新中國75年的城市治理制度:變遷、邏輯與展望

摘 要從制度變遷角度看，新中國75年來的城市治理制度變革受制于國家意志、資本推動和公民選擇等因素，呈現(xiàn)初創(chuàng)、發(fā)展和優(yōu)化三個(gè)階段性特征，并沿著漸進(jìn)演變的路線趨向善治。內(nèi)在地看，新中國75年來城市治理制度的創(chuàng)設(shè)邏輯存在政治性主導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)性誘導(dǎo)、技術(shù)性誤導(dǎo)等路徑依賴。雖然這在一定程度上制約了城市治理制度的優(yōu)化升級，但也構(gòu)成了倒逼城市治理制度創(chuàng)新的主要動力。作為城市治理制度發(fā)展的趨勢之一，人文城市強(qiáng)調(diào)城市治理中政治參與、經(jīng)濟(jì)追求、社會治理等面向的公民權(quán)利在場，并以城市治理的人民性回歸為行動指向。人文城市治理制度的創(chuàng)設(shè)，需要回溯以往城市治理的制度遺產(chǎn)，反思現(xiàn)階段城市治理的制度困惑，著眼未來城市治理人民權(quán)利的制度修復(fù)，從而找回城市治理制度的人民性。

關(guān)鍵詞城市治理 制度變遷 人文城市 人民性

城市是一種人造空間，旨在為人們的生活提供棲息之所，并積淀社會發(fā)展要素。本質(zhì)上說，城市是適應(yīng)于人及其關(guān)系的需要的產(chǎn)物。然而，由于社會中人及其關(guān)系的復(fù)雜化，誘發(fā)城市治理制度創(chuàng)設(shè)邏輯的多重面孔，但無論城市治理制度如何變遷，均無法回避城市的本真意義，應(yīng)給予人民性充分的制度性關(guān)懷。新中國成立以來，城市政府一直在探索城市治理的人民性議題，大致經(jīng)歷了城市治理制度的初創(chuàng)、發(fā)展和優(yōu)化三個(gè)階段演變。值得注意的是，雖然現(xiàn)階段中國城市治理取得了顯著成效，但仍存在諸多亟待解決的體制機(jī)制問題。對此，有必要基于歷時(shí)性視角梳理新中國75年來城市治理的演進(jìn)歷程，揭示其制度變遷的路徑依賴邏輯，闡明人文城市作為未來城市治理制度轉(zhuǎn)型的發(fā)展趨勢，深刻踐行城市治理的人民性理念，從而推動城市制度善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、新中國75年城市治理制度的變遷歷程

作為一種“次國家空間”，“城市”的內(nèi)涵不僅僅是單純的生存、生活和生產(chǎn)空間，而且是政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)多種要素相互交織的“網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”（范逢春、譚淋丹：《城市基層治理70年：從組織化、失組織化到再組織化》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2019年第5期。）。在這個(gè)意義上，城市治理的制度變遷需要妥善處理城市空間內(nèi)多元要素的良性配置，方能找回城市治理的人民性。（陳水生、羅丹：《找回治理的“人民性”：人民建議征集的價(jià)值共創(chuàng)與運(yùn)行機(jī)理》，《理論與改革》，2023年第5期。）新中國成立75年以來，城市政府對于城市治理的體制與機(jī)制有一個(gè)穩(wěn)健的探索過程，推動城市治理機(jī)制與體制逐漸完善，有力踐行了“人民城市人民建，人民城市為人民”（《深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會精神 提高社會主義現(xiàn)代化國際大都市治理能力和水平》，《人民日報(bào)》，2019年11月4日。）的理念。

（一）20世紀(jì)50年代到70年代城市治理的制度初創(chuàng)

從中國建制市的產(chǎn)生歷程看，作為地方一級行政區(qū)劃的建制市，最早出現(xiàn)在晚清。晚清政府在考察、借鑒北美、西歐和日本地方行政制度的基礎(chǔ)上，于1909年1月制定頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，在歷史上第一次以法律形式將全國劃分為城、鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村三種區(qū)域類別。新中國成立后，我國的工作中心由農(nóng)村逐漸轉(zhuǎn)向城市，開始重視城市的生產(chǎn)建設(shè)。為了適應(yīng)國家戰(zhàn)略中心的轉(zhuǎn)移，在城市縱向管理體制上建立了包括直轄市和省轄市（包括地級市和縣級市）在內(nèi)新的城市政府管理結(jié)構(gòu)體系。全國共設(shè)135個(gè)城市，其中包含12個(gè)直轄市。北京、天津?yàn)橹醒胫睂?，沈陽、鞍山、撫順、盤錦、西安、上海、南京、武漢、廣州、重慶為五大行政區(qū)直屬，55個(gè)地級市、68個(gè)縣級市，均由省、自治區(qū)或行署區(qū)領(lǐng)導(dǎo)。（孫榮、徐紅、鄒珊珊：《城市治理：中國的理解與實(shí)踐》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年，第51頁。）

