權(quán)責(zé)與協(xié)同：基于整體性治理的中國(guó)生物安全治理體系構(gòu)建

摘 要生物安全威脅是當(dāng)前我國(guó)乃至國(guó)際社會(huì)面臨的最嚴(yán)重威脅之一。隨著國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境變化，我國(guó)正處于生物安全的高風(fēng)險(xiǎn)期和壓力凸顯期?；谡w性治理原理變革生物安全治理范式，構(gòu)建現(xiàn)代化的生物安全治理體系，是現(xiàn)實(shí)所急、時(shí)代所需。依據(jù)《生物安全法》，我國(guó)已經(jīng)建立了層級(jí)式的生物安全管理體制，管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)責(zé)劃分主要采取“分級(jí)負(fù)責(zé)，分工負(fù)責(zé)”的方法。由于部門權(quán)責(zé)劃分不明確，我國(guó)生物安全管理體制中仍存在一些突出問題，亟須開展劃分方法創(chuàng)新和系統(tǒng)性調(diào)整。在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)建設(shè)和責(zé)權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，采用“依法依規(guī)、兩縱三橫”和“單向坐標(biāo)”的生物安全權(quán)責(zé)劃分方法，進(jìn)一步理清權(quán)責(zé)清單，完善權(quán)責(zé)分配，系統(tǒng)構(gòu)建生物安全治理體系。中國(guó)生物安全治理體系協(xié)同機(jī)制的建設(shè)一方面要完善治理主體的協(xié)同體系，包括各級(jí)政府之間的協(xié)同治理，政府、市場(chǎng)與公眾之間的協(xié)同治理等；另一方面要加強(qiáng)治理過程中的協(xié)同體系，包括全環(huán)節(jié)全過程的價(jià)值理念協(xié)同、目標(biāo)規(guī)劃協(xié)同、執(zhí)行過程協(xié)同、績(jī)效評(píng)估協(xié)同等。

關(guān)鍵詞生物安全 整體性治理 權(quán)責(zé)劃分 新發(fā)展格局 全球化 生態(tài)文明

一、研究背景

生物安全是國(guó)家安全的重要組成內(nèi)容，也是維持生命共同體、確保人與自然共生共存共榮的基本要求。生物因素帶來的危害一直是人類面臨的巨大挑戰(zhàn)。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著環(huán)境變化、科技發(fā)展與社會(huì)經(jīng)濟(jì)全球化的加速，生物威脅因素的來源更為廣泛、形式更為多樣，全球生物安全形勢(shì)發(fā)生了巨大的改變，并呈現(xiàn)出許多新的特點(diǎn)。第一，更多因素介入生物安全問題。生物安全問題最初是一個(gè)科學(xué)及管理領(lǐng)域的問題，涉及較多的是病原微生物、生物技術(shù)、生物實(shí)驗(yàn)室等。但近年來，越來越多的政治因素介入生物安全問題，試圖操控相關(guān)議題。生物安全問題越來越多地和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等問題交織在一起，彼此滲透、互相影響。第二，國(guó)家間生物安全風(fēng)險(xiǎn)防范力量不平衡加劇。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家在生物安全問題上采取積極防御戰(zhàn)略，而較大數(shù)量的落后國(guó)家或地區(qū)（尤其是非洲），由于缺乏資金、人才、技術(shù)，對(duì)于生物安全的治理與風(fēng)險(xiǎn)防控基本處于放任狀態(tài)，大多依靠世界衛(wèi)生組織或國(guó)際人道主義救援來維持。在這種情況下，面對(duì)日益嚴(yán)峻的生物安全形勢(shì)，尤其是不斷滋生的全球流行疾病，這些國(guó)家缺少有效的治理手段，當(dāng)國(guó)際援助難以滿足需求的時(shí)候，國(guó)家之間的不平等將進(jìn)一步擴(kuò)大，（以新冠病毒疫苗接種為例。根據(jù)泛美衛(wèi)生組織 （PAHO）和“紐約時(shí)報(bào)疫苗追蹤器”的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2021年5月1日，全球新冠病毒疫苗接種量已超過10億劑。從接種地區(qū)來看，美洲地區(qū)的接種劑量最高，達(dá)到33%；其次是歐洲地區(qū)和西太平洋地區(qū)，占比分別為23%和22%；而東南亞、東地中海地區(qū)及非洲地區(qū)占比分別為17%、4%和1%。從不同收入群體的接種劑量來看，不平等現(xiàn)象更加明顯，低收入國(guó)家只分配到了1%的疫苗劑量，而中低收入國(guó)家、中高收入國(guó)家、高收入國(guó)家獲得疫苗劑量的占比分別為19%、33%和47%。）勢(shì)必影響全球生物安全治理。第三，與傳統(tǒng)的生物危害相比，現(xiàn)代生物威脅在形成結(jié)構(gòu)、作用機(jī)制、表現(xiàn)形態(tài)等方面均已發(fā)生了重大變化，其復(fù)雜程度、影響范圍遠(yuǎn)勝以往。世界衛(wèi)生組織曾發(fā)出警告，如果全球變暖的趨勢(shì)得不到控制，人類將會(huì)面臨更多傳染病和更高死亡率的威脅。生物威脅已經(jīng)從偶發(fā)風(fēng)險(xiǎn)向現(xiàn)實(shí)且持久威脅轉(zhuǎn)變，威脅來源從單一向多元轉(zhuǎn)變，生物安全的影響不斷向極端化發(fā)展，（生物危害的影響可分為廣度和深度兩個(gè)方面，體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境甚至技術(shù)等諸多層面。烈性傳染病對(duì)社會(huì)安定造成直接威脅，中斷產(chǎn)業(yè)發(fā)展，外來物種入侵也會(huì)對(duì)環(huán)境生態(tài)帶來極大的威脅與破壞。生物危害可能帶來軍事威脅，未知及顛覆性威脅（如極端生物事件及新技術(shù)濫用）等帶來的破壞性后果更是難以預(yù)測(cè)。人工設(shè)計(jì)合成病毒的致病力和傳播力將更強(qiáng)，具有低致死、高致病、易傳播、難追溯等特性的生物因子出現(xiàn)的可能性大增，將誘發(fā)更多顛覆性、難以防范的技術(shù)。）生物安全威脅的范圍也從少數(shù)區(qū)域向多個(gè)區(qū)域甚至全球化轉(zhuǎn)變，從危害民眾健康擴(kuò)大為影響國(guó)家安全和戰(zhàn)略利益。

隨著全球生物安全形勢(shì)急速惡化與生物安全所涉領(lǐng)域日漸寬泛，加強(qiáng)生物安全治理、維護(hù)全球生物安全已成為時(shí)代所需、戰(zhàn)略所急。生物安全治理是治理研究的一個(gè)重要領(lǐng)域，（“治理”這個(gè)詞語起源于拉丁文和希臘語，隨著人類社會(huì)制度文明的推進(jìn)，治理的概念內(nèi)涵、治理主體及其互動(dòng)關(guān)系、治理對(duì)象等始終處于發(fā)展之中。20世紀(jì)80年代末以來，治理作為一個(gè)新的理論熱點(diǎn)逐漸被西方學(xué)術(shù)界所重視，并被賦予了現(xiàn)代社會(huì)的新含義，也對(duì)中國(guó)的治理理念和實(shí)踐產(chǎn)生了重要影響。）也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一，具體來說，生物安全治理是指綜合使用多種治理手段維護(hù)我國(guó)生物安全的一系列制度和程序。生物安全治理并非孤立的概念，它與生物安全、生態(tài)安全及生態(tài)文明建設(shè)具有密切的聯(lián)系：生物安全治理與生物安全之間是行動(dòng)與目標(biāo)的關(guān)系，生物安全治理的最終目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)全球生物安全形勢(shì)的和諧與穩(wěn)定；反過來說，要實(shí)現(xiàn)生物安全，離不開全球范圍的生物安全治理行動(dòng)，生物安全是生態(tài)安全的重要組成部分，生物安全是否實(shí)現(xiàn)直接影響整體的生態(tài)安全。生物安全治理和生態(tài)安全都是生態(tài)文明的重要組成部分，生態(tài)文明建設(shè)不僅包括對(duì)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)與保護(hù)，而且包括社會(huì)發(fā)展范式的整體綠色轉(zhuǎn)型，對(duì)生產(chǎn)生活方式進(jìn)行全面改造，最終實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。生態(tài)文明建設(shè)需要生物安全治理、生態(tài)保護(hù)等為可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。然而，目前全球生物安全形勢(shì)復(fù)雜多變，全球治理困難重重、缺陷頗多，不斷浮出水面的生物安全危機(jī)、各種“黑天鵝”災(zāi)變已為我們敲響了警鐘，確保國(guó)家生物安全和完善現(xiàn)代生物安全治理體系刻不容緩。

