鄉(xiāng)村振興視域下的村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新

張桐桐 楊海芬 孔月星 馬永青

【摘要】自2007年第一家村鎮(zhèn)銀行成立以來， 村鎮(zhèn)銀行始終堅守“支農(nóng)支小”的市場定位， 在踐行普惠金融、 服務(wù)鄉(xiāng)村振興等方面發(fā)揮著重要作用。全面推進鄉(xiāng)村振興離不開農(nóng)村金融的支持， 發(fā)展適合農(nóng)村經(jīng)濟環(huán)境的金融體系尤為重要。2023年中央一號文件明確提出， 在“全面推進鄉(xiāng)村振興工作”中， “推動村鎮(zhèn)銀行結(jié)構(gòu)性重組”， 標志著國家又一次對村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新提出了新的要求。村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新的制度演進經(jīng)歷了從建立單一法人制到組建管理總部制、 控股公司制、 總分行制， 再到實施投資管理型和“多縣一行”制， 以及到提出結(jié)構(gòu)性重組的轉(zhuǎn)變提升。從理論邏輯看， 適應(yīng)性效率理論詮釋了村鎮(zhèn)銀行組織形式伴隨農(nóng)村經(jīng)濟社會環(huán)境變化進行創(chuàng)新的整個過程， 不完全競爭市場理論和制度變遷理論分別從不同層面詮釋了村鎮(zhèn)銀行組織形式的創(chuàng)新。根據(jù)全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求， 梳理出未來村鎮(zhèn)銀行三種可能的組織形式， 并提出創(chuàng)新村鎮(zhèn)銀行組織形式以適應(yīng)全面推進鄉(xiāng)村振興的對策。

【關(guān)鍵詞】村鎮(zhèn)銀行；組織形式；鄉(xiāng)村振興；結(jié)構(gòu)性重組

【中圖分類號】F832.2 ? ? ?【文獻標識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2024）01-0123-6

一、 引言

作為內(nèi)生于我國農(nóng)村金融市場而通過國家頂層設(shè)計推出的商業(yè)銀行， 村鎮(zhèn)銀行在提高縣域普惠金融水平、 解決農(nóng)村地區(qū)“融資難”問題等方面發(fā)揮了重要作用， 已經(jīng)成長為“支農(nóng)支小”的主力軍， 其穩(wěn)健發(fā)展直接關(guān)系到我國全面推進鄉(xiāng)村振興的進程。自2006年啟動村鎮(zhèn)銀行試點工作以來， 國家基于農(nóng)村經(jīng)濟社會環(huán)境的變化， 在不同時期制定并實施了多項有關(guān)村鎮(zhèn)銀行組織形式的制度， 既給村鎮(zhèn)銀行自身的發(fā)展帶來了機遇， 也為村鎮(zhèn)銀行支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展指明了方向。隨著內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生變化， 村鎮(zhèn)銀行現(xiàn)有的組織形式與農(nóng)村金融需求不相適應(yīng)， 出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性矛盾， 最終引致部分村鎮(zhèn)銀行發(fā)生風險。2023年2月13日發(fā)布的中央一號文件明確提出， 在“全面推進鄉(xiāng)村振興工作”中， “推動村鎮(zhèn)銀行結(jié)構(gòu)性重組”， 標志著伴隨農(nóng)村經(jīng)濟社會環(huán)境的變化， 國家又一次對村鎮(zhèn)銀行組織形式的創(chuàng)新提出了新要求。

學者對村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新的研究主要有以下三個方面：

一是村鎮(zhèn)銀行不同組織形式的特征及優(yōu)勢。雷云斌和王泖善（2016）研究了總分行制的組織形式， 指出總分行制村鎮(zhèn)銀行在規(guī)模效應(yīng)、 品牌效應(yīng)、 貸款融資能力、 集約化管理及社會影響力等方面比單一法人制村鎮(zhèn)銀行更具優(yōu)勢。孫同全等（2021）從村鎮(zhèn)銀行規(guī)模化發(fā)展的角度出發(fā)， 通過分析總分行制、 管理總部制、 投資管理型和“多縣一行”制等組織形式， 總結(jié)出集群共享式規(guī)?；l(fā)展是村鎮(zhèn)銀行的必然選擇。

二是村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新面臨的問題及其原因。王曙光和李冰冰（2020）指出， 村鎮(zhèn)銀行面臨盈利性、 合規(guī)性和政策性三重目標， 而村鎮(zhèn)銀行的股權(quán)性質(zhì)決定了其追求盈利性的動力較強， 導(dǎo)致其存在過多高收益、 高風險業(yè)務(wù)， 偏離了“支農(nóng)支小”的政策目標。陳濤（2020）認為， 隨著經(jīng)濟增速下行， 銀行業(yè)發(fā)展更多面臨“存量博弈”加劇的趨勢， 村鎮(zhèn)銀行面臨宏觀層面發(fā)展“天花板”顯現(xiàn)、 中觀層面競爭力有待提升、 微觀層面運營能力較弱等問題。何平和傅競馳（2022）認為， 村鎮(zhèn)銀行的吸儲困難與貸款限制、 “分支銀行化”與實控人風險、 公司治理機制與監(jiān)管缺失等問題是其違規(guī)經(jīng)營的制度根源。