在橫向上以立法方式確認(rèn)城市權(quán)力機(jī)關(guān)與城市政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。1949年12月頒發(fā)的《市各界人民代表大會組織通則》和1950年1月頒布的《市人民政府組織通則》均對城市權(quán)力的來源以及城市政府的產(chǎn)生做出規(guī)定。1954年的《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》以及《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》等，分別對各級地方城市政權(quán)機(jī)構(gòu)的建立做出法律規(guī)定，標(biāo)志著城市政府作為一級地方行政組織的角色登上我國政治舞臺。1955年6月，《國務(wù)院關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》，從人口、政治和經(jīng)濟(jì)等方面設(shè)置了建制市的門檻。然而，從1958年至1976年，我國城市政府管理體制一直處于變動、調(diào)整乃至廢止?fàn)顟B(tài)。例如，在1962年，中央調(diào)整了市鎮(zhèn)建制標(biāo)準(zhǔn)，撤銷了10萬人以下的市建制，直到1965年底，城市的總數(shù)由1961年的208個(gè)減少到168個(gè)，4年間共減少了40個(gè)，直轄市的數(shù)量保持2個(gè)，地級市的數(shù)量則由80個(gè)減少為76個(gè)，縣級市的數(shù)量由126個(gè)減為90個(gè)。（孫榮、徐紅、鄒珊珊：《城市治理：中國的理解與實(shí)踐》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年，第53頁。）

由于該階段中國社會仍然處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，作為國家代表的政府總攬社會領(lǐng)域的各項(xiàng)資源，形成城市政府對城市公共事務(wù)的壟斷，造就了總體性支配的城市治理模式，（李春根、羅家為：《從總體性支配到社會化整合：新中國70年基層治理現(xiàn)代化的演進(jìn)邏輯——國家與社會關(guān)系的分析視角》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版）》，2020年第3期。）誘發(fā)了城市管理制度的剛性特征：

首先，制度的過渡性。從城市政府內(nèi)部組織體系看，建國初期城市管理體制具有新民主主義特點(diǎn)。為了迅速管理城市、實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的快速增長，新中國在城市政府組織架構(gòu)上設(shè)立了帶有軍事化色彩的治安委員會。直到1956年，國家才初步設(shè)立按產(chǎn)品、按行業(yè)分工的部門管理模式。經(jīng)濟(jì)建設(shè)是這一時(shí)期城市政府的首要職能，因而，在政府組織體系中創(chuàng)設(shè)了許多與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)管理有關(guān)的部門（如建設(shè)委員會）。然而，城市管理職能依附于經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，尚不具有單獨(dú)的管理地位。同時(shí)，國家城市管理體制具有“應(yīng)景性”特點(diǎn)。以“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制改革為例，20世紀(jì)50年代，為了保證大城市蔬菜和副食品的穩(wěn)定供給，少數(shù)城市開始探索“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制試點(diǎn)改革，例如旅大市于1950年管轄了旅順市（縣級）、金山縣和長山縣，本溪縣于1952年由遼東省劃歸本溪市管轄。1959年9月，第二屆全國人大常務(wù)委員會第九次會議決定，“直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣和自治縣”，第一次以法律形式確認(rèn)“市領(lǐng)導(dǎo)縣體制”，推進(jìn)全國“市領(lǐng)導(dǎo)縣”的體制改革。其中，河北省于1960年撤銷全部專區(qū)，在全省范圍內(nèi)推行該體制。僅一年之后的1961年，中央再次決定調(diào)整市鎮(zhèn)建制，縮小城市郊區(qū)，宣布市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的廢止。當(dāng)年，河北省恢復(fù)了全部專區(qū)，不再實(shí)行“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制。由此可知，在特定的政治歷史環(huán)境下，作為一項(xiàng)關(guān)乎城市發(fā)展的制度安排，僅在一年之內(nèi)就有各異的制度設(shè)置，這體現(xiàn)了城市政府對城市內(nèi)部治理體系的漸進(jìn)性調(diào)適與改革探索。

其次，職責(zé)同構(gòu)與總體性社會。1957年至1965年，我國城市管理機(jī)構(gòu)幾經(jīng)精簡和調(diào)整，確立按專業(yè)部門對口設(shè)置機(jī)構(gòu)的管理原則，形成了管理權(quán)限相對集中的城市管理體制。在這一管理體系內(nèi)，城市政府是城市生產(chǎn)、經(jīng)營、建設(shè)的管理主體，也是區(qū)域社會發(fā)展全部資源的所有者與分配單位，城市系統(tǒng)自上而下一一設(shè)置相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，紓解行政命令的傳導(dǎo)機(jī)制，固化城市基層組織對上級組織的依附性和服從性，由此形成不同層級政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的“上下對口、左右對齊”的現(xiàn)象，即職責(zé)同構(gòu)。（朱光磊、張志紅：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2005年第1期。）基于強(qiáng)化城市政府的治理權(quán)威，國家建立了“以單位制為主、街居制為輔”的城市基層管理結(jié)構(gòu)，形成了城市空間上的總體性社會。為了管理公有體制內(nèi)人員，新中國城市政府設(shè)立具有政治、經(jīng)濟(jì)與社會三位一體功能的單位制組織形式，該制度曾“被認(rèn)為是中國社會主義社會在城鎮(zhèn)地區(qū)最具特色的組織制度”。（李路路：《“單位制”的變遷與研究》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)》，2013年第1期。）在單位體制下，一方面，國家的觸角逐步深入社會領(lǐng)域，將社會中的個(gè)體高度整合進(jìn)國家管理體系中，在實(shí)現(xiàn)國家對城市社會動員與管理的同時(shí)，也帶來總體性社會下個(gè)人的依賴性與社會流動性不足等現(xiàn)實(shí)問題。另一方面，在基層社會分別建立街道辦事處和居民委員會（簡稱“街居制”）以延伸政治權(quán)力，構(gòu)筑政治權(quán)力對基層社會的總體動員。1954年《城市街道辦事處組織條例》和《城市居委會組織條例》以法律的形式正式確認(rèn)街居制的“身份”，至此，我國建立了以市政府、市轄區(qū)政府、街道辦事處以及居委會為主的，國家行政力量與居民自治力量相結(jié)合的城市管理體制。無論是單位制，還是街居制都是國家權(quán)力對社會空間的嵌入與型構(gòu)，主要目的在于保障國家權(quán)力的自上而下的暢通運(yùn)行，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家對城市社會的有效治理。

