生物多樣性法治建設(shè)的國際經(jīng)驗與中國路徑

摘 要生物多樣性保護是共謀全球生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，關(guān)乎人類的生存與發(fā)展。新時代以來，以習(xí)近平生態(tài)文明思想與習(xí)近平法治思想為引領(lǐng)， 我國生物多樣性保護與立法取得了顯著進步，但同時也面臨諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)。在全球治理視野下，發(fā)達國家的生物多樣性法治建設(shè)具有一定的借鑒意義，表現(xiàn)為：注重國家生物多樣性物種差異，制定綜合性生物多樣性保護法；發(fā)揮國家生物多樣性政策引領(lǐng)，制定完善的預(yù)警監(jiān)測制度；落實生物多樣性責任追究制度，強化生物多樣性法益保障；引入生物多樣性保護公眾參與機制，打造全民聯(lián)動的治理格局。基于此，我國應(yīng)以構(gòu)建立體化的中國特色生物多樣性法治體系為基礎(chǔ)，完善生物多樣性安全監(jiān)測預(yù)警機制的法理架構(gòu)，引導(dǎo)公眾積極參與生物多樣性法治建設(shè)，深化國際生物多樣性法治合作，推動全球生物多樣性保護邁上新臺階。

關(guān)鍵詞生物多樣性 全球生態(tài)文明建設(shè) 公眾參與 環(huán)境公益訴訟 生態(tài)環(huán)境監(jiān)測 生態(tài)安全

習(xí)近平主席在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會第二階段高級別會議中強調(diào)，“我們要推進生物多樣性保護全球進程，將雄心轉(zhuǎn)化為行動，支持發(fā)展中國家提升能力，協(xié)同應(yīng)對氣候變化、生物多樣性喪失等全球性挑戰(zhàn)?！雹儆捎跉夂蜃兓?、生物資源利用、外來物種入侵等影響因素，上百萬種動植物面臨滅絕的威脅，給生物多樣性保護帶來巨大挑戰(zhàn)。生物多樣性保護是我國生態(tài)文明建設(shè)的主要內(nèi)容，也是全球環(huán)境治理的核心任務(wù)，需要各主權(quán)國家、國際組織、跨國公司、社會團體和個人等多方面力量共同應(yīng)對。當前，越來越多的國家采取措施來應(yīng)對生物多樣性喪失、氣候變化等問題，生物多樣性保護已然成為國際社會關(guān)注的焦點。中國作為最早簽署和批準《生物多樣性公約》的締約方之一，目前已制定了一些涉及生物多樣性保護的法律法規(guī)，但整體上未能完全滿足生物多樣性保護的實際需要。針對生物多樣性保護，部分國家的法治建設(shè)經(jīng)驗值得借鑒。因此，中國在法治軌道上積極推進生態(tài)文明建設(shè)和生物多樣性保護的同時，也要深化國際交流合作，借鑒國外有益的法治經(jīng)驗，推動全球生物多樣性保護邁上新臺階。

一、中國生物多樣性法治建設(shè)現(xiàn)狀

生物多樣性問題一直是世界各國頗為重視的問題。尤其是20世紀中葉，自然資源破壞日益嚴重，人類與其他物種及生態(tài)系統(tǒng)的矛盾加深，拯救珍稀瀕危物種、防止自然資源被過度利用等工作成為生物多樣性保護研究的主流趨勢。面對日益復(fù)雜的生物多樣性安全形勢，生物多樣性保護立法越來越受到國際社會的關(guān)注與重視。筑牢生物多樣性保護的法治屏障能夠有效減少破壞生態(tài)系統(tǒng)、物種和生物資源的行為，為生物多樣性保護和管理提供制度保障。當前，我國已形成生物多樣性法治體系的基本框架，為生物多樣性保護提供了更為科學(xué)和充分的法律依據(jù)。但在法律實施的過程中，仍存在可商榷之處。

（一）中國生物多樣性法治體系現(xiàn)有框架

目前，我國針對生物多樣性保護已初步搭建了法治框架，但尚未完善，仍缺少一部生物多樣性保護的綜合性法律。從法律體系縱向構(gòu)成來看，生物多樣性保護的現(xiàn)行法形式多樣，包括從憲法、環(huán)境保護法、專門性生物多樣性保護立法到各級地方性法律法規(guī)等不同位階，涵蓋實體和程序規(guī)范、技術(shù)準則以及資源管理等內(nèi)容。具體來說，《中華人民共和國憲法》第9條、第26條以宏觀的生物多樣性保護和管理為出發(fā)點，對自然資源的所有權(quán)和國家層面的生態(tài)保護職責作出規(guī)定。（ 于文軒、胡澤弘：《生態(tài)文明語境下生物多樣性法治的完善策略》，《北京理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2022年第2期。

