公正轉(zhuǎn)型的國際實踐比較及對我國的啟示

高 磊 王靖雯 伏天媛

（中國人民銀行黑龍江省分行，黑龍江哈爾濱 150036；中國人民銀行綏芬河市支行，黑龍江綏芬河 157399）

一、公正轉(zhuǎn)型的概念及發(fā)展

“公正轉(zhuǎn)型”的概念是在20世紀70年代美國勞工運動的背景下產(chǎn)生的，旨在討論為從高碳經(jīng)濟體向低碳、氣候適應(yīng)性經(jīng)濟體轉(zhuǎn)變的過程中保障工人生計所需的社會和經(jīng)濟干預(yù)措施提供框架（E3G 2018）。自其被納入2015年《巴黎協(xié)定》序言以來，已經(jīng)演變并傳播到其他領(lǐng)域，從環(huán)境正義團體到國際工會運動、國際組織和私營部門。在國際層面，公正轉(zhuǎn)型是一個不斷發(fā)展的概念（見表1），盡管“公正轉(zhuǎn)型”的含義多種多樣，但從廣義上講，主要有兩個寬泛的定義：一個是建立在20世紀末美國勞工運動基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，即為了應(yīng)對環(huán)境運動有意放棄化石燃料相關(guān)活動而失去生計的工人和社區(qū)應(yīng)該得到國家的支持（Eisenberg 2019）。另一個更廣泛的定義是指正義和公平必須成為向低碳世界轉(zhuǎn)型組成部分的概念，強調(diào)了不要像化石燃料驅(qū)動的經(jīng)濟那樣，為了造福他人而繼續(xù)犧牲弱勢群體的福祉。國際勞工組織關(guān)于公正轉(zhuǎn)型的概念是為了應(yīng)對氣候變化、污染和生物多樣性急劇下降等緊迫的環(huán)境挑戰(zhàn)，國家和企業(yè)需要向更綠色、更有彈性和氣候中性的經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型。

表1 公正轉(zhuǎn)型概念及發(fā)展的時間線梳理

二、支持公正轉(zhuǎn)型的國際實踐比較

（一）加大對公正轉(zhuǎn)型的政策支持

1.為公正轉(zhuǎn)型提供法律依據(jù)

德國《結(jié)構(gòu)強化法案》（2019）規(guī)定在2038年之前撥款400億歐元幫助煤炭地區(qū)完成淘汰。其中260億歐元通過聯(lián)邦計劃，140億歐元用于北萊茵-威斯特法倫州、勃蘭登堡州、薩克森州和薩克森-安哈爾特州的具體項目。該法案將支持對清潔能源、基礎(chǔ)設(shè)施、科學(xué)和創(chuàng)新以及勞動力市場政策的投資，以期實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的多元化。美國《關(guān)于從以煤炭為基礎(chǔ)的電力能源經(jīng)濟公正轉(zhuǎn)型的法案》（2019），旨在制定政策支持受煤炭相關(guān)工作崗位流失影響的工人和社區(qū)，為受煤炭工業(yè)污染嚴重影響的社區(qū)提供機會。《使不經(jīng)濟的燃煤電廠證券化法案》（2019）規(guī)定將不經(jīng)濟的燃煤電廠證券化，以此作為加速其淘汰并為公正轉(zhuǎn)型活動籌集額外資金的一種方式，允許公用事業(yè)公司將其剩余的燃煤電廠債務(wù)換成低利率的由納稅人支持的債券。菲律賓《綠色就業(yè)法案》（2016）將綠色工作定義為“有助于保護或恢復(fù)環(huán)境質(zhì)量的就業(yè)”，通過激勵創(chuàng)造綠色就業(yè)機會的企業(yè)來促進可持續(xù)增長、創(chuàng)造體面的就業(yè)機會并增強抵御氣候變化的能力。該法案為創(chuàng)造綠色工作提供了具體的財政激勵措施，包括對技能培訓(xùn)、綠色工作研發(fā)的稅收減免以及免稅進口可直接使用的資本設(shè)備。