2020年2月14日，在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上，習(xí)近平總書記指出，要把生物安全納入國(guó)家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國(guó)家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理體系建設(shè)，全面提高國(guó)家生物安全治理能力。2022年10月16日，習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中再一次強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化，完善參與全球安全治理機(jī)制，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)，以新安全格局保障新發(fā)展格局。（習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社，2022年，第52-53頁。）為此，本文立足當(dāng)前國(guó)際生物安全新形勢(shì)，結(jié)合我國(guó)生物安全治理現(xiàn)狀，基于整體治理理論深入剖析我國(guó)生物安全治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建治理機(jī)制，以期從方法論和實(shí)際需求的角度研究并構(gòu)建具有中國(guó)特色的生物安全治理體系，提升國(guó)家生物安全治理能力。

二、基于整體性治理理論的中國(guó)生物安全治理體系

（一）整體性治理理論及其核心要義

對(duì)整體性治理理論的研究始于20世紀(jì)70年代。1977年，英國(guó)學(xué)者佩里·?？怂乖凇墩w政府》中首次提出整體政府理念，對(duì)整體治理理論進(jìn)行了探索。1999年，希克斯與合作者出版了《構(gòu)建整體政府的策略：圓桌中的治理》，進(jìn)一步探討了整體政府的構(gòu)建策略。2002年，《邁向整體性治理：新的改革議程》問世，首次清晰地定義了“整體性治理”概念，詳盡地論述了整體性治理的核心理念和構(gòu)建策略。近年來，經(jīng)過國(guó)內(nèi)外眾多學(xué)者的深入研究，整體性治理理論日趨成熟。（胡象明、唐波勇：《整體性治理：公共管理的新范式》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2010年第1期。）

作為解決問題的一種方式，整體性治理是對(duì)傳統(tǒng)公共行政的衰落和新公共管理改革造成的嚴(yán)重“碎片化”的戰(zhàn)略性回應(yīng)。整體性治理理論的核心是：政府治理模式以服務(wù)公眾需要為主導(dǎo)理念，協(xié)調(diào)系統(tǒng)的各治理層級(jí)、各公私部門并整合其功能與責(zé)任機(jī)制。也就是說，整體性治理強(qiáng)調(diào)從社會(huì)整體視角調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾，回應(yīng)社會(huì)公眾的現(xiàn)實(shí)需求，要求綜合運(yùn)用政府部門之間、政府組織與非政府組織之間的整合機(jī)制，促進(jìn)公共服務(wù)主體協(xié)同合作，為公眾提供無縫隙公共服務(wù)。（韓瑞波：《整體性治理在國(guó)家治理中的適用性分析：一個(gè)文獻(xiàn)綜述》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2016年第６期。

）整體性治理范式追求的是更注重全局、通盤考慮的戰(zhàn)略。在治理的過程中，政府只是行動(dòng)者之一，而從治理機(jī)制來看，整體性治理的實(shí)現(xiàn)有賴于協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制等的培養(yǎng)和落實(shí)。

如圖1所示，整體性治理有四大核心要素：治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、治理效果。

其中，治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制是手段，治理理念為生物安全治理體系指明價(jià)值取向和建設(shè)方向，治理結(jié)構(gòu)包含了多元化的治理主體、機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)分配，治理機(jī)制則是以某項(xiàng)政策制定機(jī)制為核心，包括一系列的制度建設(shè)和協(xié)同體系。治理效果是治理體系構(gòu)建的根本依據(jù)和目標(biāo)所在，在生物安全方面，治理效果最終要達(dá)到保障生物安全、構(gòu)建人與自然和諧共處的命運(yùn)共同體等目標(biāo)。

（二）中國(guó)生物安全整體性治理的體系構(gòu)建

隨著公共問題的復(fù)雜化，跨部門的公共議題不斷增多，協(xié)調(diào)和整合等問題再次受到重視，整體性治理亦被時(shí)代賦予新的內(nèi)涵。在新形勢(shì)、新趨勢(shì)、新要求下，我國(guó)生物安全治理任務(wù)艱巨、覆蓋廣泛，涉及國(guó)家安全和自然資源保護(hù)利用等多個(gè)層面，基于整體性治理理論變革生物安全治理范式，構(gòu)建現(xiàn)代化的生物安全治理體系，是現(xiàn)實(shí)所急、時(shí)代所需。

整體性治理聚焦三個(gè)核心要素：治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制。落實(shí)到現(xiàn)代化的中國(guó)生物安全治理體系，需要結(jié)合中國(guó)的國(guó)情、生物安全問題自身的特點(diǎn)、現(xiàn)代化治理的要求，厘清體系搭建的底層邏輯。

1.生物安全的復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)演化性要求建立全民的科學(xué)的生物安全觀

《中華人民共和國(guó)生物安全法》（以下簡(jiǎn)稱《生物安全法》）對(duì)生物安全進(jìn)行了基本界定：“國(guó)家有效防范和應(yīng)對(duì)危險(xiǎn)生物因子及相關(guān)因素威脅，生物技術(shù)能夠穩(wěn)定健康發(fā)展，人民生命健康和生態(tài)系統(tǒng)相對(duì)處于沒有危險(xiǎn)和不受威脅的狀態(tài)，生物領(lǐng)域具備維護(hù)國(guó)家安全和持續(xù)發(fā)展的能力”。生物安全是一個(gè)非常綜合的概念，極其復(fù)雜，并且具有動(dòng)態(tài)演化的特征，因此，我們只有在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步剖析生物安全的內(nèi)涵和價(jià)值取向，樹立科學(xué)的生態(tài)安全觀，才能真正建立起符合公眾需求的生物安全治理體系。

