協(xié)同：生態(tài)系統(tǒng)理論視角下鄉(xiāng)村治理人才隊伍建設機制研究

楊明偉　熊光鑫

摘要：鄉(xiāng)村治理是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本，鄉(xiāng)村治理人才是推動鄉(xiāng)村振興的重要力量。目前，我國鄉(xiāng)村治理人才隊伍建設存在較多問題，而農(nóng)村社會工作者作為鄉(xiāng)村治理人才，能有效推動隊伍建設?；诙叩钠鹾闲?，文章從生態(tài)系統(tǒng)的微系統(tǒng)、中間系統(tǒng)、外系統(tǒng)以及宏系統(tǒng)探討鄉(xiāng)村治理人才隊伍建設所面臨的困境，提出“吸、引、培、留”一體化的建設機制，并從激勵、引進、培養(yǎng)以及治理參與機制提出社會工作協(xié)同建設鄉(xiāng)村治理人才隊伍的建議。

關鍵詞：社會工作；生態(tài)系統(tǒng)理論；鄉(xiāng)村治理人才隊伍；建設機制

一、問題的提出

治國之道，最重要的是人才?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，強化農(nóng)村人力資源建設，凝聚人才突破“人才瓶頸”，實現(xiàn)鄉(xiāng)村人才振興。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》明確提出，引入社會工作人才參與到鄉(xiāng)村振興工作中，大力發(fā)展農(nóng)村工作?！蛾P于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》明確指出，要加強鄉(xiāng)村治理人才培養(yǎng)，提高農(nóng)村基層治理能力與制度的現(xiàn)代化水平，將鄉(xiāng)村人才振興提升到一個新的戰(zhàn)略高度?！吨腥A人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》第三章對人才培養(yǎng)進行了詳細論述。國家鄉(xiāng)村人才政策的陸續(xù)出臺，使得鄉(xiāng)村治理人才隊伍建設工作更加緊迫。目前，我國鄉(xiāng)村治理人才隊伍建設仍存在較多困境，如人才總量不足、結構失衡、人才隊伍建設機制不健全等。為什么鄉(xiāng)村治理人才仍然緊缺？為什么鄉(xiāng)村治理問題仍未解決？筆者認為究其根本還是鄉(xiāng)村治理人才隊伍建設機制運作方面存在障礙。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出為農(nóng)村社會工作的發(fā)展帶來了機遇，社會工作獨特的專業(yè)優(yōu)勢能有效調動社會資源投入，協(xié)同各主體形成強大的合力，推動鄉(xiāng)村治理人才隊伍建設機制的形成。因此，本文以生態(tài)系統(tǒng)理論為依托，分析困境并提出“吸、引、培、留”一體化的建設機制，探討社會工作協(xié)同助力鄉(xiāng)村治理人才隊伍建設的創(chuàng)新和完善。

二、理論與運用：生態(tài)系統(tǒng)理論

布朗芬布倫納（1979）首次提出生態(tài)系統(tǒng)理論，在《人類發(fā)展生態(tài)學》中指出環(huán)境對于人類發(fā)展的重要意義，把生態(tài)系統(tǒng)分為微系統(tǒng)、中系統(tǒng)、外系統(tǒng)和宏系統(tǒng)。后來查爾斯·扎斯特羅（2004）對人類的成長和社會環(huán)境的影響進行了深入的論述，將個人生存的社會生態(tài)系統(tǒng)分為微系統(tǒng)、中系統(tǒng)和宏系統(tǒng)。經(jīng)不斷整合，生態(tài)系統(tǒng)理論也適用于我國鄉(xiāng)村領域。沈邦儀（2005）提出人才生態(tài)學在結構上包括人才內生態(tài)與人才外生態(tài)，分別是能力、心理、人際等生態(tài)的有機統(tǒng)一體。王轉弟、馬紅玉（2020）提出人才生態(tài)系統(tǒng)，人才內生系統(tǒng)和外部環(huán)境相互作用，形成人才各種內在要素與外生態(tài)要素融合的復雜系統(tǒng)。

