第三方參與政府預(yù)算績(jī)效管理思考

張新成

[摘 要]近年來，在我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理體系不斷改革的背景下，第三方參與評(píng)價(jià)已成為政府預(yù)算績(jī)效管理工作研究的熱點(diǎn)。相較于傳統(tǒng)的預(yù)算績(jī)效管理模式，第三方參與預(yù)算績(jī)效管理是對(duì)管理體系深層次的變革，能夠有效提高預(yù)算資金使用效益，確保各類資源得到合理配置，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理體系發(fā)展。但是，當(dāng)前我國(guó)第三方參與政府預(yù)算績(jī)效管理工作還處于起步階段，在管理環(huán)節(jié)中存在一些問題有待進(jìn)一步研究解決?；诖?，文章分析了第三方參與政府預(yù)算績(jī)效管理工作的問題，重點(diǎn)探討相關(guān)策略，以期對(duì)推動(dòng)政府預(yù)算績(jī)效管理工作發(fā)展提供參考。

[關(guān)鍵詞]第三方；政府預(yù)算；績(jī)效管理

中圖分類號(hào)：F812 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-1722（2024）06-0047-03

在全面實(shí)施政府預(yù)算績(jī)效管理的形勢(shì)下，有序開展預(yù)算績(jī)效管理已成為現(xiàn)代財(cái)稅體系改革思考的重點(diǎn)。當(dāng)前，第三方參與政府預(yù)算績(jī)效管理有助于充分提高預(yù)算績(jī)效管理水平及管理工作的專業(yè)性、透明性，但是存在基礎(chǔ)不完善、管理組織架構(gòu)不合理等問題，阻礙了預(yù)算績(jī)效管理體系的進(jìn)一步發(fā)展。在這一背景下，有必要讓第三方機(jī)構(gòu)積極配合預(yù)算績(jī)效管理工作，為預(yù)算績(jī)效管理工作的開展提供有力支持。

一、預(yù)算績(jī)效管理概述

預(yù)算績(jī)效管理是指按照財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性要求，制定合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政支出行為過程及支出最終結(jié)果進(jìn)行客觀、合理評(píng)價(jià)的方法。從評(píng)價(jià)流程來看，在評(píng)價(jià)過程中要從資金準(zhǔn)備、撥款、執(zhí)行、評(píng)估等各環(huán)節(jié)制定系統(tǒng)性的評(píng)價(jià)措施，充分關(guān)注管理工作效益，而非僅關(guān)注執(zhí)行過程及結(jié)果。通過建立全過程執(zhí)行控制機(jī)制，強(qiáng)調(diào)資金支出的效益，確保將預(yù)算管理環(huán)節(jié)的績(jī)效管理作為重點(diǎn)內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)管理過程控制要求，確保所有資金支出流程中各類活動(dòng)能夠得到科學(xué)控制，達(dá)到提高財(cái)政績(jī)效的目的。

二、第三方參與政府預(yù)算績(jī)效管理的問題

（一）基礎(chǔ)不完善

第三方參與預(yù)算績(jī)效管理環(huán)節(jié)，要形成科學(xué)的管理體系，明確管理活動(dòng)中人員的工作要求，形成完善的制度約束。但是，長(zhǎng)期以來很多地方在第三方參與預(yù)算績(jī)效管理環(huán)節(jié)中未制定完善的管理措施，各級(jí)主體未充分認(rèn)識(shí)預(yù)算績(jī)效管理工作要求，也未在法律法規(guī)層面形成制度體系對(duì)管理環(huán)節(jié)予以約束，很可能造成管理環(huán)節(jié)中各項(xiàng)工作執(zhí)行不細(xì)致的問題。

（二）管理組織架構(gòu)不合理

在預(yù)算績(jī)效管理環(huán)節(jié)，要形成完善的管理模式，包括明確行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)及第三方管理要求。但是，在當(dāng)前的預(yù)算績(jī)效管理環(huán)節(jié)，行業(yè)組織管理不當(dāng)，行業(yè)內(nèi)部未形成自我約束機(jī)制，加之部分第三方內(nèi)部管理不當(dāng)，缺乏專業(yè)人才參與預(yù)算績(jī)效管理。

（三）預(yù)算績(jī)效管理過程不合理

預(yù)算績(jī)效管理過程要對(duì)管理活動(dòng)全環(huán)節(jié)落實(shí)具體管理方案，但是當(dāng)前很多第三方參與預(yù)算績(jī)效管理的過程中未制訂全環(huán)節(jié)控制規(guī)范，第三方參與評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)還停留在事后環(huán)節(jié)，未參與到預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)定等環(huán)節(jié)。