三是鄉(xiāng)村振興背景下村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新的路徑選擇。韋明升（2020）認為， 在適應(yīng)鄉(xiāng)村振興引發(fā)的農(nóng)村金融市場變化方面， 村鎮(zhèn)銀行相比大型銀行具有政策支持、 貼近農(nóng)村、 易于獲取“軟信息”以及決策機制靈活等優(yōu)勢， 要從經(jīng)營地域、 目標客戶和產(chǎn)品服務(wù)等方面做好市場選擇。許偉（2023）指出， 中銀富登村鎮(zhèn)銀行將從統(tǒng)籌發(fā)展和安全、 推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型、 堅持全面從嚴治行、 強化人才隊伍建設(shè)著手， 在全面服務(wù)鄉(xiāng)村振興中實現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行高質(zhì)量發(fā)展。歐陽文杰和陸岷峰（2023）強調(diào)， 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進不斷改變農(nóng)村金融的需求特點， 需要農(nóng)村金融供給側(cè)進行深度創(chuàng)新。

綜上， 已有文獻表明了村鎮(zhèn)銀行組織形式隨經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)新的必要性， 對村鎮(zhèn)銀行發(fā)展具有指導(dǎo)意義。但較少有文獻對村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新的制度演進歷程展開分析， 針對村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新理論邏輯的討論更是鮮有提及。本文的邊際貢獻主要在于： 一是構(gòu)建了“制度需求—制度供給—制度執(zhí)行效果”的研究思路， 全面梳理和評價了村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新的制度演進歷程， 深入探索了村鎮(zhèn)銀行制度的演進規(guī)律； 二是從整體和不同層面探討了村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新的理論邏輯； 三是針對鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村經(jīng)濟環(huán)境的變化， 從結(jié)構(gòu)性重組視角提出了村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新的路徑。

二、 村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新的制度演進

（一） 村鎮(zhèn)銀行制度緣起： 農(nóng)村金融市場與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)

村鎮(zhèn)銀行作為新型農(nóng)村金融機構(gòu)， 已成為我國金融體系的重要組成部分， 溯其根源在于農(nóng)村金融市場供給與當時經(jīng)濟社會發(fā)展中的金融需求不平衡。21世紀以來， 我國縣域及農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展， 與縣域及農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)分布不均勻、 網(wǎng)點覆蓋率低、 金融供給不充分的矛盾日益凸顯。為填補縣域及農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)空白， 滿足“三農(nóng)”和小微企業(yè)對金融服務(wù)的迫切需求， 國家對農(nóng)村金融的改革從未停止， 多次對農(nóng)信社進行改革。但農(nóng)村存量金融機構(gòu)改革效果不顯著， 農(nóng)村金融供給仍然不足。在此情況下， 國家決定進行農(nóng)村金融增量改革， 村鎮(zhèn)銀行為滿足市場需求并通過國家頂層設(shè)計應(yīng)運而生。

（二） 組織形式制度演進： 從無到有， 從增量改革到存量改革

我國村鎮(zhèn)銀行組織形式經(jīng)歷了四個具有鮮明特征的發(fā)展階段， 實現(xiàn)了村鎮(zhèn)銀行從無到有、 從破局者到不斷完善的轉(zhuǎn)變， 形成了完備的制度體系。

1. 單一法人制（2006 ～ 2009年）： 試點探索。2006年原中國銀監(jiān)會提出鼓勵各類資本到農(nóng)村地區(qū)新設(shè)村鎮(zhèn)銀行， 并創(chuàng)造性建立主發(fā)起行制度， 該制度為后續(xù)村鎮(zhèn)銀行的流動性兜底和風險處置提供了良好的制度保障。在這一階段， 村鎮(zhèn)銀行在產(chǎn)權(quán)上實行股份制， 在組織形式上實施單一法人制， 在市場定位上要求立足縣域、 服務(wù)“三農(nóng)”， 在監(jiān)管上實行低門檻、 嚴監(jiān)管（劉國防，2010）。按照“先試點， 后推開”的原則， 村鎮(zhèn)銀行首批試點在四川等6個省（區(qū)）的農(nóng)村地區(qū)開展。截至2009年底， 全國共有148家村鎮(zhèn)銀行， 有效填補了縣域及農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)的空白。村鎮(zhèn)銀行是農(nóng)村金融改革發(fā)展的重要突破和創(chuàng)新， 在健全農(nóng)村金融體系、 增強農(nóng)村金融市場競爭性和“支農(nóng)支小”等方面起到重要作用。

2. 組建管理總部制、 控股公司制和總分行制（2010 ～ 2015年）： 數(shù)量爆發(fā)式增長。2009年7月， 原中國銀監(jiān)會發(fā)布《新型農(nóng)村金融機構(gòu)2009年-2011年總體工作安排》（簡稱《工作安排》）， 提出全國到2011年底計劃成立1027家村鎮(zhèn)銀行。為提高主發(fā)起人積極性， 確保實現(xiàn)三年規(guī)劃目標， 2010年4月， 原中國銀監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展新型農(nóng)村金融機構(gòu)有關(guān)事宜的通知》， 提出允許符合條件的主發(fā)起人采取管理總部制、 控股公司制和總分行制等三種新型組織形式。

