地方政府合作意愿分配對區(qū)域全周期治理的營造與影響

鎖利銘 高光涵

內(nèi)容提要“意愿-行為”構(gòu)成了地方政府間合作全周期過程，合作意愿分配是地方政府有方向營造合作行為的隱性過程，地方政府的合作意愿分配何以驅(qū)動顯性合作行為并由此形塑區(qū)域治理結(jié)構(gòu)，是有待回應(yīng)的研究命題?；?個都市圈中心城市地方政府2012年至2021年的政府工作報告，分析了都市圈“中心-外圍”治理結(jié)構(gòu)下中心城市地方政府合作意愿對象與要素的分配特征以及意愿驅(qū)動行為的路徑。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府合作意愿分配是“意愿-行為”過程中的前置環(huán)節(jié)，通過對合作意愿對象的分配形成合作網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的營造效應(yīng)，界定合作網(wǎng)絡(luò)的風(fēng)險、成本與文化。都市圈中心城市地方政府的合作意愿對象分配具有等級、轄區(qū)和地理三條路徑，其對周邊城市地方政府的合作意愿對象與要素分配形成了“中心-外圍”治理結(jié)構(gòu)下中心城市地方政府的個體意愿網(wǎng)絡(luò)。都市圈合作的意愿網(wǎng)絡(luò)與政策網(wǎng)絡(luò)互構(gòu)過程中，意愿轉(zhuǎn)化為行為，驅(qū)動“中心-外圍”治理結(jié)構(gòu)形成。

關(guān)鍵詞 地方政府 中心-外圍 合作意愿 全周期治理 都市圈

鎖利銘，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授、中國政府發(fā)展聯(lián)合研究中心研究員、計算社會科學(xué)實(shí)驗(yàn)室主任

高光涵，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士研究生

一、問題的提出

合作網(wǎng)絡(luò)是地方政府間合作行為的組織化表現(xiàn)，合作網(wǎng)絡(luò)的形成經(jīng)歷由“意愿”與“行為”組成的全周期過程。既有的區(qū)域合作研究更聚焦于網(wǎng)絡(luò)視角下的合作行為分析，而相對忽視了地方政府行為自主性下的前置過程——意愿決策。地方政府間合作網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建往往基于某一地方政府作為網(wǎng)絡(luò)發(fā)起方或網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)率先單向表達(dá)合作意愿，形成包含合作價值觀、信念與傾向的合作文化氛圍，為合作行為營造網(wǎng)絡(luò)環(huán)境[1]。合作意愿延伸了府際合作網(wǎng)絡(luò)形成的全周期過程，降低了合作的多重風(fēng)險，是理解地方政府間合作秩序與規(guī)則的重要視角[2]。

都市圈是我國多重區(qū)域合作治理格局中的重要空間場景。國家發(fā)展改革委印發(fā)的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》指出，都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)?！丁笆奈濉毙滦统擎?zhèn)化實(shí)施方案》強(qiáng)調(diào)，培育現(xiàn)代化都市圈是優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)的路徑之一，要以促進(jìn)中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化發(fā)展為導(dǎo)向，建立健全省級統(tǒng)籌、中心城市牽頭、周邊城市協(xié)同的同城化推進(jìn)機(jī)制。都市圈合作創(chuàng)設(shè)了中國情境下的“中心-外圍”區(qū)域治理結(jié)構(gòu)，“帶動”“牽頭”的角色厘定意味著中心城市地方政府掌握更多的合作主動權(quán)，都市圈合作網(wǎng)絡(luò)的形成依托于作為關(guān)鍵行動者的中心城市地方政府的合作意愿與行為[3]，中心城市地方政府的合作意愿分配影響著都市圈合作網(wǎng)絡(luò)的集體行動特征[4]。

由此，本研究力圖跳出既往基于合作行為的網(wǎng)絡(luò)的研究視角，將研究單位由“行為”前移到“意愿”，遵循地方政府的自主理性選擇邏輯，關(guān)注區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)過程中關(guān)鍵行動者的合作意愿分配過程及其特征何以營造合作行為環(huán)境。具體而言，本研究探討都市圈合作治理結(jié)構(gòu)下中心城市地方政府的合作意愿分配邏輯，分析中心城市地方政府對周邊城市地方政府的合作意愿分配特征及其對合作行為的驅(qū)動路徑。聚焦都市圈中心城市地方政府對“中心-外圍”治理結(jié)構(gòu)的合作意愿分配，有助于理解都市圈合作網(wǎng)絡(luò)形成過程中合作意愿對合作行為的營造效應(yīng)，闡釋都市圈合作網(wǎng)絡(luò)的“意愿-行為”全周期過程，為推動現(xiàn)代化都市圈治理模式提供啟示。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

1.全周期合作過程中的意愿分配

制度性集體行動理論（institutional collective action，ICA）是理解地方政府間區(qū)域合作的基礎(chǔ)框架。ICA框架指出，地方政府間合作行為是地方政府基于合作收益、交易成本和合作風(fēng)險的微觀動機(jī)所做出的理性選擇與決策。合作行為產(chǎn)生前的過程被定義為理性決策階段，是合作的隱性過程，而地方政府理性決策的過程何以呈現(xiàn)？合作意愿為理解地方政府間合作的隱性過程提供了一個新視角，與顯性的合作行為一同構(gòu)成合作的全周期合作模型。