（四）預(yù)算績(jī)效管理的結(jié)果應(yīng)用不到位

當(dāng)前，第三方參與預(yù)算績(jī)效管理的過程中還存在預(yù)算績(jī)效管理結(jié)果應(yīng)用不到位的問題，沒有對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果落實(shí)具體整改要求。由于未制定科學(xué)的問題整改措施，導(dǎo)致問題不斷擴(kuò)大而影響預(yù)算績(jī)效管理體系的有效執(zhí)行。

三、第三方參與政府預(yù)算績(jī)效管理的策略

（一）完善基礎(chǔ)管理活動(dòng)

第一，強(qiáng)調(diào)政府部門的責(zé)任。

首先，明確第三方機(jī)構(gòu)的法律地位?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)預(yù)算單位在實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理環(huán)節(jié)，要充分考慮預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，明確第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理工作的行為，以法律制度的方式規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)的工作要求，做到對(duì)第三方工作的合理引導(dǎo)，讓各項(xiàng)工作有法可依。

其次，明確第三方的獨(dú)立性要求。在第三方參與政府預(yù)算績(jī)效管理環(huán)節(jié)，相關(guān)主體包括第三方機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門、預(yù)算單位。第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持獨(dú)立性、專業(yè)性，對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的真實(shí)性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，確保信息科學(xué)、真實(shí)、完整，對(duì)于評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的各類政策和工作要求明確具體監(jiān)控措施，落實(shí)評(píng)價(jià)機(jī)制和管理程序，確保評(píng)價(jià)流程合理。在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，要提高評(píng)價(jià)材料內(nèi)容的真實(shí)性、準(zhǔn)確性，在評(píng)價(jià)過程中，第三方機(jī)構(gòu)要依據(jù)自身的權(quán)責(zé)范圍，作出書面的獨(dú)立性承諾。

最后，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施有序管理。在第三方機(jī)構(gòu)參與政府預(yù)算績(jī)效管理環(huán)節(jié)，要明確第三方機(jī)構(gòu)的職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)及專業(yè)素養(yǎng)要求。在此過程中要由政府主導(dǎo)建立第三方機(jī)構(gòu)庫，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)性作出評(píng)價(jià)。

第二，轉(zhuǎn)變對(duì)第三方參與預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)。

在當(dāng)前我國(guó)高度重視政府治理現(xiàn)代化的背景下，實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理環(huán)節(jié)要形成多元化主體共同參與的管理模式。引入第三方機(jī)構(gòu)作為促進(jìn)政府功能落實(shí)、提高財(cái)政資金使用效益的重要方法，在管理環(huán)節(jié)中要將預(yù)算績(jī)效管理的理念融入其中，解決預(yù)算績(jī)效管理中存在的各類問題，通過完善預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)及法治化體系建設(shè)，確保預(yù)算績(jī)效模式盡可能科學(xué)、合理[ 1 ]。在預(yù)算績(jī)效管理環(huán)節(jié)中，第三方具有獨(dú)立性、專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，由第三方參與預(yù)算績(jī)效管理工作能夠發(fā)揮良好的監(jiān)督作用。同時(shí)，應(yīng)讓社會(huì)公眾全方位參與預(yù)算績(jī)效管理，為構(gòu)建服務(wù)型政府提供支持。

（二）健全管理組織

第一，規(guī)范第三方組織管理。

為了讓第三方更好地參與預(yù)算績(jī)效管理，要構(gòu)建良好的管理模式，充分關(guān)注第三方機(jī)構(gòu)管理體系建設(shè)。在當(dāng)前我國(guó)第三方參與預(yù)算績(jī)效管理深度還不足的背景下，在未來要進(jìn)一步優(yōu)化第三方管理模式。例如各地方可以由財(cái)政主管部門成立第三方評(píng)價(jià)協(xié)會(huì)，借鑒注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的相關(guān)職責(zé)要求，負(fù)責(zé)參與本地的第三方機(jī)構(gòu)管理，指導(dǎo)第三方參與預(yù)算績(jī)效管理活動(dòng)，明確管理要求，落實(shí)具體準(zhǔn)入機(jī)制及懲戒機(jī)制，形成良好的行業(yè)治理體系，使第三方在參與預(yù)算績(jī)效管理環(huán)節(jié)中更加關(guān)注預(yù)算績(jī)效管理的專業(yè)性，確保作出的各項(xiàng)評(píng)價(jià)更加科學(xué)，提高評(píng)價(jià)的合理性。