從生物安全的內(nèi)涵和影響來看，生物安全不是局部的、孤立的，其影響是全局性的、世界性的，涉及國(guó)家安全的方方面面。長(zhǎng)期以來，在工業(yè)文明的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展范式下，人類為了經(jīng)濟(jì)利益簡(jiǎn)化自然生命共同體的復(fù)雜性和多樣性，忽略野生動(dòng)植物等的生存權(quán)益，加劇生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)，惡化生物多樣性危機(jī)；面對(duì)突發(fā)的直接危及國(guó)民生命健康的生物威脅，則采取措施力圖及時(shí)予以消除。此種發(fā)展方式和消費(fèi)模式，必然導(dǎo)致兩種結(jié)果：一方面，引發(fā)類似“黑天鵝”事件，如疫情的發(fā)生；另一方面，放任“灰犀?！睘?zāi)難步步逼近。因而，我們對(duì)于生物安全不能從狹義上來理解。生物安全既關(guān)乎國(guó)民健康也包括動(dòng)植物的權(quán)益，需要做到“四管齊下”，采取一體化應(yīng)對(duì)措施。第一，全方位應(yīng)對(duì)，人類要尊重生命，善待動(dòng)植物（包括寵物、家禽家畜以及未列入保護(hù)名錄的野生動(dòng)物、瀕危動(dòng)植物等）。第二，立體式應(yīng)對(duì)，保護(hù)范圍包括海、陸、空、水、氣、土。生物安全治理必須將保護(hù)對(duì)象置于其生存的自然空間，人類要尊重自然，敬畏自然。第三，專業(yè)化應(yīng)對(duì)，動(dòng)植物的保護(hù)、修復(fù)、繁育、養(yǎng)殖、貯藏、運(yùn)輸、屠宰、加工等工作需要符合專業(yè)技能規(guī)范。第四，道義性應(yīng)對(duì)。當(dāng)前，人類似乎已經(jīng)能夠主宰自然，但為了自然，也為了自己，人類應(yīng)在認(rèn)知上擺正位置——人是自然的一部分，是生命共同體的一分子，在文化意識(shí)、行為規(guī)范和法治實(shí)踐等方面，人類要與自然保持距離，和諧共生。

2.新發(fā)展格局及生物安全的戰(zhàn)略性要求強(qiáng)化治理機(jī)制中的黨政協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)

生物安全是中國(guó)國(guó)家安全的重要組成部分，在新發(fā)展格局背景下，加強(qiáng)黨政協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)是適應(yīng)復(fù)雜國(guó)際形勢(shì)的必然選擇。當(dāng)前，生物安全問題已成為某些國(guó)家攻擊與打壓中國(guó)的重要切入點(diǎn)，從國(guó)家安全的視角來看，中國(guó)面臨著生物恐怖襲擊、生物武器威脅及重大新發(fā)突發(fā)傳染病等方面的風(fēng)險(xiǎn)，要維護(hù)國(guó)家安全、有效應(yīng)對(duì)諸多風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)黨和政府對(duì)生物安全問題的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)是有效手段。

歷史和實(shí)踐已經(jīng)充分證明，新中國(guó)之所以能夠取得諸多重大歷史性成就，解決很多長(zhǎng)期以來想要解決而沒有解決的問題，辦成很多過去想辦卻沒有成功的大事，最關(guān)鍵的一點(diǎn)就是堅(jiān)持并加強(qiáng)了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)前，生物安全威脅來源多，覆蓋時(shí)空范圍廣。因此，要全面提高國(guó)家生物安全治理能力，就必須堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在此基礎(chǔ)上，從國(guó)家的戰(zhàn)略高度進(jìn)行整體謀劃、通盤考慮，協(xié)調(diào)各方職責(zé)與利益，構(gòu)建科學(xué)合理、系統(tǒng)完整的國(guó)家生物安全治理戰(zhàn)略規(guī)劃，明晰維護(hù)國(guó)家生物安全的路徑選擇，為總體國(guó)家生物安全工作提供方向指導(dǎo)。

3.生物安全的高技術(shù)含量及復(fù)雜性要求更專業(yè)的分工與管理

世界各國(guó)艱難抗擊新冠病毒大流行的過程，充分反映出生物安全技術(shù)的高科技含量及其復(fù)雜性。由此，強(qiáng)化專業(yè)人員及專業(yè)機(jī)構(gòu)在生物安全治理中的權(quán)力與責(zé)任，是推進(jìn)專業(yè)化分工與專業(yè)化管理的必然要求。應(yīng)對(duì)生物災(zāi)害的過程，也是探索發(fā)現(xiàn)科技解決方案的過程。生物災(zāi)害具有極強(qiáng)的傳播性和擴(kuò)散性，大部分生物災(zāi)害難以像水災(zāi)、地震那樣會(huì)自動(dòng)減弱或消失，人類社會(huì)不僅需要研發(fā)疫苗、特效藥等科技含量較高的應(yīng)對(duì)工具，也需要防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)、減災(zāi)等全過程的專業(yè)化管理。

在權(quán)責(zé)劃分理論中，激勵(lì)相容原則認(rèn)為，如果體制機(jī)制設(shè)計(jì)合理，所有利益相關(guān)者即使從自己的利益出發(fā)開展行動(dòng)，也能實(shí)現(xiàn)整體利益的最大化。可見，要實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容的訴求，關(guān)鍵是在機(jī)構(gòu)建設(shè)和權(quán)責(zé)配置中重視專業(yè)化分工與專業(yè)化管理，利益相關(guān)者需根據(jù)職能劃分盡力做好“分內(nèi)之事”，以實(shí)現(xiàn)全局利益的最大化。落實(shí)專業(yè)化分工與專業(yè)化管理理念，需要明確專業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)，使專業(yè)機(jī)構(gòu)能發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，行使職權(quán)，承擔(dān)責(zé)任。例如，明確專業(yè)機(jī)構(gòu)在參與戰(zhàn)略決策過程中的指導(dǎo)權(quán)及投票權(quán)等，而不是將專業(yè)機(jī)構(gòu)視為僅提供參考意見的“參謀”或者虛置的次一級(jí)部門。

4.生物災(zāi)害的高傳染性及擴(kuò)散性要求多方主體參與

生物安全事關(guān)每一個(gè)國(guó)家、每一個(gè)組織、每一個(gè)人。尤其是以傳染病為代表的生物災(zāi)害大都具有較高的傳染性及擴(kuò)散性，隔離等限制人、物自由流動(dòng)的措施是阻斷傳染的最直接、最有效的方法。但是，這些措施在執(zhí)行過程中面臨一系列的法律問題。一方面，每個(gè)社會(huì)人都擁有法律賦予的自由流動(dòng)的權(quán)利；另一方面，作為社會(huì)個(gè)體，每個(gè)人都承擔(dān)著維護(hù)公共安全及公共利益的社會(huì)責(zé)任。個(gè)人自由與社會(huì)責(zé)任之間存在一定的矛盾，很難兼顧。

黨政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)籌部門，在生物安全治理中居于主導(dǎo)地位。允許企業(yè)等市場(chǎng)主體參與生物安全治理應(yīng)是我國(guó)生物安全治理體系的重要內(nèi)容，企業(yè)是生物技術(shù)研發(fā)與運(yùn)用的“第一相關(guān)方”，針對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)最直接的管控和保衛(wèi)義務(wù)。公眾和社會(huì)組織參與生物安全治理亦是現(xiàn)代治理體系要著重加強(qiáng)之處，無論在農(nóng)業(yè)、醫(yī)療還是環(huán)境等諸多領(lǐng)域，生物安全都與公民生命和健康息息相關(guān)。隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，普通民眾對(duì)生物安全的要求越來越高，僅靠政府部門單一主體，很難達(dá)到公眾的要求。在制定政策、傳播信息、發(fā)現(xiàn)違法行為或提供相關(guān)線索、對(duì)政府部門開展監(jiān)督等方面，公眾和社會(huì)組織都發(fā)揮著重要作用。

5.生物安全治理的系統(tǒng)性和鏈條性要求做好治理協(xié)同

生物安全治理與風(fēng)險(xiǎn)防范是系統(tǒng)的、長(zhǎng)期的工作，當(dāng)前，生物安全利益相關(guān)者多元化，生物安全治理的過程繁雜且環(huán)環(huán)相扣。因此，我們要做好協(xié)同治理，不僅包括各參與主體的協(xié)同，也包括治理環(huán)節(jié)的協(xié)同。

