京津冀協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境聯(lián)治研究

崔松虎　何適

摘要：生態(tài)環(huán)境治理是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要內(nèi)容。近些年，京津冀積極推進生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治，區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到有效改善。從京津冀生態(tài)環(huán)境聯(lián)治入手，運用文本分析法，對京津冀協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境聯(lián)治現(xiàn)狀進行了剖析，發(fā)現(xiàn)京津冀生態(tài)環(huán)境聯(lián)治存在體制性障礙、聯(lián)治理念存在認知性障礙及生態(tài)補償存在機制性障礙等制約協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實障礙，在此基礎(chǔ)上提出了協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境治理府際關(guān)系、強化生態(tài)環(huán)境聯(lián)治理念及健全區(qū)域長效化補償機制等對策建議。

關(guān)鍵詞：京津冀；生態(tài)環(huán)境；協(xié)同治理；聯(lián)治

一、引言

良好的生態(tài)環(huán)境是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是改善京津冀三地民生的最直接體現(xiàn)。經(jīng)過八年協(xié)同發(fā)展，京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)得到明顯改善，天更藍了，水更清了，但與京津冀三地政府和人民群眾期盼的生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)還存在一定的距離。對京津冀協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境聯(lián)治現(xiàn)狀進行深入剖析，并整理出京津冀在協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境聯(lián)治過程中遇到的現(xiàn)實障礙，在此基礎(chǔ)上提出了能夠增強京津冀協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境聯(lián)治效果的對策建議，對推動京津冀生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治具有積極的現(xiàn)實意義。

二、文獻回顧

在京津冀協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境聯(lián)治研究方面，相關(guān)研究者的主要觀點有：

首先，針對跨域環(huán)境治理，一是跨區(qū)域生態(tài)問題因涉及不同行政區(qū)域使其解決的復(fù)雜性與不確定性遠遠超過其他區(qū)域治理難題。協(xié)調(diào)好區(qū)域內(nèi)各地政府間府際關(guān)系，是進行跨域環(huán)境治理的重要內(nèi)容。按照行政區(qū)域進行生態(tài)環(huán)境治理，人為地打破了區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體性。這就導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理存在體制性障礙，制約了區(qū)域聯(lián)合治理行動的開展。二是由于大氣的流動性和行政區(qū)劃分割的矛盾，要求多部門和府際間必須就大氣污染治理形成良性合作。大氣污染治理等生態(tài)環(huán)境治理工作屬于系統(tǒng)工程，需要政府間和政府各部門間的有效合作來推動。同時也需要科學(xué)合理的考核手段，以生態(tài)環(huán)境的整體改善為目標(biāo)導(dǎo)向，以績效考核作為治理實踐效果的衡量手段，極大地提升了跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的成效。

其次，針對府際關(guān)系協(xié)同，一是京津冀協(xié)同發(fā)展離不開府際關(guān)系的協(xié)調(diào)和府際事權(quán)的劃分。在京津冀協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境聯(lián)治上，也需要有效協(xié)調(diào)府際關(guān)系和劃分府際事權(quán)。二是應(yīng)當(dāng)在利益合理平衡的基礎(chǔ)上，促進多元主體間的協(xié)同合作。要合理平衡各方利益，以提高多元主體間的協(xié)同性。

再次，針對生態(tài)治理理念，一是推動跨區(qū)域生態(tài)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型必須以體現(xiàn)現(xiàn)代化的生態(tài)治理理念作為引領(lǐng)。二是要改變以GDP作為衡量地區(qū)發(fā)展的政績考核標(biāo)準，將綠色生態(tài)治理水平作為政績考核的重要指標(biāo)。要加快轉(zhuǎn)變唯經(jīng)濟論的治理理念，將綠色治理理念納入到考核指標(biāo)中去，從觀念上助推生態(tài)環(huán)境治理。

