公平競爭審查第三方評估：解構(gòu)及改進

摘要：公平競爭審查第三方評估漸成規(guī)模，而相關(guān)認識卻存在部分疏漏和偏解。對于“為何引入第三方評估”這一前提性問題，實踐和規(guī)則形成背離。考察發(fā)現(xiàn)，委托評估模式下，第三方評估在具體場景中發(fā)揮的功能是由委托主體決定的。政策制定機關(guān)委托的情況下，第三方評估更多為輔助審查性質(zhì)；而競爭執(zhí)法機關(guān)委托的情況下，第三方評估更多作為一種監(jiān)督的方式。第三方評估并不能專門解決審查動力不足的問題，只能在部分監(jiān)督場景下有所助益。根據(jù)評估內(nèi)容可將公平競爭審查第三方評估分為公平競爭評估和綜合評估，兩者在評估的規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、方式、知識類型等方面存在差異，據(jù)此可指導(dǎo)一般性的制度設(shè)計和具體的以需求為核心的采購委托設(shè)計。評估活動及其制度改進應(yīng)當(dāng)在保持獨立性和專業(yè)性的基礎(chǔ)上，滿足委托主體的評估需求，支持不同類型評估的有效實施。鑒于此，結(jié)合公平競爭審查第三方評估的精細化及廣泛性特征，可以從評估機構(gòu)、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估行為、評估結(jié)果等方面進行改進。

關(guān)鍵詞：公平競爭審查；第三方評估；委托評估；公平競爭評估；綜合評估

一、背景及問題

公平競爭審查制度自建立以來，所受關(guān)注與日俱增。從立法層級和實施規(guī)模來看，目前的公平競爭審查已經(jīng)成為頗具影響力的制度，并且深刻改變著政府的行為模式與權(quán)力內(nèi)容。1作為一種配套機制，第三方評估在公平競爭審查制度實施中發(fā)揮著日益重要的作用。從頂層設(shè)計到具體細則，從提出到鼓勵，再到建立相應(yīng)機制，公平競爭審查第三方評估雖問世不久，卻發(fā)展迅速，如今也形成了不小的規(guī)模。在地方工作上，但言及公平競爭審查，幾乎必談第三方評估，第三方評估已經(jīng)成為各地推進公平競爭審查工作的必備手段。2

而公平競爭審查第三方評估的相關(guān)研究，卻相形見絀。目前，學(xué)界的研究多集中于公平競爭審查這一層面，3在既有的研究對象內(nèi)，對第三方評估的把握是一鱗半爪式的。而將公平競爭審查第三方評估作為研究重點，進行精細化觀察和全局性考量的研究并不多見。在不多的研究中，規(guī)范研究色彩明顯，盡管或多或少對公平競爭審查第三方評估的實施狀況有所關(guān)注，但部分研究的政策依賴過強，導(dǎo)致對前提性問題缺少考慮，如果僅從概念和政策出發(fā)，而不進一步地調(diào)查和追問政策目的和現(xiàn)實情況，則研究可能走向自我想象和一廂情愿的歧路，甚至提出不切實際的期待和要求，難以助益于實踐。第三方評估在我國已有不少實踐，當(dāng)其被應(yīng)用于公平競爭審查領(lǐng)域，其基本模式和構(gòu)成是怎樣的，能夠在多大程度上推進公平競爭審查？為防止卷入一輪又一輪低質(zhì)量評估的忙碌中，避免將第三方評估簡單視為政績工作，同時也為彌補現(xiàn)有研究的疏漏并扭正部分偏解，需要回到起點，審視公平競爭審查第三方評估的規(guī)則設(shè)計和運行狀況，逐步理解其內(nèi)部構(gòu)造和運行機理。2023年4月26日，新版《公平競爭審查第三方評估實施指南》（下文稱“《指南》（2023）”）發(fā)布實施，也表明公平競爭審查第三方評估正在不斷更新，日漸完善。于紛繁復(fù)雜的實踐中產(chǎn)生的新變化如何解釋，未來的發(fā)展方向如何，又需要作怎樣的改進？這要求我們更加準(zhǔn)確、完整和深入地認識公平競爭審查第三方評估。