就參與主體的協(xié)同來說，衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原、中醫(yī)藥、科學(xué)技術(shù)、自然資源、生態(tài)環(huán)境、軍事及國(guó)家安全等領(lǐng)域的主管部門及專業(yè)機(jī)構(gòu)，乃至社會(huì)團(tuán)體和每一個(gè)人都是利益相關(guān)者。不同主體在不同的領(lǐng)域、不同的環(huán)節(jié)發(fā)揮的作用各有側(cè)重、各有優(yōu)勢(shì)，多元主體集中力量齊心協(xié)同才能完善生物安全治理，防范相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

就治理環(huán)節(jié)的協(xié)同而言，隨著生物安全復(fù)雜性增加、威脅來源多元化、新發(fā)生物安全事件可能性持續(xù)攀升、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全問題交織、生物安全防范難度不斷加大、生物安全風(fēng)險(xiǎn)迭代升級(jí)，生物安全治理更加注重影響風(fēng)險(xiǎn)防控全過程，密切關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)生成、發(fā)展演變、升級(jí)失控、善后處置、總結(jié)反思等多個(gè)環(huán)節(jié)。通俗地說，這是防災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)的全鏈條，在這個(gè)連鎖反應(yīng)的鏈條中，所有環(huán)節(jié)必須保持順暢溝通，各部門實(shí)現(xiàn)通力協(xié)作。

三、中國(guó)生物安全治理體系管理部門設(shè)置及權(quán)責(zé)劃分

（一）中國(guó)生物安全管理體制及主要缺陷

中國(guó)生物安全整體性治理體系的核心內(nèi)容之一是治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，而構(gòu)建治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵工作是設(shè)置管理部門并進(jìn)行權(quán)責(zé)劃分，（生物安全的權(quán)責(zé)類別主要分為立法權(quán)、司法權(quán)及管理權(quán)，管理權(quán)包括監(jiān)管執(zhí)法權(quán)及業(yè)務(wù)管理權(quán)。立法權(quán)由全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使，司法機(jī)關(guān)包括“公檢法司安”機(jī)關(guān)，監(jiān)管執(zhí)法權(quán)主要由相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)，業(yè)務(wù)管理權(quán)既包括行政管理權(quán)，也包括開展專業(yè)服務(wù)的企事業(yè)單位的管理權(quán)。受篇幅限制，本文主要研究生物安全的管理權(quán)問題，并側(cè)重于行政管理權(quán)。）權(quán)責(zé)劃分涉及“劃分”與“識(shí)別”兩個(gè)概念。對(duì)上級(jí)部門來說，明確不同單位的權(quán)責(zé)是“劃分”，各單位不能給自己“劃分”權(quán)責(zé)。隨著《生物安全法》的出臺(tái)及中央各部委最新職能配置工作的完成，生物安全主要領(lǐng)域的責(zé)任主體和執(zhí)法主體已得到進(jìn)一步明確，當(dāng)下的工作是細(xì)化地方相關(guān)單位的權(quán)責(zé)。實(shí)際上，各單位制定自身權(quán)責(zé)清單及明確權(quán)責(zé)邊界也是“識(shí)別”自身權(quán)責(zé)的過程。

依據(jù)《生物安全法》，我國(guó)已經(jīng)建立了層級(jí)式的生物安全管理體制（圖2）。

國(guó)家生物安全工作協(xié)調(diào)辦公室負(fù)責(zé)分析研判國(guó)家生物安全形勢(shì)，組織協(xié)調(diào)、督促推進(jìn)國(guó)家生物安全相關(guān)工作。國(guó)家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制成員單位和國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門（如中國(guó)國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、國(guó)家林業(yè)和草原局等）根據(jù)職責(zé)分工，負(fù)責(zé)生物安全相關(guān)工作?？h級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門根據(jù)職責(zé)分工，具體負(fù)責(zé)地方性的生物安全工作。例如，地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的生物安全工作負(fù)責(zé)，衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原、中醫(yī)藥、科學(xué)技術(shù)、自然資源、生態(tài)環(huán)境及軍事等部門分工負(fù)責(zé)。縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法開展生物安全監(jiān)督檢查等工作。此外，我國(guó)還設(shè)立了國(guó)家生物安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)，負(fù)責(zé)評(píng)估和管控生物安全風(fēng)險(xiǎn)。

總體而言，針對(duì)生物安全治理，我國(guó)當(dāng)前的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)責(zé)劃分主要采取“分級(jí)負(fù)責(zé)，分工負(fù)責(zé)”的方法，該方法相對(duì)容易操作，但也存在權(quán)責(zé)缺失、權(quán)責(zé)模糊、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、內(nèi)容不完整等問題。突出表現(xiàn)在：

第一，缺乏全局統(tǒng)籌視角和國(guó)家安全視野。在生物安全領(lǐng)域，不僅國(guó)安、外交、海關(guān)、軍事及外宣等主要利益相關(guān)部門肩負(fù)相應(yīng)的權(quán)責(zé)，其他部門、機(jī)構(gòu)及個(gè)人也應(yīng)承擔(dān)一定的權(quán)責(zé)。目前，生物安全相關(guān)部門中的大部分機(jī)構(gòu)在權(quán)責(zé)劃分時(shí)，較少考慮這方面問題。主要原因在于，以前我國(guó)沒有把生物安全納入國(guó)家安全體系，更多的是從專業(yè)領(lǐng)域或公共安全視角來應(yīng)對(duì)相關(guān)問題?，F(xiàn)有的生物安全領(lǐng)域的權(quán)責(zé)劃分主要基于部門各自的業(yè)務(wù)范疇，權(quán)責(zé)清單包含的內(nèi)容相對(duì)狹窄。面對(duì)日益嚴(yán)峻的國(guó)際形勢(shì)和復(fù)雜多變的重大生物災(zāi)害，我國(guó)已經(jīng)把生物安全納入國(guó)家安全范疇，在這種背景下，應(yīng)基于國(guó)家安全，從全局視角考慮權(quán)責(zé)分配，劃分權(quán)責(zé)邊界。

第二，存在監(jiān)管執(zhí)法與業(yè)務(wù)管理不分問題。從法律的角度來看，“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”是劃分責(zé)權(quán)邊界的主要依據(jù)。生物安全涉及眾多部門，單一部門無法獨(dú)立承擔(dān)管理任務(wù)和法律責(zé)任，但是，法律的執(zhí)行需要明確而具體的責(zé)任主體和執(zhí)法主體。因此，依法管理生物安全必須明確責(zé)任主體、執(zhí)法主體，通過壓實(shí)責(zé)任、明確權(quán)力，使法律真正發(fā)揮作用。

管理權(quán)的劃分原則是“統(tǒng)一監(jiān)管”“分工負(fù)責(zé)”。長(zhǎng)期以來，在中國(guó)行政機(jī)關(guān)中普遍存在監(jiān)管執(zhí)法與具體業(yè)務(wù)分工不明確的情況，產(chǎn)生了“自己監(jiān)管自己”的悖論，地方政府出于保護(hù)地方利益的考慮，監(jiān)管執(zhí)法往往流于形式，難以真正發(fā)揮作用。近年來，我國(guó)在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域大力推動(dòng)環(huán)保執(zhí)法的“垂改”工作，根本思路就是要打破環(huán)保執(zhí)法與當(dāng)?shù)卣摹袄婀采标P(guān)系，使生態(tài)環(huán)保部門能夠更有效地發(fā)揮監(jiān)管職能。在生物安全問題涉及的主要部門中，除了生態(tài)環(huán)保部門在推動(dòng)環(huán)保執(zhí)法權(quán)獨(dú)立，其他部門大都還屬于“綜合執(zhí)法”模式，業(yè)務(wù)管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)沒有分開。