一是對于設(shè)立10家（含10家）以上村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起行， 允許其設(shè)立村鎮(zhèn)銀行管理總部。村鎮(zhèn)銀行的管理總部主要是代表主發(fā)起行對多家村鎮(zhèn)銀行進行集約化、 集權(quán)式管理， 管理總部的集中管理和專業(yè)化服務(wù)節(jié)約了村鎮(zhèn)銀行的成本支出， 提升了村鎮(zhèn)銀行的管理能力和經(jīng)營效率， 加之管理總部制適用于規(guī)模大及業(yè)務(wù)多樣化的主發(fā)起行， 如包商銀行、 匯豐銀行等， 進一步從實力上提高了主發(fā)起行發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的可能性。二是對設(shè)立30家（含30家）以上村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起行， 允許其探索組建村鎮(zhèn)銀行控股公司。村鎮(zhèn)銀行作為獨立的子公司， 具有決策自主權(quán)， 發(fā)起行與村鎮(zhèn)銀行相獨立。由村鎮(zhèn)銀行控股公司發(fā)起設(shè)立多家村鎮(zhèn)銀行， 有助于實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)， 提高整體盈利能力?？毓晒局聘笮蛧猩虡I(yè)銀行， 如中國銀行、 建設(shè)銀行等。三是允許西部除省會城市以外的其他地區(qū)和中部老少邊窮等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)以地（市）為單位組建總分行制的村鎮(zhèn)銀行。總分行制有助于擴大村鎮(zhèn)銀行業(yè)務(wù)覆蓋范圍和業(yè)務(wù)規(guī)模， 增強銀行資本實力， 有利于村鎮(zhèn)銀行下沉服務(wù)重心， 總分行制更適合城商行和農(nóng)商行等中小銀行， 滿足中小銀行異地擴張的需求， 如長沙銀行、 常熟農(nóng)商銀行等。

該階段， 村鎮(zhèn)銀行進入快速發(fā)展期， 村鎮(zhèn)銀行數(shù)量呈現(xiàn)爆發(fā)式增長特點： 由2009年底的148家增加為2015年底的1377家， 6年時間全國新設(shè)1229家村鎮(zhèn)銀行， 全國縣市覆蓋率達65.9%。同時， 主發(fā)起行類型更加多樣化， 有國有銀行、 股份制商業(yè)銀行、 城商行、 農(nóng)商行及外資銀行等主發(fā)起行。此次作為村鎮(zhèn)銀行組織形式的適應(yīng)性創(chuàng)新， 有利于進一步探索農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)的路徑和方式。

3. 實施投資管理型和“多縣一行”制（2016 ～ 2019年）： 區(qū)域全覆蓋。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)， 受當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平限制， 不少縣市尚不具備村鎮(zhèn)銀行設(shè)立和經(jīng)營的條件。2016年2月， 原中國銀監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于做好2016年農(nóng)村金融服務(wù)工作的通知》， 首次提出允許所設(shè)村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營管理服務(wù)良好的商業(yè)銀行， 選擇一家村鎮(zhèn)銀行作為投資管理行， 在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)實行“一行多縣”和在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)實行“一縣多行”政策。2018年1月， 原中國銀監(jiān)會正式發(fā)布《關(guān)于開展投資管理型村鎮(zhèn)銀行和“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行試點工作的通知》， 對村鎮(zhèn)銀行兩種新組織形式做了具體安排和部署。

一是設(shè)立投資管理型村鎮(zhèn)銀行。已投資一定數(shù)量村鎮(zhèn)銀行且所設(shè)村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營管理服務(wù)良好的商業(yè)銀行， 可以新設(shè)1家或者選擇1家已設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行作為村鎮(zhèn)銀行的投資管理行。到目前為止， 全國共有兩家投資管理型村鎮(zhèn)銀行， 一家是2019年在?？陂_業(yè)的全國首家投資管理型村鎮(zhèn)銀行——興福村鎮(zhèn)銀行股份有限公司， 另一家是2020年在雄安新區(qū)成立的投資管理型村鎮(zhèn)銀行——中銀富登村鎮(zhèn)銀行股份有限公司。截至2023年3月底， 興福村鎮(zhèn)銀行在全國的網(wǎng)點超330家， 下轄31家法人機構(gòu)， 全部設(shè)在縣域及以下， 總資產(chǎn)規(guī)模495億元， 貸款總額370億元， 存款總額420億元， 累計服務(wù)貸款客戶37萬戶。中銀富登村鎮(zhèn)銀行是國內(nèi)機構(gòu)數(shù)量最多、 地域覆蓋范圍最廣的村鎮(zhèn)銀行集團， 地區(qū)分布以中西部金融服務(wù)空白或薄弱縣域為主。截至2022年底， 中銀富登村鎮(zhèn)銀行已設(shè)立法人機構(gòu)134家， 金融服務(wù)覆蓋全國22個?。ㄊ校┛h域， 涉農(nóng)及小微貸款占全部貸款的93%以上。

二是實行“多縣一行”制。在中西部和老少邊窮地區(qū)， 特別是國定貧困縣相對集中的地區(qū)和深度貧困地區(qū)， 可以在省內(nèi)相鄰的多個縣（市、 旗）新設(shè)1家或者選擇1家已設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行作為“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行， 并在其鄰近的縣（市、 旗）設(shè)立支行。其實， 在原中國銀監(jiān)會推出“多縣一行”制政策以前， 張家口蔚縣銀泰村鎮(zhèn)銀行就在懷安縣設(shè)立了支行， 成為第一家探索跨縣服務(wù)的村鎮(zhèn)銀行， 有效為經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的“三農(nóng)”和小微企業(yè)提供金融服務(wù)， 成為我國在村鎮(zhèn)銀行領(lǐng)域誘致性制度變遷的先行者、 探索內(nèi)生性制度變遷的現(xiàn)實典型， 為“多縣一行”制政策的制定提供了經(jīng)驗。