最后，針對生態(tài)環(huán)境補償，一是要讓生態(tài)補償標(biāo)準能夠彌補生態(tài)環(huán)境保護地區(qū)的機會成本和實際保護成本。要合理制定生態(tài)補償標(biāo)準，以滿足補償方和被補償方的需求，進而聯(lián)合開展生態(tài)治理行動。二是進一步完善流域上下游多元長效生態(tài)補償機制，建立“政府+企業(yè)+社會組織+民間個人”的多元化補償主體。有了多元化補償主體和長效補償機制，會有力保障區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理工作的開展。

上述觀點均對京津冀協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境聯(lián)治研究具有重要的借鑒作用。但是，上述觀點缺乏如何破解協(xié)同發(fā)展困境的對策建議。即使有解決對策也不夠具體，本研究在借鑒以上觀點的基礎(chǔ)上，對京津冀協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境聯(lián)治現(xiàn)狀、問題、成因及對策建議進行了具體剖析，對協(xié)同推進京津冀生態(tài)環(huán)境治理具有一定參考價值。

三、京津冀協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境聯(lián)治的現(xiàn)狀

（一）協(xié)同推進京津冀生態(tài)環(huán)境聯(lián)治頂層設(shè)計

2015年，京津冀三地政府正式簽署了《京津冀區(qū)域環(huán)境保護率先突破合作框架協(xié)議》，協(xié)議指出，區(qū)域環(huán)境保護的重點是大氣、水、土壤污染防治，要注重聯(lián)防聯(lián)控建設(shè)，推動生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理。八年來，京津冀三地協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境聯(lián)治頂層設(shè)計，聯(lián)合簽署發(fā)布了一系列相關(guān)政策文件（詳情見表1）。通過表1可以直觀看出京津冀生態(tài)環(huán)境聯(lián)治文件簽署發(fā)布狀況，這些協(xié)議文件的簽署發(fā)布推動了京津冀生態(tài)環(huán)境治理框架的完善，在持續(xù)完善的聯(lián)治框架體系下，三地能夠順利推進生態(tài)環(huán)境治理工作。

（二）協(xié)同實施京津冀生態(tài)環(huán)境綜合治理

近年來，京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控已取得明顯成效，區(qū)域空氣質(zhì)量得到了整體改善。京津冀三地堅持“同呼吸、共命運”，打破地域限制，采用集團式作戰(zhàn)方式，統(tǒng)籌推進區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染減排，不斷深化大氣污染治理。京津冀區(qū)域的大氣污染治理正由“塊塊結(jié)合、條條結(jié)合”向“條塊結(jié)合”邁進，特別是2017年以來，京津冀三地攜手開展大氣治理行動，建立了未來三天環(huán)境空氣質(zhì)量精細化預(yù)報和七天污染潛勢預(yù)測平臺，每天交換預(yù)報信息、每月交換空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)，聯(lián)合采取減排措施，共同應(yīng)對區(qū)域污染，實現(xiàn)重污染過程“削峰降速”。

在水環(huán)境治理上，三地協(xié)調(diào)共保飲用水安全。同時，加強重點河流協(xié)同治理。此外，提高對突發(fā)水污染事件的治理能力。三地共同簽訂《“京津冀”水生態(tài)環(huán)境治理合作共建框架協(xié)議》等文件，連續(xù)五年開展聯(lián)合應(yīng)急演練，提升了應(yīng)對突發(fā)事件的協(xié)同行動和應(yīng)急處置能力。在土壤污染防治等其他生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，京津冀三地也在逐步建立聯(lián)防聯(lián)治機制。

（三）協(xié)同推進京津冀生態(tài)環(huán)境聯(lián)治組織機構(gòu)建設(shè)

為進一步提高京津冀三地生態(tài)環(huán)境治理工作的協(xié)同性，確保三地能夠在生態(tài)環(huán)境治理過程中齊心協(xié)力，京津冀三地圍繞生態(tài)環(huán)境治理的不同方面，在省級層面和地級市層面先后成立了多個相關(guān)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，通過“塊”的結(jié)合和“條”的聯(lián)動，深入推進生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理相關(guān)工作的組織、推動、落實。2018年7月，成立京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組。2022年初，京津冀生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治協(xié)調(diào)小組成立，這標(biāo)志著京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理進入新的發(fā)展階段。京津冀三地開展系列生態(tài)環(huán)境合作行動，不斷完善組織機構(gòu)，為京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合治理進一步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。近年來，三地在明確屬地管理責(zé)任的基礎(chǔ)上，開展聯(lián)合檢查、聯(lián)合執(zhí)法等行動，穩(wěn)步推進生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理和改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境。