合作意愿的產(chǎn)生與表達(dá)是地方政府間合作關(guān)系建立的基本前提[5]，其描述了地方政府預(yù)期與誰合作、如何合作的傾向[6]。地方政府合作意愿的表達(dá)創(chuàng)設(shè)了府際合作的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，營造和預(yù)設(shè)了地方政府間的合作行為。地方政府通過意愿分配所營造與創(chuàng)設(shè)的合作行為界定了府際合作的成本、風(fēng)險與收益，為集體行動的參與者提供了理性選擇參考[1]。然而，合作意愿表達(dá)作為一項組織決策，受到?jīng)Q策者注意力分配的影響。馬奇和西蒙的有限理性學(xué)說指出，在組織行為產(chǎn)生前的組織決策配置過程中，組織是有限理性的[2]，并非所有決策都會進(jìn)入組織決策者的政策議程，注意力是組織中最稀缺的資源[3]。地方政府合作意愿表達(dá)過程同樣受限于有限的組織注意力，對某一對象或要素的合作意愿表達(dá)是地方政府理性分配的結(jié)果，并營造了由合作風(fēng)險、成本與收益組成的合作行為[4]。

2.合作意愿分配的對象與要素

地方政府的合作意愿分配過程由對象分配與要素分配兩部分組成，如圖1所示，兩部分之間并非存在時序演化關(guān)系。這意味著地方政府既可能先產(chǎn)生合作意愿對象，在此基礎(chǔ)上決定合作意愿領(lǐng)域與結(jié)構(gòu)，也可能源于某一動因、某個領(lǐng)域或某種結(jié)構(gòu)而選擇某一合作意愿對象。由此，地方政府面臨著復(fù)雜而又艱難的合作意愿分配局面。

一方面，“與誰合作”的意愿對象分配。地方政府合作意愿對象的選擇是地方政府間合作行動落實(shí)與區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)形成的前提[5]。地方政府間的同質(zhì)性與異質(zhì)性匹配導(dǎo)致合作意愿對象產(chǎn)生了多重選擇路徑?；谕|(zhì)性理論，地方政府傾向于與政治、經(jīng)濟(jì)和社會屬性相似的地方政府合作[6]，其面臨著共同的政策議程或具有相似的政策偏好[7]，比如與轄區(qū)關(guān)聯(lián)或地理鄰近的地方政府合作。在異質(zhì)性邏輯下，地方政府向比自身經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)或向具有更高政治地位的地方政府尋求合作[8]，以實(shí)現(xiàn)政策學(xué)習(xí)、資源獲取甚至搭便車等合作目標(biāo)，其遵循向等級更高位的地方政府合作的意愿分配邏輯。由此，地方政府的合作意愿對象選擇可以歸納為等級高位、轄區(qū)關(guān)聯(lián)與地理鄰近三條路徑。

另一方面，“如何合作”的意愿要素分配，包括合作意愿動因、領(lǐng)域、關(guān)系等。地方政府間合作意愿分配的動因主要是自主獲益的內(nèi)部驅(qū)動力或回應(yīng)干預(yù)的外部驅(qū)動力。地方政府為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)或收益，自主產(chǎn)生與其他地方政府合作的意愿[1]。上級政府通過權(quán)威政策制定（戰(zhàn)略布局、發(fā)展規(guī)劃等）、資源激勵（人事、財政等）和信息提供（數(shù)據(jù)、知識等）等方式也對地方政府合作意愿分配形成了干預(yù)[2]，地方政府為了完成上級任務(wù)而通過分配合作意愿回應(yīng)上級干預(yù)。在合作領(lǐng)域上，地方政府傾向于在資產(chǎn)專用性低[3]、績效可測量難度低[4]的領(lǐng)域產(chǎn)生合作意愿。合作意愿關(guān)系指向合作的涉及方規(guī)模，包括兩個地方政府之間合作的雙邊結(jié)構(gòu)[5]與三個及以上地方政府間合作的多邊結(jié)構(gòu)[6]。

3.“中心-外圍”治理結(jié)構(gòu)下的合作意愿分配

都市圈合作網(wǎng)絡(luò)是一種“中心-外圍”結(jié)構(gòu)的區(qū)域合作治理模式，是區(qū)域內(nèi)中心城市地方政府與周邊城市地方政府間的同城化合作?？唆敻衤男陆?jīng)濟(jì)地理理論跳脫了強(qiáng)調(diào)資本與人力在部門間流動的模式[7]，他提出了空間視角下產(chǎn)業(yè)和勞動力等要素在區(qū)域內(nèi)集聚與分散的流動模式[8]。新經(jīng)濟(jì)地理理論對區(qū)域治理提出了兩個命題，即區(qū)域間空間不平等與區(qū)域內(nèi)發(fā)展不平等[9]，后者的內(nèi)在邏輯通過“中心-外圍”模型得以解釋[10]，即通過區(qū)域結(jié)構(gòu)下的向心聚集與離心分散[11]揭示地理空間中的經(jīng)濟(jì)集聚與人口集中[12]。向心的聚集與離心的分散意味著大量資源和人力要素在區(qū)域的中心地區(qū)與外圍地區(qū)之間流動，而流動帶來了大量的超越單一地方政府所能提供的需求和所能解決的問題。ICA框架補(bǔ)充了克魯格曼對于“中心-外圍”模型的闡述[13]，其主張，如果“中心-外圍”治理結(jié)構(gòu)下的中心城市與周邊城市地方政府間克服了建立和維持協(xié)作的交易成本走向區(qū)域合作，它們可以跨越行政管轄權(quán)分割的鴻溝[14]，形成行政邊界融合[15]。那么，理論上需要進(jìn)一步解釋“中心-外圍”的區(qū)域治理結(jié)構(gòu)如何形成。在都市圈的“中心-外圍”治理結(jié)構(gòu)中，中心城市地方政府在資源、市場以及權(quán)力等多方面都是區(qū)域內(nèi)的優(yōu)勢方，主導(dǎo)著區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)的形成、結(jié)構(gòu)與演化。在合作“意愿-行為”過程中，中心城市地方政府的合作意愿分配影響著“中心-外圍”治理結(jié)構(gòu)能否形成以及如何形成[1]。中心城市地方政府對周邊城市的合作意愿對象與要素分配構(gòu)成了“中心-外圍”治理結(jié)構(gòu)的個體意愿網(wǎng)絡(luò)。中心城市地方政府的個體意愿網(wǎng)絡(luò)影響了上級政府構(gòu)建都市圈發(fā)展的整體政策網(wǎng)絡(luò)，后者又反過來影響中心城市地方政府的個體意愿網(wǎng)絡(luò)。由此，在都市圈合作的意愿網(wǎng)絡(luò)與政策網(wǎng)絡(luò)的互構(gòu)中，合作行為環(huán)境得以營造，中心城市地方政府與周邊城市地方政府的“中心-外圍”合作治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生，形成“意愿-行為”的全周期合作治理過程。