）隨著生物多樣性風險的常態(tài)化和復(fù)雜化，生物多樣性問題所催生的生物多樣性議題和主張逐步融入社會話語體系之中，使生態(tài)保護領(lǐng)域的立法建設(shè)成果更加顯著。例如，《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國生物安全法》《中華人民共和國森林法》等就生態(tài)保護制度和生物多樣性保護作出了相應(yīng)規(guī)定，加大了對生態(tài)系統(tǒng)的保護力度。

在專門性生物多樣性保護立法方面，我國從生態(tài)系統(tǒng)多樣性、遺傳多樣性、物種多樣性三個領(lǐng)域開展工作。在生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護方面，國家層面出臺的法律法規(guī)主要包括《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國黃河保護法》等。在遺傳多樣性保護方面，我國的法律規(guī)范主要以部門規(guī)范性文件的形式體現(xiàn)，同時，在《中華人民共和國生物安全法》《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國種子法》《中華人民共和國專利法》等法律中有一些零散的規(guī)定。在物種多樣性保護方面，我國主要以行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)為主，例如，《中華人民共和國野生植物保護條例》《上海市野生動物保護條例》等。2022年，我國修訂了《中華人民共和國野生動物保護法》，加強對野生動物棲息地的保護。此外，《中國生物物種名錄2024版》的頒布對于物種多樣性保護立法也具有一定的參考價值。

（二）中國生物多樣性法治建設(shè)的主要成就

從我國生物多樣性立法實踐來看，新時代以來，我國以習(xí)近平生態(tài)文明思想與習(xí)近平法治思想為引領(lǐng)開展生物多樣性保護與立法，取得了顯著進步，生物多樣性法治建設(shè)漸入佳境。目前，我國已先后制定與修訂50多部生物多樣性保護法律法規(guī)，涉及多領(lǐng)域多層次的內(nèi)容。生物多樣性政策也在不斷完善，為生物多樣性立法程序提供先導(dǎo)和啟動因素。

從我國生物多樣性執(zhí)法精準化程度來看，一方面，執(zhí)法力度不斷強化，執(zhí)法部門開展一系列生物多樣性保護專項行動，嚴厲打擊破壞生物多樣性的犯罪活動。另一方面，執(zhí)法機制不斷創(chuàng)新，因地制宜，各地積極探索適宜的生物多樣性保護執(zhí)法機制。例如，2023年，黑龍江省蘿北縣發(fā)揮“責任修復(fù)+執(zhí)法監(jiān)管+檢察監(jiān)督”的綜合治理效能，開展生態(tài)補償增殖放流活動，讓生物多樣性保護執(zhí)法既有力度又顯溫度。（ 《依法履職守護生物多樣性》，《檢察日報》，2023年5月22日。）

我國的生物多樣性保護司法改革涉及生物多樣性刑事訴訟、民事訴訟與行政訴訟三類，三者在推進生物多樣性治理方面卓有成效。在生物多樣性刑事訴訟中，司法機關(guān)更加注重刑事訴訟的教育功能，以“審理一案、教育一片、影響一方”為目標，對社會公眾起到良好的教育警示作用。在生物多樣性民事訴訟中，《中華人民共和國民法典》對破壞生態(tài)環(huán)境的侵權(quán)責任、賠償范圍和公益訴訟作出規(guī)定，為法官依法裁決生物多樣性民事案件提供了相對明確的依據(jù)。在生物多樣性行政訴訟中，司法機關(guān)將行政許可制度、風險評估制度和環(huán)境監(jiān)測制度等作為事前預(yù)防性手段，（ 秦天寶：《中國生物多樣性立法現(xiàn)狀與未來》，《中國環(huán)境監(jiān)察》，2021年第10期。）從而減少生物多樣性損害因素，為生物多樣性保護提供可靠的制度保證。

通過生物多樣性法治宣傳，生物多樣性保護法治理念深入人心。一方面，我國生物多樣性保護法律知識得到普及。各地區(qū)機關(guān)部門積極響應(yīng)國家政策，如2021年，北京市積極運用“互聯(lián)網(wǎng)+法治宣傳”進行生物多樣性普法，（ 《加大首都生物多樣性保護執(zhí)法力度，促進人與自然和諧共生》，https：//www.163.com/dy/article/GNGAEBA10514MU5I.html。）多種形式推動生物多樣性保護走進公民生活。另一方面，我國生物多樣性保護法律意識有所增強。當前，在國際生物多樣性日、世界野生動植物日等重要時間節(jié)點，各地區(qū)積極開展生物多樣性法治宣傳教育，發(fā)揮生物多樣性保護典型案例的警示教育作用，使公眾對保護生物多樣性有了更為清晰、具體的認識。