2019年12月， 原中國銀保監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于推進村鎮(zhèn)銀行堅守定位 提升服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能力的通知》， 提出要有效提升金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的適配性和能力， 著力推動在國定貧困縣相對集中地區(qū)和深度貧困地區(qū)組建“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行， 穩(wěn)妥有序推動投資管理型村鎮(zhèn)銀行組建。國家在村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新上的探索不僅使村鎮(zhèn)銀行逐步適應(yīng)經(jīng)濟社會環(huán)境， 更重要的是提升了農(nóng)村金融有效服務(wù)鄉(xiāng)村振興的能力， 推進了普惠金融發(fā)展。

4. 存量調(diào)整階段（2020年至今）： 組織形式創(chuàng)新的探索。由于村鎮(zhèn)銀行面臨風險頻發(fā)的阻力， 為實現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行持續(xù)健康發(fā)展， 2020年12月， 原中國銀保監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于進一步推動村鎮(zhèn)銀行化解風險改革重組有關(guān)事項的通知》， 提出“適度有序推進村鎮(zhèn)銀行兼并重組”， 允許主發(fā)起行、 轄內(nèi)其他國有大型商業(yè)銀行和股份制銀行或經(jīng)營管理能力突出的村鎮(zhèn)銀行， 吸收合并當?shù)鼗蚴?nèi)相鄰區(qū)域風險程度高的村鎮(zhèn)銀行。這一政策的出臺進一步為村鎮(zhèn)銀行化解風險指明了改革方向。伴隨全面推進鄉(xiāng)村振興政策的實施， 數(shù)字經(jīng)濟快速發(fā)展， 疊加不同金融機構(gòu)對農(nóng)村金融市場的競爭越來越激烈， 以及“三農(nóng)”和小微企業(yè)對資金需求的變化， 要求村鎮(zhèn)銀行通過結(jié)構(gòu)性重組提升數(shù)字金融服務(wù)能力和綜合服務(wù)能力。

全面推進鄉(xiāng)村振興帶來的鄉(xiāng)村數(shù)字化轉(zhuǎn)型， 要求村鎮(zhèn)銀行通過結(jié)構(gòu)性重組提高其數(shù)字金融服務(wù)能力。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及和數(shù)字經(jīng)濟的快速發(fā)展， 農(nóng)村居民線上消費在逐步增加， 金融需求也從單一存貸款需求向鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的多元化需求轉(zhuǎn)變（郭連強等， 2020）， 保險、 財富管理、 融資等多種形式的金融服務(wù)需求不斷增加， 并對金融服務(wù)的線上化、 數(shù)字化提出了更高要求?？萍荚谵r(nóng)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展應(yīng)用， 深刻影響了農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)生活方式， 鄉(xiāng)村數(shù)字經(jīng)濟新業(yè)態(tài)、 新模式不斷涌現(xiàn)。

全面推進鄉(xiāng)村振興引發(fā)的不同金融機構(gòu)對農(nóng)村金融市場的競爭， 要求村鎮(zhèn)銀行通過結(jié)構(gòu)性重組提高其在資金、 技術(shù)、 人才、 管理等方面的綜合競爭實力。大中型商業(yè)銀行業(yè)務(wù)加速下沉， 2022年年末， 六家國有大行涉農(nóng)貸款余額合計約16.51萬億元， 占全部同類貸款的33.5%， 新增涉農(nóng)貸款26382億元， 約占金融機構(gòu)同類貸款增量的42.4%。農(nóng)村商業(yè)銀行和小型城市商業(yè)銀行也不斷提升自身服務(wù)水平， 導(dǎo)致農(nóng)村金融市場競爭愈加激烈。為提高村鎮(zhèn)銀行競爭力， 需加快結(jié)構(gòu)性重組以提升村鎮(zhèn)銀行發(fā)展能力和綜合服務(wù)能力。

全面推進鄉(xiāng)村振興引起的“三農(nóng)”和小微企業(yè)對資金需求的變化， 要求村鎮(zhèn)銀行通過結(jié)構(gòu)性重組提高其綜合服務(wù)能力。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)需要完成一系列長期性和綜合性建設(shè)項目， 這些項目的推進會持續(xù)產(chǎn)生綜合性且多樣化的金融需求， 需要農(nóng)村金融機構(gòu)的組織和服務(wù)創(chuàng)新。在鄉(xiāng)村振興背景下， 家庭農(nóng)場、 農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體快速發(fā)展， 所產(chǎn)生的涉農(nóng)貸款及其他金融需求逐步增加， 要求村鎮(zhèn)銀行提高其金融服務(wù)能力。

面對全面推進鄉(xiāng)村振興引致的農(nóng)村金融市場的變化， 客觀上需要村鎮(zhèn)銀行組織形式進行創(chuàng)新。2023年中央一號文件從全面推進鄉(xiāng)村振興的維度提出“推動村鎮(zhèn)銀行結(jié)構(gòu)性重組”， 標志著村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新已經(jīng)提上日程。2023年6月16日， 中國人民銀行、 金融監(jiān)管總局、 中國證監(jiān)會、 財政部、 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于金融支持全面推進鄉(xiāng)村振興 加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的指導(dǎo)意見》， 再次強調(diào)穩(wěn)步推進村鎮(zhèn)銀行結(jié)構(gòu)性重組， 強化風險防范化解， 增強“三農(nóng)”金融服務(wù)能力。這一政策的發(fā)布， 一方面表明村鎮(zhèn)銀行在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施過程中具有重要作用， 另一方面說明現(xiàn)有村鎮(zhèn)銀行組織形式不適應(yīng)當前經(jīng)濟社會發(fā)展狀況， 需要通過結(jié)構(gòu)性重組進行創(chuàng)新。

