中國式現(xiàn)代化發(fā)展背景下規(guī)劃和自然資源檔案管理模式探析

摘 要：規(guī)劃和自然資源檔案反映了城市建設(shè)的真實面貌，對國家和社會的發(fā)展具有重要的參考價值、利用價值和保存價值，對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和國土空間建設(shè)具有重要的意義，是推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)的重要保障，探索優(yōu)化其檔案管理模式具有理論意義和實際意義。文章闡述了規(guī)劃和自然資源檔案對推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)的意義，剖析了規(guī)劃和自然資源檔案的管理現(xiàn)狀，指出了規(guī)劃和自然資源檔案管理面臨的困境，并提出了優(yōu)化規(guī)劃和自然資源檔案管理模式的策略，以期能夠為其他學者提供借鑒。

關(guān)鍵詞：中國式現(xiàn)代化；檔案管理；規(guī)劃和自然資源檔案

中圖分類號：G271 文獻標識碼：A

規(guī)劃和自然資源檔案作為規(guī)劃和自然資源管理部門在城市規(guī)劃建設(shè)、自然資源開發(fā)利用及其管理工作中形成的具有重要保存價值的原始記錄，是推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)的重要基礎(chǔ)保障。為實現(xiàn)我國第二個百年奮斗目標，探索優(yōu)化檔案管理模式尤為重要。開展規(guī)劃和自然資源檔案現(xiàn)代化建設(shè)工作，工作重心應(yīng)放在推進構(gòu)建數(shù)字檔案館以及強化規(guī)劃和自然檔案管理信息化的進程上。

一、規(guī)劃和自然資源檔案對推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)的意義

規(guī)劃和自然資源檔案工作的順利開展，是優(yōu)化國土空間發(fā)展格局的基礎(chǔ)以及推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的前提和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的保障。規(guī)劃和自然資源檔案作為城市規(guī)劃和國土空間管理行政主管部門在履職過程中形成的歷史記錄，是翔實可靠的歷史記錄和原始憑證。規(guī)劃和自然資源檔案在性質(zhì)上具有本源性、追溯性、可靠性和真實性的特點，反映了城市建設(shè)的真實面貌，對國家和社會具有重要的參考價值、利用價值和保存價值，對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和國土空間發(fā)展具有重要的意義，對社會發(fā)展、資源管理和生態(tài)文明建設(shè)起到基礎(chǔ)支撐功能，為開展建設(shè)審批、規(guī)劃編制、規(guī)劃驗收、權(quán)屬管理、資源開發(fā)、行政執(zhí)法以及信息公開等業(yè)務(wù)工作提供了重要依據(jù)。加強對規(guī)劃和自然資源檔案的高質(zhì)高效管理，有利于支撐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的順利推進，有利于全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家以及全面推進中華民族偉大復興。

二、規(guī)劃和自然資源檔案的管理現(xiàn)狀

傳統(tǒng)的規(guī)劃和自然資源檔案管理以城市規(guī)劃和自然資源管理工作的不同環(huán)節(jié)作為基礎(chǔ)，根據(jù)空間管理、規(guī)劃方向、建設(shè)內(nèi)容和資源性質(zhì)等工作內(nèi)容劃分，再按照規(guī)劃和自然資源檔案的空間性和時間性進一步整理，分類管理檔案。規(guī)劃和自然資源專業(yè)檔案具體可以分為城市建設(shè)檔案、土地管理檔案和地名檔案三大類。其中，城市建設(shè)檔案可以分為城市建設(shè)管理檔案、城市規(guī)劃設(shè)計檔案和城市建設(shè)綜合檔案。土地管理檔案可以分為土地管理檔案和礦產(chǎn)管理檔案。地名檔案可以分為地名管理檔案和地名普查檔案。以城市規(guī)劃管理工作產(chǎn)生的城市建設(shè)管理檔案為例，其依據(jù)城市建設(shè)管理不同工作的業(yè)務(wù)特性具體劃分，可分為：建設(shè)用地規(guī)劃許可檔案、建設(shè)工程規(guī)劃許可檔案、規(guī)劃核驗檔案、市政建設(shè)用地規(guī)劃許可檔案、市政建設(shè)工程規(guī)劃許可檔案、市政規(guī)劃驗收（備案）檔案、規(guī)劃管理過程檔案、勘察設(shè)計檔案、招投標備案檔案和行政執(zhí)法檔案等十余項業(yè)務(wù)類型，再根據(jù)空間上的地域區(qū)縣（市級不涉及），時間上的年度順序?qū)嶓w檔案的保管。由于規(guī)劃自然資源檔案種類多樣，內(nèi)容豐富，館藏數(shù)量大，存放于多個不同的館址或庫房，其在利用難度和存儲空間方面對硬件設(shè)備設(shè)施要求較高，檔案館需要較大的資金和人工投入。

隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，規(guī)劃和自然資源檔案基于社會、文化、科技信息技術(shù)的不斷發(fā)展，加快了檔案的信息化步調(diào)，初步建立了服務(wù)于不同業(yè)務(wù)工作的檔案信息化平臺。但是，因為規(guī)劃和自然資源檔案存在種類多、載體多樣的特點，其檔案管理工作也相對復雜?，F(xiàn)階段，規(guī)劃和自然資源項目的數(shù)量日益上升，規(guī)劃和自然資源領(lǐng)域的檔案形式向著多元化的方向擴展，呈現(xiàn)紙質(zhì)檔案同電子檔案并存的局面。

三、規(guī)劃和自然資源檔案管理面臨的困境

隨著規(guī)劃和自然資源領(lǐng)域職能的逐步整合，原規(guī)劃管理和國土空間自然資源的檔案管理部門在檔案的管理模式、檔案管理信息系統(tǒng)建設(shè)和檔案數(shù)據(jù)信息的質(zhì)量標準上存在差異，現(xiàn)階段的檔案管理模式并不能滿足中國式現(xiàn)代化發(fā)展的需求。優(yōu)化規(guī)劃和自然資源檔案管理模式，強化信息技術(shù)的應(yīng)用，推進規(guī)劃和自然資源數(shù)字檔案館建設(shè)，打破業(yè)務(wù)壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放共享，具有重要的意義。

1.各部門機構(gòu)檔案管理方式存在差異

規(guī)劃和自然資源領(lǐng)域各部門機構(gòu)的檔案管理方式存在差異。在職能整合前，城市建設(shè)管理檔案和地名檔案多為實時歸檔，隨產(chǎn)生隨歸檔，業(yè)務(wù)工作產(chǎn)生的文件材料由機關(guān)檔案室負責統(tǒng)一整理編制后歸檔。土地管理檔案則為按年度集中歸檔，由各業(yè)務(wù)主管部門的兼職檔案員將檔案收集整理后，定期向機構(gòu)檔案管理部門移交，由檔案管理部門對整編完成的檔案質(zhì)檢，并核對文件移交目錄有無缺失，檔案檢查合格后，兩方簽署移交單據(jù)，移交單一式兩份，由檔案管理部門和檔案產(chǎn)生部門分別保存，即完成歸檔工作。各部門機構(gòu)采用不同形式的檔案代碼，存在“純數(shù)字”“純英文字母”和“英文字母+數(shù)字”等多種表達方式，造成歸檔后檔案的管理查詢利用難度加大，影響檔案的統(tǒng)一管理和檔案信息整合。另外，同類型檔案實體的整編形式也根據(jù)不同時期不同的整編要求出現(xiàn)卷、件混雜不統(tǒng)一的情況，案卷整理的檔案存在卷內(nèi)目錄，著錄層級的不同對檔案的庫存管理、利用服務(wù)和數(shù)字檔案館信息化平臺的建設(shè)造成影響。

