行政事業(yè)單位在建工程轉(zhuǎn)固問(wèn)題的思考與對(duì)策

王新惠

[摘 要]國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，離不開(kāi)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的持續(xù)投入。我國(guó)在公共基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)成就引人注目，國(guó)有資產(chǎn)總體規(guī)模不斷壯大，城市面貌煥然一新。但是在取得成績(jī)的同時(shí)，也需注意到國(guó)有資產(chǎn)管理上存在的問(wèn)題，部分行政事業(yè)單位基本建設(shè)項(xiàng)目長(zhǎng)期掛賬在在建工程中；部分資產(chǎn)雖已投入使用，但由于各種原因，沒(méi)有及時(shí)轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)，影響了政府會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，降低了國(guó)有資產(chǎn)使用效益。在實(shí)務(wù)中，行政事業(yè)單位在建工程轉(zhuǎn)固問(wèn)題成為政府資產(chǎn)管理的痛點(diǎn)難點(diǎn)。文章通過(guò)對(duì)行政事業(yè)單位在建工程轉(zhuǎn)固難問(wèn)題的具體原因進(jìn)行分析探討，對(duì)加快推動(dòng)在建工程及時(shí)轉(zhuǎn)固提出了相應(yīng)的對(duì)策建議，以供參考。

[關(guān)鍵詞]行政事業(yè)單位；在建工程轉(zhuǎn)固；長(zhǎng)期掛賬；竣工財(cái)務(wù)決算

中圖分類號(hào)：F275 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-1722（2024）06-0086-03

近年來(lái)，國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理高度重視，逐漸提高了對(duì)在建工程管理的相關(guān)要求，在制度層面上，從資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)核算等方面相繼出臺(tái)了一系列制度文件，對(duì)在建工程的規(guī)范管理與核算提出了明確的要求。2 0 1 9年1月，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于加快做好行政事業(yè)單位長(zhǎng)期已使用在建工程轉(zhuǎn)固工作的通知》，文件中明確規(guī)定項(xiàng)目主管部門應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)和督促項(xiàng)目建設(shè)單位，在完成項(xiàng)目竣工驗(yàn)收、工程竣工價(jià)款結(jié)算、資產(chǎn)交付使用后，按規(guī)定及時(shí)辦理在建工程轉(zhuǎn)固手續(xù)。2 0 2 1年國(guó)務(wù)院公布了《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》，其中對(duì)采用建設(shè)方式配置資產(chǎn)的項(xiàng)目辦理竣工財(cái)務(wù)決算的最長(zhǎng)期限進(jìn)行了明確規(guī)定，對(duì)已交付但未辦理竣工財(cái)務(wù)決算的建設(shè)項(xiàng)目，明確了應(yīng)按照國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度確認(rèn)資產(chǎn)價(jià)值，從政策法規(guī)角度對(duì)在建工程管理作出了具體規(guī)定。盡管行政事業(yè)單位對(duì)此問(wèn)題的重視程度逐步提高，但在實(shí)務(wù)中依舊存在諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題需要解決。

一、行政事業(yè)單位在建工程轉(zhuǎn)固的現(xiàn)狀

在建工程轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)，是指行政事業(yè)單位建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)完成并經(jīng)相關(guān)部門驗(yàn)收合格后，對(duì)達(dá)到預(yù)計(jì)可使用狀態(tài)的工程進(jìn)行資本化處理，確認(rèn)為固定資產(chǎn)或公共基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房、無(wú)形資產(chǎn)的過(guò)程。傳統(tǒng)的在建工程轉(zhuǎn)固，應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定依次辦理：建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收、工程竣工價(jià)款結(jié)算、竣工財(cái)務(wù)決算、竣工決算審計(jì)、竣工財(cái)務(wù)決算審核和批復(fù)、資產(chǎn)交付使用、賬務(wù)調(diào)整。在實(shí)際的政府投資建設(shè)項(xiàng)目專項(xiàng)審計(jì)工作中可發(fā)現(xiàn)，行政事業(yè)單位普遍存在在建工程數(shù)額過(guò)大且掛賬時(shí)間較長(zhǎng)等問(wèn)題，部分項(xiàng)目已掛賬多年仍沒(méi)有轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)。部分資產(chǎn)已經(jīng)投入使用，甚至個(gè)別實(shí)物資產(chǎn)已經(jīng)拆除報(bào)廢，但由于項(xiàng)目資料手續(xù)不全、未辦理財(cái)務(wù)竣工決算等各種原因，依然在賬中沒(méi)有核銷[ 1 ]。