三、 村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新的理論邏輯

（一） 整體理論邏輯： 適應(yīng)性效率理論

“適應(yīng)性效率”是諾斯在探究長期經(jīng)濟增長的績效時， 為了反映與時間進程中的經(jīng)濟變化相適應(yīng)的制度變遷效率而提出的重要概念（Douglass C. North，1990）。諾斯在分析制定促進經(jīng)濟發(fā)展政策時， 發(fā)現(xiàn)新古典理論有著兩個錯誤的假設(shè)： 一是制度并不重要， 二是時間并不重要。諾斯將“適應(yīng)性效率”歸結(jié)于制度規(guī)則標準， 而這樣的標準是由國家制定的， 強調(diào)國家的宏觀制度適應(yīng)經(jīng)濟社會環(huán)境變化而進行制度規(guī)則調(diào)整的能力， 所謂適應(yīng)性效率， “考慮的是確定一個經(jīng)濟隨時間演進的方式的各種規(guī)則”。在金融領(lǐng)域， 與適應(yīng)性效率相關(guān)研究的是金融可持續(xù)發(fā)展理論， 它是中國的學者白欽先教授在1997年東南亞金融危機的背景下提出來的， 認為金融發(fā)展不僅要注重一個國家或地區(qū)在某一時點上的資源配置效率， 而且更要注重在一個相對較長時期內(nèi)的金融與經(jīng)濟、 社會等各方面的動態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展（白欽先，2000）。

村鎮(zhèn)銀行的產(chǎn)生及其組織形式的每一次創(chuàng)新無不體現(xiàn)著其制度適應(yīng)性。我國村鎮(zhèn)銀行是農(nóng)村金融體系的制度創(chuàng)新， 其制度演進遵循著適應(yīng)當時農(nóng)村經(jīng)濟社會環(huán)境的“制度需求—制度供給—制度執(zhí)行—矛盾沖突”， 然后進入下一個制度供需循環(huán)， 不斷由一個均衡走向另一個均衡。伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會環(huán)境的變化， 原有均衡逐漸被打破， 矛盾和問題也日漸凸顯， 不斷內(nèi)生出新的制度需求， 為了提高村鎮(zhèn)銀行適應(yīng)性效率， 新的制度供給就會產(chǎn)生。單一法人制村鎮(zhèn)銀行試點是適應(yīng)因“金融抑制”問題導(dǎo)致的農(nóng)村金融供給嚴重不足的現(xiàn)實推出的制度供給， 在一定程度上填補了農(nóng)村金融服務(wù)空白。但伴隨村鎮(zhèn)銀行制度的實施， 其初始制度安排的特殊性， 如定位“支農(nóng)支小”的特殊性和主發(fā)起行必須是銀行業(yè)金融機構(gòu)且是最大股東或唯一股東的特殊性， 嚴重阻礙了村鎮(zhèn)銀行設(shè)立的積極性， 導(dǎo)致村鎮(zhèn)銀行數(shù)量嚴重不足， 無法滿足農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。在此背景下， 國家及時出臺了《工作安排》， 為了適應(yīng)《工作安排》的需要， 實現(xiàn)在三年內(nèi)使村鎮(zhèn)銀行數(shù)量爆發(fā)式增長， 管理總部制、 控股公司制和總分行制組織形式通過國家頂層設(shè)計應(yīng)運而生。在利率市場化、 金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化、 行業(yè)競爭同質(zhì)化的外部經(jīng)濟環(huán)境下， 村鎮(zhèn)銀行的商業(yè)可持續(xù)性問題進一步凸顯， 加之欠發(fā)達地區(qū)縣域村鎮(zhèn)銀行屬于空白， 為了適應(yīng)外部經(jīng)濟社會環(huán)境的挑戰(zhàn)和滿足欠發(fā)達地區(qū)普惠金融水平提高的需要， 國家推出投資管理型和“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行制度。村鎮(zhèn)銀行結(jié)構(gòu)性重組制度是適應(yīng)全面推進鄉(xiāng)村振興帶來的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、 規(guī)?；图s化進一步提高的現(xiàn)實， 以及相伴而生的農(nóng)村金融市場競爭格局的變化， 而推出的一種新的制度安排， 體現(xiàn)出國家政策對村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展具有動態(tài)適應(yīng)性。

（二） 不同層面理論邏輯： 不完全競爭市場理論和制度變遷理論

1. 市場與政府兩手抓： 不完全競爭市場理論。在發(fā)展中國家的不同時期， 農(nóng)村金融發(fā)展理論有三種不同的理論流派——農(nóng)業(yè)信貸補貼理論、 農(nóng)村金融市場理論和隨著信息經(jīng)濟學的崛起而出現(xiàn)的不完全競爭市場理論， 農(nóng)業(yè)信貸補貼理論的假設(shè)前提和結(jié)論并不符合現(xiàn)實， 農(nóng)村金融市場理論主張完全依靠市場機制的作用， 排斥政府在農(nóng)村金融中的干預(yù)（謝志忠，2011）。20世紀90年代后， 東南亞等地區(qū)和國家頻繁爆發(fā)金融危機， 人們逐漸認識到市場機制不是萬能的， 合理的政府干預(yù)非常重要， “不完全競爭市場理論”逐漸成為指導(dǎo)發(fā)展中國家農(nóng)村金融發(fā)展的代表性理論， 認為完全依靠市場機制無法培育出一個社會所需要的金融市場， 需要政府適當介入。在中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制改革過程中， 對市場和政府的關(guān)系， 國家一直在根據(jù)實踐拓展和認識深化尋找新的科學定位。黨的十四大提出“使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”， 黨的十六大提出“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”， 黨的十八屆三中全會提出“市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”。政府有形的手和市場無形的手的作用是處于不斷變化之中的， 在不同階段不斷尋求平衡點。隨著我國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段， 市場與政府的關(guān)系也由政府占主導(dǎo)地位變?yōu)橛行袌龊陀袨檎嘟Y(jié)合。

