低效用地再開發(fā)助力城市高質(zhì)量發(fā)展的實踐研究

摘要：本文以泉州市為例，深入剖析了其盤活低效用地的創(chuàng)新實踐。泉州市的實踐具有顯著成效：一是推動“產(chǎn)城融合”，將低效用地轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)升級與城市發(fā)展的雙重動力；二是實施科學(xué)合理的土地用途變更，最大化發(fā)揮土地資源價值；三是開展全域土地綜合整治，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展；四是挖掘鄉(xiāng)村旅游資源，強化城鄉(xiāng)融合互動，拓寬發(fā)展路徑。此外，泉州市還從政策探索、項目策劃實施及歷史遺留問題有效處置等多個維度，提出了切實可行的低效用地再開發(fā)舉措。

關(guān)鍵詞：低效用地；土地利用效率；城市更新；高質(zhì)量發(fā)展

DOI：10.12433/zgkjtz.20243313

一、全國低效用地再開發(fā)試點的背景

2023年6月，自然資源部發(fā)布《關(guān)于在經(jīng)濟發(fā)展用地要素保障工作中嚴守底線的通知》，強調(diào)要嚴控新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地，加快盤活存量土地。隨著我國建設(shè)用地增量空間趨緊，盤活利用低效存量土地在保障經(jīng)濟發(fā)展的用地需求方面發(fā)揮越來越重要的作用。

2023年9月，自然資源部發(fā)布了《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》，選取了北京等43個城市作為低效用地再開發(fā)試點城市，聚焦盤活利用存量土地，提高土地利用效率，促進城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展，探索創(chuàng)新政策舉措，完善激勵約束機制。

二、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的意義

（一）經(jīng)濟發(fā)展與轉(zhuǎn)型的需求

低效用地再開發(fā)是適應(yīng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)在要求。隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整升級，原有的工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)等可能不再適應(yīng)新的經(jīng)濟發(fā)展要求[1]。優(yōu)質(zhì)區(qū)位土地的稀缺性，導(dǎo)致了土地使用成本不斷提高，促使多方主體對土地的再開發(fā)和高效利用；通過城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)再利用，可以有效釋放傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展的用地空間。因此，我國步入新發(fā)展階段，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、產(chǎn)業(yè)邁向中高端水平，必然導(dǎo)致用地方式由粗放擴張向高效節(jié)約利用的方向轉(zhuǎn)變。為適應(yīng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，需要對一些低效利用的土地進行再開發(fā)，以滿足新興產(chǎn)業(yè)的需求和發(fā)展。

（二）城市更新的推動作用

城市更新活動不僅豐富和延伸了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的內(nèi)涵，而且兩者之間有著密切的聯(lián)系。城市更新的目標之一就是對城市中某些衰退的區(qū)域進行拆遷和改造，這與低效用地再開發(fā)的目標相契合[2]。在一些城市，高樓大廈林立、現(xiàn)代氣息濃厚的同時，棚戶區(qū)、城中村夾雜其中，通過對城鎮(zhèn)中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設(shè)用地進行再開發(fā)，可以有效緩解這一壓力。通過低效用地再開發(fā)和城市更新改造，發(fā)揮土地級差收益，在優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)布局的同時，又能有效改善城鎮(zhèn)居住環(huán)境，通過修繕、興建城市公益基礎(chǔ)設(shè)施，保護歷史文化建筑和街區(qū)，使城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境品質(zhì)、文化傳承等得到全面提升，從而提高了老百姓的獲得感和幸福感。

（三）環(huán)境保護與生態(tài)修復(fù)的需求

低效用地再開發(fā)是統(tǒng)籌保護資源保障發(fā)展的必然選擇。破解保護資源和保障發(fā)展的矛盾，關(guān)鍵在于高效節(jié)約利用資源。我國土地資源十分寶貴，發(fā)展需求依然強勁。通過盤活低效存量用地，可以釋放出有效的用地空間，滿足發(fā)展的用地需求，避免城市發(fā)展開發(fā)邊界不斷外延，減少對農(nóng)用地特別是耕地的占用，做到保障與保護的同步，經(jīng)濟與生態(tài)的兼顧。一些老舊工業(yè)區(qū)或污染嚴重的地區(qū)需要進行環(huán)境整治和生態(tài)修復(fù)。低效用地再開發(fā)不僅關(guān)注經(jīng)濟效益，也注重環(huán)境改善和社會效益，以實現(xiàn)綜合效益的最大化。通過再開發(fā)，不僅可以提升土地價值，還能改善城市環(huán)境，增強城市的競爭力和吸引力[3]。