基于此，本文結合人才所處的社會環(huán)境和社會生態(tài)關系的信息網(wǎng)絡，確定人才內生態(tài)環(huán)境（中間系統(tǒng)、外系統(tǒng)）與外生態(tài)環(huán)境（微系統(tǒng)、宏系統(tǒng)）范圍，從生態(tài)環(huán)境、制度環(huán)境、政策環(huán)境以及社會文化環(huán)境四方面分析我國鄉(xiāng)村治理人才隊伍建設困境，為社會工作參與鄉(xiāng)村治理人才隊伍建設機制提供理論指導。

三、當前我國鄉(xiāng)村治理人才隊伍建設困境

（一）微系統(tǒng)：生態(tài)環(huán)境——難以吸引人才

1. 鄉(xiāng)村治理人才隊伍規(guī)模不足，基層組織治理難度升級

當前，我國農(nóng)村基層人才隊伍普遍存在著“高齡化”的問題，缺少年輕血液。大部分的人才引進都是任期制，即任期時間結束后就離任，這就造成了基層人才隊伍的不穩(wěn)定性增加。一方面，大部分派駐村干部下到基層，人員流動的頻率也比較高，后續(xù)的長效任用機制也需要改進，這些都對鄉(xiāng)村治理的人才隊伍建設產(chǎn)生了一定的影響。另一方面，疫情防控和突發(fā)性公共事件處理，使基層組織的治理難度增大，在生產(chǎn)、生態(tài)、生活等方面的管理體制和管理能力提出巨大挑戰(zhàn)。一手抓疫情防控，一手抓穩(wěn)農(nóng)保供，面對人才不足、治理能力弱等問題，突出了鄉(xiāng)村治理人才隊伍建設、提升農(nóng)村基層組織管理水平的重要性和緊迫性。

2. 農(nóng)村社會組織發(fā)展滯后，鄉(xiāng)村治理人才隊伍建設宣傳不到位

雖然在“放管服”、鄉(xiāng)村振興的推動下，社會組織的孵化逐漸從城鎮(zhèn)向農(nóng)村擴展，特別是對環(huán)境保護、對弱勢群體的支持等，但是與廣大農(nóng)村社會服務的需要相比，我國的社會組織發(fā)展仍處于落后狀態(tài)。一方面，農(nóng)村社會組織缺乏資金保障。由于政府購買服務的力度弱，使得資金投入不足，導致一些農(nóng)村社會組織無法如期開展活動，有些組織還存在內生性不足、經(jīng)營困難等問題。另一方面，在當前，我國的農(nóng)村社會組織管理體系還不夠完善，人員配備不足，不能有效解決復雜的社會問題，動員農(nóng)村居民參與活動、開展服務的號召力不強，且缺少開發(fā)和培育社會工作專業(yè)人才的平臺。還存在鄉(xiāng)村治理人才宣傳不到位的問題，就目前鄉(xiāng)村宣傳內容來看，缺乏人才號召的實質性的力量，讓村民們難以真正地體會到鄉(xiāng)村治理人才隊伍建設帶來的好處，以及對農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的影響。

（二）中間系統(tǒng)：制度環(huán)境——人才引進制度不完善

1. 人才培養(yǎng)投入經(jīng)費有限，專業(yè)培訓重量不重質

主要體現(xiàn)在培訓內容形式化，并未根據(jù)當?shù)貙嶋H需要和經(jīng)濟發(fā)展水平有針對性開展培訓，導致培訓主題重政治導向而輕能力導向。其次，培訓方法以會議講座、專題學習等理論知識傳授為主，未進行實操或演練，導致培訓效果不佳，不利于鄉(xiāng)村治理人才的能力提升。