2.檔案數(shù)字化成果質(zhì)量參差不齊

檔案數(shù)字化成果和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息的質(zhì)量標準不統(tǒng)一，檔案管理工作效率不高，檔案利用不充分，檔案管理服務(wù)效果較差。經(jīng)過對規(guī)劃和自然資源領(lǐng)域多家單位的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于規(guī)劃和自然資源檔案范圍廣泛，數(shù)量龐大，致使數(shù)字化工作繁重，部分單位會依靠內(nèi)部檔案管理人員的自學研究，獨立開展檔案的數(shù)字化掃描、圖像處理及著錄校對工作，數(shù)字化成果格式多為JPG或PDF。但由于文件掛接和系統(tǒng)建設(shè)工作對設(shè)備設(shè)施要求較高和對于信息化工作專業(yè)性的考量，對數(shù)字化成果開展單機手工賬的檔案管理方式，就會出現(xiàn)檔案數(shù)字化成果質(zhì)量不達標，數(shù)字化工作推進緩慢等問題。另外，部分單位會選擇設(shè)立項目，憑借項目資金支持檔案信息化外包服務(wù)，按指標逐步數(shù)字化處理加工檔案，繼而完成檔案信息化平臺建設(shè)，數(shù)字化成果格式多為JPG、PDF或TIFF，并掛接信息化平臺。但該方式因為資金、項目審批等方面原因仍會出現(xiàn)檔案數(shù)字化不及時的問題，會直接影響檔案后期的利用環(huán)節(jié)。在提供檔案利用服務(wù)的過程中，如果遇到檔案未完成數(shù)字化成果轉(zhuǎn)化或檔案數(shù)字化成果不達標出現(xiàn)無法使用的情況，會直接提供利用紙質(zhì)檔案原件，導致紙質(zhì)檔案原件被頻繁使用，更容易被損壞，加速紙質(zhì)檔案老化，檔案安全得不到保障。

3.檔案信息管理平臺數(shù)據(jù)管理難度大

規(guī)劃和自然資源管理系統(tǒng)機構(gòu)整合前，各單位分別通過各自不同的業(yè)務(wù)（OA）系統(tǒng)處理各自領(lǐng)域不同方面的業(yè)務(wù)工作，由其產(chǎn)生的檔案數(shù)字化成果及數(shù)據(jù)也銜接各自不同的內(nèi)部檔案信息化平臺，各個檔案信息化平臺相對獨立且互不兼容，更有部分機構(gòu)部門還未開展檔案數(shù)字化及檔案信息化系統(tǒng)建設(shè)，仍然通過單機手工的檔案管理模式管理利用紙質(zhì)檔案。復雜多樣的檔案信息化平臺使得規(guī)劃和自然資源管理機構(gòu)存在溝通不暢問題。由于規(guī)劃審批和國土空間自然資源管理工作具有豐富性、復雜性和多變性等特點，使得規(guī)劃和自然資源的檔案信息時效性比較重要。檔案數(shù)據(jù)更新延遲，會影響規(guī)劃和自然資源管理部門在履職過程中的分析和判斷，影響正常的工作節(jié)奏，使檔案的服務(wù)性、真實性和可靠性得不到保障。

4.推進“全程網(wǎng)辦”檔案工作出現(xiàn)新挑戰(zhàn)

營商環(huán)境改革是推進中國式現(xiàn)代化的重要動力，“全程網(wǎng)辦”作為其重要舉措，具有突破性、引領(lǐng)性，為增強企業(yè)和群眾獲得感建立了基礎(chǔ)保障。規(guī)劃和自然資源系統(tǒng)作為部分行政許可事項的主要承辦單位，應(yīng)采取有效措施，簡化報件申請程序，減少群眾跑動次數(shù)，提高工作效率，加速推進規(guī)劃和自然資源政務(wù)服務(wù)的“全程網(wǎng)辦”業(yè)務(wù)，全面實行企業(yè)開辦網(wǎng)上全程電子化即時辦理。伴隨著“全程網(wǎng)辦”工作的全面推行，更多新載體、新形式的數(shù)據(jù)文件被承認并納入歸檔范圍，數(shù)據(jù)的質(zhì)量、格式都存在差異，對規(guī)劃和自然資源檔案管理部門工作人員的素質(zhì)和專業(yè)有了更高的要求，需要檔案工作人員對納入“一網(wǎng)通辦”的事項數(shù)量、接入方式、審批權(quán)限和層級等情況有較為深入的了解和認識。目前，預歸檔系統(tǒng)只有單一的查詢下載功能，不具備全流程的線上管理功能，需要檔案管理部門進一步依托檔案數(shù)據(jù)類型和內(nèi)容的轉(zhuǎn)變，迅速研究調(diào)整檔案的管理體系，優(yōu)化現(xiàn)有的檔案工作流程，制定符合社會主義現(xiàn)代化新形勢新要求的檔案制度。同時，搭建數(shù)字檔案信息平臺，以滿足“全程網(wǎng)辦”服務(wù)工作中產(chǎn)生的豐富多樣的數(shù)據(jù)文件歸檔需求，進一步合并整理數(shù)字檔案，保證電子歸檔的質(zhì)量。