基于上述理論闡述與分析，本文首先理清中心城市地方政府的合作意愿對象分配邏輯，界定其對周邊城市地方政府的合作意愿水平。其次，分析“中心-外圍”治理結(jié)構(gòu)下中心城市地方政府的合作意愿要素分配，包括合作意愿動因、領(lǐng)域與結(jié)構(gòu)。最后，分析中心城市地方政府對于“中心-外圍”治理結(jié)構(gòu)的個體意愿網(wǎng)絡(luò)與上級發(fā)展規(guī)劃中所給定的都市圈整體政策網(wǎng)絡(luò)之間的耦合程度，討論意愿網(wǎng)絡(luò)與政策網(wǎng)絡(luò)兩者在推動合作行為產(chǎn)生過程中的關(guān)系。

三、案例選擇與資料來源

1.案例選擇：4個副省級國家中心城市

本文選擇廣州、成都、武漢和西安4個副省級國家中心城市、都市圈中心城市作為研究樣本，原因在于同一行政層級和城市定位面臨著相對同等的治理局面，可以盡可能控制更復(fù)雜與特殊因素的影響。4個都市圈中心城市的合作意愿分配受到了多重影響。首先，副省級國家中心城市是副省級建制的省轄市，在財政經(jīng)濟(jì)、官員職務(wù)任免等方面直接受到中央政府的領(lǐng)導(dǎo)與審批。中央政府實(shí)施了合作區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)、城市群、都市圈等多重區(qū)域合作戰(zhàn)略，形成了對中心城市地方政府合作意愿分配的層級干預(yù)。其次，副省級城市在“行政區(qū)劃級別”上仍然屬于省轄市，由所在的省級政府管轄。省級政府通過構(gòu)建以中心城市地方政府為關(guān)鍵的區(qū)域合作，以期實(shí)現(xiàn)省域范圍的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。最后，中心城市不斷擴(kuò)張的城市演化過程，使中心城市產(chǎn)生與相鄰的周邊城市地方政府合作的需求，同時周邊城市地方政府為了謀求“中心-外圍”的正外部性產(chǎn)生與中心城市地方政府合作的訴求[2]。那么，在層級、轄區(qū)和地理的復(fù)雜影響與多重選擇下，有限注意力下的中心城市地方政府合作意愿如何分配更值得關(guān)注與分析。

2.資料來源：2012年至2021年政府工作報告

資料來源于4個樣本城市2012至2021年十年間政府工作報告中的“工作安排”部分，收集于各城市人民政府官網(wǎng)。政府工作報告從醞釀起草到最終代表審議，吸納了多方意見，每年度的政府工作報告具有相對固定的結(jié)構(gòu)，包括對上一年工作的總結(jié)以及本年的工作安排[3]?！肮ぷ靼才拧辈糠质钦畬ξ磥硪徽陜?nèi)需要依據(jù)法律、法規(guī)、制度履行的剛性責(zé)任進(jìn)行預(yù)測，同時對來年可能需要“自由裁量”解決的事項大致范圍進(jìn)行預(yù)測[4]。因此，“工作安排”部分體現(xiàn)了地方政府在組織行為產(chǎn)生前的理性決策結(jié)果，體現(xiàn)著組織注意力的分配特征。

3.分析步驟

首先，對于合作意愿對象分配，通過政府工作報告中對其他地方政府所提及的次數(shù)[1]，測量中心城市地方政府的合作意愿對象分配特征，并歸納中心城市地方政府對周邊城市地方政府合作意愿分配的時間演化歷程與趨勢。其次，對于合作意愿要素，通過對政府工作報告中提及都市圈、同城化等與周邊城市地方政府合作的相關(guān)語句的編碼與分析，探討中心城市地方政府在“中心-外圍”的都市圈中的合作意愿動因、領(lǐng)域與結(jié)構(gòu)，分析意愿分配對合作行為營造的特征。最后，梳理4個中心城市所形成的都市圈獲得中央或省級層面批示的合作網(wǎng)絡(luò)（整體政策網(wǎng)絡(luò)），將其與2012至2021年十年間中心城市地方政府的合作意愿分配網(wǎng)絡(luò)（個體意愿網(wǎng)絡(luò)）進(jìn)行比較，探討個體意愿網(wǎng)絡(luò)與整體政策網(wǎng)絡(luò)的耦合程度與關(guān)系。

四、實(shí)證分析

1.合作意愿對象分配

（1）合作意愿對象選擇：多重路徑并行

中心城市地方政府在合作意愿對象上的分配特征如表1所示。其中，對某一城市的提及頻次越高，意味著中心城市與該城市的合作意愿越強(qiáng)[2]。可以發(fā)現(xiàn)，中心城市地方政府的合作意愿對象選擇主要遵循三重邏輯。

等級邏輯下，比中心城市地方政府經(jīng)濟(jì)規(guī)模等級或政治等級更高的地方政府成為優(yōu)先合作意愿對象，具體表現(xiàn)在對直轄市、港澳或其他副省級城市、省會城市中經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的合作意愿分配。比如，成都對外省經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)城市或政治級別更高的城市的合作意愿高達(dá)48.65%，而對外省其他城市的合作意愿僅占0.68%；武漢與外省省會城市、副省級城市產(chǎn)生的合作意愿也高達(dá)48.27%。