三、盤活低效用地的泉州實踐

（一）盤活低效用地助力產(chǎn)城融合

老舊工業(yè)區(qū)就地轉(zhuǎn)型。泉州市建筑服務(wù)產(chǎn)業(yè)園位于泉州市中心城區(qū)，規(guī)劃用地面積約300畝，改造建筑面積約20萬平方米，新建建筑面積約40萬平方米。該園區(qū)前身為上世紀90年代建成的成洲工業(yè)園區(qū)，在完成其30多年的工業(yè)歷史使命后，原有工業(yè)建筑質(zhì)量逐步變差，廠房破敗、老化、閑置，總體風(fēng)貌較差，內(nèi)部道路通而不達，配套功能欠缺，發(fā)展空間狹小，業(yè)態(tài)整體效益偏低，功能定位、經(jīng)營狀態(tài)已無法滿足城市發(fā)展需要。

豐澤區(qū)融合“城區(qū)、社區(qū)、園區(qū)”三區(qū)為一體，貫徹老舊工業(yè)區(qū)就地轉(zhuǎn)型和低效用地成片開發(fā)提升理念，將老舊園區(qū)建設(shè)成泉州和豐澤最具產(chǎn)業(yè)黏性和活力的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。園區(qū)根據(jù)實際情況，采用政府主導(dǎo)+國企建設(shè)+市場運營的運作模式，打造建筑服務(wù)業(yè)為核心、配套食堂、共享空間、餐飲購物、娛樂休閑、戶外運動等產(chǎn)業(yè)服務(wù)業(yè)態(tài)，持續(xù)優(yōu)化交通秩序和營商環(huán)境，精心營造產(chǎn)業(yè)辦公、人才公寓、幼兒園、體育活動場所等多元、聚合、開放的公共空間，高品質(zhì)建設(shè)“城區(qū)、社區(qū)、園區(qū)”三區(qū)融合的產(chǎn)業(yè)社區(qū)。遵循“舊房新用、以舊換新”原則，按照“留改提拆建”的城市更新思路，采用“高密度已建區(qū)采用改造提升”“低密度用地采用新建開發(fā)”兩種策略，既能保留城市的工業(yè)記憶，又能高質(zhì)量推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，在中心城區(qū)留下產(chǎn)業(yè)、留下就業(yè)。

（二）科學(xué)合理變更用途，發(fā)揮資源最大效益

泉州市被評為“世遺城市”后，來泉旅游的人數(shù)驟增。為持續(xù)提升旅游住宿接待能力和服務(wù)水平，鯉城區(qū)正式出臺《旅游住宿載體擴量提質(zhì)工作方案》，全力加快住宿載體在建項目。其中就有通過利用古城范圍內(nèi)國有閑置低效資產(chǎn)、可進行功能置換的資產(chǎn)，開展國有資產(chǎn)改造住宿類項目。針對已納入城鎮(zhèn)低效用地數(shù)據(jù)庫的工業(yè)（倉儲）用地，允許土地使用權(quán)人按照泉州試點工作方案規(guī)定申請改變土地用途為商業(yè)、商務(wù)金融、娛樂、餐飲、旅館等不可分割銷售商業(yè)服務(wù)業(yè)用地（商品住宅除外）。自然資源主管部門委托有資質(zhì)的評估公司按正常市場價格進行評估，確定應(yīng)補繳的土地價款后，按程序進行規(guī)劃用途變更，與土地使用權(quán)人簽訂土地出讓合同的合同補充條款或重新簽訂土地出讓合同。

（三）全域土地綜合整治，促進鄉(xiāng)村發(fā)展可持續(xù)

德化縣采取“土地綜合整治+”的模式，將土地綜合整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間騰挪、林耕布局調(diào)整、耕地補充、高標準農(nóng)田建設(shè)、流域生態(tài)治理等結(jié)合在一起，將縣域土地要素空間重組、耕地保護、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、城鄉(xiāng)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)共建等統(tǒng)一到全域土地綜合整治的工作框架中。一是順應(yīng)城鄉(xiāng)人口流動趨勢，對農(nóng)村閑置宅基地、集體建設(shè)用地和廢棄工礦用地進行騰退、復(fù)墾，綜合運用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等政策，在保持縣域城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加和保持城鎮(zhèn)開發(fā)邊界歸本基本穩(wěn)定基礎(chǔ)上，騰挪建設(shè)用地指標。二是探索林耕布局調(diào)整，整體推進農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、低效林園地整治、高標準農(nóng)田建設(shè)等，增加耕地數(shù)量、提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)田生態(tài)，按照“宜林則林、宜耕則耕”的要求，在農(nóng)用地內(nèi)部，對耕地、園林、林地、未利用地的空間布局進行整體優(yōu)化調(diào)整，通過開展農(nóng)用地整治、村莊整治、生態(tài)保護修復(fù)，將優(yōu)質(zhì)現(xiàn)狀耕地、新開發(fā)高質(zhì)量耕地納入永久基本農(nóng)田儲備區(qū)。