按照《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第3號(hào)——固定資產(chǎn)》《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第5號(hào)——公共基礎(chǔ)設(shè)施》規(guī)定，已交付使用但尚未辦理竣工財(cái)務(wù)決算手續(xù)的固定資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)按照估計(jì)價(jià)值入賬，待辦理竣工財(cái)務(wù)決算后再按實(shí)際成本調(diào)整原來(lái)的暫估價(jià)值。但在實(shí)際情況中，由于工程項(xiàng)目數(shù)量龐大，涉及部門眾多，遺留問(wèn)題復(fù)雜，以暫估值轉(zhuǎn)固在執(zhí)行層面操作難度大，目前尚無(wú)統(tǒng)一的詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)和參考依據(jù)，在建工程轉(zhuǎn)固工作推進(jìn)緩慢。

二、行政事業(yè)單位在建工程轉(zhuǎn)固存在的問(wèn)題

（一）在建工程轉(zhuǎn)固管理不到位，業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門溝通不暢

部分行政事業(yè)單位對(duì)在建工程轉(zhuǎn)固問(wèn)題認(rèn)識(shí)不夠，把精力重點(diǎn)放在抓項(xiàng)目建設(shè)上，對(duì)后續(xù)的在建工程轉(zhuǎn)固疏于管理，造成部分項(xiàng)目已竣工驗(yàn)收甚至已經(jīng)交付使用，卻遲遲未辦理竣工財(cái)務(wù)決算。業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門獲得的信息不同步，各自為政，存在信息不對(duì)稱的現(xiàn)象，導(dǎo)致賬務(wù)信息無(wú)法及時(shí)準(zhǔn)確調(diào)整[ 2 ]。例如，部分項(xiàng)目已經(jīng)完成竣工財(cái)務(wù)決算，但建設(shè)單位沒(méi)有及時(shí)向財(cái)政部門申請(qǐng)審核批復(fù)，財(cái)務(wù)部門拒絕接收僅為第三方機(jī)構(gòu)編制的無(wú)主管部門批復(fù)的決算資料；建設(shè)部門對(duì)在建工程項(xiàng)目資金結(jié)算方面的信息底數(shù)不清，完全依賴財(cái)務(wù)部門的賬務(wù)數(shù)據(jù)。由于工程項(xiàng)目數(shù)量異常龐大，財(cái)務(wù)人員在記賬過(guò)程中難免存在疏漏，如會(huì)計(jì)科目使用有誤、將工程項(xiàng)目混淆計(jì)入其他項(xiàng)目等，僅依靠賬面信息無(wú)法保證數(shù)據(jù)完全準(zhǔn)確。

（二）在建工程轉(zhuǎn)固流程不完善，缺少操作層面的系統(tǒng)性指引

第一，暫估值價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。按照《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第3號(hào)——固定資產(chǎn)》《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第5號(hào)——公共基礎(chǔ)設(shè)施》相關(guān)規(guī)定，已交付使用但尚未辦理竣工財(cái)務(wù)決算手續(xù)的固定資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)按照估計(jì)價(jià)值入賬，待辦理竣工財(cái)務(wù)決算后再按實(shí)際成本調(diào)整原來(lái)的暫估價(jià)值?！墩畷?huì)計(jì)準(zhǔn)則制度解釋第4號(hào)》明確估計(jì)價(jià)值應(yīng)當(dāng)根據(jù)“在建工程”科目相關(guān)明細(xì)科目的賬面余額確定。但實(shí)際情況中，受到地方財(cái)政財(cái)力限制等因素的影響，部分工程項(xiàng)目雖已達(dá)到結(jié)算支付條件卻無(wú)法支付，如果僅按照在建工程賬面余額入賬，會(huì)造成與最終實(shí)際資產(chǎn)價(jià)值偏差過(guò)大；如果綜合考慮實(shí)際支付成本、應(yīng)付未付工程價(jià)款等情況，暫估資產(chǎn)價(jià)值將更為合理，但又會(huì)造成往來(lái)款項(xiàng)過(guò)大、清理不及時(shí)等問(wèn)題。