地理邏輯下，地理相鄰的地方政府是中心城市地方政府合作意愿對象的重要選擇，甚至在部分中心城市成為首要選擇。從表1看出，廣州、成都和武漢對周邊城市的合作意愿對象分配比例位于22%至28%區(qū)間，約占整體合作意愿的四分之一。而西安對周邊城市的合作意愿分配占比為86.21%，周邊城市地方政府成為其合作意愿對象分配的第一路徑。

轄區(qū)邏輯下，中心城市地方政府同一轄區(qū)的地方政府成為合作意愿對象。比如，廣州對深圳、東莞等同省非周邊城市的合作意愿分配，盡管這些城市與中心城市在空間地理上并非直接相鄰，但同轄區(qū)隸屬關(guān)系使得中心城市地方政府對其產(chǎn)生了一定的合作意愿。

（2）對周邊城市的合作意愿分配水平：整體呈上升態(tài)勢

根據(jù)中心城市地方政府的合作意愿對象分配特征，地理相鄰的周邊城市地方政府已經(jīng)成為中心城市地方政府的重要合作意愿對象。從趨勢來看，4個中心城市地方政府對周邊城市合作意愿分配的時間演變?nèi)鐖D2所示。中心城市地方政府對周邊城市地方政府的合作意愿盡管在近十年間波動起伏，但中心城市地方政府對周邊城市合作意愿分配的線性趨勢線顯示，中心城市地方政府對周邊城市地方政府的合作意愿分配呈現(xiàn)出總體上升態(tài)勢。

2.合作意愿要素分配

（1）合作意愿動因：縱橫各異

中心城市地方政府對周邊城市地方政府的合作意愿分配受到不同動因的驅(qū)使，其中回應(yīng)上級干預(yù)的任務(wù)導(dǎo)向和實(shí)現(xiàn)自主獲益的發(fā)展導(dǎo)向是最主要的兩類意愿分配驅(qū)動因素。

其一，回應(yīng)上級干預(yù)的任務(wù)導(dǎo)向型意愿分配，核心驅(qū)動力源自國家戰(zhàn)略的賦能或上級政策的規(guī)制。以西安為例，2014年1月，西咸新區(qū)成為國務(wù)院正式批復(fù)設(shè)立的國家級新區(qū)，西安從2014年開始表達(dá)與周邊城市合作的意愿，比如提出“西咸一體化”“共建大西安”等。而2015和2016年，西安對周邊城市的合作意愿分配水平降低。2017年1月，陜西省委、省政府發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)西咸新區(qū)進(jìn)一步加快發(fā)展的意見》，作出西咸新區(qū)全面托管轄區(qū)行政和社會管理職能并交由西安市整體代管的重大決定，同年西安對咸陽的合作意愿分配顯著上升。因此，上級政策的出臺與干預(yù)為西安與周邊城市的合作提供了一定的資源與利益支撐，為西安與周邊城市合作營造了網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，也驅(qū)動了西安對周邊城市的合作意愿表達(dá)與意愿網(wǎng)絡(luò)形成。

其二，實(shí)現(xiàn)自主獲益的發(fā)展導(dǎo)向型意愿分配。以廣州為例，2000年，為了緩解廣州在高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展下面臨的城市化問題與城市擴(kuò)張無序性，廣州出臺了中國大城市中的第一個戰(zhàn)略規(guī)劃《廣州城市建設(shè)總體戰(zhàn)略概念規(guī)劃綱要》，其中提到“南拓北優(yōu)，東進(jìn)西聯(lián)”，向地理相鄰的周邊城市釋放了合作意愿信號，特別是對與廣州中心城區(qū)直線距離僅有不足20公里的佛山表達(dá)了合作意愿。2008年，廣東省發(fā)改委印發(fā)的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》正式提出“廣佛同城化”概念，標(biāo)志著廣州與地理相鄰城市的合作得到了上級戰(zhàn)略賦能?？梢钥闯?，在廣州與周邊城市的“中心-外圍”合作治理過程中，橫向自主的合作意愿表達(dá)是上級政策規(guī)劃干預(yù)的基礎(chǔ)與前提，上級政策規(guī)劃的目的在于制度化與規(guī)范化橫向自主間的合作過程。

（2）合作意愿領(lǐng)域：發(fā)展偏好

都市圈合作面向經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和公共服務(wù)等眾多領(lǐng)域，中心城市地方政府結(jié)合本地發(fā)展實(shí)際對合作領(lǐng)域進(jìn)行選擇，形成地方政府的合作意愿領(lǐng)域[1]。從中心城市地方政府的合作意愿領(lǐng)域特征（如表2所示）可以看出，基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)協(xié)作是中心城市地方政府最傾向與周邊城市合作的兩個領(lǐng)域。相對而言，城鄉(xiāng)融合和市場開放是中心城市地方政府合作意愿最低的兩個領(lǐng)域?？梢园l(fā)現(xiàn)，“中心-外圍”治理結(jié)構(gòu)下的中心城市地方政府對周邊城市的合作意愿領(lǐng)域具有發(fā)展偏好，績效測量難度低、資產(chǎn)專用性程度低、短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長顯著的領(lǐng)域更能夠得到中心城市地方政府的合作意愿表達(dá)。

（3）合作意愿關(guān)系：雙邊傾向

4個樣本城市實(shí)現(xiàn)都市圈合作的意愿關(guān)系結(jié)構(gòu)特征如表3所示，廣州、西安具有雙邊合作意愿關(guān)系傾向，武漢、成都兼顧雙邊和多邊的合作意愿關(guān)系。其中，“西咸”“廣佛”是合作意愿最強(qiáng)的兩對雙邊關(guān)系，“武漢城市群”“成都經(jīng)濟(jì)區(qū)”是合作意愿最強(qiáng)的兩個多邊關(guān)系。