（四）挖掘鄉(xiāng)村旅游資源，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展

實施“旅游興鎮(zhèn)”戰(zhàn)略，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村特色和生態(tài)資源，推進旅游休閑集鎮(zhèn)、戶外拓展訓(xùn)練基地等優(yōu)質(zhì)旅游項目建設(shè)。德化縣通過瓷都茶具特色小鎮(zhèn)、潯中鎮(zhèn)仙境村古驛道提升等項目，形成功能多樣、業(yè)態(tài)豐富、利益聯(lián)結(jié)緊密、三產(chǎn)融合的產(chǎn)業(yè)格局，打響了“千年古樟”“仿古火車”“大美龍湖”等旅游品牌。晉江市針對梧林“空心村”問題，就地保留132棟歷史建筑，在延續(xù)傳統(tǒng)村落肌理基礎(chǔ)上，打造集成電路大師工作室，策劃文化體驗、休閑娛樂活動，為集成電路高端人才提供靈感交流場所，讓歷史文化和現(xiàn)代生活融為一體。帶動傳統(tǒng)村落所在社區(qū)及周邊社區(qū)700多戶發(fā)展家庭式旅游業(yè)態(tài)，村集體經(jīng)濟年收入從5萬元提升至50萬元。

四、泉州市低效用地再開發(fā)的可行舉措

（一）政策探索方面

首先，總結(jié)提煉案例，相互學(xué)習(xí)借鑒。通過聘請相應(yīng)領(lǐng)域的高水平專家學(xué)者，以“案例成效+專家點評”的方式，圍繞試點工作中的難點堵點、政策運用與創(chuàng)新突破，總結(jié)提煉試點工作的亮點、示范點和相關(guān)建議，推廣宣傳學(xué)習(xí)。去其他試點城市充分調(diào)研，學(xué)習(xí)先進做法，因地制宜在本地推廣執(zhí)行。

其次，細化實施方案，保障項目落地。以盤活低效用地為抓手，規(guī)劃新質(zhì)生產(chǎn)力產(chǎn)業(yè)片區(qū)，圍繞當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)開展精準招商，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，壯大新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，深化土地節(jié)約集約利用。結(jié)合試點工作實際，找準試點工作與政策、經(jīng)濟發(fā)展趨勢的連接點，精準切入、選好課題，委托高水平的技術(shù)團隊，深入開展研究，形成針對性和操作性都強的實施方案。通過充分論證后，細化實施方案，扎實穩(wěn)步推進項目落地落實[4]。

最后，優(yōu)化審批機制，提高盤活效率。認真梳理各類型試點項目在“批、供、用、管”等相關(guān)環(huán)節(jié)需求與現(xiàn)有管理政策的矛盾，分類制定具體清單，采取“多評合一模擬審批”“變串聯(lián)審批為并聯(lián)審批”“整體設(shè)計、分期實施”“同步編制、同步論證、同步公示”等方式，進一步優(yōu)化簡化規(guī)劃審批程序，最大限度縮短審批時限、提高審批效率，加快項目落地過程精準服務(wù)，促進項目落地、開工、建設(shè)、投產(chǎn)全面提速增效。暢通審批綠色通道，持續(xù)開展全方位、多層次、多渠道的惠企政策宣傳，不斷提高相關(guān)部門及涉地企業(yè)對政策的知曉率和支持率，從監(jiān)管式服務(wù)轉(zhuǎn)向服務(wù)式監(jiān)管。

（二）項目策劃實施方面

首先，提高項目謀劃的針對性。一是堅持以項目試點政策、以項目探索政策、以項目生成政策，在自下而上報送項目的基礎(chǔ)上，根據(jù)國家賦予的試點政策方向，謀劃生成富有典型性、符合試點政策創(chuàng)新探索要求的試點項目，以自上而下的方式加強試點項目策劃的指導(dǎo)工作，雙向確保政策探索與項目實施緊密融合。在“打包”子項目申報省重點項目過程中，積極爭取要素指標、資金保障傾斜。二是優(yōu)先選擇存量用地進行片區(qū)綜合開發(fā)，結(jié)合城市低效用地及現(xiàn)有凈地分布、片區(qū)收儲征拆進展等情況，優(yōu)先選擇安全隱患房屋集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后、民生改善需求較為迫切地區(qū)，對城市發(fā)展有結(jié)構(gòu)性影響的城中村、老舊街區(qū)以及城市重要的門戶節(jié)點區(qū)域，經(jīng)過充分論證，存量用地的改造方式為拆舊建新，選擇有條件的軌道站點開展周邊片區(qū)綜合開發(fā)，以重點項目帶動區(qū)域整體品質(zhì)提升創(chuàng)新。