四、京津冀協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境聯(lián)治障礙及成因分析

在取得生態(tài)環(huán)境治理顯著成果的同時，還應(yīng)當(dāng)認識到，由于京津冀三地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，生態(tài)環(huán)境治理基礎(chǔ)不相同，區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治仍處于初級階段，在協(xié)同發(fā)展中，推進區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)治仍面臨諸多障礙。

（一）京津冀協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境聯(lián)治面臨的障礙

1. 制度層面：京津冀生態(tài)環(huán)境聯(lián)治存在體制性障礙

行政體制上的“畫地為牢”使地方政府在面對跨域生態(tài)環(huán)境問題時只能“各自為政”，導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理存在體制性障礙。目前京津冀府際關(guān)系協(xié)同的最大瓶頸就是三方的政治地位不平等，這導(dǎo)致三方政治待遇也不同，在一定程度上導(dǎo)致各地政府和部門間缺乏合作。京津冀存在“位勢差異”，京津地區(qū)行政級別高，河北行政級別較低，經(jīng)濟基礎(chǔ)也不夠好，巨大的發(fā)展差距致使三地政府綜合運用各種資源的能力不盡相同，這就使得京津在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中處于主導(dǎo)地位，河北扮演的是協(xié)同角色，在推進協(xié)同治理過程中比較被動，更多的是提供服務(wù)，但是有效的協(xié)同治理和跨域聯(lián)合行動只有在各方地位相對平等的前提下才能夠順利實現(xiàn)。

2. 觀念層面：京津冀生態(tài)環(huán)境聯(lián)治理念存在認知性障礙

京津冀三地的行政區(qū)劃限制使得各區(qū)域間的競爭多于合作，在這一因素影響下，政府間聯(lián)治觀念存在認知性障礙。首先，區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理觀念轉(zhuǎn)型較慢。仍有部分地方政府部門堅持傳統(tǒng)的唯GDP觀念，對生態(tài)環(huán)境治理政策還沒有積極執(zhí)行。其次，區(qū)域生態(tài)理念存在認知性障礙。政府和公民自身都是理性的，在綜合考慮自身利益的情況下，只有在中央政府的推動下，各方才會參與到生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中，但是積極性不高。最后，傳統(tǒng)政績觀念制約區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理理念轉(zhuǎn)變。因為生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是一項高投入和周期長的系統(tǒng)工程，在結(jié)合自身經(jīng)濟發(fā)展水平和生態(tài)治理能力的基礎(chǔ)上，作為理性經(jīng)濟人的政府會綜合考慮適合當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境治理的理念和路徑。這些方面都導(dǎo)致了京津冀三地政府在生態(tài)協(xié)同治理上積極性不高，進而阻礙了聯(lián)治工作的開展。

3. 利益層面：京津冀生態(tài)環(huán)境補償存在機制性障礙

當(dāng)前，雖然三地有關(guān)部門對于生態(tài)補償都作出了規(guī)定，積極創(chuàng)新生態(tài)補償模式，但也僅僅只在存在水域相接的地區(qū)間采取了部分嘗試，而且由于行政區(qū)域限制，地區(qū)對地區(qū)的直接補償支付比較困難。京津冀三地生態(tài)補償缺少市場化參與。雖然各地政府圍繞有關(guān)政策文件，確定了推動市場化、多元化生態(tài)補償發(fā)展的主體框架，但是相應(yīng)的落實措施較少?，F(xiàn)階段京津冀三地缺乏技術(shù)性和市場化的補償手段，除了這兩種常見的補償形式之外，產(chǎn)業(yè)扶持和技術(shù)援助等形式更加缺失，生態(tài)環(huán)境補償市場化程度不高，缺乏運行機制，限制了市場在生態(tài)補償中能夠發(fā)揮的作用。