3.合作意愿網(wǎng)絡(luò)與政策網(wǎng)絡(luò)的耦合關(guān)系

4個中心城市地方政府與周邊城市地方政府合作的個體意愿網(wǎng)絡(luò)與都市圈整體政策網(wǎng)絡(luò)的耦合情況如圖3所示，其中實(shí)線圈表示整體政策網(wǎng)絡(luò)，虛線圈代表個體意愿網(wǎng)絡(luò)，連線的粗細(xì)代表了合作意愿的強(qiáng)弱。從圖3看出，整體政策網(wǎng)絡(luò)是對中心城市地方政府個體意愿網(wǎng)絡(luò)的整體納入或局部選擇。其中，廣州和西安的整體政策網(wǎng)絡(luò)是對中心城市地方政府合作意愿網(wǎng)絡(luò)的整體納入，武漢和成都的都市圈整體政策網(wǎng)絡(luò)是對中心城市地方政府個體意愿網(wǎng)絡(luò)的局部選擇。

（1）整體納入型

政策網(wǎng)絡(luò)對意愿網(wǎng)絡(luò)的整體納入包括廣州都市圈和西安都市圈，其中廣州都市圈的整體政策網(wǎng)絡(luò)具有更堅實(shí)的合作意愿基礎(chǔ)，而西安都市圈在相對薄弱的合作意愿基礎(chǔ)上形成了更為松散的整體政策網(wǎng)絡(luò)。廣州的整體政策網(wǎng)絡(luò)是“中心-外圍”治理結(jié)構(gòu)下廣州與周邊城市合作的個體意愿網(wǎng)絡(luò)有序拓展與演化的結(jié)果。2012至2015年，“廣佛肇”是廣州與周邊城市的核心合作意愿網(wǎng)絡(luò)。2017年至2018年，“廣佛肇”的合作意愿網(wǎng)絡(luò)拓展為“廣佛肇清云韶”。2020年，《廣東省開發(fā)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃（2020—2035年）》把廣州都市圈正式界定為“廣佛肇清云韶”，廣州都市圈的政策整體合作網(wǎng)絡(luò)生成。因此，在良好的合作意愿網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上，廣州都市圈整體政策合作網(wǎng)絡(luò)也具有較高的網(wǎng)絡(luò)緊密性。而西安都市圈的合作意愿網(wǎng)絡(luò)相對薄弱，相應(yīng)生成松散的整體政策網(wǎng)絡(luò)。在西安都市圈的整體政策網(wǎng)絡(luò)給定前，西安作為中心城市并未形成與咸陽、渭南與銅川等周邊城市地方政府的多邊合作意愿網(wǎng)絡(luò)。從西安的合作意愿關(guān)系的情況（見表3）可以看出，近十年間西安僅提及合作意愿網(wǎng)絡(luò)2次，即在西安都市圈的整體政策網(wǎng)絡(luò)給定后，才驅(qū)動了西安與3個周邊城市的多邊合作意愿。

（2）局部選擇型

政策網(wǎng)絡(luò)對意愿網(wǎng)絡(luò)的局部選擇，包括成都都市圈和武漢都市圈，其整體政策網(wǎng)絡(luò)往往是將合作意愿網(wǎng)絡(luò)中關(guān)系緊密與穩(wěn)固的部分作為上級賦能的都市圈合作網(wǎng)絡(luò)。成都市與周邊城市的合作意愿網(wǎng)絡(luò)相對較豐富，擁有多種異質(zhì)性的合作意愿多邊關(guān)系，但成都都市圈的整體政策網(wǎng)絡(luò)只包含德陽、資陽和眉山三座城市。這一合作網(wǎng)絡(luò)的局部選擇是出于都市圈的政策戰(zhàn)略對1小時通勤圈的空間距離考量，并未將空間距離相對較遠(yuǎn)但既有合作意愿強(qiáng)烈與穩(wěn)固的綿陽和雅安作為網(wǎng)絡(luò)行動者納入。在武漢，2004年，《關(guān)于武漢城市經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的若干問題的意見》提出建設(shè)“1+8”格局的武漢城市圈，這成為武漢與周邊城市較穩(wěn)固和緊密的“中心-外圍”結(jié)構(gòu)合作意愿網(wǎng)絡(luò)。2017年，《武漢市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》提出建設(shè)“1+6”同城化格局的“武漢大都市區(qū)”，排除了此前“1+8”格局中與武漢地理距離相對較遠(yuǎn)的潛江和天門，這一模式也在2018年和2019年被武漢納入合作意愿。而根據(jù)2022年國家發(fā)改委印發(fā)的《長江中游城市群發(fā)展“十四五”實(shí)施方案》中的武漢都市圈整體政策網(wǎng)絡(luò)界定，武漢與鄂州、孝感、咸寧、黃岡、黃石形成同城化格局。由此，基于1小時通勤圈的政策戰(zhàn)略需求以及合作基礎(chǔ)強(qiáng)弱的合作關(guān)系強(qiáng)度考慮，武漢都市圈最終被界定為“1+5”的治理結(jié)構(gòu)，對武漢作為中心城市地方政府在“中心-外圍”治理結(jié)構(gòu)下的都市圈合作意愿網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行了部分選擇。