村鎮(zhèn)銀行組織形式的創(chuàng)新是內(nèi)生于市場而通過國家頂層設(shè)計推出的制度安排， 即市場和政府兩手抓。2006年啟動村鎮(zhèn)銀行試點后， 政府開始在政策層面引導(dǎo)民間資本進入農(nóng)村金融領(lǐng)域， 市場化力量開始在村鎮(zhèn)銀行發(fā)展中起作用（周孟亮， 2015）， 這是由于在信息不充分的情況下， 資源由市場配置比計劃配置的代價要小得多， 需要市場在資源配置中發(fā)揮作用（王東京， 2018）， 但村鎮(zhèn)銀行整體發(fā)展思路和具體細則制定要來自于政府的頂層設(shè)計。在村鎮(zhèn)銀行數(shù)量擴張過程中， 政府為提高主發(fā)起人積極性， 增強市場活力， 鼓勵主發(fā)起人通過創(chuàng)新組織形式， 即管理總部制、 控股公司制和總分行制， 加速村鎮(zhèn)銀行發(fā)展。“多縣一行”制是市場起決定性作用的典型案例， 但由于市場的功利性和資本的逐利性， 需要政府對其進行干預(yù)， 在村鎮(zhèn)銀行金融服務(wù)區(qū)域發(fā)展不平衡背景下， 政府實施投資管理型和“多縣一行”制政策， 此次創(chuàng)新是內(nèi)生發(fā)展模式和外生發(fā)展模式的結(jié)合。面對內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生的變化， 村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展迎來了新發(fā)展機遇， 村鎮(zhèn)銀行結(jié)構(gòu)性重組是政府為矯正市場機制不能有效發(fā)揮作用而進行的宏觀調(diào)控。在宏觀層面上， 政府主要起引導(dǎo)作用， 村鎮(zhèn)銀行在宏觀政策下進行市場化運作， 提高分配資源的能力， 解決弱勢群體金融服務(wù)缺位問題。在微觀層面上， 村鎮(zhèn)銀行充分利用政策給予的優(yōu)惠條件并發(fā)揮自身獨特優(yōu)勢， 為“三農(nóng)”和小微企業(yè)融資難、 融資貴的問題提供解決方案。通過分析村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新過程中政府和市場的關(guān)系， 也能夠發(fā)現(xiàn)市場的作用在不斷增強， 政府的作用在不斷優(yōu)化， 其發(fā)展模式從政府外生主導(dǎo)到“內(nèi)外共生”。

2. 漸進式改革： 制度變遷理論。諾斯最早提出了“制度變遷理論”， 他認為制度變遷是制度創(chuàng)立、 變更及隨著時間變化而被打破的方式， 制度變遷一般是對構(gòu)成制度框架的正式規(guī)則、 非正式規(guī)則和實施機制三方面的組合所作的邊際調(diào)整。諾斯在分析國家與產(chǎn)權(quán)主體在制度變遷中的博弈過程時， 將地方政府行為抽象化， 遵循的是供給主導(dǎo)型—需求誘致型的理論邏輯， 導(dǎo)致其指導(dǎo)的改革是激進式的， 不能真實地描述我國的制度變遷過程。我國學者楊瑞龍（2018）通過考察我國地方政府在我國制度變遷中的特殊作用， 提出“中間擴散型制度變遷方式”理論假說， 他指出我國在進行經(jīng)濟體制改革時， 選擇的是具有中國特色的漸進式制度變遷模式， 遵循“供給主導(dǎo)型—中間擴散型—需求誘致型”的理論邏輯。地方政府是我國制度變遷中的“第一行動集團”， 雖亦追求雙重目標， 但因效率導(dǎo)向從而能夠化解制度變遷中的“諾斯悖論”， 因此中國的改革是漸進式的， 尤其風險相對較高的金融領(lǐng)域， 其改革更是遵循了先試點后推廣的特點。