（二）20世紀(jì)70年代到21世紀(jì)初城市治理的制度發(fā)展

隨著改革開放的提出與縱深發(fā)展，我國城市管理制度展現(xiàn)出有別于20世紀(jì)70年代以前局部調(diào)整、修補(bǔ)式的管理模式，進(jìn)入了規(guī)范有序的制度創(chuàng)設(shè)階段。這一時(shí)期，“全國人大重新公布了‘兩個(gè)條例’，‘街居制’在各個(gè)城市恢復(fù)。20世紀(jì)90年代中期以后，由上海、北京等地探索的‘兩級政府、三級管理’體制在全國推開，街道一級的行政管理職能得到強(qiáng)化，許多地區(qū)推行‘條包塊管、以塊為主’的辦法，由街道和社區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位共同加強(qiáng)社區(qū)管理。與此同時(shí)，街道層面的黨委陸續(xù)得到建立，功能得到加強(qiáng)”（吳曉林：《城市基層治理的歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)代化進(jìn)程》，《學(xué)術(shù)月刊》，2023年第9期。）。

首先，適應(yīng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，適時(shí)調(diào)整了設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)。1986年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的“市領(lǐng)導(dǎo)縣”條件報(bào)告，要求各地結(jié)合實(shí)際，搞好規(guī)劃，嚴(yán)格按條件辦理。民政部在報(bào)告中陳述了調(diào)整原因，即城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展、城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)的快速變化，需要重新審視“市領(lǐng)導(dǎo)縣”的標(biāo)準(zhǔn)，以便促使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素的自由流通。同時(shí)20世紀(jì)80年代的農(nóng)村改革也推動了設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的提出。是時(shí)，中國開始小城鎮(zhèn)管理體制改革，即適當(dāng)放寬建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行鎮(zhèn)管村體制。這一體制變革，為設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的政策出臺奠定了基礎(chǔ)。至1984年10月，全國已有建制鎮(zhèn)5698個(gè)，比1979年凈增2550個(gè)，增長率181％。（蕭斌：《中國城市的歷史發(fā)展與政府體制》，中國政法大學(xué)出版社，1993年，第204頁。）但是，小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)輻射能力、人口集聚能力以及產(chǎn)業(yè)競爭力都難以與大城市相提并論，所以適時(shí)調(diào)整設(shè)市的門檻成為城市發(fā)展的新議題。

其次，試行整縣改市的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。1986年2月民政部在向國務(wù)院的請示報(bào)告中認(rèn)為，基于適應(yīng)城鄉(xiāng)狀況的新變化，不僅應(yīng)該把符合條件的鎮(zhèn)改為市，而且還應(yīng)該把有的縣也改為市（或?yàn)椤罢h改市”）。國務(wù)院批轉(zhuǎn)了民政部的報(bào)告，并要求全國實(shí)施?！?986年底，我國的縣級市僅184個(gè)，1987年增至208個(gè)，1988年增至246個(gè);1989年控制發(fā)展，也還是增加了16個(gè)，縣級市總數(shù)達(dá)到262個(gè)。3年凈增78個(gè)縣級市，平均每年新增26個(gè)，其發(fā)展速度是相當(dāng)快的。由于縣級市的大量發(fā)展，我國建制市總數(shù)也就由1986年年底的353個(gè)，增加到1989年底的450個(gè)，增長了127％?！保ㄊ挶螅骸吨袊鞘械臍v史發(fā)展與政府體制》，中國政法大學(xué)出版社，1993年，第206頁。）此后，我國的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制一直保持穩(wěn)步增長趨勢。

最后，轉(zhuǎn)變城市政府職能，加大城市管理體制改革力度。20世紀(jì)70年代，為適應(yīng)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展需求，大規(guī)模城市建設(shè)不斷興起，此時(shí)城鎮(zhèn)人口平均每年遞增5.2％，城市化率從1977年的17.6％上升到1986年底的24.5％（白南生：《中國的城市化》，《管理世界》，2003年第11期。）。在這一時(shí)期，全國各地城市政府在恢復(fù)原先組織機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，又大量增設(shè)新的政府部門，結(jié)果出現(xiàn)了城市政府機(jī)構(gòu)臃腫、部門林立、辦事效率低下的制度困境。1982年至1984年，城市政府開展“瘦身”改革，將大部分的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)分離出政府體制并改制為公司形式，將管理職能相近的機(jī)構(gòu)合并，調(diào)整精簡城市管理的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。同時(shí)，實(shí)行簡政放權(quán)，賦予區(qū)級政府相應(yīng)的權(quán)力，界定市、區(qū)兩級政府的職責(zé)與權(quán)限。1992年10月，黨的第十四次全國代表大會提出：“我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目的是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，以利于進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力”。這極大地推動了我國城市管理體制的改革進(jìn)程。一方面，要求城市政府在職能設(shè)置上應(yīng)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，將城市政府的社會經(jīng)濟(jì)職能擺在首位，實(shí)行“政企分開”，改變城市的經(jīng)濟(jì)管理方式，以更加宏觀、間接的方式為城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供計(jì)劃、指導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、服務(wù)等工作。另一方面，要求城市政府正確處理與人大、政協(xié)等國家機(jī)關(guān)和社會組織的關(guān)系。另外，在城市行政級別上，中央政府提出要探討正確處理較大市、計(jì)劃單列市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市和沿海開放城市之間的關(guān)系。