第三，防災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)工作及減災(zāi)內(nèi)容不足?！渡锇踩ā芬?guī)定：“國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同聯(lián)動(dòng)、有序高效的生物安全應(yīng)急制度。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)組織制定相關(guān)領(lǐng)域、行業(yè)生物安全事件應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)應(yīng)急預(yù)案和統(tǒng)一部署開展應(yīng)急演練、應(yīng)急處置、應(yīng)急救援和事后恢復(fù)等工作?？h級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定并組織、指導(dǎo)和督促相關(guān)企業(yè)事業(yè)單位制定生物安全事件應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)應(yīng)急準(zhǔn)備、人員培訓(xùn)和應(yīng)急演練，開展生物安全事件應(yīng)急處置、應(yīng)急救援和事后恢復(fù)等工作?！?/p>

除了上述三方面的問題，我國(guó)的生物安全管理體制還存在事權(quán)和事責(zé)不一致、區(qū)域與部門不協(xié)同等問題?？偠灾?，我國(guó)生物安全管理體制中的突出問題，歸根結(jié)底是由部門權(quán)責(zé)劃分不明確引起的，因此，亟須開展劃分方法創(chuàng)新和系統(tǒng)性調(diào)整。

（二）“依法依規(guī)、兩縱三橫”權(quán)責(zé)劃分法

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)生物安全管理體制中存在的問題，基于整體性治理理論，我們可以在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)責(zé)劃分的基礎(chǔ)上，采用“依法依規(guī)、兩縱三橫”生物安全權(quán)責(zé)劃分方法，進(jìn)一步理清權(quán)責(zé)清單，完善權(quán)責(zé)分配，系統(tǒng)構(gòu)建生物安全治理體系。

對(duì)于一個(gè)涉及生物安全問題的部門來說，權(quán)責(zé)劃分既包括明確系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)之間的權(quán)責(zé)，確定橫向的沒有隸屬關(guān)系的單位之間的權(quán)責(zé)邊界，又包括防災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)全過程及國(guó)內(nèi)國(guó)際等方面的權(quán)責(zé)問題?！耙婪ㄒ酪?guī)、兩縱三橫”權(quán)責(zé)劃分方法重視權(quán)責(zé)清單的系統(tǒng)性及完整性，并具有較強(qiáng)的可操作性。

“依法依規(guī)”是指，權(quán)責(zé)邊界的劃分特別是權(quán)力清單的制定要依法依規(guī)進(jìn)行，主要權(quán)力需要有法律法規(guī)的依據(jù)?！耙凑章殭?quán)法定原則……對(duì)沒有法定依據(jù)的行政職權(quán)，應(yīng)及時(shí)取消，確有必要保留的，按程序辦理……地方各級(jí)政府要對(duì)其工作部門清理后擬保留的行政職權(quán)目錄，按照嚴(yán)密的工作程序和統(tǒng)一的審核標(biāo)準(zhǔn)，依法逐條逐項(xiàng)進(jìn)行合法性、合理性和必要性審查。需修改法律法規(guī)的，要先修法再調(diào)整行政職權(quán)，先立后破，有序推進(jìn)?！保ā吨修k、國(guó)辦印發(fā)〈關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見〉》， https：//www.gov.cn/guowuyuan/2015-03/24/content_2837962.htm。）

《生物安全法》《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》《病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)人類遺傳資源管理?xiàng)l例》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》等是主要的法律依據(jù)。同時(shí)，《國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》《國(guó)家林業(yè)和草原局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》《海關(guān)總署職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》等則是主要的政策依據(jù)。各地方及各行業(yè)也都出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，這些法律法規(guī)均是各部門制定權(quán)責(zé)清單的重要依據(jù)。

“兩縱”是指基于分級(jí)負(fù)責(zé)原則的上下級(jí)權(quán)責(zé)劃分，基于防災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)全過程原則的權(quán)責(zé)劃分?？v向權(quán)責(zé)劃分的重點(diǎn)是中央與地方的權(quán)責(zé)劃分和各級(jí)各類管理部門事權(quán)與事責(zé)的一致性問題。從防災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)全過程視角劃分相關(guān)單位在生物安全治理不同階段的權(quán)責(zé)，不僅有利于保障權(quán)責(zé)的完整性，也是系統(tǒng)防治生物災(zāi)害的需要。

“三橫”是指基于立法權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)管執(zhí)法權(quán)及防治業(yè)務(wù)管理權(quán)分離原則，對(duì)權(quán)責(zé)類別進(jìn)行劃分；基于分工負(fù)責(zé)原則，不同系統(tǒng)部門開展權(quán)責(zé)配合；基于國(guó)內(nèi)國(guó)際并重原則，相關(guān)單位在國(guó)際交往活動(dòng)中進(jìn)行權(quán)責(zé)劃分。橫向權(quán)責(zé)劃分主要解決三個(gè)方面的問題，一是涉及黨政同責(zé)、區(qū)域協(xié)作、部門合作及民眾參與等合作問題，二是劃分相關(guān)單位的權(quán)責(zé)類別以推進(jìn)專業(yè)化管理，三是提升生物安全領(lǐng)域的對(duì)外交往能力以維護(hù)國(guó)家安全。

具體而言，中國(guó)生物安全權(quán)責(zé)的“兩縱三橫”劃分方法如表1所示。

在生物安全權(quán)責(zé)劃分過程中，還可以采用“單向坐標(biāo)劃分法”。把分級(jí)負(fù)責(zé)作為縱坐標(biāo)、分工負(fù)責(zé)作為橫坐標(biāo)，將權(quán)責(zé)類別、對(duì)內(nèi)權(quán)責(zé)及對(duì)外權(quán)責(zé)作為分析對(duì)象，分別劃分相關(guān)權(quán)責(zé)，在這個(gè)坐標(biāo)中，“原點(diǎn)”是基層單位，如圖3所示。

在圖3的坐標(biāo)中，縱向分級(jí)責(zé)任的權(quán)責(zé)劃分重點(diǎn)是中央與地方的權(quán)責(zé)劃分、各級(jí)各類管理部門事權(quán)與事責(zé)一致等問題；在橫向分工責(zé)任的權(quán)責(zé)劃分中，重點(diǎn)包括黨政協(xié)同、區(qū)域協(xié)作、部門合作及民眾參與等。這種單向坐標(biāo)劃分方法適用于上級(jí)部門進(jìn)行系統(tǒng)性、綜合性的權(quán)責(zé)劃分，尤其適用于協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)各部門的權(quán)責(zé)劃分。

四、中國(guó)生物安全治理體系協(xié)同機(jī)制的建設(shè)

（一）中國(guó)生物安全治理主體協(xié)同體系

中國(guó)生物安全整體性治理體系的另一項(xiàng)核心內(nèi)容是治理機(jī)制建設(shè)，協(xié)同機(jī)制是重中之重。構(gòu)建生物安全治理體系是一個(gè)復(fù)雜、系統(tǒng)、全面的國(guó)家工程，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制將會(huì)阻礙各個(gè)子系統(tǒng)的合理運(yùn)行，極大損害生物安全治理體系的實(shí)際效能。隨著生物安全治理多元主體的參與，在各主體間構(gòu)建科學(xué)合理、暢通有序的協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)主體協(xié)同成為當(dāng)前亟待解決的難點(diǎn)與痛點(diǎn)之一。主體協(xié)同既包括政府部門的協(xié)同（上下級(jí)政府部門的協(xié)同、同級(jí)政府內(nèi)部不同部門的協(xié)同），還包括政府與非政府部門（組織）的協(xié)同，例如政府與市場(chǎng)的協(xié)同、政府與社會(huì)（民間組織和個(gè)人）的協(xié)同。