2.設(shè)立專門機構(gòu)推進公正轉(zhuǎn)型

加拿大工人轉(zhuǎn)型中心為加拿大西部和東部的經(jīng)濟多元化提供技能發(fā)展計劃和推進項目，既有煤礦開采業(yè)務(wù)，也有燃煤發(fā)電站。在2020-2021年之前設(shè)立1.5億加元（1.13億美元）的專項基礎(chǔ)設(shè)施基金，以支持受影響社區(qū)的優(yōu)先項目和經(jīng)濟多元化。法國巴黎金融中心制定了公正轉(zhuǎn)型的路線圖，自2019年氣候金融日專門討論公正轉(zhuǎn)型這一主題以來，“明日金融”已將其作為優(yōu)先事項之一。通過與企業(yè)進行建設(shè)性對話，制定參與政策，幫助他們將公正轉(zhuǎn)型納入企業(yè)戰(zhàn)略，同時考慮到工人面臨的關(guān)鍵問題（包括社會對話、培訓(xùn)、能力和重新分類措施）以及供應(yīng)鏈管理問題。蘇格蘭公正轉(zhuǎn)型委員會為金融和投資如何確?！皻夂蛐袆拥暮锰幍玫綇V泛分享，而成本不會給脆弱地區(qū)和群體帶來不公平的負擔”提供建議，包括未來對農(nóng)業(yè)、北海石油和天然氣部門以及低碳供暖和基礎(chǔ)設(shè)施的融資。

（二）為公正轉(zhuǎn)型提供財政支持

1.制定國家發(fā)展計劃

加拿大政府通過煤炭勞動力轉(zhuǎn)型計劃為依賴煤炭的工人和社區(qū)提供大量資金支持。政府設(shè)立了4000萬加元的煤炭勞動力轉(zhuǎn)型基金為煤炭工人提供幫助，包括退休計劃、搬遷援助計劃和煤電轉(zhuǎn)型學(xué)費券；社區(qū)方面，通過煤炭社區(qū)轉(zhuǎn)型基金和區(qū)域經(jīng)濟支持計劃（CARES）向受煤炭淘汰影響的市政當局和原住民提供幫助。美國政府啟動了機會、勞動力和經(jīng)濟振興伙伴關(guān)系計劃（POWER）（2015），通過對煤炭社區(qū)的投資，包括對工人、新工作機會、遺留成本和新煤炭技術(shù)的投資，解決煤炭衰退的影響，國會每年向該計劃撥款5000萬美元，利用跨機構(gòu)的現(xiàn)有聯(lián)邦發(fā)展計劃，有效地針對美國各地的轉(zhuǎn)型。法國政府啟動了生態(tài)轉(zhuǎn)型合同計劃（CTE）（2018）以支持依賴化石燃料的地區(qū)向低碳和資源節(jié)約型產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型。CTE計劃呼吁不同的公共和私營地方利益相關(guān)者共同設(shè)計項目、籌集資金，促進地方能源和生態(tài)轉(zhuǎn)型并支持受影響或弱勢群體。

2.推行燃料補貼改革

摩洛哥的燃料補貼改革和可再生能源投資使其被譽為氣候領(lǐng)域公正轉(zhuǎn)型的“典型代表”。將化石燃料補貼支出從2011年的約420億迪拉姆（52億美元）減少到2016年的107億迪拉姆（11億美元），并將節(jié)省的資金重新投資于創(chuàng)造可持續(xù)就業(yè)機會并提高該國能源獨立性的可再生能源項目。埃及政府于2014年7月首次實施大范圍補貼改革，降低了化石燃料的補貼并提高了廣泛消費的石油產(chǎn)品價格，包括汽油（上漲78%）、柴油（上漲64%）和煤油（上漲64%），旨在幫助縮小預(yù)算赤字并釋放財政空間，以解決失業(yè)率上升和經(jīng)濟增長放緩的問題。西班牙政府于2020年末關(guān)閉煤炭開采業(yè)務(wù)，并將采礦補貼重新用于重組煤炭開采區(qū)。該政策是政府、工會和行業(yè)之間達成協(xié)議的結(jié)果，將2.5億歐元的投資直接用于受災(zāi)地區(qū)來解決煤礦關(guān)閉對勞動力市場的不利影響，包括促進創(chuàng)造就業(yè)項目發(fā)展和支持相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的措施。