透過20世紀(jì)70年代至90年代的城市管理體制變革歷程，城市管理呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：一方面是城市職能的轉(zhuǎn)變。隨著城市經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，城市規(guī)劃職能不斷進(jìn)入城市政府業(yè)務(wù)領(lǐng)域，并與經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為城市政府的兩大重要職能，而關(guān)于城市管理中的公民參與機(jī)制尚處于探索階段。另一方面是城市管理方式的轉(zhuǎn)變。城市管理方式逐漸從以行政命令、計(jì)劃指令為主的國家治理模式向經(jīng)濟(jì)手段、法律手段的多樣化轉(zhuǎn)變?？傮w上看，這一時(shí)期的城市體制改革是對市場經(jīng)濟(jì)體制改革的回應(yīng)，在堅(jiān)持政府主導(dǎo)和強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政策下，形成了城市相關(guān)業(yè)務(wù)部門以“條條”為重點(diǎn)的管理體制。

（三）21世紀(jì)以來城市治理的機(jī)制優(yōu)化

隨著從社會管理到社會治理的政策話語轉(zhuǎn)化，城市治理制度建設(shè)也開啟了以機(jī)制優(yōu)化為中心的變革。具體而言，從政權(quán)維度來看，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制被確立為城市基層治理的基本目標(biāo);從社會維度來看，建設(shè)社會治理共同體是新時(shí)代城市基層治理的新格局;從具體實(shí)踐來看，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨建引領(lǐng)推動主體整合、落實(shí)街道辦的改革、提升基層治理數(shù)字化效能、增強(qiáng)社會參與度等。（吳曉林：《城市基層治理的歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)代化進(jìn)程》，《學(xué)術(shù)月刊》，2023年第9期。）

首先，優(yōu)化城市縱橫管理結(jié)構(gòu)，理順權(quán)責(zé)關(guān)系。在城市管理組織體系上，劃分了規(guī)劃、建設(shè)、管理等業(yè)務(wù)職能，明確城市的職能體系，堅(jiān)持“規(guī)劃是龍頭，建設(shè)是基礎(chǔ)，管理是關(guān)鍵”的主導(dǎo)思想，改變了以往那種“重建設(shè)、輕管理、輕規(guī)劃”的局面。在城市、區(qū)、街道管理體制上，通過試點(diǎn)試驗(yàn)逐漸形成“兩級政府、三級管理”的城市管理體制架構(gòu)。1995年，作為特大城市的上海市首先試行“兩級政府、三級管理”體制。這次改革主要是基于這樣的一個(gè)社會現(xiàn)實(shí)，即“隨著傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制日益為市場經(jīng)濟(jì)體制所取代，隨著社會的迅速發(fā)展，越來越多的企事業(yè)、機(jī)關(guān)將原本就該屬于社會管理的一部分職能解析出來，回歸社會，加上外來人員的涌動，退休、下崗人員的增多，再就業(yè)工程的啟動，環(huán)衛(wèi)環(huán)保任務(wù)的加重，……空前繁多、空前復(fù)雜的社會事務(wù)‘堆’在了城區(qū)管理者面前”（浦興祖：《特大城市城區(qū)管理體制的改革走向——兼談“兩級政府、三級管理”之提法》，《政治學(xué)研究》，1998年第3期。）?！皟杉壵?、三級管理”管理體制彰顯出城市治理的結(jié)構(gòu)性突破，管理重心下移不但充實(shí)了街道辦事處的權(quán)限與職能，也推動區(qū)、市政府從復(fù)雜瑣碎的基層事務(wù)中解放出來，促進(jìn)多元社會力量協(xié)同治理格局的形成。

其次，城市管理方式的法治化與規(guī)范化。21世紀(jì)以來，依法治理城市事務(wù)成為城市管理體制改革的重要向度。城市政府不僅在機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立依法治市委員會辦公室等統(tǒng)籌性治理單位，而且制定出臺了系列城市管理法規(guī)，為城市管理制度化、規(guī)范化奠定法律基礎(chǔ)。比如，2000年頒發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》、2002年頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》、2015年12月中共中央、國務(wù)院頒布并實(shí)施的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》等。黨的十九屆四中全會提出“構(gòu)建基層社會治理新格局”，“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”;2021年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，要求“建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系”;黨的二十大報(bào)告首次將基層社會治理置于“推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定”一章，再次強(qiáng)調(diào)建設(shè)“社會治理共同體”的目標(biāo)。這些有關(guān)社會治理的政策設(shè)計(jì)，高屋建瓴，不僅有助于進(jìn)一步理順城市管理執(zhí)法體制，而且有利于推動城市管理的法治化、規(guī)范化。

最后，城際協(xié)調(diào)發(fā)展的制度構(gòu)建。全球化、工業(yè)化和城市化引領(lǐng)世界各國的城市發(fā)展，并與城市公共事務(wù)的治理以及由此形成的管理體制存在關(guān)聯(lián)性。從國際視角看，全球化突破了民族國家的主權(quán)邊界，將地域型城市裹挾進(jìn)全球城市之中，使之成為全球城市的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)，由此觀之，城市管理體制應(yīng)是一個(gè)對外開放的有機(jī)系統(tǒng)，體現(xiàn)為城市管理體制的國際視野。以民族國家的區(qū)域?yàn)榍腥朦c(diǎn)，民族國家內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的工業(yè)化和城市化現(xiàn)象，勢必要求城市政府考慮城鄉(xiāng)關(guān)系、城城關(guān)系以及由此衍生的城市區(qū)域關(guān)系。城市管理必須對這些關(guān)系進(jìn)行制度化規(guī)定，方能解決因行政邊界和市場分割帶來的功能重疊、同質(zhì)化競爭等問題，進(jìn)而構(gòu)建城際優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏的協(xié)同發(fā)展共同體。黨的十八大以來，我國城市在建立健全區(qū)域合作機(jī)制、區(qū)域互助機(jī)制、區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制等方面進(jìn)行積極探索，推動了國家城市區(qū)域合作機(jī)制國家層面規(guī)定的構(gòu)建。比如，2017年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》要求加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)，完善城市社區(qū)管理體制。又如，2018年中共中央、國務(wù)院頒布實(shí)施《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》，旨在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向更高水平和更高質(zhì)量邁進(jìn)。