四、優(yōu)化規(guī)劃和自然資源檔案管理模式的策略

1.研究探索統(tǒng)一的檔案管理方式

規(guī)劃和自然資源檔案作為一種專業(yè)性檔案，檔案管理的要求相對較高，不僅要求檔案管理人員具有文字整理、計算機技術(shù)應(yīng)用和檔案管理等多方面的能力，還要求檔案管理人員熟悉規(guī)劃和自然資源領(lǐng)域的業(yè)務(wù)分工、專業(yè)性質(zhì)、管理范圍等專業(yè)知識。檔案管理人員需要從規(guī)劃和自然資源領(lǐng)域不同類別檔案管理的差異出發(fā)，明確領(lǐng)域各類檔案的劃分依據(jù)和整理標準，掌握規(guī)劃和自然資源檔案信息的特點和共性，把握各類檔案之間的關(guān)系，逐步統(tǒng)一規(guī)劃和自然資源領(lǐng)域不同類型檔案的管理方式，進一步完善檔案管理流程，建立適用性強的檔案收集、整編、利用等操作規(guī)范，推進檔案的統(tǒng)一管理和信息平臺整合工作，為數(shù)字檔案館建設(shè)打好基礎(chǔ)。

2.完善檔案管理制度

開展規(guī)劃和自然資源檔案管理應(yīng)契合實際要求，檔案管理人員需要學習檔案管理的前沿理論知識，更新檔案管理理念，強化檔案管理規(guī)范化意識，自覺遵守檔案管理制度。檔案管理部門需要進一步研究規(guī)劃和自然資源檔案的管理評價辦法，完善規(guī)劃和自然資源檔案管理的考核制度，制定數(shù)字化技術(shù)規(guī)范性文件，盡快完成現(xiàn)有紙質(zhì)檔案的數(shù)字化轉(zhuǎn)化。檔案管理部門還要建立監(jiān)督和審查機制，確保檔案管理人員在開展檔案信息化工作中不會出現(xiàn)較大的紕漏，為將來數(shù)字檔案館的建設(shè)制定方針方向，推進檔案管理工作的高質(zhì)量發(fā)展，為大規(guī)模的數(shù)據(jù)歸集和檔案信息互聯(lián)互通奠定基礎(chǔ)，進一步優(yōu)化規(guī)劃和自然資源檔案管理，提高檔案管理效率。

3.加快檔案信息整合及數(shù)字檔案館建設(shè)

針對規(guī)劃和自然資源檔案信息管理工作存在的問題，檔案管理部門應(yīng)從各類檔案的共性出發(fā)，整合開發(fā)不同類型的檔案信息數(shù)據(jù)，加快建設(shè)規(guī)劃和自然資源數(shù)字檔案館，推動信息技術(shù)與檔案保護和開發(fā)利用的深度融合。同時，檔案管理部門要打通辦公平臺和數(shù)字檔案館之間的聯(lián)系，數(shù)字檔案館應(yīng)具備業(yè)務(wù)（OA）系統(tǒng)的電子文件在線自動接收登記功能，接收、采集不同類型電子文件及其元數(shù)據(jù)功能，輔助接收、采集傳統(tǒng)載體歸檔文件或傳統(tǒng)檔案數(shù)字副本功能，確保電子檔案的內(nèi)容與元數(shù)據(jù)、電子檔案的各組件關(guān)聯(lián)，進一步打通數(shù)據(jù)交流遷移路徑，實現(xiàn)檔案在線歸檔，促進各類電子文件應(yīng)歸盡歸，電子檔案應(yīng)收盡收，信息技術(shù)得到有效應(yīng)用，發(fā)揮科技支撐作用，及時在數(shù)字檔案館記錄和更新檔案信息，打破信息壁壘，為規(guī)劃和自然資源檔案信息共享提供便利。