4.中心城市地方政府驅(qū)動都市圈合作的“意愿-行為”過程

通過對中心城市地方政府合作意愿的分配分析，得到中心城市地方政府驅(qū)動都市圈合作的“意愿-行為”全周期過程結(jié)構(gòu)，如圖4所示。“中心-外圍”治理結(jié)構(gòu)下的中心城市地方政府個體意愿網(wǎng)絡(luò)由中心城市地方政府的合作意愿對象分配與要素分配組成。其中，合作意愿對象分配有等級、轄區(qū)和地理三重路徑。在地理路徑下，同地理邊界的周邊相鄰城市地方政府是中心城市地方政府的重要合作意愿對象，甚至成為部分中心城市地方政府的首選合作意愿對象。中心城市地方政府與周邊城市的合作意愿分配具有任務(wù)和發(fā)展導(dǎo)向，任務(wù)導(dǎo)向旨在回應(yīng)上級的干預(yù)，發(fā)展導(dǎo)向在于實(shí)現(xiàn)自主獲益。中心城市地方政府對周邊城市地方政府的合作意愿領(lǐng)域分配具有發(fā)展偏好，合作意愿關(guān)系在雙邊與多邊中選擇。中心城市地方政府對于“中心-外圍”的個體意愿網(wǎng)絡(luò)與上級發(fā)展規(guī)劃所圈定的都市圈整體政策網(wǎng)絡(luò)并非完全耦合，在合作意愿強(qiáng)度與政策戰(zhàn)略需求的雙重考量下，整體政策網(wǎng)絡(luò)對個體意愿網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行整體納入與局部選擇。在中心城市地方政府對都市圈合作的個體意愿網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動與上級都市圈發(fā)展規(guī)劃的整體政策網(wǎng)絡(luò)干預(yù)下，“中心-外圍”治理結(jié)構(gòu)下中心城市地方政府與周邊城市地方政府雙向確認(rèn)合作意愿，都市圈合作行為得以進(jìn)一步營造與創(chuàng)設(shè)。

五、結(jié)論與展望

1.研究結(jié)論

合作意愿表達(dá)是地方政府間合作關(guān)系確立的基礎(chǔ)，“意愿-行為”的合作過程為理解區(qū)域治理提供了全周期的視角。合作意愿分配是合作行為產(chǎn)生前地方政府在組織理性決策過程中所產(chǎn)生的合作意愿表達(dá)，是合作網(wǎng)絡(luò)環(huán)境營造的過程，塑造了合作網(wǎng)絡(luò)的風(fēng)險與文化。本研究聚焦都市圈空間結(jié)構(gòu)下中心城市地方政府的合作意愿分配過程，通過對4個副省級中心城市地方政府近十年政府工作報告的分析，討論了面向都市圈的“中心-外圍”治理結(jié)構(gòu)下的中心城市地方政府合作意愿對象與要素分配特征，分析全周期治理過程中合作意愿何以驅(qū)動合作行為生成。本研究的結(jié)論主要包括三方面：

其一，地方政府合作意愿分配是區(qū)域全周期治理的前置環(huán)節(jié)，通過對合作意愿對象的分配形成合作網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的營造效應(yīng)，界定合作網(wǎng)絡(luò)的風(fēng)險、成本與文化。中心城市地方政府在復(fù)雜的內(nèi)外部因素影響下，形成了合作意愿對象分配的三重路徑：一是等級高位路徑，中心城市地方政府將更多的合作意愿分配給了外省經(jīng)濟(jì)社會更發(fā)達(dá)或政治等級更高的地方政府，但由于地方政府間的經(jīng)濟(jì)社會特征差距與地理空間距離較大，合作存在不穩(wěn)定性[1]。因此，合作意愿表達(dá)成為降低合作風(fēng)險、緩解合作不穩(wěn)定性的路徑之一。二是轄區(qū)關(guān)聯(lián)路徑。中心城市地方政府與同屬行政轄區(qū)的地方政府間在科層體制下面臨著同樣的屬地考核目標(biāo)與政策任務(wù)，加之深厚的歷史關(guān)聯(lián)性，構(gòu)成了其對同轄區(qū)內(nèi)地方政府的合作意愿分配[2]。三是地理相鄰路徑。中心城市地方政府愿意對同地理邊界的空間距離相鄰的地方政府進(jìn)行合作意愿分配，地理相鄰下的信任積累對于降低地方政府間的合作交易成本與風(fēng)險具有一定優(yōu)勢，因此，對周邊城市地方政府的合作意愿表達(dá)推動形成地方政府間“鄰居效應(yīng)”的合作網(wǎng)絡(luò)環(huán)境營造[3]。

其二，中心城市地方政府對周邊城市地方政府的合作意愿對象與要素分配形成了“中心-外圍”治理結(jié)構(gòu)下中心城市地方政府的個體意愿網(wǎng)絡(luò)。周邊城市地方政府已經(jīng)成為中心城市地方政府合作意愿的重要分配對象，且合作意愿呈現(xiàn)出整體上升態(tài)勢。中心城市地方政府對周邊城市地方政府的合作意愿分配受到任務(wù)型導(dǎo)向或發(fā)展型導(dǎo)向的驅(qū)動，任務(wù)型意愿分配趨向于完成上級任務(wù)，而發(fā)展型意愿分配更強(qiáng)調(diào)組織自身發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。中心城市地方政府對周邊城市地方政府的合作意愿領(lǐng)域具有發(fā)展偏好，其合作意愿領(lǐng)域表達(dá)集中于資產(chǎn)專用性低、績效可測量度高的基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)協(xié)作領(lǐng)域，為合作意愿對象提供了領(lǐng)域上的環(huán)境營造。對于合作意愿關(guān)系，一部分都市圈中心城市地方政府更愿意與周邊城市形成捆綁式的雙邊合作，而另一些則兼具雙邊與多邊的合作意愿關(guān)系結(jié)構(gòu)，這種合作意愿關(guān)系的公開表達(dá)為都市圈合作網(wǎng)絡(luò)的形成提供了核心個體意愿的基礎(chǔ)，為周邊城市地方政府的合作意愿提供了意愿與風(fēng)險參考。