1.各級(jí)政府的協(xié)同治理

長(zhǎng)期以來，各地政府為預(yù)防與應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的生物安全威脅與群發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，或多或少都建立了一些有效的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，尤其是新冠疫情暴發(fā)以來，全國(guó)各地政府均深化了生物安全領(lǐng)域的交流與合作，為當(dāng)前國(guó)家生物安全治理協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)提供了有益經(jīng)驗(yàn)。（例如，京津冀三地疾病預(yù)防控制中心于2014年簽訂《京津冀協(xié)同發(fā)展疾病預(yù)防控制工作合作框架協(xié)議》（2023年10月，三地疾控中心已簽署新一輪的合作框架協(xié)議）。該協(xié)議明確了三地疾控中心的合作目標(biāo)、工作機(jī)制與重點(diǎn)內(nèi)容。再如，面對(duì)來勢(shì)兇猛的新冠疫情，長(zhǎng)三角地區(qū)建立了“5+2”協(xié)同聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，加強(qiáng)疫情信息實(shí)時(shí)共享、聯(lián)合開展科技攻關(guān)、促進(jìn)跨區(qū)域企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，實(shí)行行程碼、健康碼互認(rèn)互信機(jī)制，有效保障了疫情期間正常的生產(chǎn)生活。）但是，總體來說，目前各地區(qū)的生物安全協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)仍然存在較多的難點(diǎn)與痛點(diǎn)，尚未達(dá)到實(shí)現(xiàn)生物安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化的嚴(yán)格要求。如，京津冀地區(qū)構(gòu)建的協(xié)調(diào)機(jī)制主體級(jí)別較低，主要是為了應(yīng)對(duì)疾病或傳染病危害，一旦面臨更為嚴(yán)峻的生物安全挑戰(zhàn)，則難以有效應(yīng)對(duì)；在長(zhǎng)三角地區(qū)構(gòu)建的協(xié)調(diào)機(jī)制中，各地的負(fù)責(zé)人級(jí)別不同，城市發(fā)展水平也有較大差異，未能形成合理有效的集聚效應(yīng)。面對(duì)越來越嚴(yán)峻復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況，構(gòu)建更為全面系統(tǒng)、覆蓋層面更廣的生物安全協(xié)調(diào)機(jī)制刻不容緩。

第一，中央層面的統(tǒng)籌與協(xié)同。在中央層面，中央國(guó)家安全委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)生物安全領(lǐng)域工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，研究制定并指導(dǎo)實(shí)施國(guó)家生物安全戰(zhàn)略和有關(guān)的重大政策方針，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與國(guó)家生物安全有關(guān)的重大事項(xiàng)與重要工作，做好生物安全與其他國(guó)家安全之間的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)。中央國(guó)家安全委員會(huì)下設(shè)國(guó)家生物安全工作協(xié)調(diào)辦公室，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)機(jī)制的日常運(yùn)行工作。該協(xié)調(diào)辦公室可被賦予更大的職責(zé)與權(quán)限，每半年召開一次聯(lián)席會(huì)議，各部門主要領(lǐng)導(dǎo)人參加，分析當(dāng)前生物安全局勢(shì)與風(fēng)險(xiǎn)，生物安全與其他安全之間的支撐與保障，評(píng)估半年來的工作成效，研究確定下一階段的重點(diǎn)合作領(lǐng)域、重點(diǎn)工作等。

第二，地方層面的統(tǒng)籌與協(xié)同。在地方層面，由省、自治區(qū)、直轄市建立統(tǒng)一的生物安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各省級(jí)行政區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)與副組長(zhǎng)，具體負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的生物安全治理工作，下設(shè)生物安全工作協(xié)調(diào)辦公室，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)機(jī)制的日常運(yùn)作。該辦公室除了協(xié)調(diào)本地區(qū)的生物安全工作、召開部門聯(lián)席會(huì)議，還有一項(xiàng)重要職能，即負(fù)責(zé)與其他省級(jí)行政區(qū)建立職級(jí)對(duì)等、規(guī)格更高、標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)的跨地區(qū)生物安全協(xié)調(diào)機(jī)制，簽署框架戰(zhàn)略協(xié)議或備忘錄，明確跨地區(qū)生物安全工作具體職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)突發(fā)新發(fā)生物安全威脅事件的應(yīng)急處理能力。

第三，中央與地方層面的統(tǒng)籌與協(xié)同?？梢酝ㄟ^明晰權(quán)責(zé)分配，統(tǒng)一事權(quán)、責(zé)權(quán)和財(cái)權(quán)，加強(qiáng)監(jiān)督評(píng)估，壓實(shí)責(zé)任等方式更好地保障政令統(tǒng)一，充分調(diào)動(dòng)地方的積極性、責(zé)任感（圖4）。

2.政府、市場(chǎng)與社會(huì)的協(xié)同治理

長(zhǎng)久以來，我國(guó)沒有充分重視生物安全問題，僅僅把生物安全問題當(dāng)作部門職責(zé)，更多地從相關(guān)部門的角度出發(fā)落實(shí)生物安全工作，因此，對(duì)于如何建立政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制并沒有開展更多的嘗試，僅僅停留在初級(jí)階段，不利于國(guó)家生物安全治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。我國(guó)須借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，（例如，澳大利亞政府與市場(chǎng)（或者說企業(yè)）的合作是以行業(yè)協(xié)會(huì)為平臺(tái)的。在澳大利亞，生物安全威脅被分為植物相關(guān)威脅與動(dòng)物相關(guān)威脅，兩個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)與生物安全治理相關(guān)，分別是植物健康協(xié)會(huì)與動(dòng)物健康協(xié)會(huì)。植物健康協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府與企業(yè)間關(guān)于植物生物安全的相關(guān)工作，致力于促進(jìn)政府與企業(yè)的深入交流與合作，研究制定植物生物安全標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)戰(zhàn)略計(jì)劃并協(xié)助實(shí)施。動(dòng)物健康協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府與畜牧業(yè)企業(yè)關(guān)于動(dòng)物生物安全的相關(guān)工作，其負(fù)責(zé)的動(dòng)物疾病應(yīng)急協(xié)議與獸醫(yī)應(yīng)急協(xié)議是澳大利亞政府與企業(yè)共同應(yīng)對(duì)動(dòng)物生物安全事件的重要框架。在政府與社會(huì)的協(xié)調(diào)機(jī)制中，澳大利亞更注重提高社會(huì)公眾的生物安全意識(shí)，加強(qiáng)公眾教育工作。）構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情、適應(yīng)中國(guó)社會(huì)的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制。

第一，政府與市場(chǎng)的協(xié)同治理。隨著生物技術(shù)的不斷進(jìn)步與市場(chǎng)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，相關(guān)企業(yè)與行業(yè)的重要性日益顯著。長(zhǎng)期以來，我國(guó)政府對(duì)于生物安全產(chǎn)業(yè)缺乏足夠的重視，也未制定科學(xué)合理的行業(yè)專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃，導(dǎo)致我國(guó)生物安全產(chǎn)業(yè)發(fā)展與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比較為落后，技術(shù)水平也有較大差距，政府與企業(yè)的交流合作不充分。我國(guó)可鼓勵(lì)建立正規(guī)的、獨(dú)立的、會(huì)員制的非營(yíng)利行業(yè)協(xié)會(huì)，由行業(yè)協(xié)會(huì)推動(dòng)政府與企業(yè)的溝通交流與合作，整合現(xiàn)有的生物安全產(chǎn)業(yè)資源，研究制定并協(xié)助實(shí)施生物安全產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略與計(jì)劃，確定生物安全風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)應(yīng)急預(yù)案，提高企業(yè)的反應(yīng)力與執(zhí)行力。