（三）擴大公正轉(zhuǎn)型的融資支持

1.國際組織和國際金融機構(gòu)的融資支持

國際勞工組織和倫敦政治經(jīng)濟學(xué)院于2022年發(fā)布了“公正轉(zhuǎn)型融資工具”。該工具承認，金融機構(gòu)可能處于接受公正轉(zhuǎn)型的不同階段，需要側(cè)重于銀行和機構(gòu)投資者，并為金融部門行為者提供切入點，將社會考慮因素結(jié)構(gòu)性納入其應(yīng)對氣候轉(zhuǎn)型的方法（即如何公正地實現(xiàn)轉(zhuǎn)型）。亞洲開發(fā)銀行在聯(lián)合國氣候變化框架公約第二十七次締約方大會上啟動了公正轉(zhuǎn)型支持平臺，為亞行支持發(fā)展中國家提供技術(shù)援助，從戰(zhàn)略上規(guī)劃、實施和資助公正轉(zhuǎn)型，并增加向凈零轉(zhuǎn)型的收益。該平臺將有助于建立包容和公平的環(huán)境，以實現(xiàn)亞洲及太平洋地區(qū)的凈零排放，同時最大限度地提高氣候行動的性別、社會和經(jīng)濟成果。多邊發(fā)展銀行最近將重點放在發(fā)展政策融資上，這為直接融資提供了另一個渠道，目的是通過政策和體制行動方案實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、共同增長和減貧。這些行動包括加強公共財政管理，改善投資環(huán)境，解決改善服務(wù)提供的瓶頸問題，以及使經(jīng)濟多樣化。其中，世界銀行與日本國際協(xié)力事業(yè)團（JICA）和法國開發(fā)署（AFD）一起將氣候變化發(fā)展政策融資擴展到印度尼西亞，以支持其政府發(fā)展低碳、氣候適應(yīng)性增長道路。

2.設(shè)立公正轉(zhuǎn)型基金

歐盟公正轉(zhuǎn)型機制通過規(guī)定國家共同融資，為其管轄下尋求經(jīng)濟多元化或重新轉(zhuǎn)型的地區(qū)提供贈款（例如支持中小企業(yè)的生產(chǎn)性投資、新公司的創(chuàng)建、研發(fā)、工人的技能提升和再培訓(xùn)、求職者援助計劃、提前退休計劃），歐盟2021-2027年預(yù)算和歐洲復(fù)蘇計劃加上自愿捐款（金額共計175億歐元）。澳大利亞國家重建基金旨在通過貸款、股權(quán)投資和擔保等形式為可持續(xù)、高價值的就業(yè)創(chuàng)造多樣化的經(jīng)濟體系。優(yōu)先領(lǐng)域包括可再生能源和低碳技術(shù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)的增值以及其他扶持能力投資。歐盟投資旨在利用歐盟擔保預(yù)算（262億歐元，用于撬動3720億歐元的公共和私人投資）的私人投資擔保，實現(xiàn)可持續(xù)投資、綠色增長和就業(yè)，以及從新冠肺炎疫情中恢復(fù)經(jīng)濟。通過支持受影響最嚴重的領(lǐng)土和工人來減輕綠色轉(zhuǎn)型的不利影響，并促進社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。通過支持受影響最嚴重地區(qū)經(jīng)濟的多樣化和現(xiàn)代化，緩解轉(zhuǎn)型對就業(yè)的負面影響。