其三，都市圈合作的意愿網(wǎng)絡(luò)與政策網(wǎng)絡(luò)互構(gòu)過程驅(qū)動“中心-外圍”治理結(jié)構(gòu)形成。中心城市地方政府對周邊城市地方政府的個體合作意愿網(wǎng)絡(luò)是上級政府對都市圈發(fā)展規(guī)劃中政策網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的基礎(chǔ)，整體政策網(wǎng)絡(luò)是基于既有的合作意愿強(qiáng)度與政策戰(zhàn)略需求，對個體意愿網(wǎng)絡(luò)的整體納入或局部選擇，而政策網(wǎng)絡(luò)的形成又干預(yù)了個體意愿網(wǎng)絡(luò)，引發(fā)中心城市地方政府對都市圈合作的個體意愿網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)在調(diào)適。因此，面向都市圈合作的中心城市地方政府個體意愿網(wǎng)絡(luò)在形成之后持續(xù)與政策網(wǎng)絡(luò)相互影響，意愿網(wǎng)絡(luò)與政策網(wǎng)絡(luò)之間構(gòu)成了雙向互構(gòu)的關(guān)系。在互構(gòu)過程中，中心城市地方政府與周邊城市地方政府的合作意愿得到多層級、多主體的多方表達(dá)，中心與周邊的合作關(guān)系得到進(jìn)一步確認(rèn)，營造了良好的都市圈合作網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，合作行為也在這一過程中產(chǎn)生，“中心-外圍”治理結(jié)構(gòu)在“意愿-行為”的合作過程塑造下形成。

總體而言，從理論上來看，既有研究已經(jīng)廣泛關(guān)注到地方政府間合作行為的“合作網(wǎng)絡(luò)”范式，但聚焦于合作行為的網(wǎng)絡(luò)化容易將分析視角陷于給定“邊界”的網(wǎng)絡(luò)，而忽視了“意愿-行為”的全周期過程。本文將分析單元從“行為”帶回到“意愿”，回歸中心城市地方政府的個體理性選擇與其作為復(fù)雜合作網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，將合作意愿分配作為合作行為營造的重要基礎(chǔ)。同時，研究進(jìn)一步聚焦都市圈“中心-外圍”治理結(jié)構(gòu)下的“意愿-行為”過程，以中心城市地方政府這一關(guān)鍵行動者在組織決策過程中所呈現(xiàn)的合作意愿分配為研究對象，分析“中心-外圍”治理結(jié)構(gòu)下中心城市地方政府的合作意愿分配特征，探究意愿網(wǎng)絡(luò)與政策網(wǎng)絡(luò)之間的關(guān)系，以及意愿營造行為的路徑。面向?qū)嵺`，無論是上級干預(yù)的協(xié)調(diào)性政策還是地方政府間自主的合作協(xié)議，其功能在于識別、承認(rèn)、尊重并規(guī)范地方政府間的個體理性選擇，為合作意愿的表達(dá)與合作關(guān)系的確立營造良好的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。在“中心-外圍”治理結(jié)構(gòu)下，將“意愿-行為”過程引入?yún)^(qū)域治理中，回歸具有個體理性的組織決策過程，更有利于指導(dǎo)上級政府對于都市圈的發(fā)展規(guī)劃與政策制定[1]。未來可以通過政策干預(yù)驅(qū)動都市圈中心城市地方政府的合作意愿分配，并實(shí)現(xiàn)都市圈發(fā)展規(guī)劃中的政策網(wǎng)絡(luò)與關(guān)鍵行動者的意愿網(wǎng)絡(luò)的柔性匹配，推進(jìn)中國式都市圈發(fā)展模式優(yōu)化，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的共同體格局。

2.研究展望

本文聚焦“意愿-行為”合作全周期過程中地方政府的合作意愿分配，拓展了區(qū)域合作的分析視角，為區(qū)域治理研究提供了一個新的分析過程模型，也為理解中國情境下的都市圈合作提供了素材。但本文也有一定的局限性，為未來相關(guān)研究留下了可拓展的研究空間：一是關(guān)于合作意愿分配水平與合作發(fā)展水平的關(guān)系研究。未來的研究可通過對合作網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展水平與合作意愿分配水平進(jìn)行因果機(jī)制討論，分析合作意愿分配如何影響合作網(wǎng)絡(luò)績效。二是關(guān)于合作意愿分配的對稱性及合作網(wǎng)絡(luò)環(huán)境營造的風(fēng)險分析。未來的研究可以討論地方政府間合作意愿的對象與要素之間的對稱性，探討意愿對稱或不對稱對合作行為營造的影響。

〔責(zé)任編輯：史拴拴〕

本文為國家社會科學(xué)基金重大項目“中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展路徑優(yōu)化研究”（23&ZD035）的階段性成果。

[1]J. A. Visser， "Understanding Local Government Cooperation in Urban Regions： Toward a Cultural Model of Interlocal Relations"， The American Review of Public Administration， 2002， 32（1）， pp.40-65.

[2]K. A. Horndeski， T. M. Koontz， "Deciding How to Decide： Cultural Theory and Rule Making in Collaborative Watershed Organizations"， Policy Studies Journal， 2020， 48（2）， pp.425-446.

[3]R. M. Bird， E. Slack， "An Approach to Metropolitan Governance and Finance"， Environment and Planning C： Government and Policy， 2007， 25（5）， pp.729-755.

[4]S. Leland， K. Thurmaier， "Political and Functional Local Government Consolidation： The Challenges for Core Public Administration Values and Regional Reform"， The American Review of Public Administration， 2014， 44（4_suppl）， pp.29S-46S.

[5]周望、程帆：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展導(dǎo)向下城市群政府間合作意愿研究——基于三大城市群各城市政府工作報告的文本分析》，《城市問題》2022年第7期。

[6]鎖利銘、陳斌：《地方政府合作中的意愿分配：概念、邏輯與測量——以泛珠三角為例》，《學(xué)術(shù)研究》2021年第4期。

[1]D. Wegner， J. Verschoore， "Network Governance in Action： Functions and Practices to Foster Collaborative Environments"， Administration & Society， 2022， 54（3）， pp.479-499.

[2]J. G. March， H. A. Simon， Organizations， New York： John Wiley & Sons Press， 1958， p.136.