（三）中國生物多樣性法治建設(shè)的問題與挑戰(zhàn)

我國生物多樣性法治建設(shè)的深入是構(gòu)建生物多樣性法治秩序的重要推動力，是加強生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實保障。與其他國家相比，我國實現(xiàn)生物多樣性法治建設(shè)目標的時間更緊迫、任務(wù)更艱巨。因此，直面我國生物多樣性法治建設(shè)中的問題與挑戰(zhàn)，方能使生物多樣性保護行穩(wěn)致遠。

首先，生物多樣性立法任重道遠。就當前我國生物多樣性法治建設(shè)現(xiàn)狀來看，體系尚不健全。一部系統(tǒng)、完善的綜合性生物多樣性保護法在生物多樣性法治建設(shè)中具

有統(tǒng)率作用，對于生物多樣性保護政策、保護制度以及生物多樣性基本問題的研究具有普遍指導(dǎo)意義。但我國目前缺少這樣的“生物多樣性保護法”，生物多樣性法治建設(shè)的體系性不強。

其次，生物多樣性司法工作機制運轉(zhuǎn)不暢。隨著生物多樣性司法保護水平不斷提升，全國各級法院不斷摸索，形成了符合司法審判規(guī)律、順應(yīng)生物多樣性保護的工作機制和模式。在現(xiàn)行生物多樣性司法體制下，技術(shù)性問題、相應(yīng)的制度規(guī)范等方面的司法工作機制仍有所欠缺。生物多樣性損害鑒定評估的成本較高、涉及范圍廣、技術(shù)難度大，當前具有鑒定資質(zhì)的機構(gòu)較少，難以滿足生物多樣性保護司法工作的需要，不利于生物多樣性權(quán)益的有效保護。此外，我國目前的生物多樣性司法保護仍集中于民事公益訴訟，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟尚不完善，這將制約我國生物多樣性司法保護效果。因此，健全生物多樣性司法保護的制度規(guī)范，能夠?qū)ι锒鄻有运痉▽嵺`提供更為有益的指導(dǎo)。

再次，生物多樣性聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督能力有待提高。目前，我國生物多樣性聯(lián)合執(zhí)法、共治的新格局已基本定型，但仍需強化生物多樣性聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督能力。從縱向執(zhí)法機制來看，當前生物多樣性執(zhí)法工作存在能力較弱、機構(gòu)不健全等問題，縱向執(zhí)法監(jiān)督體系仍有待完善。特別是基層仍存在地方保護主義，影響了生物多樣性執(zhí)法的權(quán)威性。從橫向治理角度來看，我國生物多樣性跨區(qū)域、跨部門治理有待完善，尚未形成立體化的共治機制。2023年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》，結(jié)合生態(tài)環(huán)境特征，修訂并完善了生態(tài)環(huán)境基本制度，有助于增強生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的可操作性與科學(xué)性，但在信息共享、技術(shù)規(guī)范等方面，相關(guān)配套制度仍不完善，執(zhí)法能力有待進一步加強。

最后，生物多樣性法治理論研究亟待深入。習(xí)近平法治思想、環(huán)境法學(xué)、《中華人民共和國生物安全法》等構(gòu)成中國特色生物多樣性法治的理論框架，但是具體內(nèi)容亟待細化與深入研究。當前，學(xué)界針對生物多樣性法治理論的研究傾向于從宏觀的角度入手，對于生物多樣性制度與科學(xué)機理的體系化研究較少，客觀上容易導(dǎo)致基礎(chǔ)理論研究相對薄弱，影響生物多樣性法治建設(shè)的進一步發(fā)展。

二、生物多樣性法治建設(shè)的國際經(jīng)驗

近年來，受氣候變化、環(huán)境污染等因素影響，生物多樣性安全問題頻發(fā)，社會經(jīng)濟發(fā)展乃至國家安全受到威脅，世界各國高度重視生物多樣性破壞的負面影響。全球多國頒布與生物多樣性相關(guān)的法律法規(guī)，制定不同位階的法律法規(guī)，力圖緩解生物多樣性喪失與生態(tài)環(huán)境惡化的情況，進而實現(xiàn)《生物多樣性公約》提出的“2050年‘實現(xiàn)人與自然和諧共生’”的美好愿景。目前，世界部分發(fā)達國家與發(fā)展中國家在生物多樣性保護方面取得良好成效，我國可以從中汲取有益經(jīng)驗，為生物多樣性法治建設(shè)提供借鑒與參考。