三、對我國公正轉(zhuǎn)型的啟示

（一）做好公正轉(zhuǎn)型的頂層設(shè)計

金融管理部門應(yīng)探索制定一套描述“公正性”的指標體系傳導(dǎo)給金融機構(gòu)，用于衡量其轉(zhuǎn)型計劃執(zhí)行過程中“公正”要素的落實程度。在制定指標體系時，應(yīng)考慮不同的客戶群體以及銀行的區(qū)域和行業(yè)風險敞口。指標體系標準可參考南非的“公正能源轉(zhuǎn)型投資計劃”，將“就業(yè)機會”和“就業(yè)培訓(xùn)”人數(shù)設(shè)為關(guān)鍵指標。要求金融機構(gòu)在貸款投放模型設(shè)計中以及在篩選、盡職調(diào)查和決策過程中，考慮到“轉(zhuǎn)型行業(yè)在崗職工人數(shù)”“工人尋找替代工作機會的人數(shù)”，尤其是“煤炭轉(zhuǎn)型行業(yè)失業(yè)人數(shù)”等指標來評估公正轉(zhuǎn)型的質(zhì)量和失業(yè)給社會帶來的影響。確保在與利益攸關(guān)方協(xié)商的基礎(chǔ)上制定公正轉(zhuǎn)型辦法，尋求流程的一致性和可操作性，特別是信貸審批和風險管理政策，以及針對弱勢人群和受影響地區(qū)中小企業(yè)發(fā)展專門設(shè)計金融產(chǎn)品。

（二）加強財政與金融政策的協(xié)同

一方面通過轉(zhuǎn)移支付支持受鋼鐵、煤炭等行業(yè)化解過剩產(chǎn)能帶來民生和債務(wù)問題的地區(qū)，設(shè)立專項獎補基金用于工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和安置下崗職工，設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金用于生態(tài)修復(fù)和培育新產(chǎn)業(yè)。另一方面設(shè)立金融支持的公正轉(zhuǎn)型基金以定向支持公正轉(zhuǎn)型。這方面可借鑒“歐盟公正轉(zhuǎn)型機制”，利用公正轉(zhuǎn)型基金、贈款和公共部門貸款機制三大支柱，支持10個低收入成員國改善能源和交通基礎(chǔ)設(shè)施、提高能源效率等做法，設(shè)立側(cè)重于公正轉(zhuǎn)型的基金，用于支持受低碳轉(zhuǎn)型影響較大的地區(qū)減輕綠色轉(zhuǎn)型的不利影響。

（三）利用碳定價機制實現(xiàn)公平治理

能源轉(zhuǎn)型的過程伴隨著由碳污染治理而導(dǎo)致的成本上升，需要按照“誰污染誰付費”或者“污染者付費”的原則思考能源轉(zhuǎn)型的成本由誰來買單。通過直接對二氧化碳排放計價，將碳排放負外部性反映在商品或要素價格中，增加溫室氣體排放的成本來鼓勵污染者減少使用化石能源，解決二氧化碳和其他溫室氣體排放的外部性問題，形成“排放者付費”的公平碳治理機制。通過市場化碳交易工具最大程度激發(fā)市場主體的減排積極性，從而降低社會減排的總成本鼓勵生產(chǎn)、消費決策向低碳、零碳方向轉(zhuǎn)變。

（四）建立支持公正轉(zhuǎn)型的激勵機制

金融機構(gòu)應(yīng)該為高排放企業(yè)努力實現(xiàn)“公正轉(zhuǎn)型”提供激勵機制，例如，為企業(yè)提供利率優(yōu)惠來幫助其實現(xiàn)轉(zhuǎn)型目標，尤其是支持相關(guān)社會指標的改善。延長商業(yè)銀行的授權(quán)，使其明確承諾支持中小企業(yè)實現(xiàn)向有彈性的凈零經(jīng)濟的公正轉(zhuǎn)型。通過分配資本建立支持“綠色”企業(yè)的擔?；?，向商業(yè)銀行和其他私人和公共金融機構(gòu)提供擔保，并向這些機構(gòu)的客戶提供次級貸款，以通過降低風險和促進交易來調(diào)動融資，為各地區(qū)的中小企業(yè)提供投資機會。