二、緣何引入第三方評估

第三方評估已經(jīng)成為伴隨公平競爭審查制度實施的慣常操作，但為何要在公平競爭審查中引進第三方評估，卻較少被考慮。這里所談的并非是第三方評估的特點和優(yōu)勢，4而是以公平競爭審查為出發(fā)點和服務(wù)對象，探究在公平競爭審查場景下，引進第三方評估是為了解決什么問題，其制度目標(biāo)是幫助政策制定機關(guān)審查，還是其他？更進一步，評估是要解決審查主體的審查能力問題還是審查動力問題？其動機是出于對公平競爭審查的輔助還是監(jiān)督？這一問題被以往研究有意無意地忽視或點到為止地涉及，5卻值得深入考察和反思。對這一前提性問題的追問，緊密關(guān)系到相應(yīng)的制度設(shè)計，又向后關(guān)聯(lián)到第三方評估的實施效果。

（一）實踐和規(guī)則的背離

1.以政策制定機關(guān)為出發(fā)點的規(guī)則設(shè)計

公平競爭審查第三方評估的發(fā)展與公平競爭審查制度的演進完善相伴相隨。早在2016年，作為公平競爭審查制度的綱領(lǐng)性文件，《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（下文稱《意見》）就已經(jīng)提到，“在條件成熟時組織開展第三方評估”，“鼓勵委托第三方開展評估”。盡管2017年發(fā)布并實施的《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》（下文稱《實施細則（暫行）》）對委托第三方評估還僅是“鼓勵”態(tài)度，但到了2019年，市場監(jiān)管總局發(fā)布《公平競爭審查第三方評估實施指南》（下文稱《指南》（2019）），在公平競爭審查過程中引入第三方評估機制就成為既定事實?？梢姡氲谌皆u估的構(gòu)想在公平競爭審查制度建立之初就已經(jīng)產(chǎn)生，隨著該制度深入實施，條件進一步成熟，第三方評估的引入也最終確定。第三方評估在一開始就被視為公平競爭審查當(dāng)然的配套機制，其引入是規(guī)則設(shè)計者作為既定方案逐步促成并實現(xiàn)的。

公平競爭審查第三方評估是以政策制定機關(guān)為出發(fā)點進行制度設(shè)計的。這一點確定無疑地體現(xiàn)在公平競爭審查及其第三方評估的規(guī)范性文件中（參見表1），直到近期《指南》（2023）才有所改變。6從《意見》到《實施細則（暫行）》，其相關(guān)內(nèi)容都意在鼓勵政策制定機關(guān)組織評估?！吨改稀罚?019）則明確指出，第三方評估是受政策制定機關(guān)委托而開展的。7在此基礎(chǔ)上，《指南》（2019）對第三方評估所作的指引，出發(fā)點都是源于“政策制定機關(guān)”。政策制定機關(guān)在第三方評估的引入、評估機構(gòu)的選擇、評估的保障及紀律等活動中都處于主動和中樞地位，評估程序的多項內(nèi)容也都要符合政策制定機關(guān)的要求，或經(jīng)過其認可。而《市場監(jiān)管總局關(guān)于發(fā)布公平競爭審查第三方評估實施指南的公告》中提及的“供政策制定機關(guān)在開展公平競爭審查第三方評估時參考”，更是將該觀點表露無疑。這種承襲即使在2021年6月29日發(fā)布的《公平競爭審查制度實施細則》中也能夠看到。8這樣的規(guī)則設(shè)計表明，制定者一開始即認為，政策制定機關(guān)是引入第三方評估最主要的需求者，也是審查評估最重要的委托主體。

2.以競爭執(zhí)法機關(guān)為主導(dǎo)的評估實踐

而實踐卻是另外一幅圖景。依據(jù)規(guī)定，選擇評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過政府采購的方式，政府采購活動的公開透明則提供了一個觀察評估實踐的機會。在中國招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺的“招標(biāo)公告公示查詢”系統(tǒng)上，以“公平競爭審查”為關(guān)鍵詞進行標(biāo)題搜索，時間截止2023年4月26日，能夠查找到79條公告公示信息。在中國政府采購網(wǎng)（中國政府購買服務(wù)信息平臺）上，以“公平競爭審查”為關(guān)鍵詞進行標(biāo)題搜索，從2019年12月2日至2023年4月26日，能夠得到116條公示公告信息。將以上信息進行比對、篩選、匹配，9去除檢索到的重復(fù)性信息，去除流標(biāo)或廢標(biāo)的項目，去除雖與公平競爭審查有關(guān)但與第三方評估無關(guān)的項目，10最終得到57項有效招投標(biāo)項目（參見表2）。