第二，無(wú)法形成資產(chǎn)、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明確歸屬家庭和個(gè)人的工程項(xiàng)目。按照相關(guān)規(guī)定可以計(jì)入在建工程下的二級(jí)科目“在建工程—待核銷基建支出”中進(jìn)行核算，但由于竣工決算手續(xù)滯后等原因，待核銷基建支出始終無(wú)法快速核銷，而一直掛賬，費(fèi)用化的工程支出無(wú)法從在建工程中快速剝離，影響數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

（三）建設(shè)項(xiàng)目工程的實(shí)物資產(chǎn)管理較為混亂

第一，部分實(shí)物資產(chǎn)狀態(tài)難以確認(rèn)。由于歷史原因，部分項(xiàng)目已經(jīng)拆除或在原有形態(tài)基礎(chǔ)上進(jìn)行覆蓋，進(jìn)而無(wú)法辨別和確認(rèn)其狀態(tài)。一個(gè)完整的工程項(xiàng)目除施工外，前期還涉及規(guī)劃、可研立項(xiàng)、造價(jià)咨詢、勘察設(shè)計(jì)、測(cè)繪等環(huán)節(jié)，工程進(jìn)行中涉及監(jiān)理、進(jìn)度款結(jié)算；完工后涉及驗(yàn)收、交付使用、決算、產(chǎn)權(quán)辦理等環(huán)節(jié)，涉及資料眾多，由于項(xiàng)目歷時(shí)長(zhǎng)，經(jīng)手人員發(fā)生變更，已無(wú)法提供完整的工程資料，通過(guò)第三方資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估價(jià)值也較為困難。

第二，實(shí)物資產(chǎn)實(shí)際已經(jīng)交付使用但未向財(cái)務(wù)部門提交相關(guān)資料。建設(shè)單位在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收通過(guò)后，便辦理了資產(chǎn)交付使用手續(xù)，但未及時(shí)告知財(cái)務(wù)部門，導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員對(duì)資產(chǎn)是否交付使用完全不知情，實(shí)物資產(chǎn)與賬務(wù)核算沒(méi)有實(shí)現(xiàn)同步[ 3 ]。

第三，資產(chǎn)盤點(diǎn)不及時(shí)，資產(chǎn)交付明細(xì)不完整。由于建設(shè)部門缺乏資產(chǎn)管理意識(shí)，資產(chǎn)盤點(diǎn)往往流于形式，導(dǎo)致資產(chǎn)交付明細(xì)表提供的信息不完整，且在實(shí)物資產(chǎn)移交時(shí)也沒(méi)有逐個(gè)核實(shí)資產(chǎn)具體信息。

三、行政事業(yè)單位在建工程轉(zhuǎn)固困難的原因

（一）相關(guān)制度建設(shè)不完善

在建工程轉(zhuǎn)固方面沒(méi)有建立完善的制度，在執(zhí)行過(guò)程中常常毫無(wú)頭緒。項(xiàng)目監(jiān)管涉及部門眾多，其中包括建設(shè)、財(cái)政、發(fā)改、環(huán)保等相關(guān)部門，項(xiàng)目建設(shè)前期對(duì)后期轉(zhuǎn)固問(wèn)題研究謀劃不足，缺乏全局統(tǒng)籌觀念。比如轉(zhuǎn)固工作的牽頭部門是哪個(gè)，項(xiàng)目中若涉及多個(gè)資產(chǎn)管理維護(hù)單位具體由誰(shuí)入賬，估計(jì)價(jià)值入賬的具體標(biāo)準(zhǔn)是什么，特殊情況會(huì)計(jì)如何處理，哪種類型的工程可以直接費(fèi)用化，哪種類型的工程需要進(jìn)行資本化核算，代建單位在工程主體建設(shè)完成后財(cái)務(wù)賬應(yīng)在轉(zhuǎn)固之前還是轉(zhuǎn)固之后移交等涉及諸多細(xì)節(jié)的復(fù)雜問(wèn)題，目前沒(méi)有系統(tǒng)的可操作性強(qiáng)的行動(dòng)指引。大多數(shù)行政事業(yè)單位主動(dòng)破解在建工程轉(zhuǎn)固難題的信心和決心不夠強(qiáng)烈，傾向于觀望等待借鑒其他地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)，或者等到竣工決算批復(fù)后再進(jìn)行統(tǒng)一整改處理。