（二）京津冀協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境聯(lián)治面臨障礙的成因分析

1. 生態(tài)環(huán)境整體性與行政區(qū)劃穩(wěn)定性之間不協(xié)調(diào)

生態(tài)環(huán)境的整體性與行政區(qū)域劃分間的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致了京津冀生態(tài)環(huán)境聯(lián)治存在體制性障礙。京津冀三地的行政區(qū)域各不相同，在行政上沒有隸屬關(guān)系，京津冀管轄范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境治理模式屬于屬地管理。京津冀三地政府一般來說只會有針對性地解決轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境問題，而在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理這種難以明確劃分個體貢獻的集體行動中，會出現(xiàn)治理積極性不高的情況。

2. 經(jīng)濟執(zhí)政理念與傳統(tǒng)政績觀的雙重影響

長期以來，有些地方政府單一追求GDP指標(biāo)，在很長一段時期內(nèi)推行經(jīng)濟執(zhí)政理念，會在實現(xiàn)自身利益最大化的前提下，開展生態(tài)環(huán)境治理工作。此外，有些官員在聯(lián)合行動中，常會考慮自身實際政績并落實具體工作，而具有高投入和長期性等特征的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理與其政績追求不相符，一些官員對于生態(tài)治理可能會采取消極態(tài)度，最終導(dǎo)致地方政府貫徹生態(tài)執(zhí)政理念經(jīng)常流于形式。

3. 區(qū)域間生態(tài)環(huán)境治理權(quán)責(zé)失衡

現(xiàn)階段政府依舊是區(qū)域生態(tài)治理的主體。各地的經(jīng)濟社會發(fā)展水平與生態(tài)環(huán)境的承載力存在一定差距，這一客觀事實的存在，會間接導(dǎo)致權(quán)利和責(zé)任不相匹配，各地的綜合實力不同，而治理標(biāo)準又相同，這就會導(dǎo)致欠發(fā)達城市為了達到統(tǒng)一的治理標(biāo)準，會采取多種措施參與生態(tài)環(huán)境治理，付出與回報不成正比，會導(dǎo)致權(quán)責(zé)失衡，并且生態(tài)環(huán)境問題本身就具有復(fù)雜性特點，無法清楚劃分各地政府承擔(dān)的責(zé)任，會導(dǎo)致行政區(qū)域間的沖突與對立，影響生態(tài)補償模式的創(chuàng)新。

五、京津冀協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境聯(lián)治的對策建議

（一）加強統(tǒng)籌謀劃，協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境治理府際關(guān)系

協(xié)調(diào)府際關(guān)系助推京津冀協(xié)同發(fā)展。首先，發(fā)揮中央政府統(tǒng)籌謀劃作用。中央政府可以采取財政支持和轉(zhuǎn)移支付等方式，調(diào)動三地政府協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境綜合治理的積極性，鼓勵創(chuàng)新協(xié)同治理機制，理順在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中的權(quán)責(zé)關(guān)系，激勵三地政府合作開展生態(tài)環(huán)境保護工作，避免出現(xiàn)“以鄰為壑”現(xiàn)象。其次，要依法協(xié)調(diào)和規(guī)范府際關(guān)系。尤其是同級別政府間的橫向府際關(guān)系，必須加快制定相關(guān)的府際規(guī)范法規(guī)的步伐，并依法健全監(jiān)督與問責(zé)機制。再次，搭建京津冀生態(tài)環(huán)境治理府際合作平臺。京津冀生態(tài)環(huán)境府際合作平臺指的是區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理委員會，通過借鑒京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組及京津冀生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治工作協(xié)調(diào)小組的運行模式，健全生態(tài)環(huán)境治理委員會的機制架構(gòu)，形成區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理委員會機制架構(gòu)（見圖1）。