通過分析以上57個項目的采購單位，能夠發(fā)現(xiàn)，52個項目由競爭執(zhí)法機關(guān)進行采購，占總量的91%，而由政策制定機關(guān)進行采購的只有5家，包括廈門市生態(tài)環(huán)境局、昆明市民政局、中國（遼寧）自由貿(mào)易試驗區(qū)營口片區(qū)管理委員會、昆明市科技局、遂寧市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局。也就是說在實踐中，競爭執(zhí)法機關(guān)（包括市場監(jiān)管總局和各地市場監(jiān)管機關(guān)）發(fā)起的公平競爭審查第三方評估占絕大多數(shù)，而政策制定機關(guān)主動引入第三方專業(yè)機構(gòu)進行評估的極少，這一現(xiàn)象也是參與評估工作的切身感受：競爭執(zhí)法機關(guān)是公平競爭審查第三方評估的最大組織方。

（二）對背離現(xiàn)象的解讀

前已論述，在以政策制定機關(guān)為出發(fā)點的規(guī)則設(shè)計之下，出現(xiàn)大量由競爭執(zhí)法機關(guān)發(fā)起的第三方評估。那么，一開始的規(guī)則設(shè)計是基于哪些理由？為什么具體實踐同規(guī)則設(shè)計出現(xiàn)背離？

第三方評估的引入，主要是為了彌補公平競爭審查的缺陷。以政策制定機關(guān)為核心的規(guī)則設(shè)計幾乎是不假思索的，在邏輯上也容易尋覓到合理性。我國現(xiàn)行公平競爭審查制度以自我審查模式為主，即由政策制定機關(guān)審查政策措施，這一模式自然面臨的問題就是政策制定機關(guān)是否有能力來審查。12一方面，審查的任務(wù)量較大。公平競爭審查的范圍既包括以往存量政策文件，又包括源源不斷的增量文件，還要對經(jīng)公平競爭審查后出臺的政策措施定期評估。政策制定機關(guān)本身就負擔(dān)著冗雜的行政事務(wù)，如此一來，行政資源更加緊張。更為重要的一方面，審查的要求較高。公平競爭審查是“一種專業(yè)評估、實質(zhì)審查”13，同行政合法性審查關(guān)注行政權(quán)限、制定程序、效力位階等不同，公平競爭審查更關(guān)注政策文件的具體內(nèi)容，注重其引發(fā)的市場效果，對審查者來說往往是在兩種經(jīng)濟政策中權(quán)衡抉擇。由于身份立場、知識結(jié)構(gòu)、人員素質(zhì)、思維路徑等方面的差異，政策制定機關(guān)并不能像競爭執(zhí)法機關(guān)一樣，對是否排除、限制競爭的判斷有準(zhǔn)確的把握，尤其在涉及例外制度的適用和重大疑難政策的審查時，更加需要來自外部的支持。而第三方機構(gòu)所具有的專業(yè)性和審查評估能力，能夠在短時間內(nèi)彌補政策制定機關(guān)這一不足，協(xié)助政策制定機關(guān)進行自查。因此，有理由推測，第三方評估一開始便是以提升審查能力為目的而進行的制度設(shè)計。14

