基于國(guó)庫(kù)視角的非稅收入繳庫(kù)監(jiān)管研究

李征南 曲 夢(mèng) 徐曉嬌

（中國(guó)人民銀行吉林省分行，吉林長(zhǎng)春 130051）

一、非稅收入的概況

（一）非稅收入的概念起源

我國(guó)非稅收入的概念，在1949年建國(guó)后的一段時(shí)間被視作“預(yù)算外資金”，直至21世紀(jì)初期逐漸被 “非稅收入”概念所取代。2001年發(fā)布的《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》（財(cái)庫(kù)〔2001〕24號(hào)），首次使用了“非稅收入”一詞，并以此為標(biāo)志，成為財(cái)政管理體制中的重要概念。財(cái)政部2004 年在《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》（財(cái)綜〔2004〕53號(hào)）中第一次界定了非稅收入概念：“政府非稅收入是指除稅收以外，由各級(jí)政府、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金……”。隨著財(cái)稅管理體系改革不斷深入，財(cái)政部又于2016年出臺(tái)了《政府非稅收入管理辦法》（財(cái)稅〔2016〕33號(hào)），在2004年政府非稅收入管理范圍的基礎(chǔ)上，又增加了特許經(jīng)營(yíng)收入和中央銀行收入，最終達(dá)到12個(gè)大類(lèi)。

（二）非稅收入繳庫(kù)改革歷程

1.非稅收入確立階段。從 2002年開(kāi)始，財(cái)政部出臺(tái)多個(gè)文件要求各項(xiàng)基金收入和各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)收入全額上繳國(guó)庫(kù)，支出通過(guò)預(yù)算安排，不再作為預(yù)算外資金管理，非稅收入收繳管理改革正式試點(diǎn)。2003年，《關(guān)于加強(qiáng)中央部門(mén)和單位行政事業(yè)性收費(fèi)等收入“收支兩條線”管理的通知》（財(cái)綜〔2003〕29 號(hào)）政策落地后，改革實(shí)現(xiàn)了從“預(yù)算外資金”管理到“非稅收入”管理的轉(zhuǎn)變，非稅收入正式登上歷史舞臺(tái)，成為除稅收收入之外地方財(cái)政收入的重要來(lái)源。

2.非稅收入發(fā)展階段。2009年《關(guān)于深化地方非稅收入收繳管理改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)〔2009〕1號(hào)），健全了非稅收入收繳管理制度，推動(dòng)省級(jí)以下財(cái)政部門(mén)改革進(jìn)程。2012 年《關(guān)于進(jìn)一步做好將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理工作的通知》（財(cái)辦預(yù)〔2012〕12號(hào)）將原來(lái)按照預(yù)算外收入管理的財(cái)政性資金全部繳入國(guó)庫(kù)，標(biāo)志著預(yù)算外資金退出歷史舞臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理。2016年《政府非稅收入管理辦法》（財(cái)稅〔2016〕33號(hào)）的出臺(tái)，為全國(guó)的非稅收入管理實(shí)踐提供了統(tǒng)一依據(jù)，是至今為止非稅收入方面法律條例比較高層次的部門(mén)規(guī)章。

3.非稅收入轉(zhuǎn)變階段。按照2018年《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》和《社保費(fèi)和非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)工作方案》提出的“對(duì)依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)的非稅收入項(xiàng)目成熟一批劃轉(zhuǎn)一批，逐步推進(jìn)”的思路，自2019年1月1日起，由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和先行劃轉(zhuǎn)的非稅收入，目前全國(guó)非稅收入劃轉(zhuǎn)已開(kāi)展了5個(gè)批次，完成了23個(gè)項(xiàng)目的劃轉(zhuǎn)。

（三）非稅收入收繳流程

非稅收入收繳主要分為直接繳庫(kù)和集中匯繳兩種方式。直接繳庫(kù)是征收機(jī)關(guān)征收后直接將非稅收入繳入國(guó)庫(kù)；集中匯繳是由征收機(jī)關(guān)按有關(guān)法律規(guī)定，將非稅收入?yún)R總通過(guò)匯繳專戶繳入國(guó)庫(kù)。因征收主體不同，分為財(cái)政部門(mén)和稅務(wù)部門(mén)兩個(gè)收繳流程：