（一）注重國家生物多樣性物種差異，制定綜合性生物多樣性保護法

縱觀發(fā)達國家關(guān)于生物多樣性保護的法治進程，各國均立足于自身的生物多樣性特征，以綜合性生物多樣性法為核心，制定有效、可行的法律規(guī)范，構(gòu)建生物多樣性法治體系。澳大利亞是生物多樣性資源極為豐富的國家，有著極強的環(huán)境保護意識，是最早頒布環(huán)境保護法律法規(guī)的國家之一。1999年，澳大利亞頒布了《環(huán)境與生物多樣性保護法》，從法律的角度對澳大利亞的環(huán)境與生物多樣性保護進行嚴格規(guī)定，列舉當?shù)貫l危物種，建立不同的生物資源補償機制，（ 黃波、李天嬌、李燁等：《澳大利亞生物多樣性保護經(jīng)驗及其對我國的啟示》，《農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境學(xué)報》，2022年第1期。

）為生物多樣性保護的有效開展提供了法律保障。日本注重從整體性視角推進生物多樣性保護，頒布了《生物多樣性基本法》，旨在通過專門立法為生物多樣性治理提供明確要求，提高法律的可執(zhí)行性。（ 陳平、田竹君、李曌等：《日本國家尺度生物多樣性綜合評價概況及啟示》，《地理科學(xué)》，2015年第9期。）日本的《生物多樣性基本法》強化了生態(tài)資源與保護區(qū)域的劃分與監(jiān)測，為保護本土生物多樣性提供了可靠的法律保障。法國將立法作為保護生物多樣性、實現(xiàn)生態(tài)綠色轉(zhuǎn)型的重要路徑。2016年，《生物多樣性法令》的修訂是法國在生物多樣性法治領(lǐng)域的重大突破與創(chuàng)新，該法令更為科學(xué)地規(guī)定了生物多樣性的概念與原則。

一些發(fā)展中國家在生物多樣性保護方面也取得了明顯成效。印度擁有豐富的生物物種，被公認為全球八大農(nóng)作物起源中心之一。早在1934年，印度便建立了國家公園制度體系，實施《國家公園法》，生物多樣性法治建設(shè)歷史悠久。2002年，印度出臺了生物多樣性基本法——《生物多樣性法案》，旨在為生物多樣性保護營造良好的法治環(huán)境。在生物多樣性保護法治建設(shè)向好的背景下，印度生物信息技術(shù)等產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。2004年，南非基于國情與可持續(xù)發(fā)展的需要，頒布了《國家環(huán)境管理：生物多樣性法》。這部法律為南非生物多樣性保護構(gòu)建起綜合性的法律框架，涵蓋各種生態(tài)系統(tǒng)類型與物種，整體推動生物多樣性保護取得新進展。綜合來看，這些國家更注重以綜合性、系統(tǒng)性的視角推進生物多樣性法治建設(shè)，為不同生物物種保護提供科學(xué)的法律依據(jù)。