[3]Z. Spicer， "Regionalism， Municipal Organization， and Interlocal Cooperation in Canada"， Canadian Public Policy， 2015， 41（2）， pp.137-150.

[4]J. B. Carr， C. V. Hawkins （eds）， "An Exploration of Collaboration Risk in Joint Ventures： Perceptions of Risk by Local Economic Development Officials"， Economic Development Quarterly， 2017， 31（3）， pp.210-227.

[5]F. W. Scharpf， Interorganizational Policy Studies： Issues， Concepts and Perspectives， London： Sage Publications， 1978， p.345.

[6]李響、陳斌：《“聚集信任”還是“擴(kuò)散橋接”？——基于長三角城際公共服務(wù)供給合作網(wǎng)絡(luò)動態(tài)演進(jìn)影響因素的實(shí)證研究》，《公共行政評論》2020年第4期。

[7]李智超、譚西涵：《府際合作可以縮小城市經(jīng)濟(jì)增長差距嗎——基于我國三大城市群的比較分析》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2021年第2期。

[8]王路昊：《區(qū)域創(chuàng)新中府際合作的多重邏輯——基于成都經(jīng)濟(jì)區(qū)八市的話語分析》，《上海交通大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2016年第4期。

[1][5]R. C. Feiock， "The Institutional Collective Action Framework"， Policy Studies Journal， 2013， 41（3）， pp.397-425， pp.397-425.

[2]周凌一：《縱向干預(yù)何以推動地方協(xié)作治理？——以長三角區(qū)域環(huán)境協(xié)作治理為例》，《公共行政評論》2020年第4期。

[3]鎖利銘：《制度性集體行動框架下的衛(wèi)生防疫區(qū)域治理：理論、經(jīng)驗(yàn)與對策》，《學(xué)?！?020年第2期。

[4]S. A. Andrew， "Regional Integration through Contracting Networks： An Empirical Analysis of Institutional Collection Action Framework"， Urban Affairs Review， 2009， 44（3）， pp.378-402.

[6]S. A. Andrew， J. B. Carr， "Mitigating Uncertainty and Risk in Planning for Regional Preparedness： The Role of Bonding and Bridging Relationships"， Urban Studies， 2013， 50（4）， pp.709-724.

[7]P. R. Krugman， "Increasing Returns， Monopolistic Competition， and International Trade"， Journal of International Economics， 1979， 9（4）， pp.469-479.

[8][10]P. R. Krugman， "Increasing Returns and Economic Geography"， Journal of Political Economy， 1991， 99（3）， pp.483-499， pp.483-499.

[9]S. A. Andrew， R. C. Feiock， "Core-Peripheral Structure and Regional Governance： Implications of Paul Krugmans New Economic Geography for Public Administration"， Public Administration Review， 2010， 70（3）， pp.494-499.

[11]M. Fujita， J. F. Thisse， "New Economic Geography： An Appraisal on the Occasion of Paul Krugmans 2008 Nobel Prize in Economic Sciences"， Regional Science and Urban Economics， 2009， 39（2）， pp.109-119.

[12]P. R. Krugman， A. J. Venables， "Globalization and the Inequality of Nations"， The Quarterly Journal of Economics， 1995， 110（4）， pp.857-880.

[13]R. C. Feiock， M. J. Moon， H. J. Park， "Is the World Flat or Spiky？ Rethinking the Governance Implications of Globalization for Economic Development"， Public Administration Review， 2008， 68（1）， pp.24-35.

[14]R. C. Feiock， "Metropolitan Governance and Institutional Collective Action"， Urban Affairs Review， 2009， 44（3）， pp.356-377.

[15]Y. C. Chen， J. Lee， "Collaborative Data Networks for Public Service： Governance， Management， and Performance"， Public Management Review， 2018， 20（5）， pp.672-690.

[1]S. Ryu， "Networking Partner Selection and Its Impact on the Perceived Success of Collaboration"， Public Performance & Management Review， 2014， 37（4）， pp.632-657.

[2]H. Ji， M. P. Tate， "Spillover Effects of Central Cities on Sustainability Efforts in a Metropolitan Area"， Policy Sciences， 2021， 54（1）， pp.95-121.

[3]文宏：《中國政府推進(jìn)基本公共服務(wù)的注意力測量——基于中央政府工作報告（1954—2013）的文本分析》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2014年第2期。

[4]尚虎平：《政府注意力的分配與改善路徑》，《人民論壇》2022年第7期。

[1]鎖利銘、陳斌：《地方政府合作中的意愿分配：概念、邏輯與測量——以泛珠三角為例》，《學(xué)術(shù)研究》2021年第4期。

[2]鎖利銘、李雪、闞艷秋等：《“意愿-風(fēng)險”模型下地方政府間合作傾向研究——以泛珠三角為例》，《公共行政評論》2018年第5期。

[1]X. Zhu， Y. Zhang， "Diffusion of Marketization Innovation with Administrative Centralization in a Multilevel System： Evidence from China"， Journal of Public Administration Research and Theory， 2019， 29（1）， pp.133-150.

[1]鎖利銘、李雪、闞艷秋等：《“意愿-風(fēng)險”模型下地方政府間合作傾向研究——以泛珠三角為例》，《公共行政評論》2018年第5期。

[2]鎖利銘、李雪：《從“單一邊界”到“多重邊界”的區(qū)域公共事務(wù)治理——基于對長三角大氣污染防治合作的觀察》，《中國行政管理》2021年第2期。

[3]M. E. Rubado， "From Neighbors to Partners： The Adoption of Interlocal Government Collaboration in the United States， 1977-2007"， Administration & Society， 2021， 53（5）， pp.708-736.

[1]鎖利銘、馬捷、李丹：《“核心—邊緣”視角下區(qū)域合作治理的邏輯》，《貴州社會科學(xué)》2014年第1期。