標(biāo)準(zhǔn)， 包括數(shù)據(jù)驗(yàn)證的準(zhǔn)確率、 合規(guī)性審查的完成時(shí)間等具體指標(biāo)， 而在預(yù)算執(zhí)行階段， 設(shè)定成本控制的標(biāo)準(zhǔn)， 包括各項(xiàng)支出的占比、 執(zhí)行情況的及時(shí)反饋等可度量的標(biāo)準(zhǔn)。行政單位還應(yīng)定期進(jìn)行內(nèi)部控制效果的評(píng)估， 及時(shí)調(diào)整和改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)， 確保與實(shí)際業(yè)務(wù)相匹配。

3.應(yīng)用信息技術(shù)

內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)的制定還需要關(guān)注信息技術(shù)的應(yīng)用。隨著科技的不斷發(fā)展， 信息技術(shù)在預(yù)算管理中的應(yīng)用越來越重要。因此， 內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)的制定要適應(yīng)信息技術(shù)的發(fā)展趨勢(shì)， 建立與信息系統(tǒng)相適應(yīng)的內(nèi)部控制機(jī)制， 包括數(shù)據(jù)安全性、 信息共享的可行性、 自動(dòng)化審計(jì)工具的有效性等， 以確保信息技術(shù)在預(yù)算管理中發(fā)揮積極作用， 避免引入新的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)， 內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)的制定還要強(qiáng)調(diào)可持續(xù)性。內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)不是一成不變的， 它需要根據(jù)單位的變化和外部環(huán)境的演變而不斷調(diào)整和更新， 因此， 標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)具有靈活性， 能夠隨時(shí)適應(yīng)新的法規(guī)要求、 組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、 財(cái)務(wù)制度變化等因素， 以保持其持續(xù)有效。

（三）規(guī)范化、 流程化的預(yù)算管理流程

1.明確預(yù)算管理步驟

內(nèi)部控制流程的設(shè)計(jì)應(yīng)始于預(yù)算編制階段。應(yīng)于每年四季度啟動(dòng)下一年度的預(yù)算工作， 按照“二上而下”程序進(jìn)行編制， 即自上而下、 自下而上、 上下結(jié)合、 分級(jí)編制。這一階段的關(guān)鍵是確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和合規(guī)性。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)， 預(yù)算編制流程應(yīng)被細(xì)分為明確的步驟， 包括數(shù)據(jù)收集、 數(shù)據(jù)審核、 數(shù)據(jù)驗(yàn)證、 財(cái)務(wù)模型構(gòu)建等環(huán)節(jié)。各職能部門應(yīng)根據(jù)下一年度的工作計(jì)劃及發(fā)展規(guī)劃， 編制本部門的預(yù)算草案， 每個(gè)步驟都應(yīng)設(shè)定具體的職責(zé)和審批權(quán)限， 以避免信息的失實(shí)和失控。同時(shí)， 應(yīng)制定清晰的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)， 明確每個(gè)步驟的具體操作規(guī)程， 以確保財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的可靠性和合規(guī)性。

2.注重合規(guī)性審查

流程設(shè)計(jì)應(yīng)注重合規(guī)性審查。在預(yù)算編制階段， 合規(guī)性審查是確保預(yù)算符合法規(guī)和政策要求的關(guān)鍵步驟。內(nèi)部控制流程的設(shè)計(jì)需要包括合規(guī)性審查的具體程序和標(biāo)準(zhǔn)， 確保預(yù)算編制過程中的每一步都符合法定要求， 通過設(shè)立專門的合規(guī)性審查崗位、 建立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)、 定期培訓(xùn)等方式實(shí)現(xiàn)。在預(yù)算執(zhí)行階段， 內(nèi)部控制流程的設(shè)計(jì)應(yīng)強(qiáng)調(diào)成本控制和效益評(píng)估。應(yīng)設(shè)定明確的成本控制目標(biāo)， 規(guī)范各項(xiàng)支出的批準(zhǔn)和執(zhí)行流程， 確保每一筆支出都經(jīng)過審慎的評(píng)估和授權(quán)。同時(shí)， 應(yīng)設(shè)定效益評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)， 建立對(duì)預(yù)算執(zhí)行效果的監(jiān)測(cè)機(jī)制， 以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正不符合預(yù)期的情況， 可通過建立審批流程、 設(shè)定支出預(yù)算上限、 制定績(jī)效評(píng)估體系等手段實(shí)現(xiàn)。

3.提高信息技術(shù)的應(yīng)用水平

內(nèi)部控制流程的設(shè)計(jì)需要充分考慮信息技術(shù)的應(yīng)用。信息技術(shù)在預(yù)算管理中的應(yīng)用越來越廣泛， 因此， 流程設(shè)計(jì)應(yīng)充分結(jié)合信息系統(tǒng)的特點(diǎn)， 確保信息的安全性、 準(zhǔn)確性和及時(shí)性， 通過建立信息系統(tǒng)的訪問權(quán)限、 設(shè)定數(shù)據(jù)加密機(jī)制、 定期進(jìn)行系統(tǒng)安全檢查等方式實(shí)現(xiàn)。在整個(gè)流程設(shè)計(jì)中， 應(yīng)強(qiáng)調(diào)流程的連貫性和協(xié)同性。預(yù)算管理是一個(gè)涉及多個(gè)環(huán)節(jié)和部門的綜合過程， 因此， 內(nèi)部控制流程的設(shè)計(jì)應(yīng)注重各環(huán)節(jié)之間的協(xié)同配合， 包括建立信息共享機(jī)制、 設(shè)定跨部門的溝通渠道、 明確職責(zé)和權(quán)限分配等， 以確保整個(gè)預(yù)算管理流程的有序進(jìn)行。流程設(shè)計(jì)需要強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制流程的監(jiān)測(cè)和反饋機(jī)制。內(nèi)部控制流程應(yīng)設(shè)定明確的監(jiān)測(cè)指標(biāo)， 建立定期內(nèi)部審計(jì)機(jī)制， 對(duì)預(yù)算管理過程進(jìn)行監(jiān)控和評(píng)估。同時(shí)， 應(yīng)設(shè)定反饋機(jī)制， 及時(shí)收集和處理與內(nèi)部控制流程相關(guān)的問題和建議， 以不斷改進(jìn)和完善流程。

三、 結(jié)語

內(nèi)控作為一種保障組織運(yùn)作有效性、 財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)確性和合規(guī)性的管理手段， 近年來在企業(yè)和公共組織中逐漸受到重視。然而， 在行政單位預(yù)算管理中， 內(nèi)控的應(yīng)用相對(duì)滯后， 相關(guān)研究較為有限。因此， 有必要從內(nèi)控的視角深入研究預(yù)算管理， 探討如何借鑒內(nèi)控原則， 構(gòu)建更為科學(xué)有效的預(yù)算管理體系。當(dāng)前， 全球范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)不確定性給行政單位的財(cái)務(wù)管理帶來了新的挑戰(zhàn)。因此， 行政單位需要更為靈活、 透明和風(fēng)險(xiǎn)可控的預(yù)算管理方式， 以更好地適應(yīng)多變的外部環(huán)境。

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