1.財(cái)政部門(mén)分為手工和電子收繳兩種流程。一是手工繳庫(kù)，繳款人到執(zhí)收單位繳費(fèi)申報(bào)，執(zhí)收單位開(kāi)具紙質(zhì)《繳款書(shū)》，繳款人在銀行辦理繳款，銀行將款項(xiàng)和信息傳輸?shù)椒嵌愂杖胧绽U管理系統(tǒng)，同時(shí)向國(guó)庫(kù)提交票據(jù)和資金。二是電子繳庫(kù)，繳款人到執(zhí)收單位繳費(fèi)或通過(guò)繳費(fèi)平臺(tái)、POS機(jī)等方式達(dá)成繳費(fèi)，執(zhí)收單位匯總開(kāi)具《電子繳款書(shū)》，繳入銀行非稅收入?yún)R繳專戶，繳費(fèi)信息同步到非稅收入收繳管理系統(tǒng)，銀行按照財(cái)政設(shè)定繳庫(kù)時(shí)間（不超過(guò)5個(gè)工作日），通過(guò)橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)向國(guó)庫(kù)提交資金和繳費(fèi)信息。（如圖1）

圖1 財(cái)政部門(mén)非稅收入收繳流程

2.稅務(wù)部門(mén)只采取電子收繳一種流程。執(zhí)收單位向稅務(wù)部門(mén)推送費(fèi)源信息，稅務(wù)部門(mén)收到信息后督促繳費(fèi)人繳費(fèi)，繳費(fèi)人通過(guò)辦稅服務(wù)大廳或電子稅務(wù)局平臺(tái)申報(bào)繳費(fèi)項(xiàng)目。稅務(wù)部門(mén)對(duì)已完成的繳費(fèi)信息進(jìn)行認(rèn)定，向繳款人開(kāi)具完稅證明，繳費(fèi)信息通過(guò)橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)推送到國(guó)庫(kù)。（如圖2）

圖2 稅務(wù)部門(mén)非稅收入收繳流程

二、非稅收入繳庫(kù)的監(jiān)管現(xiàn)狀——以吉林省為例

（一）吉林省非稅收入繳庫(kù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)

吉林省自2018年至2022年近五年非稅收入規(guī)模分別為：912.74億元、1001.98億元、1338.46億元、1281.66億元、651.32億元，在當(dāng)年公共預(yù)算收入中占比分別為：50.73%、56.22%、63.55%、61.54%、53.53%，除2022年受疫情影響有小幅波動(dòng)外，總體呈現(xiàn)穩(wěn)步增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。吉林省公共預(yù)算收入超半數(shù)來(lái)源于非稅收入，可以看出，非稅收入是政府財(cái)政收入的重要組成部分，有效的金融監(jiān)管是當(dāng)?shù)刎?cái)政收入健康穩(wěn)定發(fā)展的重要保證。（如圖3）

圖3 吉林省2018-2022年非稅收入科目繳庫(kù)情況（億元）

（二）人民銀行國(guó)庫(kù)對(duì)非稅收入采取的主要監(jiān)管措施

1.借助信息化手段。充分利用國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中核算系統(tǒng)（TCBS）、國(guó)庫(kù)信息處理系統(tǒng)(TIPS)的預(yù)算科目參數(shù)設(shè)定功能，對(duì)進(jìn)入系統(tǒng)的非稅收入科目各項(xiàng)參數(shù)實(shí)時(shí)自動(dòng)校驗(yàn)，且TIPS系統(tǒng)電子化繳庫(kù)能夠有效阻止稅款經(jīng)收銀行的延解、占?jí)盒袨椋皶r(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算行為，強(qiáng)化監(jiān)管源頭控制，真正做到每一筆非稅收入收繳入庫(kù)均通過(guò)系統(tǒng)“過(guò)篩”。

2.利用規(guī)范的監(jiān)督機(jī)制。國(guó)庫(kù)嚴(yán)格執(zhí)行事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督的規(guī)定，在對(duì)國(guó)庫(kù)資金的安全性進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“人控”與“機(jī)控”雙面監(jiān)督。