第二，政府與社會(huì)的協(xié)同治理。充分重視社會(huì)公眾的作用，建立有效的政府-社會(huì)橫向協(xié)調(diào)機(jī)制。首先，由國(guó)家生物安全工作協(xié)調(diào)辦公室牽頭，聯(lián)合有關(guān)部門共同開發(fā)生物安全防控APP并引導(dǎo)社會(huì)公眾注冊(cè)使用。該APP應(yīng)成為社會(huì)公眾參與國(guó)家生物安全治理的重要平臺(tái)，集信息發(fā)布、監(jiān)測(cè)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)反饋、互動(dòng)學(xué)習(xí)等模塊于一體，可以促進(jìn)生物安全知識(shí)的宣傳與教育，提高社會(huì)整體生物安全意識(shí)和防范能力。其次，建立生物安全風(fēng)險(xiǎn)反饋機(jī)制。利用生物安全防控APP向社會(huì)公眾宣傳生物安全風(fēng)險(xiǎn)的類別與表現(xiàn)形式，發(fā)動(dòng)一場(chǎng)生物安全治理領(lǐng)域的“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”，鼓勵(lì)個(gè)人和社會(huì)組織及時(shí)向有關(guān)部門匯報(bào)生物安全風(fēng)險(xiǎn)，降低風(fēng)險(xiǎn)失控概率。最后，設(shè)立國(guó)家生物安全獎(jiǎng)，重點(diǎn)表彰為維護(hù)我國(guó)生物安全做出突出貢獻(xiàn)的個(gè)人與集體，加強(qiáng)媒體宣傳，營(yíng)造良好社會(huì)氛圍，提高個(gè)人參與生物安全治理的積極性。

（二）中國(guó)生物安全治理過程協(xié)同體系

傳統(tǒng)的生物安全管理側(cè)重事件發(fā)生之后的救災(zāi)工作，盡管有一些機(jī)構(gòu)和部門開展生物科技研究和生物安全風(fēng)險(xiǎn)防范，但這些組織在工作中一般與實(shí)際應(yīng)對(duì)部門疏于聯(lián)系，沒有形成長(zhǎng)效的聯(lián)動(dòng)協(xié)作與反饋互動(dòng)機(jī)制。隨著生物安全復(fù)雜性增加、威脅來源多元化、生物安全事件新發(fā)概率持續(xù)攀升、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全問題交織、生物安全風(fēng)險(xiǎn)迭代升級(jí)且防范難度不斷加大，我們對(duì)于生物安全治理已不能僅滿足于被動(dòng)防御與事后處置，生物安全風(fēng)險(xiǎn)防治鏈條不斷延長(zhǎng)（圖5）。

在國(guó)家生物安全治理中，除常規(guī)的應(yīng)急響應(yīng)、善后處置、考核評(píng)估外，風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、預(yù)警監(jiān)測(cè)與風(fēng)險(xiǎn)處置的重要性正日益提高。保障生物安全不再是單一部門或幾個(gè)部門的內(nèi)部事務(wù)，而是國(guó)家整體系統(tǒng)的共同事務(wù)。生物安全防范與治理的一系列工作亟待加強(qiáng)協(xié)作與整合。

具體來說，構(gòu)建生物安全治理的過程協(xié)同體系，應(yīng)圍繞以下四個(gè)方面逐步完善。

1.價(jià)值理念的協(xié)同

從心理學(xué)的角度，一個(gè)人的認(rèn)知決定其意識(shí)，而意識(shí)支配行為。實(shí)現(xiàn)生物安全治理過程的協(xié)同，首先應(yīng)該從樹立生物安全的核心價(jià)值理念著手，剔除部門本位和個(gè)人本位思想，形成大局觀、全局觀。生物安全治理的碎片化必然降低整體治理效果，碎片化現(xiàn)象之所以產(chǎn)生，很大程度上是因?yàn)檎J(rèn)知水平不高。為此，要加強(qiáng)教育和宣傳，樹立協(xié)同治理的理念，讓社會(huì)各界、參與治理的各部門不僅認(rèn)識(shí)到生物安全防治人人有責(zé)，還要理解全局協(xié)同的重大意義，在此基礎(chǔ)上，將生物安全和協(xié)同治理的理念外化為自覺的行為，將自身的工作和生物安全大局有機(jī)結(jié)合起來?？梢詣?chuàng)新性地應(yīng)用“社會(huì)性學(xué)習(xí)理論”（1977年，心理學(xué)家班杜拉首次提出“社會(huì)性學(xué)習(xí)”（Social Learning）概念，強(qiáng)調(diào)有效的治理在于大家彼此的學(xué)習(xí)與合作，群體成員可以以彼此為榜樣互相學(xué)習(xí)，并用學(xué)到的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)化這個(gè)群體，從而做出更好的、整體的計(jì)劃。當(dāng)前，這個(gè)理念被廣泛引入公共管理和協(xié)同治理領(lǐng)域。社會(huì)性學(xué)習(xí)組織的建設(shè)可促使大家達(dá)成價(jià)值理念的共識(shí)，有助于化解矛盾、增進(jìn)信任、形成大局觀，還有助于各方產(chǎn)生和傳播新知識(shí)、新技能和新方法，合力應(yīng)對(duì)短期內(nèi)單一主體無力解決的問題。 ），在生物安全治理的各環(huán)節(jié)、各組織中選派代表，組成協(xié)作治理委員會(huì)，搭建交流平臺(tái)，幫助各方更好地理解生物安全治理全過程所面臨的困難，加強(qiáng)各環(huán)節(jié)的依存性，促使各方從只著眼于本部門的利益轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐伎己狭鉀Q治理難題。

2.目標(biāo)規(guī)劃的協(xié)同

目標(biāo)規(guī)劃是建立在價(jià)值理念的基礎(chǔ)上的，是價(jià)值理念在具體實(shí)踐中的體現(xiàn)。在生物安全治理的各環(huán)節(jié)，參與部門要基于協(xié)同的價(jià)值理念，構(gòu)建目標(biāo)規(guī)劃的協(xié)同體系。只有這樣，才能真正確保工作實(shí)踐中的共情聚力。從生物安全治理的全過程來看，建立生物安全治理不同環(huán)節(jié)的目標(biāo)規(guī)劃協(xié)同體系是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工作，也是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，需要把握三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。第一，在確定工作環(huán)節(jié)或部門目標(biāo)規(guī)劃時(shí)要有全局觀，圍繞國(guó)家生物安全防御體系建設(shè)的總體目標(biāo)與愿景來制定規(guī)劃。第二，制定具體領(lǐng)域的目標(biāo)規(guī)劃時(shí)要統(tǒng)籌考慮，堅(jiān)持區(qū)別性和連續(xù)性的統(tǒng)一。各環(huán)節(jié)的目標(biāo)規(guī)劃不僅要反映本環(huán)節(jié)的中心與重點(diǎn)，體現(xiàn)區(qū)別性，還要便于各環(huán)節(jié)的對(duì)接，保證工作的連續(xù)性。第三，不同治理環(huán)節(jié)、不同工作部門在制定具體目標(biāo)的時(shí)候可以建立相互通報(bào)機(jī)制和公共協(xié)商制度，加強(qiáng)目標(biāo)之間的呼應(yīng)與支撐，避免某環(huán)節(jié)或某部門的目標(biāo)規(guī)劃產(chǎn)生負(fù)面的外部影響。

3.執(zhí)行過程的協(xié)同

在生物安全治理措施的執(zhí)行過程中，不同環(huán)節(jié)有不同的執(zhí)行主體，也有不同的執(zhí)行內(nèi)容。因此，執(zhí)行過程的協(xié)同首先表現(xiàn)為多元主體的協(xié)同，即執(zhí)行者、執(zhí)行對(duì)象和利益相關(guān)者等的協(xié)同。執(zhí)行過程的協(xié)同表現(xiàn)為不同環(huán)節(jié)執(zhí)行內(nèi)容的協(xié)同，協(xié)同機(jī)制體現(xiàn)為執(zhí)行者之間的相互調(diào)整和制度規(guī)范的調(diào)整，可以通過相關(guān)制度或協(xié)商機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。