其次，加大項目統(tǒng)籌力度。一是利用龍頭企業(yè)的帶動力和集聚影響力，圍繞充分運用試點政策工作工具，規(guī)劃引領(lǐng)科學(xué)開發(fā)，深入挖掘先天資源潛力，注重高效低效融合，以增促存發(fā)揮龍頭效應(yīng)，向龍頭企業(yè)供應(yīng)增量用地，并以龍頭企業(yè)為牽引，帶動引導(dǎo)周邊存量低效用地盤活。二是將長期閑置的老舊廠房迅速升級改造，打造成現(xiàn)代化的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)；鼓勵民企通過轉(zhuǎn)讓或出租等方式，推動優(yōu)質(zhì)企業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)集聚[5]。“騰籠換鳥”，為發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力“騰出”新空間。三是完善產(chǎn)業(yè)社區(qū)內(nèi)教育、文化、休閑及就業(yè)創(chuàng)業(yè)等服務(wù)功能的配置，提升各類設(shè)施和公共空間的服務(wù)便利性，按照“工作即生活”的理念，周邊建設(shè)鄰里中心，辦公、商業(yè)、住宅、教育等生活配套應(yīng)有盡有、一應(yīng)俱全，實現(xiàn)以點帶面全面提升。

最后，完善收儲機制及做好資金平衡。對于難以獨立開發(fā)的零星地塊，可與相鄰產(chǎn)業(yè)地塊一并出具規(guī)劃條件，整體供應(yīng)給相鄰產(chǎn)業(yè)項目用于增資擴產(chǎn)（商品住宅除外）。為避免今后出現(xiàn)零星地塊，需完善收儲機制，結(jié)合國土空間控制性詳細規(guī)劃，推動實施“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一配套、統(tǒng)一供應(yīng)”。一是完善國有土地收益基金制度，明確國有土地收益基金計提比例，專項用于土地儲備工作。二是創(chuàng)新項目融資方式，探索采用分標段滾動開發(fā)、投建營一體化模式，撬動大型央企、金融機構(gòu)、財務(wù)投資人以及其他社會資本方參與。對于地理區(qū)位比較好的再開發(fā)項目，探索利益分享與共享機制，吸引投資；地理區(qū)位較差的再開發(fā)項目較難吸引到開發(fā)商投資，這類項目較依賴財政撥款，政府可探索補償開發(fā)商其他項目、容積率轉(zhuǎn)移等方式獲得投資。三是為保項目完整落地，注重全過程算賬，精準謀劃、精細管理，算好征遷成本、投資建設(shè)、運營收益、招商效益、資產(chǎn)資本“五筆賬”，進一步優(yōu)化項目建設(shè)方案，實現(xiàn)投資成本與未來收益最優(yōu)化。

（三）歷史遺留問題處置方面

通過全市摸底，全面清查低效用地，實現(xiàn)上圖入庫，報經(jīng)省廳備案后納入國土空間規(guī)劃“一張圖”監(jiān)管系統(tǒng)。結(jié)合摸底情況，提出處置方案。按照城市更新的思路，精細制定功能、開發(fā)強度、盤活模式等管控指引，以規(guī)劃線做好戰(zhàn)略統(tǒng)籌，以政策線做好實施保障，以實施線做好建設(shè)謀劃，系統(tǒng)化推動歷史遺留問題項目整體的空間建設(shè)。從城市空間布局優(yōu)化和城市功能結(jié)構(gòu)調(diào)整兩個維度對該項目進行功能引導(dǎo)[6]。

五、結(jié)束語

目前，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)仍處于試點階段，依舊是摸著石頭過河，要以國土空間規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以政策創(chuàng)新為支撐，推動城鄉(xiāng)發(fā)展從增量依賴向存量挖潛轉(zhuǎn)變。本文研究重點從泉州市的實踐案例展開，探討了盤活低效工業(yè)用地和全域整治帶來的經(jīng)濟效益。未來研究將不斷深入，計劃從各地低效用地再開發(fā)試點案例中，提取共性，為更多的地區(qū)提供多元化、可供參考的低效用地再開發(fā)策略。

參考文獻：

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[3]侯純濤.國內(nèi)外低效用地再開發(fā)經(jīng)驗帶來的啟示[J].上海房地，2024（07）：59-62.

[4]查金忠.“騰籠換鳥”，為發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力“騰”出新空間[N].南京日報，2024-08-11（A01）.

[5]劉潘星.面向高質(zhì)量發(fā)展的產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間轉(zhuǎn)型發(fā)展策略研究——以閩清經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為例[J].城市建筑，2024，21（15）：40-43.

[6]柯善北.城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)刻不容緩[J].中華建設(shè)，2017（04）：1.

（作者單位：泉州市土地儲備中心）