而由競爭執(zhí)法機關(guān)發(fā)起的第三方評估則出于另一種考慮。公平競爭審查的貫徹落實不能僅僅依賴政策制定機關(guān)的自覺主動，如果沒有外部壓力，政策制定機關(guān)（尤其是地方政府及其部門）并沒有直接的動力進行審查。甚至相反，為穩(wěn)妥計，延續(xù)以往產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)先的路徑，在招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中保護扶持本地企業(yè)或給予大型企業(yè)政策優(yōu)惠，會被其認為是推進地方經(jīng)濟發(fā)展和GDP增長最簡單易行的方式。而政策制定機關(guān)一旦缺乏審查動力，必然敷衍應(yīng)付，以各種消極方式阻礙制度施行，如此，公平競爭審查必然中道而廢，這也成為推行公平競爭審查時面臨的最大阻礙。歸根究底，旨在破除行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖的公平競爭審查制度，其實施必然要求改革既有利益結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換發(fā)展方式，這就意味著，公平競爭審查制度的落實，是自上而下的運動，是政府內(nèi)部的變革，必然依賴“科層體制內(nèi)持續(xù)的高位推動”15，是政治體系內(nèi)以權(quán)力施加壓力的過程和結(jié)果。在競爭執(zhí)法機關(guān)的組織下，第三方評估作為外部壓力的一種配套措施而應(yīng)用起來，以考察公平競爭審查的實施效果，解決的是政策制定機關(guān)的審查動力問題。

總體上講，政策制定機關(guān)引入第三方評估，大多希望解決的是審查能力問題；競爭執(zhí)法機關(guān)組織第三方評估，大多是以監(jiān)督的方式來激發(fā)審查意愿。但是考慮審查能力要以存在審查意愿為前提，如果沒有審查意愿，審查能力則是無本之木。因此，相對于能力問題，審查動力則是公平競爭審查推行過程中更重要的問題，是矛盾的主要方面。審查動力問題不解決，提升審查能力無濟于事。這也正解釋了為什么實踐中會出現(xiàn)如此多由競爭執(zhí)法機關(guān)組織的第三方評估，也能夠解釋為什么《指南》（2023）將各級公平競爭審查工作聯(lián)席會議辦公室（競爭執(zhí)法機關(guān)是其職能機關(guān)）作為重要的委托主體予以納入。

（三）小結(jié)

對于為什么引入第三方評估這一問題，規(guī)則和實踐呈現(xiàn)出兩種不同的答案。正是由于對規(guī)則和實踐缺乏有意識的區(qū)分，才造成既有研究對公平競爭審查第三方評估認識的差異。16第三方評估在具體場景下發(fā)揮的功能是由委托主體決定的。政策制定機關(guān)委托的情況下（關(guān)注于之前的規(guī)范表達），第三方評估更多為輔助審查性質(zhì)；而競爭執(zhí)法機關(guān)委托的情況下（更多基于立足于既有的評估實踐），第三方評估更多作為一種監(jiān)督的方式。不同的功能，反映著第三方評估對公平競爭審查制度實施障礙的不同應(yīng)對。認識兩種不同的功能，有利于更好理解第三方評估的運行邏輯及其在公平競爭審查中的作用和地位，也能夠為第三方評估的進一步實施指明方向。

當(dāng)然，政策制定機關(guān)很少主動組織評估的原因可能是多方面的，有的政策制定機關(guān)出臺的文件本身涉及市場活動的并不多，也有政策制定機關(guān)以其他方式替代評估來彌補審查的能力不足，17也可能由于評估資金不足等。這并不影響上述的分析和結(jié)論。

三、評估模式與評估類型

探尋第三方評估在公平競爭審查中的功能只是理解評估的起點，制度如何設(shè)計與運行需要深入更多細節(jié)才能發(fā)現(xiàn)，評估模式與評估類型則是其中的主要方面。

（一）委托評估模式

公平競爭審查第三方評估采取的是委托評估模式，18委托代理關(guān)系能夠提供一個基礎(chǔ)的認識框架。在公平競爭審查第三方評估中，委托主體和評估主體（被委托主體）是委托代理關(guān)系中的重要參與者。委托主體是具有公平競爭審查需求的組織和個人，評估主體是具有公平競爭審查評估能力的組織和個人。依據(jù)現(xiàn)階段的公平競爭審查制度安排和實踐，委托主體往往指政策制定機關(guān)和各級公平競爭審查工作聯(lián)席會議，由于聯(lián)席會議只是一種協(xié)調(diào)機制，其職責(zé)往往由其職能機構(gòu)——市場監(jiān)管部門（具體指競爭執(zhí)法機關(guān)）負責(zé)，評估主體包括政府決策咨詢及評估機構(gòu)、高等院校、科研院所、專業(yè)咨詢公司、律師事務(wù)所及其他社會組織。