（二）發(fā)揮國家生物多樣性政策引領(lǐng)，制定完善的預(yù)警監(jiān)測制度

在愛知目標的推動下，生物多樣性監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)在全球迅速發(fā)展。完善的生物多樣性預(yù)警監(jiān)測制度有助于對生物多樣性安全領(lǐng)域的威脅進行合理監(jiān)測、評估和預(yù)警，對于維護國家安全、防范化解生物多樣性風險、保護生物資源具有重要意義。英國在簽署《生物多樣性公約》后，積極響應(yīng)生物多樣性保護國際法規(guī)，頒布了《英國生物多樣性行動計劃》《保護生物多樣性——英國方法》《英國生物多樣性指標2011》等政策文件，將生物多樣性監(jiān)測方法、監(jiān)測程序、監(jiān)測指標等寫入國家政策文件，并以每年更新的生物多樣性監(jiān)測結(jié)果作為全國生物多樣性保護的重要數(shù)據(jù)。2021年，德國成立了生物多樣性監(jiān)測中心，擴大全國生物多樣性監(jiān)測范圍，依據(jù)科學(xué)的數(shù)據(jù)推進生物多樣性保護工作。2001年，歐盟承諾要降低生物多樣性資源的流失速度，為此，歐盟始終堅持依靠國家戰(zhàn)略與立法推動生物多樣性監(jiān)測機制的落實。近年來，歐盟委員會啟動了“生物多樣性基因組學(xué)歐洲”（BGE）項目，并發(fā)布了《國家生物多樣性監(jiān)測系統(tǒng)開發(fā)指南》等戰(zhàn)略性規(guī)劃，旨在依靠國家政策推動生物多樣性監(jiān)測數(shù)據(jù)的收集與利用。在日本，1972年制定的《自然環(huán)境保全法》第4條規(guī)定：“國家必須每5年實施基礎(chǔ)調(diào)查，包括地形、地質(zhì)、植被、野生動物以及其他為保護自然環(huán)境所做的調(diào)查，為實施保護自然環(huán)境政策提供依據(jù)。”此外，日本在《生物多樣性國家戰(zhàn)略2023—2030》中，對生物多樣性長期監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)給予全方位的規(guī)定。綜上所述，發(fā)達國家或地區(qū)制定生物多樣性政策，不斷推動生物多樣性預(yù)警監(jiān)測機制的構(gòu)建，以便監(jiān)測本國（地區(qū)）所有層次的生物多樣性變化，促進生物多樣性可持續(xù)發(fā)展。

（三）落實生物多樣性責任追究制度，強化生物多樣性法益保障

責任追究制度是生物多樣性保護的有效手段，以追責問責遏制生物多樣性減少與生態(tài)環(huán)境破壞，有助于推動生物多樣性保護工作高質(zhì)量發(fā)展。相對來說，美國的生態(tài)環(huán)境責任追究制度是較為完善的。20世紀70年代，美國開始構(gòu)建生態(tài)環(huán)境責任追究制度。1980年，美國聯(lián)邦政府頒布的《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責任法》強調(diào)，若企業(yè)對特定場所造成污染，必須無限追究其責任。（ 薛英嵐、張鴻宇、郝春旭等：《污染場地風險管控環(huán)境經(jīng)濟政策體系：國外經(jīng)驗與本土實踐》，《中國環(huán)境管理》，2021年第5期。）從數(shù)量上看，德國關(guān)于生態(tài)保護法律責任的規(guī)定較多，散見于各類保護法中。其中，德國的《環(huán)境責任法》《環(huán)境損害法》等縮小了德國法律與生態(tài)環(huán)境保護現(xiàn)實問題的差距，對生物資源損害和生態(tài)環(huán)境破壞提出了更嚴格的限制要求，減緩了生物多樣性破壞與喪失的速度。歐盟的環(huán)境責任制度起步于20世紀80年代，并走在世界前列。在生態(tài)環(huán)境保護責任制度的構(gòu)建與完善過程中，歐盟持續(xù)探索生態(tài)環(huán)境賠償與救濟機制，先后頒布了《關(guān)于救濟環(huán)境損害綠皮書》《環(huán)境民事責任白皮書》《關(guān)于預(yù)防和補救環(huán)境損害的環(huán)境責任2004/35/CE號指令》等文件，在民事領(lǐng)域、行政領(lǐng)域劃分不同層級的責任，為生態(tài)環(huán)境與生物多樣性保護提供法益保障。受到地理環(huán)境與社會經(jīng)濟發(fā)展因素的影響，日本的生態(tài)法律規(guī)制主要集中于處理公害問題。1997年，《日本環(huán)境影響評價法》正式出臺。該法依據(jù)環(huán)境介質(zhì)對公害類型進行劃分，并區(qū)分不同的公益訴訟類型，與他國生態(tài)法律責任規(guī)定形成了鮮明的對比。世界部分國家在生物多樣性保護方面的責任追究制度從不同角度構(gòu)建起科學(xué)的生物多樣性保護評價考核指標，具有一定的借鑒意義。