3.開(kāi)展執(zhí)法檢查監(jiān)督。國(guó)庫(kù)通過(guò)綜合執(zhí)法檢查和專項(xiàng)執(zhí)法兩個(gè)方式，對(duì)當(dāng)年檢查計(jì)劃范圍內(nèi)的國(guó)庫(kù)經(jīng)收處進(jìn)行執(zhí)法檢查，檢查內(nèi)容涵蓋該經(jīng)收處經(jīng)收的所有稅收和非稅收入業(yè)務(wù)。

（三）加強(qiáng)人民銀行國(guó)庫(kù)對(duì)非稅收入監(jiān)管的意義

1.發(fā)揮監(jiān)督與服務(wù)作用。近年來(lái)，國(guó)家對(duì)監(jiān)督成果利用的重視程度日益增強(qiáng)，國(guó)庫(kù)實(shí)施對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督和管理上不乏成功的經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)加強(qiáng)預(yù)算收支監(jiān)管發(fā)揮積極作用。國(guó)庫(kù)不斷轉(zhuǎn)變監(jiān)督與服務(wù)的內(nèi)容、方式、效率，準(zhǔn)確及時(shí)辦理預(yù)算收支業(yè)務(wù)，在支持相關(guān)政策落地的同時(shí)也起到積極的促進(jìn)作用。

2.凸顯超脫與制約內(nèi)涵。人民銀行國(guó)庫(kù)執(zhí)行的是垂直管理，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中立場(chǎng)獨(dú)立，不牽扯與財(cái)政、稅務(wù)等外部單位的利益關(guān)系，可以實(shí)現(xiàn)公正且客觀的角度辦理預(yù)算收支業(yè)務(wù)，依法經(jīng)理國(guó)庫(kù)職責(zé)，在有效制約、規(guī)范管理上具有不可替代性。

三、非稅收入監(jiān)管中面臨的問(wèn)題

（一）制度建設(shè)不健全，缺乏統(tǒng)一、完整、權(quán)威的法律法規(guī)支撐

一是立法位階較低。2016年財(cái)政部發(fā)布的《政府非稅收入管理辦法》（財(cái)稅〔2016〕33號(hào)），是當(dāng)前非稅收入管理制度層級(jí)最高的行政規(guī)范性文件，但也屬于部門(mén)規(guī)章制度。而且非稅收入項(xiàng)目繁多、費(fèi)制復(fù)雜，通常是一個(gè)政策對(duì)著一個(gè)辦法，各地政府還有自己獨(dú)立的制度體系，缺乏統(tǒng)一、普適性較強(qiáng)的法律規(guī)定，難以適應(yīng)現(xiàn)行財(cái)稅規(guī)范化管理的高標(biāo)準(zhǔn)、高要求。

二是管理標(biāo)準(zhǔn)不一致。按照人民銀行有關(guān)規(guī)定，國(guó)庫(kù)經(jīng)收處收納的預(yù)算收入，一律使用“待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)”科目核算；但《財(cái)政專戶管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2013〕46號(hào)）和《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方國(guó)庫(kù)資金和財(cái)政專戶資金管理的通知》（財(cái)庫(kù)〔2014〕175號(hào)）規(guī)定對(duì)暫未實(shí)現(xiàn)非稅收入資金直繳入庫(kù)的，非稅收入可以先入財(cái)政專戶、后入國(guó)庫(kù)，賬戶管理制度標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。而且非稅繳庫(kù)時(shí)限大多執(zhí)行的“一費(fèi)一規(guī)”，須結(jié)合各自省市發(fā)布的細(xì)則來(lái)確定，容易引起延期繳庫(kù)、人為調(diào)節(jié)收入等違規(guī)情況，在監(jiān)管上容易造成“缺位”。