二、新中國75年城市治理制度演進(jìn)的邏輯揭示

從歷史制度主義的角度看，中國城市治理制度是國家意志、資本推動和公民選擇等多元合力的結(jié)果。梳理新中國75年的城市發(fā)展歷程，有一個(gè)問題值得關(guān)注，即城市治理機(jī)制與不斷增長的城市公民需求之間不匹配的問題。比如，城市公民對良好生態(tài)環(huán)境、優(yōu)質(zhì)教育資源、暢通交通系統(tǒng)、安全社會秩序以及有效公共參與等方面有著迫切的訴求，這些訴求是時(shí)代賦予城市公民高質(zhì)量生活、高質(zhì)量發(fā)展的基本保證。如果忽視這些現(xiàn)實(shí)性議題，城市管理的制度演變將會陷入政治性、經(jīng)濟(jì)性、技術(shù)性三重裹挾下的路徑依賴之中。

首先，城市治理的政治性主導(dǎo)。城市的政治性裹挾即在城市的創(chuàng)立、形成與發(fā)展過程中過多地賦予城市政治屬性，剝離城市的自然屬性，進(jìn)而強(qiáng)化權(quán)力主體的政治控制意圖與人為邏輯。封建時(shí)期的防御性城市、歐洲中世紀(jì)的自治城市以及近代的城市崛起均體現(xiàn)了政治因素對城市的權(quán)利主張，城市不僅僅是物質(zhì)資源、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及建筑的聚合，更是凝聚統(tǒng)治意圖的堡壘。顯然，這種圍墻式城市存在的依據(jù)不是從人的因素來考慮如何讓人過上美好生活的追求，而是通過系列的制度藩籬將城市之外的要素隔離開來，因?yàn)檫M(jìn)入城市就獲得了城市身份的權(quán)利附加，（姚尚建：《城市身份的權(quán)利附加》，《行政論壇》，2018年第5期。）比如城市福利、優(yōu)質(zhì)教育、靈活就業(yè)等發(fā)展機(jī)會。但是，這種政治化的城市，容易形成城市的過度行政化，致使城市畸形發(fā)展。陳剩勇等學(xué)者指出“中國城市體制歷經(jīng)百年變革，特別是經(jīng)過20世紀(jì)80年代以來的一系列體制調(diào)整和改革，目前已經(jīng)形成了以地域性建制為主、層級繁多，實(shí)行市管縣、鎮(zhèn)帶鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)合治體制”（陳剩勇、楊馥源：《建國60年中國城市體制的變遷與改革戰(zhàn)略》，《社會科學(xué)》，2009年第8期。），將誘發(fā)行政層級過多、城市型行政區(qū)的地域化、城市政府間的橫向合作機(jī)制不健全、城市建制合法性不足等問題。

其次，城市治理的經(jīng)濟(jì)性誘導(dǎo)。經(jīng)濟(jì)要素是城市社會結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵內(nèi)容，正是因?yàn)閷Τ鞘薪?jīng)濟(jì)及其功能性的追崇，人們才萌發(fā)了脫離鄉(xiāng)土而進(jìn)入城鎮(zhèn)的生活意愿，進(jìn)而追尋城市經(jīng)濟(jì)附加的各種利益與權(quán)利。然而，在城市經(jīng)濟(jì)高歌猛進(jìn)的躍遷中，過快的城市經(jīng)濟(jì)增長或過度強(qiáng)調(diào)城市經(jīng)濟(jì)的建設(shè)效率，不僅打破了城市社會既有結(jié)構(gòu)要素之間的均衡之勢，加劇了“城市經(jīng)濟(jì)森林”的構(gòu)筑，而且在城市經(jīng)濟(jì)過熱的表層下隱含著城市對人性關(guān)懷與尊重的弱化、失語與漠視。有學(xué)者繼而指出，片面追求經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的城市治理模式終究會誘發(fā)城市與鄉(xiāng)村社會的結(jié)構(gòu)性矛盾?！霸诤荛L一段時(shí)間內(nèi)，我們強(qiáng)調(diào)增長導(dǎo)向型的城市治理模式，通過產(chǎn)業(yè)集聚吸引農(nóng)民工進(jìn)城，生產(chǎn)要素在城鎮(zhèn)快速集聚，城市規(guī)模快速擴(kuò)張，經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體效率提升，這種治理模式衍生出城鄉(xiāng)公共資源配置不均衡、基本公共服務(wù)承載力不足、農(nóng)民工社會福利權(quán)流失等社會問題?！保ń獣云?、董家鳴：《市域社會治理現(xiàn)代化的理論認(rèn)知與實(shí)現(xiàn)途徑》，《社會政策研究》，2019年第4期。）不可否認(rèn)，城市經(jīng)濟(jì)作為國家宏觀調(diào)控的重要手段，其快速崛起已成為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素，這種經(jīng)濟(jì)牽引力造就了中國城市社會的發(fā)展圖景。但是，我們不能由此淡忘或放棄城市治理中公民的權(quán)利訴求與保障。