（四）引入生物多樣性保護公眾參與機制，打造全民聯(lián)動的治理格局

公眾參與在政治決策與管理中發(fā)揮著重要作用，是加強生物多樣性保護的重要手段。部分國家在公眾參與方面擁有較多經(jīng)驗，通過強化生物多樣性保護的民意基礎(chǔ)，打造全民聯(lián)動的治理格局。1969年，美國頒布了《國家環(huán)境政策法》，首次以法律的形式確立了環(huán)境保護公眾參與制度，強調(diào)了公眾在環(huán)境保護中的重要地位。隨后，《資源保護與恢復(fù)法》《綜合環(huán)境應(yīng)對、賠償與責任法》等多部法律均將公眾參與納入其中。除此之外，為保證公民參與的有效落實，美國多個州出臺了專門保障公眾參與環(huán)境保護的法案，確保公眾行使權(quán)利。英國在進行生態(tài)保護、參與生物多樣性治理的過程中，摸索形成了適合自身發(fā)展的保護模式，將公眾參與作為生態(tài)保護工作不可或缺的一部分。除了加強生物多樣性保護立法，英國還通過社會組織開展各類生態(tài)保護活動。例如，斯旺西大學(xué)規(guī)劃了教職工菜園、生物多樣性保護標志牌等具有教育意義的生物多樣性保護活動，激發(fā)公眾的生態(tài)保護意識；英國皇家鳥類協(xié)會也曾組織公眾開展觀鳥活動，宣傳生物多樣性保護。在新加坡，公眾參與生物多樣性治理效果良好。以全國生物多樣性保護公眾參與計劃——自然社區(qū)（community in nature，CIN）計劃為例，該計劃主要包括組織生物多樣性節(jié)日活動、公眾自主參與生物多樣性調(diào)查以及公眾參與科學(xué)監(jiān)測三個方面，（ 陳婷、雍娟、何奧：《新加坡城市生物多樣性保護經(jīng)驗對我國的啟示》，《城市建筑》，2021年第24期。）增強了生物多樣性保護的基礎(chǔ)性力量。日本自公害問題出現(xiàn)后，更加注重公眾參與的多元環(huán)境治理模式。一方面，加強環(huán)境教育，2003年，日本頒布《提高環(huán)境保護積極性促進環(huán)境教育法》，為環(huán)境治理提供制度保障，推動環(huán)境教育的普及；另一方面，完善公眾參與機制，通過法律賦予公眾參與環(huán)境治理的權(quán)利，保證公眾對生態(tài)保護的全過程參與，從而積極解決環(huán)境問題?？傊锒鄻有员Ｗo是每一個人的共同職責，公眾參與能夠有效發(fā)揮引導(dǎo)作用，減少或解決生物多樣性保護中遇到的各類問題。

三、生物多樣性法治建設(shè)的中國路徑

面對全球生物多樣性保護的新挑戰(zhàn)，在深入推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新征程中，我國應(yīng)以立體化的中國特色生物多樣性法治體系為基礎(chǔ)，堅持問題導(dǎo)向，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，科學(xué)規(guī)劃并落實生物多樣性保護法治方案，完善生物多樣性安全監(jiān)測預(yù)警機制的法理架構(gòu)，引導(dǎo)公眾積極參與生物多樣性法治建設(shè)，深化國際生物多樣性法治合作，為全球生物多樣性保護提供有益借鑒。

（一）構(gòu)建立體化的中國特色生物多樣性法治體系

隨著時代發(fā)展與改革推進，生物多樣性治理對科學(xué)完備的生物多樣性法治體系要求更為迫切。落實生物多樣性保護的法治理念，維護我國國家安全，更高效地進行生物多樣性保護與管理，均需構(gòu)建立體化的生物多樣性法治體系。當前，國外生物多樣性法治建設(shè)實踐為我國構(gòu)建生物多樣性法治體系提供了經(jīng)驗和啟示。新時期，生物多樣性保護必須加強對生物多樣性領(lǐng)域的關(guān)注，以良法促發(fā)展，以生物多樣性法治體系建設(shè)為引領(lǐng)，筑牢生物多樣性法治建設(shè)基石。

第一，構(gòu)建綜合性生物多樣性保護法。我國目前尚缺少一部起統(tǒng)領(lǐng)作用的綜合性生物多樣性保護法。如前所述，《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》等法律中有關(guān)生物多樣性的規(guī)定雖然是生物多樣性法治發(fā)展的基礎(chǔ)和重要依據(jù)，但有關(guān)生物多樣性的內(nèi)容較為分散，難以成為我國生物多樣性法治體系中的牽頭法規(guī)。因此，我國亟須制定一部綜合性的生物多樣性保護法，以完善生物多樣性法治體系。

第二，開展生物多樣性保護專項立法。專項立法可以從生態(tài)系統(tǒng)多樣性、物種多樣性、遺傳多樣性三個角度進行立法。我國現(xiàn)有法律法規(guī)已經(jīng)涉及了這三部分內(nèi)容，具有良好的立法基礎(chǔ)，目前應(yīng)針對相對薄弱的領(lǐng)域完善立法，提高法律效力位階，增強法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)性。