（二）收繳流程有待完善，全面直繳入庫(kù)存在壓力

一是非稅收入財(cái)政專戶收繳模式，影響非稅收入繳庫(kù)效率。根據(jù)國(guó)庫(kù)集中收付改革內(nèi)容，財(cái)政應(yīng)按照“國(guó)庫(kù)單一賬戶體系”管理模式運(yùn)行，但由于商業(yè)銀行“爭(zhēng)取”財(cái)政資金的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，部分商業(yè)銀行為了增加流動(dòng)性和貸款，將財(cái)政專戶放在“活期存款”或“機(jī)關(guān)團(tuán)體活期存款”科目下開(kāi)設(shè)一般結(jié)算賬戶核算，可能存在部分財(cái)政通過(guò)控制非稅收入的繳庫(kù)進(jìn)度調(diào)節(jié)預(yù)算收入。目前，能夠?qū)崿F(xiàn)直繳入庫(kù)的非稅收入大多為資金規(guī)模較小的罰沒(méi)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)等，實(shí)現(xiàn)全面直繳入庫(kù)存在一定壓力。

二是非稅收入電子化管理系統(tǒng)功能不完善，無(wú)法實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)入庫(kù)。以吉林省為例，非稅收入電子化管理信息系統(tǒng)尚未實(shí)現(xiàn)資金自動(dòng)清算功能，非稅收入通過(guò)經(jīng)收銀行扣劃匯繳至財(cái)政廳非稅收入歸集賬戶，由財(cái)政廳每周二、周五及月末日前一日定期清分劃轉(zhuǎn)至各級(jí)財(cái)政非稅收入?yún)R繳專戶，經(jīng)收銀行根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)發(fā)送的繳庫(kù)指令解繳資金入庫(kù)，非稅收入上未能實(shí)現(xiàn)自動(dòng)清算、源頭分解、實(shí)時(shí)繳入國(guó)庫(kù)的管理。

（三）監(jiān)管職責(zé)不清晰，業(yè)務(wù)監(jiān)管存在盲區(qū)

一是監(jiān)管職責(zé)不清晰?！吨醒雴挝活A(yù)算外資金收入收繳管理改革試點(diǎn)辦法》（財(cái)庫(kù)〔2002〕38號(hào)）對(duì)“預(yù)算外資金”管理各部門(mén)有明確的監(jiān)管范圍內(nèi)容，但自“預(yù)算外資金”被“非稅收入”概念代替后，財(cái)政部繼續(xù)下發(fā)的文件制度就再未具體明確，非稅收入行政法規(guī)涉及監(jiān)管的規(guī)定也比較籠統(tǒng)、模糊，在一定程度上影響了各部門(mén)監(jiān)管職責(zé)的發(fā)揮。

二是監(jiān)管存在真空地帶。目前，非稅收入征收主要采取財(cái)政征管和稅務(wù)代征兩種模式，其中稅務(wù)只負(fù)責(zé)代征，沒(méi)有賦予稅務(wù)部門(mén)監(jiān)督權(quán)和處罰權(quán)，只能進(jìn)行催報(bào)繳或者移交財(cái)政部門(mén)處理，代征模式未能形成有效的聯(lián)動(dòng)監(jiān)管。國(guó)庫(kù)作為繳庫(kù)的“終點(diǎn)站”，采取監(jiān)管措施的合理范圍也僅限于進(jìn)入國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)視角范圍內(nèi)，難以掌握應(yīng)繳非稅收入是否按時(shí)足額繳庫(kù)，職責(zé)上無(wú)權(quán)對(duì)征管主體進(jìn)行合法“把關(guān)”。各部門(mén)管理相對(duì)獨(dú)立，權(quán)責(zé)分散，未形成統(tǒng)一監(jiān)管體系，已成為監(jiān)管的關(guān)鍵掣肘。

四、完善非稅收入監(jiān)管的相關(guān)建議

（一）健全非稅監(jiān)管法規(guī)制度，推動(dòng)非稅管理依法合規(guī)

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。針對(duì)立法位階較低的問(wèn)題，應(yīng)加快制定并更新非稅收入管理的規(guī)章制度與法規(guī)，及時(shí)修訂或廢止與實(shí)際業(yè)務(wù)中不適用的管理辦法，著重關(guān)注非稅收入管理上的關(guān)聯(lián)性事項(xiàng)，如非稅收入項(xiàng)目設(shè)立、審批、征管、繳庫(kù)和監(jiān)督等方面，形成一套完整的非稅收入法律法規(guī)，為進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收入管理提供法律基礎(chǔ)。