（二）突破本位主義，強化生態(tài)環(huán)境聯(lián)治理念

要突破本位主義，強化生態(tài)治理聯(lián)治觀念。首先，強化生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理觀念。生態(tài)治理是一項系統(tǒng)工程，需要各方的共同努力才能逐步實現(xiàn)治理目標(biāo)，這就需要發(fā)揮聯(lián)治觀念的作用。其次，要樹立整體利益觀念，在協(xié)同治理過程中，要加快突破固化的區(qū)劃限制，從區(qū)域全局利益上做謀劃，要先注重整體利益，再考慮局部利益。再次，強化生態(tài)行政理念。京津冀三地政府要強化生態(tài)行政理念，要穩(wěn)步改變以“GDP至上”的政績考核方式，將地方政府跨域生態(tài)環(huán)境治理行為及其成效納入干部政績考核評價之中，以生態(tài)治理為基礎(chǔ)完善綠色生態(tài)考核指標(biāo)體系，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的生態(tài)平衡和穩(wěn)定。

（三）平衡生態(tài)利益，健全區(qū)域長效化補償機制

長效化的生態(tài)補償機制能夠調(diào)解區(qū)域生態(tài)利益沖突，推進京津冀生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治。在協(xié)同發(fā)展的過程中，受益方需要對損失方給予相應(yīng)補償。要協(xié)同推進京津冀生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治，三個區(qū)域之間應(yīng)打破原有的邊界限制，實現(xiàn)跨區(qū)域的協(xié)同治理。首先，要健全京津冀生態(tài)補償運行機制。京津冀三方應(yīng)以公平公正、利益共享為原則，制定諸如《京津冀生態(tài)補償法》等法律法規(guī)，明確生態(tài)補償標(biāo)準和補償方式。要讓生態(tài)補償標(biāo)準滿足生態(tài)環(huán)境保護損失方的實際支出，以平衡雙方生態(tài)利益。其次，要建立生態(tài)補償?shù)膶嵤C構(gòu)。即京津冀跨區(qū)域生態(tài)補償委員會，定期舉行聯(lián)席會議，統(tǒng)籌財政收入、經(jīng)濟發(fā)展特點和人口分布，合理確定生態(tài)補償標(biāo)準。最后，構(gòu)建京津冀多元化生態(tài)補償體系。要積極引導(dǎo)利益相關(guān)方參與補償工作，加強公眾參與力度，調(diào)動社會資本參與，拓寬市場化補償方式，推動單一補償形式向多元補償形式的轉(zhuǎn)變，加快建立起補償主體，包括政府、企業(yè)、社會組織及公眾等多元化生態(tài)補償機制。

六、結(jié)語

京津冀協(xié)同發(fā)展作為國家的一項重大戰(zhàn)略，自2014年以來在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理方面取得了明顯成效。八年來，京津冀三地推進生態(tài)環(huán)境聯(lián)治頂層設(shè)計，協(xié)同實施生態(tài)環(huán)境綜合治理，區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到改善。雖然京津冀生態(tài)環(huán)境已有明顯改善，但與人民對美好生活的追求標(biāo)準仍有一定差距。在協(xié)同推進區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)治過程中，遇到了生態(tài)環(huán)境聯(lián)治存在體制性障礙、聯(lián)治理念存在認知性障礙及生態(tài)補償存在機制性障礙等困境，制約了京津冀生態(tài)環(huán)境治理的高質(zhì)量發(fā)展，通過協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境治理府際關(guān)系、強化生態(tài)環(huán)境聯(lián)治理念及健全區(qū)域長效化補償機制等方式，能夠有效破解協(xié)同治理中遇到的現(xiàn)實障礙，進而推動京津冀三地抱團合作、尋求共贏。在未來，京津冀三地應(yīng)攜起手來，深化生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境會變得更加美好。

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＊基金項目：河北省社會科學(xué)發(fā)展研究課題“京津冀協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治研究”（項目編號：20220101038）。

（作者單位：燕山大學(xué)公共管理學(xué)院）