同時(shí)，第三方要在未來建立行業(yè)協(xié)會(huì)，明確入會(huì)標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利、義務(wù)、行為規(guī)范、考核標(biāo)準(zhǔn)等。行業(yè)協(xié)會(huì)要定期對(duì)第三方工作情況實(shí)施考核，落實(shí)優(yōu)勝劣汰機(jī)制。對(duì)于專業(yè)能力強(qiáng)的第三方予以公布，使其主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，確保第三方不斷提高專業(yè)能力和工作水平。

第二，優(yōu)化第三方內(nèi)部人員管理。

第三方在實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理過程中，要高度關(guān)注專業(yè)能力的優(yōu)化，組建專業(yè)化的人才隊(duì)伍。預(yù)算績(jī)效管理工作作為一項(xiàng)較為專業(yè)的工作，第三方內(nèi)部要組織一批專業(yè)人員負(fù)責(zé)參與預(yù)算績(jī)效管理。在實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理環(huán)節(jié)，相關(guān)人員要了解預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)流程，確保第三方人員能夠在工作中主動(dòng)按照預(yù)算績(jī)效管理要求開展各項(xiàng)工作[ 2 ]。

第三方在內(nèi)部可以通過建立專家?guī)斓姆绞?，針?duì)不同行業(yè)領(lǐng)域建立相應(yīng)的人才隊(duì)伍體系。第三方要對(duì)內(nèi)部人員建立培訓(xùn)及考核機(jī)制，定期分析人員的專業(yè)能力，判斷人員的勝任能力，采取合理的培訓(xùn)措施，為預(yù)算績(jī)效管理工作提供人才支持。

（三）優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理過程

第一，改進(jìn)預(yù)算績(jī)效準(zhǔn)備階段管理。

在預(yù)算績(jī)效準(zhǔn)備階段，為確保各類資金管理工作更加科學(xué)，預(yù)算部門在資金申請(qǐng)階段要明確具體的績(jī)效目標(biāo)，按照預(yù)算績(jī)效目標(biāo)開展預(yù)算編制工作。特別是重點(diǎn)管理社會(huì)關(guān)注度較高、技術(shù)較為復(fù)雜的重點(diǎn)項(xiàng)目。對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目，可以由第三方參與審核預(yù)算績(jī)效目標(biāo)。如果預(yù)算績(jī)效目標(biāo)不符合要求，要在調(diào)整預(yù)算績(jī)效目標(biāo)之后才能夠開展預(yù)算編制。在事前階段讓第三方參與預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的評(píng)估，有助于讓預(yù)算績(jī)效目標(biāo)信息準(zhǔn)確、合理。在事前階段，政府和第三方簽訂合作協(xié)議時(shí)，要明確具體項(xiàng)目名稱、評(píng)估內(nèi)容、費(fèi)用金額、違約責(zé)任等方面事項(xiàng)，簽訂協(xié)議之后由第三方按照財(cái)政部門的要求做好準(zhǔn)備及擬定評(píng)估方案。

在確定評(píng)價(jià)方案環(huán)節(jié)，結(jié)合評(píng)價(jià)要求合理確定評(píng)價(jià)人員，在確保預(yù)算績(jī)效目標(biāo)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法等方面的要求基本合理后，合理確定具體的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。通常政府會(huì)制定三級(jí)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，包括行業(yè)大類、子類、資金用途。其中一級(jí)指標(biāo)主要是由省財(cái)政廳制定，二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)由各部門結(jié)合實(shí)際情況確定。但是由于政府預(yù)算支出規(guī)模龐大，預(yù)算績(jī)效管理環(huán)節(jié)的種類繁多，在設(shè)定具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，第三方可以立足專業(yè)視角，進(jìn)一步細(xì)化四級(jí)指標(biāo)。

同時(shí)，第三方要與政府部門建立積極溝通機(jī)制，確保評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的指標(biāo)盡可能細(xì)化、量化。對(duì)于確實(shí)無法量化的指標(biāo)，應(yīng)采用定性分析的方式，由第三方結(jié)合其經(jīng)驗(yàn)確定合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立細(xì)致的指標(biāo)體系，讓指標(biāo)盡可能細(xì)化到每項(xiàng)支出，調(diào)整評(píng)價(jià)范圍。第三方在實(shí)施指標(biāo)設(shè)定環(huán)節(jié)，要認(rèn)識(shí)到政府預(yù)算項(xiàng)目是在不斷調(diào)整的，工作任務(wù)也在不斷改變，設(shè)定的指標(biāo)不能一成不變，應(yīng)結(jié)合政府各項(xiàng)預(yù)算工作的實(shí)際情況調(diào)整優(yōu)化。