村鎮(zhèn)銀行組織形式在創(chuàng)新中深刻體現(xiàn)著由增量改革到存量改革、 先試點后推廣的漸進式改革特點。在農(nóng)村金融供給不足的情況下， 政府沒有采用“推倒重來”的改革方式， 而是通過設(shè)立村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機構(gòu)進行農(nóng)村金融增量改革， 逐漸進行過渡。后來村鎮(zhèn)銀行組織形式的創(chuàng)新， 也遵循先試點后推廣的漸進式改革特點， 如單一法人制、 投資管理型和“多縣一行”制， 實行的都是先試點再逐漸推廣開來的改革形式。村鎮(zhèn)銀行組織形式不斷創(chuàng)新， 國家政策關(guān)于村鎮(zhèn)銀行的準入退出條件等逐漸清晰明確。地方政府在村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展過程中也起到不可忽視的作用。村鎮(zhèn)銀行設(shè)立的初衷是服務(wù)當?shù)亍叭r(nóng)”和小微企業(yè)， 業(yè)務(wù)范圍受到一定的地域限制， 地方政府既作為村鎮(zhèn)銀行直接或間接的股東， 又作為監(jiān)管者， 很容易對村鎮(zhèn)銀行的資金流向和經(jīng)營決策產(chǎn)生影響（王曙光和王彬，2022）。在實踐中， 各地方政府促進村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的方式、 力度不同， 導(dǎo)致政策執(zhí)行的效果及村鎮(zhèn)銀行所取得的成效也不相同。在我國中央為主、 地方為輔的雙層金融監(jiān)管模式下， 村鎮(zhèn)銀行發(fā)展與地方政府的治理能力有直接關(guān)聯(lián)， 村鎮(zhèn)銀行與地方政府之間更多的是相互依賴的關(guān)系， 地方政府依賴村鎮(zhèn)銀行為本地提供更多的資金支持， 貢獻GDP與財政收入， 村鎮(zhèn)銀行依賴地方政府為其提供良好的營商環(huán)境， 兩者之間的博弈推動村鎮(zhèn)銀行改革創(chuàng)新。

四、 推動村鎮(zhèn)銀行結(jié)構(gòu)性重組的組織形式創(chuàng)新

2023年中央一號文件提出“推動村鎮(zhèn)銀行結(jié)構(gòu)性重組”， 這是國家首次以中央一號文件的形式對村鎮(zhèn)銀行組織形式提出新的制度安排， 而且是在中國式現(xiàn)代化全面推進鄉(xiāng)村振興的全新背景下提出的新要求， 深刻體現(xiàn)著其制度適應(yīng)性。當前及今后一段時間內(nèi)， 村鎮(zhèn)銀行內(nèi)外部環(huán)境均會發(fā)生巨大變化， 村鎮(zhèn)銀行結(jié)構(gòu)性重組是適應(yīng)全面推進鄉(xiāng)村振興的必然要求。

（一） 村鎮(zhèn)銀行與金融科技公司合作重組

村鎮(zhèn)銀行要積極擁抱金融科技實現(xiàn)轉(zhuǎn)型， 在轉(zhuǎn)型過程中加強與金融科技公司的深度合作， 這對于提升銀行經(jīng)營績效具有重大戰(zhàn)略意義（侯世英和宋良榮，2019）。一方面， 要對擬作為合作伙伴的金融科技公司制定嚴格的選擇標準。首先， 金融科技公司要對村鎮(zhèn)銀行業(yè)務(wù)有深刻的理解與認識； 其次， 能夠滿足村鎮(zhèn)銀行對金融科技的需求， 并保證后期對技術(shù)的持續(xù)維護； 最后， 政府發(fā)揮保障作用， 搭建政銀企溝通平臺， 推動村鎮(zhèn)銀行與金融科技公司的長期穩(wěn)定合作。另一方面， 要明確合作領(lǐng)域及目標。村鎮(zhèn)銀行在確立自身戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)上， 利用金融科技公司技術(shù)優(yōu)勢滿足自身需求。在業(yè)務(wù)層面， 需要金融科技公司根據(jù)對客戶數(shù)據(jù)的分析為村鎮(zhèn)銀行提供數(shù)字化產(chǎn)品及服務(wù)模式創(chuàng)新， 并結(jié)合客戶消費習慣構(gòu)建金融生態(tài)圈， 增加客戶黏性。在數(shù)據(jù)層面， 金融科技公司為村鎮(zhèn)銀行搭建數(shù)字化平臺， 實現(xiàn)在線監(jiān)測數(shù)據(jù)、 釋放數(shù)據(jù)機制。在技術(shù)層面， 與金融科技公司合作加強村鎮(zhèn)銀行人工智能應(yīng)用， 包括機器人客服等， 以及建設(shè)村鎮(zhèn)銀行數(shù)字化風控體系， 有效防控銀行風險。

（二） 由主發(fā)起行主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)性重組

主發(fā)起行制度作為村鎮(zhèn)銀行特有的制度創(chuàng)新安排， 能夠發(fā)揮主發(fā)起行和村鎮(zhèn)銀行各自的比較優(yōu)勢， 對于助力村鎮(zhèn)銀行發(fā)展起著重要作用。主發(fā)起行要根據(jù)村鎮(zhèn)銀行不同發(fā)展階段的實際需要持續(xù)為其提供幫助。一個方向是主發(fā)起行將村鎮(zhèn)銀行作為“子公司”進行集團并表管理。主發(fā)起行調(diào)動銀行內(nèi)部資源， 為村鎮(zhèn)銀行提供全方位支持與服務(wù)， 并對村鎮(zhèn)銀行的資本、 財務(wù)和風險嚴格把控， 提升并表管理水平。臺州銀行運用這一組織形式對銀座村鎮(zhèn)銀行進行管理， 按照一種模式、 一個文化、 一套機制， 通過復(fù)制商業(yè)模式、 精簡公司治理、 代管科技系統(tǒng)、 派出核心人員、 統(tǒng)籌資金管理、 嚴抓風險防控等向村鎮(zhèn)銀行提供全方位支持。