最后，城市治理的技術(shù)性誤導(dǎo)。城市治理的迭代升級建基于生產(chǎn)力發(fā)展的技術(shù)性創(chuàng)新，技術(shù)工具為城市治理發(fā)展提供了可能與條件。缺乏技術(shù)支撐的城市治理，面臨著治理效率低下問題，或難以適應(yīng)流動性的社會治理現(xiàn)實(shí)。在城市治理場域中，“信息技術(shù)的發(fā)展及其應(yīng)用，推動了技術(shù)治理的蓬勃發(fā)展，給城市治理帶來無限的可能和希望，也暴露出多方面的隱患和危機(jī)，比如信息技術(shù)的效率面臨著政府部門壁壘的限制、監(jiān)控技術(shù)的大量應(yīng)用威脅著個(gè)人隱私、公眾方便參與的同時(shí)也更加遠(yuǎn)離政治……信息技術(shù)及其運(yùn)行規(guī)則以精確的方式描述和解釋世界，帶來了多方面的技術(shù)治理幻象，具體包括技術(shù)萬能的幻象、技術(shù)替代的幻象、技術(shù)賦權(quán)的幻象和技術(shù)共贏的幻象等”（韓志明：《技術(shù)治理的四重幻象——城市治理中的信息技術(shù)及其反思》，《探索與爭鳴》，2019年第6期。）。換言之，過度崇拜城市治理的技術(shù)賦能，將城市建設(shè)、發(fā)展的行動邏輯化約為數(shù)據(jù)、視頻、語音等信息媒介及其復(fù)雜圖式的運(yùn)用實(shí)踐，存在淹沒治理信息背后的人性關(guān)懷的傾向。星野芳郎曾對工業(yè)革命以來的技術(shù)迭代所造成的人情淡化與社會冷漠流落出傷感，“十九世紀(jì)末葉，機(jī)器文明把城市給破壞了，但機(jī)器文明還能夠重新建設(shè)城市。而到了二十世紀(jì)后半期，機(jī)器文明卻已不能再自行修復(fù)自己所引起的破壞了”（［日］星野芳郎：《未來文明的原點(diǎn)》，畢曉輝、董守義譯，哈爾濱工業(yè)大學(xué)出版社，1985年，第15頁。）。這種技術(shù)盲從不僅致使城市治理陷入發(fā)展迷思，而且還加劇了對人性發(fā)展的侵?jǐn)_與撕裂。從世界范圍角度看，當(dāng)前世界智慧城市的發(fā)展情況呈現(xiàn)出一種相似趨勢，“即越來越多的智慧城市將大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能等先進(jìn)技術(shù)運(yùn)用于城市治理，以滿足日益多樣化的城市綜合需求。然而，隨著技術(shù)無邊界地滲透城市空間與城市生活，布滿傳感器和攝像機(jī)的城市面臨個(gè)人隱私泄露與城市數(shù)據(jù)濫用的雙重挑戰(zhàn)”（劉銘秋：《智慧城市治理中的安全重構(gòu)——基于全景敞視主義的分析》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2019年第10期。）。

三、人文城市：新中國城市治理制度發(fā)展的趨勢展望

馬克思主義理論強(qiáng)調(diào)，人是社會發(fā)展的價(jià)值關(guān)懷和最終歸屬?！皥?jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民”的理念被寫入黨的二十大報(bào)告。在此背景下，城市治理中如何貫徹“人民性”，并將人本價(jià)值作為城市建設(shè)發(fā)展的核心取向，成為提升城市治理現(xiàn)代化水平的關(guān)鍵。（陳水生、羅丹：《找回治理的“人民性”：人民建議征集的價(jià)值共創(chuàng)與運(yùn)行機(jī)理》，《理論與改革》，2023年第5期。）城市發(fā)展始終無法切斷對于人性的考慮，即未來的城市治理理應(yīng)回歸對人性的充分關(guān)懷、尊重與賦權(quán)，城市行政管理制度應(yīng)當(dāng)切換到具有人文關(guān)懷理念的治理模式。2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》首次提出“注重人文城市建設(shè)”;2016年《國家“十三五”規(guī)劃綱要》將新型城市的范圍擴(kuò)展為綠色城市、智慧城市、創(chuàng)新城市、人文城市、緊湊城市五種，人文城市仍在其列;2021年《國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出“建設(shè)宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市”。這些政策文件的制定出臺，標(biāo)志著人文城市正式進(jìn)入我國城市現(xiàn)代化建設(shè)的序列，（劉士林、何睿敏：《人文城市的理論邏輯與現(xiàn)實(shí)發(fā)展》，《江西社會科學(xué)》，2021年第10期。）也標(biāo)志著城市治理由經(jīng)濟(jì)型向文化型的重大變革，是對中國城市建設(shè)應(yīng)該更加注重人文內(nèi)涵與人文精神的制度化確認(rèn)。

（一）人文城市出場的現(xiàn)實(shí)觸動

人們奔流不息地涌入城市，是為了獲得城市各種附加權(quán)利和發(fā)展機(jī)會。城市的本質(zhì)是人的靈動組合，而不是冰冷的建筑堆砌。城市行政管理的制度本意應(yīng)是更好地服務(wù)人性發(fā)展的需要，而不是對人的自由全面發(fā)展的束縛與控制。鄭永年教授認(rèn)為，“現(xiàn)存城市管理體制側(cè)重于‘上級管理下級’，就是‘上級官員管理下級官員’，而不強(qiáng)調(diào)如何管理城市人。管理官員的官員太多，而管理城市人的官員太少。前者造成官僚體制內(nèi)部的巨大摩擦，后者造成官僚體制和城市居民的對立”（鄭永年：《城市的政治化與城市體制改革》，《文化縱橫》，2013年第6期。）。然而，當(dāng)前的城市行政管理制度更多是一種自上而下的科層治理邏輯，強(qiáng)調(diào)的是剛性服從而非柔性關(guān)懷。在本質(zhì)上，這是城市治理的價(jià)值定位出現(xiàn)偏差，將城市治理的主客體本末倒置。城市是人構(gòu)成的地理空間組織，而人及其存在關(guān)系才是城市治理的價(jià)值本位，城市治理應(yīng)該賦予城市公民更多的人文關(guān)懷和制度福利。