第三，開展生物多樣性評估標準立法。截至2023年12月，我國已發(fā)布《生物多樣性評估標準》《區(qū)域生物多樣性評價標準》等多項環(huán)境保護標準，為生物多樣性管理提供了重要依據(jù)。加強我國生物多樣性評估標準立法，依據(jù)我國生物多樣性狀況及變化趨勢，建立動態(tài)的生物多樣性評價評估機制，能夠加強生物多樣性的保護和管理。

（二）完善生物多樣性安全監(jiān)測預(yù)警機制的法理架構(gòu)

黨的二十大報告指出：“強化國家安全工作協(xié)調(diào)機制，完善國家安全法治體系、戰(zhàn)略體系、政策體系、風險監(jiān)測預(yù)警體系、國家應(yīng)急管理體系，完善重點領(lǐng)域安全保障體系和重要專項協(xié)調(diào)指揮體系，強化經(jīng)濟、重大基礎(chǔ)設(shè)施、金融、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)、生物、資源、核、太空、海洋等安全保障體系建設(shè)?！保?習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2022年，第53頁。）生物多樣性安全監(jiān)測預(yù)警機制是生物多樣性風險監(jiān)測預(yù)警體系的重要組成部分，是開展生物多樣性監(jiān)測與預(yù)警工作的行為準則與行動指南。及時、準確的監(jiān)測預(yù)警是降低生物多樣性損害的關(guān)鍵所在。立足當前的生物多樣性安全形勢，明確生物多樣性安全監(jiān)測預(yù)警的規(guī)范進路十分必要，有助于提高應(yīng)對生物多樣性風險的能力。

從整體性視角出發(fā)，一是要準確把握生物多樣性安全監(jiān)測預(yù)警工作的總體目標。在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，準確把握當前生物多樣性保護需求，構(gòu)建“中央－地方”分工協(xié)作、高效運行的生物多樣性安全監(jiān)測預(yù)警體系，對生物多樣性進行調(diào)查、監(jiān)測、評估、預(yù)警，逐步掌握全國生物多樣性態(tài)勢，分析評估生物多樣性受損狀況與變化趨勢，及時預(yù)警生物多樣性問題與潛在風險。二是完善生物多樣性安全監(jiān)測預(yù)警工作的體系布局。構(gòu)建以生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域為重點，覆蓋我國重點區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)、重點生物物種及重要生物遺傳資源的生物多樣性監(jiān)測預(yù)警體系，對生物多樣性保護領(lǐng)域的監(jiān)測實現(xiàn)全覆蓋。同時，明確生物多樣性安全監(jiān)測責任與監(jiān)督主體，賦予其行政權(quán)力，以法律確保其權(quán)威性。三是明確規(guī)定生物多樣性監(jiān)測預(yù)警工作的主要任務(wù)。準確把握我國生物多樣性保護現(xiàn)狀，開展生物多樣性趨勢性監(jiān)測和基線調(diào)查，推動國家重大戰(zhàn)略區(qū)域協(xié)同監(jiān)測，強化生物多樣性監(jiān)測評價預(yù)警成果產(chǎn)出，對生物多樣性監(jiān)測質(zhì)量嚴格把關(guān)，同時加強生物多樣性監(jiān)測能力建設(shè)。

（三）引導(dǎo)公眾積極參與生物多樣性法治建設(shè)

引導(dǎo)公眾參與生物多樣性法治建設(shè)是增強公民生物多樣性保護意識、提升生物多樣性立法科學(xué)性與民主性的重要手段。2020年，《法治社會建設(shè)實施綱要（2020—2025）》提出“發(fā)揮人民團體和社會組織在法治社會建設(shè)中的作用”；2021年，《關(guān)于進一步加強生物多樣性保護的意見》明確提出要從加強宣傳教育、完善社會參與機制等方面入手全面推動公眾參與生物多樣性保護。引導(dǎo)公眾積極參與生物多樣性法治建設(shè)是保障全社會共同參與生物多樣性保護的重要路徑，也是生物多樣性主流化的關(guān)鍵所在。