2. 激勵機制不健全，人才保障制度薄弱

鄉(xiāng)村治理人才付出與收入未成正比。學者蔣平陽（2022）對四川某民族地區(qū)調研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的平均月工資在2000～4000元之間，而該縣農(nóng)民人均收入達到5085元。相比之下，鄉(xiāng)村人才的薪資待遇低，導致鄉(xiāng)村治理人才流失。我國在對鄉(xiāng)村人才評價體系上未建立起全國統(tǒng)一的、科學的量化標準，對鄉(xiāng)土人才的評價、認定上主觀性較強，并且鄉(xiāng)村人才職稱評定時間長、評定難等問題突出。我國農(nóng)村社會工作人才保障制度還存在不足，一是由于農(nóng)村社會工作的復雜性，收入水平不高，晉升難度大，工作和生活壓力大等原因，專業(yè)社會工作者離職率較高；二是政府對農(nóng)村社會服務的購買計劃不多，投資力度不強，難以實現(xiàn)大范圍的項目持續(xù)化運作；三是現(xiàn)行的激勵機制不夠完善，缺乏精準的激勵和評估，造成了鄉(xiāng)村社會工作者的工作動力不足。

（三）外系統(tǒng)：政策環(huán)境——人才培養(yǎng)政策落實不到位

自《加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》頒布以來，盡管許多地方政府一直在大力扶持鄉(xiāng)村治理人才，相關部門也對人才進行了評估和分類，但是，在之后的職稱分類評估等方面，卻一直沒有很大的進展，甚至有些省市都沒有對治理人才進行專門的評定和管理。一項針對某民族地區(qū)的調研顯示，在受訪對象中，52.38%的鄉(xiāng)村沒有成立專職人才工作團隊，缺乏強有力的組織支撐；50.95%的鄉(xiāng)村沒有相應的人才支持政策，意見落實不到位，基層管理人員等人才政策幾乎處于空白狀態(tài)。這不僅制約著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的執(zhí)行效果，也制約著鄉(xiāng)村人才參與農(nóng)村建設的積極性。另外，農(nóng)村基層治理培訓缺乏有效的培訓機制，對培訓的關注程度較弱。就算是有專門的培訓服務，也大多是形式多于內容，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和統(tǒng)籌，也缺乏健全的評估體系和激勵機制，難以培養(yǎng)出真正具有治理能力的本土人才。

（四）宏系統(tǒng)：社會文化環(huán)境——留住人才缺乏發(fā)展環(huán)境

人情是鄉(xiāng)村治理和社會工作常見的倫理難題。在村兩委選舉中，普遍存在“選人唯親”的現(xiàn)象。大多基層崗位無明確晉升方向，鄉(xiāng)村人才晉升過程不公開等問題依然存在。農(nóng)村“386199”現(xiàn)象日益突出，鄉(xiāng)村青壯年人才的單向流出嚴重，“中堅干部”素質不高、管理思路老套和僵化、思想和方法沒有與時俱進，不利于建設高質量的鄉(xiāng)村治理人才隊伍。此外，相對于城市，農(nóng)村的人才發(fā)展空間相對狹小，沒有良好的發(fā)展環(huán)境。具體表現(xiàn)為：產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境不佳；公共服務設施不足，無法完全滿足青年干部的生活需求；薪資水平不高，比城鎮(zhèn)居民的平均收入還要低五分之一，甚至有些邊遠地區(qū)的生活水平更是連十分之一都達不到。另外，由于傳統(tǒng)觀念的制約，大部分人口不愿意返鄉(xiāng)就業(yè)，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)也缺乏發(fā)展扶持。

四、社會工作參與鄉(xiāng)村治理人才隊伍建設的優(yōu)勢

（一）社會工作專業(yè)價值觀和工作視角與鄉(xiāng)村治理具有耦合性

實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵要建設高素質的鄉(xiāng)村治理人才隊伍。根據(jù)社會工作服務經(jīng)驗與成效來看，社會工作人才下沉基層治理中，服務弱勢群體、挖掘居民潛能、化解基層社會矛盾、加強社會團結、推動社區(qū)治理等方面發(fā)揮重要作用。社會工作以人為本的價值觀、接納、價值中立、非評判的價值理念以及優(yōu)勢視角、增能視角等工作視角，有利于促進社區(qū)治理與人才隊伍建設的成效最大化。同時，社會工作的職業(yè)價值、服務方式等具有親民、增能性，注重系統(tǒng)的思考和優(yōu)勢的運用，挖掘地方的非正式資源，動員并培育潛質人才，協(xié)同構建發(fā)展平臺，這與鄉(xiāng)村治理與人才振興具有較強耦合性。