（二）專業(yè)領(lǐng)域人才隊(duì)伍建設(shè)滯后

當(dāng)前，我國(guó)正處于制度改革創(chuàng)新時(shí)期，政策要求更新速度持續(xù)加快，管理要求逐步精細(xì)化。很多工作人員的思想認(rèn)識(shí)依舊停留在過(guò)去只關(guān)注速度、不注重質(zhì)量的粗放式管理模式中，知識(shí)結(jié)構(gòu)未及時(shí)更新，專業(yè)技能和綜合素質(zhì)都有待提高。特別是在處理較為復(fù)雜的在建工程轉(zhuǎn)固問(wèn)題時(shí)，由于個(gè)體的知識(shí)能力有限，僅依靠1～2個(gè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和財(cái)會(huì)人員，無(wú)法做到面面俱到；加上部分工作人員日常工作量較多，在處理數(shù)據(jù)量巨大又瑣碎的工程信息時(shí)，稍有馬虎就會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)錯(cuò)誤、信息失真等情況發(fā)生，因此組建包括建設(shè)工程、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理、信息技術(shù)應(yīng)用等在內(nèi)的專業(yè)知識(shí)人才隊(duì)伍迫在眉睫。

（三）業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)融合程度較低

目前，行政事業(yè)單位在政府投資建設(shè)領(lǐng)域方面的業(yè)財(cái)融合程度仍然較低，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

第一，建設(shè)部門更加關(guān)注工程實(shí)際施工進(jìn)度和工程質(zhì)量，而財(cái)務(wù)部門更側(cè)重于會(huì)計(jì)核算與預(yù)算執(zhí)行，業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門由于專業(yè)立場(chǎng)、職責(zé)目標(biāo)不一致，導(dǎo)致在進(jìn)行相關(guān)決策時(shí)難以協(xié)同。

第二，業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門之間缺乏有效的信息共享機(jī)制，目前的資產(chǎn)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析能力薄弱，功能不夠強(qiáng)大，導(dǎo)致雙方較難理解對(duì)方的實(shí)際需求，很難做到互相配合，難以共同制訂科學(xué)、合理、具體的在建工程轉(zhuǎn)固問(wèn)題的解決方案。

四、加快推動(dòng)在建工程轉(zhuǎn)固問(wèn)題的解決對(duì)策

（一）健全工程全周期管理制度，完善在建工程轉(zhuǎn)固流程細(xì)則

其一，行政事業(yè)單位要加強(qiáng)基本建設(shè)項(xiàng)目前瞻性思考，領(lǐng)導(dǎo)層面要高位統(tǒng)籌，成立在建工程轉(zhuǎn)固專項(xiàng)工作小組，與財(cái)政、建設(shè)、資產(chǎn)接收單位等部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，明確牽頭部門，明晰分工職責(zé)和轉(zhuǎn)固時(shí)限，壓實(shí)主體責(zé)任，將轉(zhuǎn)固工作成果與績(jī)效考核相掛鉤[ 4 ]。完善在建工程轉(zhuǎn)固流程細(xì)則，制定在建工程轉(zhuǎn)固操作指引手冊(cè)，對(duì)于暫估值入固定資產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)和口徑進(jìn)行統(tǒng)一，對(duì)于可以直接費(fèi)用化的工程支出進(jìn)行明確界定，制訂詳細(xì)方案，保證轉(zhuǎn)固工作有據(jù)可依。執(zhí)行層面按照制度、流程、手冊(cè)認(rèn)真落實(shí)，在會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)處理上，盡量做到精細(xì)化暫估入賬，加快工程竣工財(cái)務(wù)決算編制與審核批復(fù)，使暫估值與最終值的資產(chǎn)總額與資產(chǎn)類別盡量一致，避免財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)頻繁調(diào)賬，影響會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。

其二，行政事業(yè)單位要強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理意識(shí)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理觀念，將項(xiàng)目建設(shè)與財(cái)務(wù)管理同步推進(jìn)，在解決歷史遺留問(wèn)題的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)新建項(xiàng)目的統(tǒng)籌管理。建設(shè)單位要注重工程建設(shè)，注重工程項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的規(guī)范化建設(shè)，增強(qiáng)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)意識(shí)，把財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作做細(xì)做實(shí)。

（二）加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，組建高素質(zhì)跨專業(yè)人才隊(duì)伍