對于經(jīng)營難以持續(xù)的村鎮(zhèn)銀行， 另一個方向是村鎮(zhèn)銀行被收購合并。根據(jù)政策要求， 可以由高風險村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起行收購合并， 也可以由轄內(nèi)其他國有大型商業(yè)銀行和股份制銀行收購合并， 村鎮(zhèn)銀行被吸收合并后改建為下屬支行。從收購方角度來說， 有助于擴大市場規(guī)模， 調(diào)整組織結(jié)構(gòu)以獲得更大的技術(shù)優(yōu)勢。合并重組后經(jīng)營能力提升， 相應(yīng)服務(wù)“三農(nóng)”和小微企業(yè)的能力也要隨之提升， 達到1+1>2的效果。2023年， 黑龍江、 遼寧、 云南等三省的多家村鎮(zhèn)銀行已因主發(fā)起行吸收合并而解散， 近年村鎮(zhèn)銀行被吸收合并的案例并非鮮有， 各地積極探索創(chuàng)新組織形式。

（三） 村鎮(zhèn)銀行之間的合并重組

合并重組作為銀行面對市場風險時不可忽略的一種選擇， 村鎮(zhèn)銀行可以進行同業(yè)之間的合并重組， 以實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性重組重生。通過分析合并重組行為是否存在協(xié)同效應(yīng)， 即合并之后獲得的綜合效益是否比合并之前單個村鎮(zhèn)銀行的效益相加更高， 來評估合并重組行為是否有效。表現(xiàn)在村鎮(zhèn)銀行之間進行合并之后， 能夠以更低的資本投資促進經(jīng)營效率的提升， 以及在經(jīng)營管理方面， 管理高效的村鎮(zhèn)銀行會影響并增強合并后的村鎮(zhèn)銀行整體管理效率。村鎮(zhèn)銀行合并重組有助于擴大區(qū)域影響力， 實現(xiàn)區(qū)域資源的最優(yōu)配置， 減少同質(zhì)化競爭， 同時有助于村鎮(zhèn)銀行的風險化解。

村鎮(zhèn)銀行還可以借鑒農(nóng)村商業(yè)銀行領(lǐng)域的改革， 成立區(qū)域性村鎮(zhèn)銀行聯(lián)合銀行。在制度設(shè)計合規(guī)合法、 操作方案切實可行、 各方利益協(xié)調(diào)平衡的基礎(chǔ)上， 將某一區(qū)域內(nèi)的村鎮(zhèn)銀行合并， 成立聯(lián)合銀行， 形成一家資本實力更強、 業(yè)務(wù)規(guī)模更大的銀行。應(yīng)當尊重村鎮(zhèn)銀行的意愿， 特別是具備獨立經(jīng)營能力的村鎮(zhèn)銀行， 允許其自愿選擇加入或者不加入聯(lián)合銀行（馮興元等， 2023）。組建后的聯(lián)合銀行要完善公司治理機制， 健全監(jiān)督機制。單家村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)能力有限， 聯(lián)合銀行模式改革成本低、 改革難度小、 改革過程平穩(wěn)， 能夠彌補單家村鎮(zhèn)銀行競爭力的不足， 有助于增強可持續(xù)發(fā)展能力， 從而在強化服務(wù)“三農(nóng)”和小微企業(yè)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)金融企業(yè)自身發(fā)展壯大。

五、 結(jié)論

本文在已有研究的基礎(chǔ)上， 基于歷史邏輯、 理論邏輯與實踐邏輯的視角， 對村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新的演進問題進行了較為系統(tǒng)的研究。村鎮(zhèn)銀行未來仍面臨諸多任務(wù)與挑戰(zhàn)， 其中三個方面尤其值得關(guān)注。

第一， 正確認識和對待村鎮(zhèn)銀行組織形式制度的演進過程。村鎮(zhèn)銀行組織形式的形成是相關(guān)主體之間進行博弈的結(jié)果， 在博弈形成的多種可能結(jié)果中， 究竟選擇哪種組織形式取決于社會中多種因素的影響， 最終達到相對均衡。內(nèi)外部某些因素的改變， 可能會打破原有的均衡， 新一輪博弈又會在新的場域條件下繼續(xù)發(fā)生， 以達到下一個均衡， 如此循環(huán)往復(fù)。

第二， 無論村鎮(zhèn)銀行未來選擇何種組織形式， 要始終堅守“支農(nóng)支小”的市場定位。數(shù)字技術(shù)是手段， 組織形式創(chuàng)新是過程， 最終是為了向客戶提供更好的金融服務(wù)， 特別是其他類型商業(yè)銀行觸及不到的客戶群體。村鎮(zhèn)銀行要將金融資源更多配置到“三農(nóng)”和小微企業(yè)的重要領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)， 持續(xù)推動業(yè)務(wù)本地化， 保障當?shù)鼐用竦慕鹑诜?wù)可得性， 提升“支農(nóng)支小”服務(wù)水平， 助力鄉(xiāng)村振興。

第三， 村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新離不開政策和制度安排。國家從全局的視角對村鎮(zhèn)銀行進行統(tǒng)籌規(guī)劃， 引導(dǎo)村鎮(zhèn)銀行結(jié)合市場環(huán)境和自身特點探索發(fā)展路徑。在推進村鎮(zhèn)銀行組織形式創(chuàng)新的過程中， 要優(yōu)化并落實好差異化政策， 因地制宜、 循序漸進開展改革。在政府決策部署和村鎮(zhèn)銀行自身發(fā)展下最終達成村鎮(zhèn)銀行與監(jiān)管部門、 政策、 客戶之間的功能作用良好發(fā)揮， 提高村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營績效和社會績效， 實現(xiàn)盈利性和政策性的雙重目標。

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