（二）農(nóng)村社會工作和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村治理人才隊伍發(fā)展具有契合性

在專業(yè)形成方面，社會工作是一門以價值為基礎的專業(yè)，而在專業(yè)實踐中，它更多地關注政策與現(xiàn)實的社會問題。黨中央、國務院明確要大力推進社會工作服務站的建設，把“社工站”作為實現(xiàn)脫貧與鄉(xiāng)村振興有機結合的重要載體，加大政府采購力度吸引更多人才提供專業(yè)服務。社會工作是基層治理的一種手段，它可以在社會治理創(chuàng)新、社會轉型應對、人類行為改變和社會系統(tǒng)融入等有著重要影響。社會工作的科學性、專業(yè)性在專業(yè)人才的培養(yǎng)上也有積極作用，在鄉(xiāng)村人才振興支持下，社工協(xié)同發(fā)展治理人才隊伍建設是高度契合的。

（三）社會工作方法和豐富的服務經(jīng)驗，為鄉(xiāng)村治理人才隊伍建設提供支持

不論是二十世紀二三十年代晏陽初和梁漱溟在鄒平發(fā)起的鄉(xiāng)村建設運動，還是社會工作在扶貧中所起的積極作用，都表明社會工作在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的過程中，能夠發(fā)揮個體和社會的潛力，助力鄉(xiāng)村振興。在具體工作中，社會工作的方法不僅包括個案工作、小組工作、社區(qū)工作，也包括社會工作行政、社會政策等。通過這些專業(yè)化工作模式與實務經(jīng)驗，可以讓社會工作者更好地處理隊伍建設問題，便于系統(tǒng)地解決問題，為其他鄉(xiāng)村治理人才提供服務與支持。

五、社會工作協(xié)同鄉(xiāng)村治理人才隊伍建設機制的完善路徑

以生態(tài)系統(tǒng)理論分析出吸引人才、引進人才、培養(yǎng)人才和留住人才的現(xiàn)實困境，結合社工的專業(yè)優(yōu)勢，筆者提出“吸、引、培、留”一體化的建設機制，從激勵機制、引進機制、培養(yǎng)機制以及治理參與機制提出社會工作協(xié)同建設鄉(xiāng)村治理人才隊伍的建議。（見圖1）

（一）激勵機制：促進資金投入力度，提供有效激勵措施

鄉(xiāng)村治理人才隊伍建設中人才引不進、留不住的問題，主要是因為資金扶持力度不夠，缺少人才發(fā)展和參與的平臺。因此，要建設高質量的鄉(xiāng)村治理人才隊伍必然要提高人才吸引力，加大投資力度。一方面，政府應該更大力度購買服務，特別是邊遠地區(qū)農(nóng)村社會工作站的建設，并通過政府購買服務，計劃性引入各類鄉(xiāng)村治理人才。另一方面，社會工作者可以與企業(yè)聯(lián)合，設立一支專門用于建設人才的基金；還可以連接網(wǎng)絡直播平臺，用直播帶貨的形式宣傳當?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品，提高本地村民收入，也就有了更多資金吸引、建設鄉(xiāng)村治理人才隊伍。

此外，政府應該制定具有針對性的激勵舉措和合理的激勵方法。在薪資待遇上，激勵力度要與個人工作業(yè)績、貢獻度相匹配，制定明確的激勵標準，并及時兌現(xiàn)獎勵和實施懲罰。在激勵方法上，形成多種激勵合力，精神激勵與物質激勵并重。如物質方面，按照鄉(xiāng)村治理人才類型設立專項獎勵基金；在精神層面上，對表現(xiàn)突出，得到人民群眾支持的優(yōu)秀治理人才給予肯定。在激勵舉措上，還可將鄉(xiāng)村治理人才評價機制與激勵機制相結合。社會工作者對人才評價考核，保持客觀公正的態(tài)度，公開透明、公平公正地監(jiān)管執(zhí)行評價工作。