第二，優(yōu)化預(yù)算績(jī)效實(shí)施階段管理。

在預(yù)算績(jī)效實(shí)施階段，第三方要通過多種渠道充分收集所需要的各類材料，包括了解與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章制度、項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)、相關(guān)單位行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)等方面信息，之后按照非現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)與現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式實(shí)施評(píng)價(jià)。在實(shí)施非現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，主要是由第三方整理各類材料，評(píng)價(jià)預(yù)算績(jī)效信息。

當(dāng)前我國(guó)雖然建立了第三方參與預(yù)算績(jī)效管理的工作模式，但是參與預(yù)算績(jī)效管理的范圍相對(duì)狹窄，通常只對(duì)部分財(cái)政專項(xiàng)支出項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效監(jiān)督。在實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理時(shí)，通過讓第三方全面參與預(yù)算績(jī)效管理全過程，有助于讓預(yù)算績(jī)效管理工作更加科學(xué)。在資金覆蓋面的管控上，第三方要全方位參與到各級(jí)政府收支、各部門和單位預(yù)算收支等環(huán)節(jié)，確保各類收支事項(xiàng)都能夠得到全方位的管理[ 3 ]。

第三，優(yōu)化評(píng)價(jià)監(jiān)督階段管理。

第三方通過對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行全方位評(píng)價(jià)之后，要形成評(píng)價(jià)報(bào)告。評(píng)價(jià)報(bào)告中要分析預(yù)算績(jī)效管理工作的情況及形成相應(yīng)問題分析機(jī)制，包括各類項(xiàng)目執(zhí)行規(guī)范性、項(xiàng)目完成進(jìn)度等方面的情況，之后將評(píng)價(jià)結(jié)果提交至財(cái)政主管部門，財(cái)務(wù)主管部門提出相關(guān)意見和建議。在信息公開環(huán)節(jié)，要拓寬公開的范圍，細(xì)化信息公開內(nèi)容，結(jié)合《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》以及《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》等相關(guān)法律法規(guī)的要求，明確具體的信息公開辦法，形成對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)信息公開范圍、內(nèi)容、方式等方面的規(guī)范，確保預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)信息得以有序公開，推進(jìn)政府部門各項(xiàng)工作按照要求得到執(zhí)行，保障社會(huì)公眾的知情權(quán)，提高預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的透明度和規(guī)范性。

（四）應(yīng)用預(yù)算績(jī)效管理結(jié)果

在完成預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)之后，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果要落實(shí)應(yīng)用機(jī)制，確保及時(shí)處理評(píng)價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)的各類問題。

在完成預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)之后，要明確具體的改進(jìn)要求，落實(shí)具體整改措施。例如，在預(yù)算績(jī)效評(píng)估后將結(jié)果下達(dá)至各預(yù)算部門，提出具體的整改建議，根據(jù)各類問題采取恰當(dāng)?shù)拇胧?，形成?duì)整改工作的控制機(jī)制。

在實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理環(huán)節(jié)，要充分關(guān)注預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。對(duì)于評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)所發(fā)現(xiàn)的各類問題，要及時(shí)向社會(huì)公眾公開，并公開整改進(jìn)度。

此外，在實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理時(shí)，要落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)效果較好的部門，可以給予相關(guān)預(yù)算部門更大的自由裁量權(quán)，讓其在未來適當(dāng)增加預(yù)算規(guī)模。對(duì)于評(píng)價(jià)效果較差的部門要縮減后續(xù)預(yù)算規(guī)模，同時(shí)要采取相應(yīng)的監(jiān)督問責(zé)辦法，明確責(zé)任主體及問責(zé)措施，要求相關(guān)責(zé)任主體對(duì)工作中的問題負(fù)責(zé)，讓相關(guān)人員主動(dòng)提高工作積極性。如果發(fā)現(xiàn)在工作過程中存在徇私舞弊等問題的，要移送司法機(jī)關(guān)處理，避免包庇或掩蓋問題的現(xiàn)象。

四、結(jié)語

政府預(yù)算是開展各項(xiàng)工作以及實(shí)現(xiàn)事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，開展政府預(yù)算績(jī)效管理的目的是規(guī)避政府預(yù)算“重過程、輕結(jié)果”的問題，促進(jìn)各類資金發(fā)揮應(yīng)有的作用。文章探討了第三方參與政府預(yù)算績(jī)效管理工作的策略，認(rèn)為第三方由于具有良好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及獨(dú)立性、專業(yè)性，由其參與預(yù)算績(jī)效管理環(huán)節(jié)，能形成更加科學(xué)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，科學(xué)、客觀地評(píng)價(jià)預(yù)算績(jī)效狀態(tài)，為政府管理工作流程的優(yōu)化和工作職能轉(zhuǎn)型提供必要支持。

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