4.績(jī)效評(píng)估的協(xié)同

績(jī)效評(píng)估既可以歸納成績(jī)與經(jīng)驗(yàn)，也可以總結(jié)失誤和教訓(xùn)，對(duì)治理流程和結(jié)果進(jìn)行有效調(diào)整和改進(jìn)。生物安全治理的過程協(xié)同首先包括績(jī)效評(píng)估協(xié)同體系的構(gòu)建。通過評(píng)估，我們可以了解具體的過程、做了哪些工作、有哪些效果、哪些方面做得好（符合國(guó)家和社會(huì)的需要）、哪些方面存在管理漏洞、體制機(jī)制存在哪些弊端，等等。其次，基本環(huán)節(jié)過程和整體結(jié)果兩方面的協(xié)同評(píng)估更有利于對(duì)生物安全治理體系開展更全面的評(píng)價(jià)，進(jìn)而不斷完善治理體系。最后，生物安全治理績(jī)效評(píng)估還可以從不同的視角開展更多方面的考量。例如，從政治視角對(duì)生物安全治理進(jìn)行目標(biāo)手段的合法性評(píng)估，從社會(huì)視角對(duì)生物安全治理進(jìn)行國(guó)家安全、人民健康及財(cái)產(chǎn)安全保障評(píng)估；從經(jīng)濟(jì)視角對(duì)生物安全治理的成本和收益進(jìn)行評(píng)估，等等。從不同角度對(duì)生物安全治理績(jī)效進(jìn)行評(píng)估是各工作環(huán)節(jié)協(xié)同效益的綜合體現(xiàn)?？?jī)效評(píng)估一定要建立配套的獎(jiǎng)懲機(jī)制及追責(zé)制度，既要強(qiáng)化激勵(lì)，又要針對(duì)相關(guān)主體在工作中的怠政、懶政行為追究責(zé)任。

綜上所述，生物安全治理的價(jià)值理念協(xié)同體系、目標(biāo)規(guī)劃協(xié)同體系、執(zhí)行過程協(xié)同體系、績(jī)效評(píng)估協(xié)同體系共同構(gòu)成了生物安全治理的過程協(xié)同體系。這四個(gè)體系是前后相繼、相互聯(lián)系、依次運(yùn)行的，因此，四者也要實(shí)現(xiàn)協(xié)同。整個(gè)協(xié)同體系的建設(shè)要和部門設(shè)置、權(quán)責(zé)分配緊密結(jié)合，它們共同構(gòu)成生物安全治理機(jī)制的核心。

五、結(jié) 語

生物安全事關(guān)一個(gè)國(guó)家乃至全人類的生存發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展、生產(chǎn)生活方式的不斷演變，全球生物安全形勢(shì)發(fā)生了巨大的變化。與傳統(tǒng)的生物危害相比，現(xiàn)代生物安全涉及的領(lǐng)域、復(fù)雜的程度、影響的范圍遠(yuǎn)勝以往。中國(guó)正處于生物安全的高風(fēng)險(xiǎn)期和壓力凸顯期，維護(hù)生物安全是時(shí)代所需、戰(zhàn)略所急。習(xí)近平總書記指出，要從保護(hù)人民健康、保障國(guó)家安全、維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安的高度，把生物安全納入國(guó)家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國(guó)家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理體系建設(shè)，全面提高國(guó)家生物安全治理能力。

近年來，我國(guó)高度重視生物安全，生物安全治理建設(shè)不斷強(qiáng)化和發(fā)展，但還存在一些突出的短板。例如，《生物安全法》雖已明確管理架構(gòu)的基本設(shè)置，但部門權(quán)責(zé)有待細(xì)化、明晰；生物安全治理?xiàng)l塊分割嚴(yán)重，部門之間的工作缺乏銜接和協(xié)同，部分管理工作甚至存在“真空地帶”?？傮w來說，我國(guó)現(xiàn)有生物安全治理架構(gòu)不能很好地適應(yīng)新形勢(shì)下生物安全風(fēng)險(xiǎn)防范的現(xiàn)實(shí)需求，影響國(guó)家生物安全治理效能和現(xiàn)代化治理能力的提升。

整體性治理為我們提供了解決問題的思維新范式。在整體性治理范式中，生物安全治理應(yīng)更注重通盤考慮全局的戰(zhàn)略。生物安全的復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)演化性要求建立全民的、科學(xué)的生物安全觀，新發(fā)展格局及生物安全的戰(zhàn)略性要求強(qiáng)調(diào)治理機(jī)構(gòu)的黨政協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)，生物安全的高技術(shù)含量及復(fù)雜性亟須更專業(yè)的分工與管理，生物災(zāi)害的高傳染性及擴(kuò)散性決定了多方參與的必然性，生物安全治理的系統(tǒng)性和鏈條性要求做好治理協(xié)同。

具體來說，在治理理念上，要堅(jiān)持人與自然和諧共生的可持續(xù)發(fā)展視角。生物安全既關(guān)乎國(guó)民健康也包括動(dòng)植物權(quán)益，需要多管齊下、一體化應(yīng)對(duì)。在治理結(jié)構(gòu)上，政府只是行動(dòng)者之一，權(quán)責(zé)劃分不僅體現(xiàn)為系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)之間的權(quán)責(zé)劃分，而且涉及橫向的無隸屬關(guān)系的單位之間的權(quán)責(zé)邊界劃定，還包括防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)全過程以及國(guó)內(nèi)國(guó)際等方面的權(quán)責(zé)問題?！耙婪ㄒ酪?guī)，兩縱三橫”的生物安全權(quán)責(zé)劃分方法重視權(quán)責(zé)清單的系統(tǒng)性及完整性，并具有較強(qiáng)的可操作性。在治理機(jī)制上，整體性治理的實(shí)現(xiàn)有賴于協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制等的培養(yǎng)和落實(shí)。構(gòu)建生物安全治理體系是一個(gè)復(fù)雜、系統(tǒng)、全面的國(guó)家工程，若缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制將會(huì)阻礙各個(gè)子系統(tǒng)的合理運(yùn)行，限制或降低治理效果?；谏锇踩卫憩F(xiàn)有的多元主體格局和不斷延伸的復(fù)雜流程，一方面要加強(qiáng)生物安全治理主體的協(xié)同體系建設(shè)，包括各級(jí)政府之間的協(xié)同治理，政府、市場(chǎng)與公眾之間的協(xié)同治理等；另一方面要加強(qiáng)生物安全治理過程的協(xié)同體系建設(shè)，包括全環(huán)節(jié)全過程的價(jià)值理念協(xié)同、目標(biāo)規(guī)劃協(xié)同、執(zhí)行過程協(xié)同、績(jī)效評(píng)估協(xié)同等。

生態(tài)安全治理是一個(gè)不斷發(fā)展、逐步完善的過程。為了保護(hù)人類健康、生態(tài)系統(tǒng)和社會(huì)的穩(wěn)定、人與自然共生共存共榮，需要更多的跨部門、跨學(xué)科、跨領(lǐng)域甚至跨國(guó)界的研究與合作，全方位、全領(lǐng)域、全過程地開展制度設(shè)計(jì)，形成導(dǎo)向清晰、決策科學(xué)、執(zhí)行有力、激勵(lì)有效、多元參與、協(xié)同互進(jìn)的現(xiàn)代化生物安全治理體系和生物安全國(guó)際治理秩序。

〔責(zé)任編輯：沈 丹〕

作者簡(jiǎn)介：李萌，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院生態(tài)文明研究所研究員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)研究專項(xiàng)“我國(guó)生物安全治理體系構(gòu)建中部門權(quán)責(zé)劃分及協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)研究”（20VYJ053）。