（二）引進機制：完善引進政策，加強人才宣傳力度

鄉(xiāng)村振興對各類人才提出了隊伍數(shù)量充足，結構穩(wěn)定的需求，這就要求建立長效的鄉(xiāng)村治理人才引進機制。社會工作者要有明確的角色定位，在人才引進方面，社工擔任政策影響者，通過走訪調研了解當?shù)貙嶋H情況和人才需求，將其需求不足的部分轉化為具體的政策建議，積極配合各部門制定本地人才政策，引進不同類型的鄉(xiāng)村治理人才。在服務方面，社工擔任執(zhí)行者，將政府政策轉化為實際工作，要真正打通為民服務的最后一米，促進政策的落實。

在鄉(xiāng)村治理中，要加強對治理人才的培訓和宣傳，這有助于穩(wěn)定隊伍建設的群眾根基。社會工作者可以為村民們錄制和組織他們觀看關于鄉(xiāng)村人才的紀錄片，并通過網(wǎng)上發(fā)布的形式，讓更多的人了解當?shù)刂卫砣瞬诺氖论E報道，吸引村民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；鄉(xiāng)村應積極打造“一村一社工”，建設社工站；社會工作者定期為服務對象提供專業(yè)服務，加強鄉(xiāng)村治理人才深入群眾，用實際行動打造宣傳的名片。此外，社會工作者還可以成立“人才引進小組”“外來人才委員會”，將外來人才匯聚到一起，為鄉(xiāng)村治理人才的引進提供服務，讓更多人參與到鄉(xiāng)村治理中，以實現(xiàn)“主動式引才”的模式。

（三）培養(yǎng)機制：創(chuàng)新培訓方式，構建培育模式

1. 提高培訓內容質量，推動培訓方式創(chuàng)新

培養(yǎng)鄉(xiāng)村治理人才要從地方的現(xiàn)實需求出發(fā)，針對不同方向、不同崗位、不同素質的各類型人才，對其進行針對性的培訓。一方面，對鄉(xiāng)村治理綜合型人才要實現(xiàn)全面化、多元化的培養(yǎng)，在培訓過程中，應加強理論等專業(yè)知識的培訓，同時加強社會工作、法律等職業(yè)技能的培訓；對鄉(xiāng)村治理專業(yè)型人才的培養(yǎng)要加強實踐性內容，將理論與實踐有效結合。另一方面，針對年齡偏大、素質不高的干部成員，社會工作者要對其做好政策的解讀和培訓，讓他們更好地理解鄉(xiāng)村振興和基層治理的各項政策，促進其將農(nóng)村資源整合起來。此外，社工可以搭建鄉(xiāng)村振興實踐平臺，采取交流掛職的方式，組織優(yōu)秀治理人才交流學習，相互傳授經(jīng)驗，共同進步。根據(jù)這些實踐和經(jīng)驗，社會工作者可以同其他鄉(xiāng)村治理人才一同制定當?shù)厝瞬抨犖榻ㄔO的培訓手冊，充分利用高校、社會組織等資源，實行“線上+線下”“理論+實操”“基地+課堂”等培訓方式。同時，社工也可以進行入戶訪談，加強與當?shù)卮迕竦慕涣?，采取推選或自薦的方式，挖掘有治理潛能的村民，并培育當?shù)赜袧撃艿闹卫砣瞬牛_展符合當?shù)貙嶋H的治理培訓。最后，社會工作者要不斷加強服務的專業(yè)化，提升自己的專業(yè)素養(yǎng)與能力。