二是規(guī)范科目使用和繳庫(kù)時(shí)限。由人民銀行牽頭，組織涉及金融機(jī)構(gòu)賬戶管理的支付結(jié)算、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等部門(mén)，聯(lián)合財(cái)稅部門(mén)共同為國(guó)庫(kù)經(jīng)收處辦理非稅收入所使用的會(huì)計(jì)科目進(jìn)行規(guī)范，明確非稅收入科目一般存款或財(cái)政性存款繳存范圍，從源頭上掌握非稅收入賬戶使用情況；統(tǒng)一非稅收入征繳方式，設(shè)置非稅收入強(qiáng)制繳庫(kù)時(shí)限，嚴(yán)格落實(shí)非稅收入收繳程序標(biāo)準(zhǔn)。

三是壓實(shí)監(jiān)管職責(zé)。聯(lián)合財(cái)政部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)，共同出臺(tái)非稅收入監(jiān)管實(shí)施細(xì)則，對(duì)執(zhí)收、管理、入庫(kù)、支出等各環(huán)節(jié)監(jiān)督重點(diǎn)進(jìn)行明確，支持有條件的地方開(kāi)展區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法檢查，建立健全非稅收入分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管制度，細(xì)化處罰規(guī)定，形成完整的監(jiān)管鏈條。

（二）加強(qiáng)和規(guī)范財(cái)政專戶的管理，推動(dòng)直繳入庫(kù)體系建設(shè)

一是持續(xù)清理非稅收入專戶。鼓勵(lì)財(cái)政牽頭，與人民銀行聯(lián)合發(fā)文持續(xù)推進(jìn)財(cái)政專戶清理規(guī)范工作，改進(jìn)非稅收入“兩賬戶”管理模式，盤(pán)活沉淀資金，將非稅收入逐步納入國(guó)庫(kù)管理。對(duì)依法依規(guī)保留的非稅專戶，要厘清資金歸屬，對(duì)賬戶收繳資金情況、時(shí)間節(jié)點(diǎn)、流動(dòng)方向重點(diǎn)清查，防止資金滯留、截留、挪用等情況發(fā)生。

二是加快非稅收入收繳系統(tǒng)建設(shè)。持續(xù)提升信息化建設(shè)水平，對(duì)財(cái)政現(xiàn)有的非稅收入管理平臺(tái)進(jìn)行改造升級(jí)，構(gòu)建全流程無(wú)紙化、入賬電子化的非稅收入管理體系，實(shí)現(xiàn)非稅收入收繳管理系統(tǒng)和國(guó)庫(kù)TCBS、TIPS等系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)對(duì)接，減少人為操作，縮短非稅資金在途時(shí)間。

（三）加快非稅征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)進(jìn)度，構(gòu)建內(nèi)外協(xié)同監(jiān)管治理體系

一是積極推動(dòng)非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)。目前我國(guó)稅收征管體制相對(duì)成熟，監(jiān)督管理完善，將具備劃轉(zhuǎn)條件的非稅收入加快劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收的進(jìn)度，減少非稅收入多部門(mén)管理帶來(lái)的監(jiān)管負(fù)面效應(yīng)，是確保黨中央各項(xiàng)政策落地的實(shí)效舉措。

二是加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)調(diào)配合。厘清非稅收入主管部門(mén)、征收部門(mén)、使用部門(mén)、監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)邊界，明確非稅收入監(jiān)管職責(zé)的模糊地帶，從信息推送、征收征繳、接收入庫(kù)流程中搭建數(shù)據(jù)共享渠道，提高對(duì)非稅收入業(yè)務(wù)整個(gè)鏈條的管理。同時(shí)，由人民銀行根據(jù)日常繳庫(kù)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，編發(fā)非稅收入風(fēng)險(xiǎn)提示，以“險(xiǎn)”定級(jí)，因“施”分類(lèi)，定期與相關(guān)部門(mén)交流反饋。