從目前在建工程轉(zhuǎn)固困難的現(xiàn)狀來(lái)看，管理人員、工作人員對(duì)此項(xiàng)工作表面上是因?yàn)椴皇煜?、無(wú)從下手，根本原因是專業(yè)知識(shí)的匱乏，對(duì)現(xiàn)行政策的掌握不全面不系統(tǒng)。因此，務(wù)必加強(qiáng)對(duì)工程和財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)的系統(tǒng)培訓(xùn)。定期組織內(nèi)部學(xué)習(xí)，邀請(qǐng)單位內(nèi)部專業(yè)人士分享交流在建工程管理、核算經(jīng)驗(yàn)；根據(jù)業(yè)務(wù)需要，不定期組織工作人員參加外部專業(yè)培訓(xùn)課程，或邀請(qǐng)建設(shè)資金財(cái)務(wù)管理領(lǐng)域的專家進(jìn)行培訓(xùn)授課，幫助工作人員提升專業(yè)知識(shí)水平和能力；組建高素質(zhì)跨專業(yè)人才隊(duì)伍，增加項(xiàng)目建設(shè)負(fù)責(zé)人、工程資料保管負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)人員配備；制定合理的人才激勵(lì)制度，激發(fā)工作人員干事熱情和創(chuàng)新管理思維。同時(shí)，鼓勵(lì)建設(shè)部門和財(cái)務(wù)部門人員相互交流，打破部門間的壁壘，促進(jìn)業(yè)財(cái)融合，實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)同[ 5 ]。

（三）實(shí)行項(xiàng)目精細(xì)化管理，注重資產(chǎn)管理信息化建設(shè)

強(qiáng)化工程項(xiàng)目精細(xì)化管理，加強(qiáng)實(shí)物資產(chǎn)管理，建設(shè)部門應(yīng)定期或不定期對(duì)實(shí)物資產(chǎn)進(jìn)行盤點(diǎn)，全面厘清在建工程項(xiàng)目實(shí)際狀態(tài)，認(rèn)真核查目前掛賬未轉(zhuǎn)固的全部在建工程，按照資產(chǎn)實(shí)際使用狀態(tài)、建設(shè)時(shí)間、完工時(shí)間、實(shí)際支付成本、應(yīng)付未付工程款、合同值、結(jié)算值、決算值等進(jìn)行細(xì)化分解，隨項(xiàng)目進(jìn)度實(shí)時(shí)更新相關(guān)數(shù)據(jù)，做到心中有數(shù)，為在建工程轉(zhuǎn)固高效推進(jìn)做好前期基礎(chǔ)工作；規(guī)范會(huì)計(jì)核算，嚴(yán)格按照《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》要求，依據(jù)業(yè)務(wù)部門提供的工程相關(guān)資料及時(shí)入賬，認(rèn)真仔細(xì)復(fù)核，為后期轉(zhuǎn)固工作的開(kāi)展提供準(zhǔn)確的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。

注重資產(chǎn)管理信息化建設(shè)，優(yōu)化現(xiàn)有資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)平臺(tái)操作使用和功能模塊，將實(shí)際操作中遇到的軟件應(yīng)用問(wèn)題及時(shí)反饋給開(kāi)發(fā)團(tuán)隊(duì)，推行工程檔案電子化管理，建立在建工程項(xiàng)目電子臺(tái)賬，將其與財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)定期對(duì)賬，為項(xiàng)目最終的竣工財(cái)務(wù)決算提供科學(xué)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)來(lái)源。

五、結(jié)語(yǔ)

將在建工程項(xiàng)目及時(shí)轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)等科目中進(jìn)行核算，是新政府會(huì)計(jì)制度下以權(quán)責(zé)發(fā)生制為原則的政府會(huì)計(jì)核算的一次創(chuàng)新嘗試。由于歷史遺留、相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)案例不足、暫估值入賬計(jì)量復(fù)雜等原因，在建工程轉(zhuǎn)固工作在實(shí)務(wù)中存在諸多困難。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，加快推動(dòng)在建工程轉(zhuǎn)固，對(duì)厘清政府投資項(xiàng)目?jī)r(jià)值，加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施等國(guó)有資產(chǎn)管理，全面完善政府支出績(jī)效管理具有重要意義。行政事業(yè)單位需要轉(zhuǎn)變思想觀念，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，充分學(xué)習(xí)掌握現(xiàn)行政策法規(guī)，逐步完善和健全建設(shè)項(xiàng)目資產(chǎn)管理制度和流程，努力解決實(shí)際問(wèn)題，保障在建工程“應(yīng)轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)”工作落到實(shí)處。

參考文獻(xiàn)：

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