進入新時代，我國公眾參與生物多樣性保護的廣度明顯擴大、深度顯著增強，引導(dǎo)公眾積極參與生物多樣性法治建設(shè)將促進生物多樣性保護的全面推進。首先，引導(dǎo)公眾參與自然資源法治宣傳教育。自然資源法治教育是從法治的角度深入了解自然的創(chuàng)新型教育活動，對推動生物多樣性保護高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。廣大人民群眾積極參與自然資源法治宣傳教育，可將為自然資源保護提供法治保障作為切入點，大力加強生物多樣性學(xué)習(xí)宣傳，推動自然資源法治教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。其次，鼓勵公眾參與生物多樣性法治實踐活動。一方面，壯大生物多樣性普法志愿者隊伍，在社會各行業(yè)各領(lǐng)域開展生物多樣性公益普法活動，調(diào)動公眾學(xué)習(xí)生物多樣性保護知識的積極性；另一方面，公眾通過參與豐富多樣的生物多樣性法治實踐，深化對生物多樣性保護法治化的認識。例如，公眾可以擔任人民陪審員、人民監(jiān)督員，參與生物多樣性司法實踐，加強切身體驗，強化生物多樣性法治觀念。最后，鼓勵公眾參與有關(guān)生物多樣性的重大行政決策。關(guān)于生物多樣性的重大行政決策不僅與生物多樣性保護息息相關(guān)，也與人類的生存和發(fā)展密切相關(guān)，公眾參與生物多樣性的決策制定、表達利益訴求等有助于決策的科學(xué)性、合理性，實現(xiàn)保護效益最大化。值得注意的是，公眾在參與生物多樣性決策時，應(yīng)得到科學(xué)的引導(dǎo)，明確自身的角色定位，避免形式主義，在科學(xué)的調(diào)查研究結(jié)論的基礎(chǔ)上參與決策。

（四）深化國際生物多樣性保護的法治合作

習(xí)近平總書記指出：“保護生態(tài)環(huán)境、應(yīng)對氣候變化，是全人類面臨的共同挑戰(zhàn)。我們要秉持人類命運共同體理念，積極參與全球環(huán)境治理，加強應(yīng)對氣候變化、海洋污染治理、生物多樣性保護等領(lǐng)域國際合作，認真履行國際公約，主動承擔同國情、發(fā)展階段和能力相適應(yīng)的環(huán)境治理義務(wù)，為全球提供更多公共產(chǎn)品，不斷增強制度性權(quán)利，實現(xiàn)義務(wù)和權(quán)利的平衡，展現(xiàn)我國負責任大國形象。”（ 習(xí)近平：《努力建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化》，《求是》，2022年第11期。）國際合作是推進國家生物多樣性法治建設(shè)、助力國際生物多樣治理的必然選擇。習(xí)近平總書記以宏闊的全球視野為我國參與全球生物多樣性治理、深化全球生物多樣性法治合作提供了具體指引。面對復(fù)雜的生物多樣性治理環(huán)境，我國應(yīng)當積極參與，營造良好的生物多樣性保護氛圍，以生物多樣性保護推動全球可持續(xù)發(fā)展。

一是夯實全球生物多樣性保護伙伴關(guān)系。生物多樣性保護最有效的運作模式是讓所有利益相關(guān)方形成全面的伙伴關(guān)系。中國應(yīng)致力于加強國際生物多樣性保護與綠色發(fā)展領(lǐng)域的雙邊、多邊對話合作，尤其是與共建“一帶一路”國家加強經(jīng)濟往來，深化國際生物多樣性法治合作，推動全球生物多樣性治理，夯實全球生物多樣性保護伙伴關(guān)系。二是促進國際生物多樣性相關(guān)條約的有效履行。一方面，要推動雙邊和區(qū)域性多邊生物多樣性公約發(fā)展。將雙邊和區(qū)域性多邊生物多樣性公約作為未來全球生物多樣性治理的發(fā)展重點，加強雙邊、多邊合作，推進全球生物多樣性保護。另一方面，要完善《生物多樣性公約》的退出機制。對條約退出權(quán)的限制是完善《生物多樣性公約》退出機制的重要目標?！渡锒鄻有怨s》的退出機制有助于解決生物多樣性保護中的國際爭端，有效維護全球生態(tài)安全。三是健全國際生物多樣性治理監(jiān)管與爭端解決機制。應(yīng)細化全球生物多樣性爭端解決流程，明確協(xié)商程序的時間節(jié)點，拓寬生物多樣性爭端解決途徑，引入生物多樣性仲裁與司法等措施，有效解決跨國生物多樣性問題引發(fā)的爭議。

〔責任編輯：沈 丹〕

作者簡介：許芳菲，哈爾濱工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生；高德勝，法學(xué)博士，哈爾濱工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師。

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“高水平對外開放背景下我國生物多樣性安全監(jiān)測預(yù)警研究”（22amp;ZD088）；國家社會科學(xué)基金重點項目“總體安全觀視域下的生物資源管控與生物安全研究”（20AZD113）。

① 習(xí)近平：《在〈生物多樣性公約〉第十五次締約方大會第二階段高級別會議開幕式上的致辭》，《人民日報》，2022年12月16日。