2. 鏈接多方主體，協(xié)同培養(yǎng)治理人才

社會工作具有資源鏈接的專業(yè)優(yōu)勢，要鼓勵多元主體參與鄉(xiāng)村治理人才隊伍建設，并整合資源實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理人才培育成效的最大化。隨著利益關聯(lián)日益緊密的發(fā)展需求和信息交流的融合性，筆者提出建立“公共部門+社會組織+高校院所”的協(xié)同培育模式，政府進行宏觀調控，將農(nóng)業(yè)、民政、財政等相關政府部門聯(lián)合起來，做好人才培養(yǎng)工作。這就要求農(nóng)業(yè)企業(yè)、社會組織、學校、律師事務所等社會團體的大力配合，在人才隊伍建設中形成強大力量。一方面，社會工作者要與各級黨委進行協(xié)調，有效利用相關部門的主動性，使具有實際工作經(jīng)驗的組織能夠更好地將技術和知識融合起來，多方合作，構建一個理論和實踐都能與時俱進的培訓平臺。另一方面，分層分類培養(yǎng)鄉(xiāng)村治理綜合型人才，例如可以采取輪訓的方式；對專業(yè)型人才的培訓，應與社會團體、農(nóng)業(yè)院校建立長期的合作關系，形成鄉(xiāng)村治理專業(yè)型人才的多方協(xié)同培養(yǎng)機制。同時，社會工作者在參與治理人才的培育過程中，要注意多個主體之間的分工和協(xié)作，以及各個部門的信息同步和工作交流，及時將工作進度報告給政府部門，發(fā)揮好上傳下達、承前啟后的作用。

（四）治理參與機制：培育社會資本，鼓勵多元參與

1. 鼓勵村民參與，提升村民自治能力

鄉(xiāng)村治理最重要的社會基礎是村民之間的信任、規(guī)范和參與，發(fā)展社區(qū)社會資本的核心是村民。社工必須以提升居民的參與意愿及能力為工作中心，通過強化村民的行為和提高自身的能力來構筑起社區(qū)互信網(wǎng)絡。一方面，社工要發(fā)展志愿性、非營利性的社區(qū)社會組織來建立村民參與平臺；另一方面，社工還可以在本地進行以知識和價值引導為目的的公益性公民教育服務，幫助村民了解鄉(xiāng)村治理、交流溝通技巧，發(fā)掘有治理意愿或能力突出的人，同時也要培育當?shù)厣鐓^(qū)領袖共同參與?？傊?，要建設一支高質量的鄉(xiāng)村治理人才隊伍，社會工作者不僅要提升村民的參與意愿與治理能力，還要挖掘并培育有潛力的社區(qū)領袖或村民，把地方社區(qū)領袖轉變成治理人才，增強鄉(xiāng)村治理隊伍，提高鄉(xiāng)村治理水平。

2. 大力培育鄉(xiāng)村社會組織，營造良好專業(yè)生態(tài)環(huán)境

學者李夢瑩（2017）提出了社會環(huán)境系統(tǒng)的制度體系是宏觀社區(qū)社會資本，鄉(xiāng)村社會組織的公益性與互惠性是其宏觀層次上的重要表現(xiàn)。鄉(xiāng)村社會組織既是社會工作者的“孵化器”，又是參與鄉(xiāng)村治理的一個重要平臺。因此，社工可以發(fā)揮政策影響者的作用，主動給上級部門匯報地方情況，反饋《社會組織登記管理條例》修改意見，使其簡化社會組織審批程序，增大外部資源及專業(yè)服務?；诋?shù)胤諏ο筇卣?、基礎設施資源等情況，社工大力培育、孵化所需的社會組織，借助優(yōu)勢視角、增強權能等手段提升鄉(xiāng)村社會組織的活力，并整合內生性和外延性力量，加強鄉(xiāng)村治理人才參與到社區(qū)治理中。社會工作者可以根據(jù)專業(yè)知識和實際工作經(jīng)驗，為當?shù)夭煌后w開展針對性的服務，例如為鄉(xiāng)村人才提供心理輔導，減輕工作壓力；對于三無老人、空巢老人，社工可以采取“時間銀行”等形式，動員村里有意愿、有能力的村民加入，把社區(qū)服務和民生有機結合起來，為鄉(xiāng)村社會組織和人才的發(fā)展創(chuàng)造一個良好的生態(tài)環(huán)境。

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＊本文系遼寧省教育廳2022年度基本科研項目“人口‘空心化’和‘老齡化’背景下農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務體系存在的問題與對策研究”（項目編號：LJKMR20220814）的階段性成果。

（作者單位：沈陽化工大學）