除了城市治理的現(xiàn)實(shí)性倒逼外，人文城市的理念出場，更是理論積淀的結(jié)晶。美國城市學(xué)家劉易斯·芒福德在《城市發(fā)展史——起源、演變和前景》《城市文化》等著作中，基于對人類和自然界生命現(xiàn)象的審視，系統(tǒng)地提出城市建設(shè)與發(fā)展的歷程中所蘊(yùn)含的人文理念。英國學(xué)者約翰·里德的《城市》、美國學(xué)者詹姆斯·E·萬斯的《延伸的城市——西方文明中的城市形態(tài)學(xué)》也對人文城市有過深刻的論述。在歷史上，人文城市的理念貫穿城市興起、建設(shè)與發(fā)展的全過程。在結(jié)構(gòu)上，人文城市是以關(guān)注人的生活“軟”質(zhì)量為核心的城市發(fā)展觀念，（陳宇飛：《人文城市理念的中國化實(shí)踐初探》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2011年第5期。）涵蓋了人是城市的中心、尊重歷史尊重傳統(tǒng)、良好的人文素養(yǎng)是城市的標(biāo)志、人與自然的友好等要素，其中，“人是城市的中心”理應(yīng)成為人文城市構(gòu)建的核心要義。在類型上，人文城市是一種新型的城市治理模式，既超越了人類城市原始的防衛(wèi)、商業(yè)等實(shí)用功能，也不同于新中國以來的“政治型城市化”和“經(jīng)濟(jì)型城市化”，它揭示出城市發(fā)展的目的，不是城市人口增加，也不是經(jīng)濟(jì)總量與財(cái)富的聚集，而是城市提供了一種“有價(jià)值、有意義、有夢想的生活方式”（劉士林：《關(guān)于人文城市的幾個(gè)基本問題》，《學(xué)術(shù)界》，2014年第5期。）。

（二）人文城市治理的經(jīng)驗(yàn)承續(xù)

人文城市不是一句烏托邦式的口號，而是建基于以往城市治理的總體績效。易言之，人文城市秉承以人為核心的城市治理內(nèi)核，其治理模式是對往城市治理模式的經(jīng)驗(yàn)超越：一方面是對政治性與經(jīng)濟(jì)性城市的超越與升級，另一方面需要從統(tǒng)治型城市獲取政治支持，也得益于經(jīng)濟(jì)型城市的物質(zhì)積淀，亦無法割裂技術(shù)型城市的社會營造。新中國成立75年來，中國城市管理大致經(jīng)歷了城市治理制度的初創(chuàng)、發(fā)展與優(yōu)化發(fā)展三個(gè)階段，每一個(gè)階段的出現(xiàn)均是對前一個(gè)階段的突破與創(chuàng)新。強(qiáng)調(diào)人文關(guān)懷的城市治理也不能例外，它是一種發(fā)展型、內(nèi)涵式的城市管理模式，需要妥善處理好與其他城市治理模式的關(guān)系。人文城市建構(gòu)離不開已有城市管理的制度績效支撐。與此同時(shí)，人文關(guān)懷模式下的城市管理制度強(qiáng)調(diào)關(guān)注城市社會中的人，轉(zhuǎn)變那種自上而下單向度和片面追求城市粗放增長的傳統(tǒng)模式，在城市政策制定層面更多地考慮人的發(fā)展要素，考慮城市治理中人的主觀能動性。

同時(shí)，我們也要注意到強(qiáng)調(diào)人文城市治理對以往城市治理模式的經(jīng)驗(yàn)借鑒，并非是全盤吸納，而是一個(gè)“揚(yáng)棄”的過程。城市治理制度的初創(chuàng)階段流露對政治權(quán)力的主張，管理城市更是出于城市治理的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，而治理城市凸顯了技治主義的工具價(jià)值，這三類城市治理模式似乎脫離城市主體而尋求城市治理的“他者”主導(dǎo)，背離了“城市讓生活更美好”的本真性追求。人文城市的建設(shè)固然需要政治的支持、經(jīng)濟(jì)的支撐以及技術(shù)的輔助，但是這些只是表征城市治理的工具特性，人民的主體性才是人文城市治理的根源和歸宿。人民性是人文城市構(gòu)建的旨趣所在，誠如亞里士多德在《政治學(xué)》中對城市治理的精辟概述，“人們?yōu)榱嘶钪?，聚集于城?為了活得更好，居留于城市”（［古希臘］亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館，1995年，第7頁。）。城市史研究學(xué)者芒福德認(rèn)為：“從城市準(zhǔn)備階段的發(fā)展與功能到城市現(xiàn)今的目的，經(jīng)歷了一個(gè)轉(zhuǎn)變過程，這一過程的實(shí)質(zhì)，亞里士多德表述得最好不過了。”（［美］劉易斯·芒福德：《城市發(fā)展史——起源、演變和前景》，宋峻嶺、倪文彥譯，中國建筑工業(yè)出版社，2005年，第118頁。）由此觀之，人文城市治理不僅是對城市管理模式的經(jīng)驗(yàn)反思，也彰顯了城市治理中人民性的理論意蘊(yùn)。

（三）人文城市建構(gòu)的權(quán)利捍衛(wèi)