4.完善檔案安全管理體系建設(shè)

優(yōu)化檔案管理模式要嚴格做好紙質(zhì)檔案和數(shù)字化檔案兩方面的安全管理工作。檔案管理部門可以定期開展檔案安全培訓和保密專題教育，增強檔案管理人員的安全保密意識，鼓勵用戶優(yōu)先使用檔案數(shù)據(jù)，如出現(xiàn)確實需要使用紙質(zhì)檔案的情況，要嚴格按照規(guī)章制度要求有關(guān)人員辦理手續(xù)并記錄備案。使用數(shù)字化檔案，檔案管理部門要完善數(shù)字化檔案信息安全管理制度，按照人員職能、身份和需求設(shè)置數(shù)字化檔案的使用權(quán)限，責任到人。檔案管理部門還要實行檔案信息異地備份制度，保障數(shù)據(jù)安全，要制定重大事件檔案應(yīng)急方案，避免檔案被破壞，保障檔案的安全。檔案管理部門要貫徹落實總體國家安全觀，嚴守紀律底線，完善檔案安全管理體系建設(shè)，切實筑牢檔案安全防線。

5.堅持以人民為中心的檔案發(fā)展思想，優(yōu)化檔案服務(wù)

近年來，規(guī)劃和自然資源檔案的公眾關(guān)注度和利用率逐年上升。檔案管理部門應(yīng)堅持人民立場，深入落實以人民為中心的檔案發(fā)展思想，在重視規(guī)劃和自然資源檔案安全性的前提下，做好檔案的開發(fā)利用，落實“減跑動”要求，不斷改進利用方式，增強服務(wù)意識，完善系統(tǒng)支撐，明確服務(wù)需求，提倡主動服務(wù)的意識，調(diào)整服務(wù)流程，提升服務(wù)質(zhì)量，進一步提高公共服務(wù)均等化、普惠化、便捷化水平。檔案管理部門需要不斷研究探索規(guī)劃和自然資源檔案的便民服務(wù)模式，全力配合政府信息公開工作，盡最大努力完成檔案管理和利用服務(wù)工作，在檔案層面解決好廣大人民群眾急難愁盼問題，最大限度地滿足公眾的利用需求。

規(guī)劃和自然資源檔案是國家重要的檔案資源，規(guī)劃和自然資源檔案管理模式探索應(yīng)從檔案管理規(guī)范化、科學化和信息化入手，優(yōu)化檔案管理模式的適用性，完善規(guī)劃和自然資源檔案信息資源庫，建設(shè)好規(guī)劃和自然資源數(shù)字檔案館，進一步開發(fā)檔案信息資源的價值，在檔案開發(fā)利用和檔案信息資源服務(wù)的過程中，保證高質(zhì)高效，發(fā)揮規(guī)劃和自然資源檔案的服務(wù)作用。

五、結(jié)語

檔案管理部門應(yīng)轉(zhuǎn)變落后的觀念，圍繞中國式現(xiàn)代化建設(shè)的要求，優(yōu)化規(guī)劃自然資源檔案管理模式，增強檔案管理的創(chuàng)新能力，增強在管理方式統(tǒng)一、制度修編、檔案數(shù)據(jù)治理和數(shù)字檔案館建設(shè)等實用性的攻關(guān)能力，更好地開發(fā)利用檔案信息資源。

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（作者單位：北京市城建檔案館）

作者簡介：賈媛婧（1994—），女，漢族，北京人，本科，助理館員，研究方向：檔案學。