權(quán)利是人實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的根本與訴求，城市權(quán)利則是人類權(quán)利的空間投射。然而，如同城市的漫長演變一樣，人文城市的權(quán)利確認(rèn)有著特殊的生成語境與條件。20世紀(jì)60年代以來，西方城市陷入了以空間規(guī)劃拜物教、治理異化與符號化并存的“城市危機(jī)”。在列斐伏爾看來，這種城市危機(jī)不單是資本主義工業(yè)體系的危機(jī)，而且是對城市正義、平等和公民權(quán)等基本權(quán)利的撕裂與忽視所引發(fā)的政治危機(jī)，擺脫城市權(quán)利危機(jī)的出路在于“城市權(quán)利”革命。權(quán)利作為審視城市治理的基本維度，賦予了城市以人性的關(guān)懷。（姚尚建：《城市政治：正義的供給與權(quán)力的捍衛(wèi)》，北京大學(xué)出版社，2018年，第102頁。）現(xiàn)代城市的本源在于公民意義而非統(tǒng)治者的意志，“將來城市的任務(wù)是充分發(fā)展各個(gè)地區(qū)、各種文化、個(gè)人的多樣性和他們各自的特性，這些是互為補(bǔ)充的;否則勢必像現(xiàn)在這樣，機(jī)械地消除土地的風(fēng)光和人的個(gè)性”（［美］劉易斯·芒福德：《城市發(fā)展史——起源、演變和前景》，宋峻嶺、倪文彥譯，中國建筑工業(yè)出版社，2005年，第580-581頁。）。所以，人文城市的權(quán)利確認(rèn)有歷史性與現(xiàn)實(shí)性的雙重背景：不僅是傳統(tǒng)意義上的“公民權(quán)利”在市域生活場域中的具象化和外顯化，而且是城市空間社會中非正義的窘境累積與倒逼。

我們主張城市治理的本質(zhì)在于城市空間內(nèi)人的充分發(fā)展，而保持這種發(fā)展則需要在城市治理過程中體現(xiàn)公民的權(quán)利屬性，促使公民享有城市治理的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，從而充分保障民眾進(jìn)入城市的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)居民城市向公民城市的回歸。（姚尚建：《城市身份的權(quán)利附加》，《行政論壇》，2018年第5期。）易言之，人文城市的權(quán)利確認(rèn)在于“不僅僅涉及獲得城市的形體空間，同時(shí)也涉及獲得城市生活和參與城市生活的更為廣泛的權(quán)利，涉及平等使用和塑造城市的權(quán)利，居住和生活在城市的權(quán)利”（［美］戴維·哈維：《叛逆的城市——從城市權(quán)利到城市革命》，葉齊茂譯，商務(wù)印書館，2014年，第3頁。）。自工業(yè)革命以來，借助產(chǎn)業(yè)的推進(jìn)，城市日益匯聚大量的資源。人口大量遷入城市，既是生活方式的選擇，也是權(quán)利驅(qū)動的結(jié)果。人口大規(guī)模涌入城市，意味著作為優(yōu)質(zhì)生活空間的城市將為人類的更高追求提供權(quán)利保障，而這就要求具有人文關(guān)懷理念的城市予以制度確認(rèn)。在現(xiàn)實(shí)生活中，理應(yīng)從人的需求角度出發(fā)，經(jīng)由人的權(quán)利賦予、權(quán)利行使與權(quán)利增能創(chuàng)造出具有豐富內(nèi)涵、傳承優(yōu)秀文化、給人們以豐富生活體驗(yàn)的城市治理制度，從而將城市營造成人類實(shí)現(xiàn)尊嚴(yán)與價(jià)值的溫情港灣。

四、結(jié) 語

習(xí)近平總書記指出：“做好城市工作，要順應(yīng)城市工作新形勢、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民城市為人民。”（《中央城市工作會議在北京舉行 習(xí)近平李克強(qiáng)作重要講話》， https：／／www.gov. cn／xinwen／2015-12／22／content-5026592.htm。）這一論斷凸顯了以人民為中心的人文城市建構(gòu)的必要性。新中國成立75年以來的城市治理變遷歷程，揭示了一個(gè)“不變”的事實(shí)：無論政治需求，抑或經(jīng)濟(jì)追求，還是技術(shù)導(dǎo)向，始終無法將人民權(quán)利排斥在外，城市仍然屬于人民。人文城市建基于對以往城市治理模式的揚(yáng)棄，其邏輯要義既是“人民城市人民建，人民城市為人民”的具體落實(shí)，也是強(qiáng)調(diào)城市治理“要處處體現(xiàn)以人為核心，提高柔性化治理、精細(xì)化服務(wù)水平，讓城市更加宜居，更具包容和人文關(guān)懷”政策精神的現(xiàn)實(shí)詮釋。通過將人文精神視為城市治理的一種價(jià)值性追求，“我們能夠建造更加人性和令人喜愛的環(huán)境，然后生活在其中，這些環(huán)境直面而不是逃避表面上難以對付的環(huán)境的、代表性的和社會正義的議題”（［美］馬克·戈特迪娜、雷·哈奇森：《新城市社會學(xué)》，黃怡譯，上海譯文出版社，2018年，第124頁。），而如何將人文城市的基本精神落實(shí)在城市治理的全過程，則任重道遠(yuǎn)，亟待后期持續(xù)性研究與實(shí)踐推動。

〔責(zé)任編輯：徐曼雪〕

作者簡介：鄭容坤，管理學(xué)博士，閩南師范大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士研究生導(dǎo)師。

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“新時(shí)代民間信仰賦能鄉(xiāng)村治理的路徑研究”（22XSH003）。