評估活動以市場化的方式組織運作。從政府采購到委托代理關(guān)系的建立，第三方評估始終在市場機制的主導(dǎo)下運行。委托主體多為政府機關(guān)，而評估主體的組織性質(zhì)盡管并不一致，但當(dāng)參與委托評估時，其行為都具有盈利性質(zhì)和自利動機，盡管其從事的可能是具有公益性質(zhì)的工作。19評估主體由于專業(yè)優(yōu)勢，受到委托主體的委托，為委托主體服務(wù)；在對外關(guān)系上，代表委托主體在委托事項內(nèi)行動。在公平競爭審查第三方評估中，委托主體將原本需要自己審查評估的事項交由評估主體，相應(yīng)的，委托主體提供資金支持，并通過組織協(xié)調(diào)、溝通配合幫助評估主體獲取評估所需信息，以便評估工作的開展，而評估主體則需保證評估的真實、客觀、公正，以實現(xiàn)委托主體的預(yù)期目的。因此，委托評估關(guān)系中，委托主體是最具自主性的主體，是強勢的具有最終決定權(quán)的一方，決定著是否委托、何時委托、委托給誰等。

由委托評估衍生出兩個關(guān)聯(lián)問題是評估的獨立性問題和評估的監(jiān)督功能問題。鑒于其在公平競爭審查第三方評估中的重要性，不應(yīng)被籠統(tǒng)對待。

1.評估活動的獨立性問題。獨立性問題關(guān)系緊要，卻容易被誤解和混淆。理解評估的獨立性應(yīng)該分為兩個層次。第一個層次在于判斷評估機構(gòu)是否是“第三方”?！暗谌健北旧砭吞N含著獨立的意義，意味著在建立委托代理關(guān)系之前，評估機構(gòu)與委托主體和評估對象是互相獨立的，與被評估主體沒有組織、財產(chǎn)、人員等方面的附屬或控制關(guān)系，在評估事項上沒有利害關(guān)系等，現(xiàn)有規(guī)定在評估機構(gòu)的選擇方面已經(jīng)作出了指引。20第二個層次是評估行為的獨立，即獨立評估，評估過程和結(jié)果不受他人不當(dāng)介入和干擾的影響。盡管評估機構(gòu)是獨立第三方，影響評估獨立性的情況仍然會存在。委托主體和被評估主體可能是最主要的影響者，希望評估作出對己有力的結(jié)果。例如，作為被評估主體的政策制定機關(guān)對政策文件內(nèi)容和制度實施狀況，可能存在掩飾、護短的傾向，容易誘發(fā)評估機構(gòu)的道德風(fēng)險。前一層次是前提，只有在身份上足夠獨立，才能保證評估行為的獨立；兩個層面的獨立性得到保證，整個評估的獨立性才能得到保證。而政策制定機關(guān)因為身份的不獨立——集制定主體和審查主體于一身——引發(fā)諸多對審查的質(zhì)疑，則是另外的問題，是公平競爭審查模式層面的問題，而非是作為審查配套機制的第三方評估的問題。換句話說，在自我審查模式之下政策制定機關(guān)組織評估，即使整個評估環(huán)節(jié)都足夠獨立，也會遭受同樣的質(zhì)疑，因為評估結(jié)果是否采納取決于政策制定機關(guān)，這種質(zhì)疑來源于自我審查模式。

2.評估活動的監(jiān)督功能問題。第三方評估并不具有天然的監(jiān)督功能。有研究者理所當(dāng)然地將第三方評估定義為“監(jiān)督者”角色，并要求強化這種監(jiān)督，21這并不合乎實際情況。由政策制定機關(guān)委托的第三方評估，主要目的在于輔助審查，評估機構(gòu)提出意見建議是其分內(nèi)之事，政策制定機關(guān)只作為“參考”（《指南》語），至于是否采納，評估機構(gòu)不能決定，并無監(jiān)督功能。而由競爭執(zhí)法機關(guān)組織的評估中，評估機構(gòu)并不是具有獨立的監(jiān)督功能的主體，其所具有的監(jiān)督功能也不過是源于委托關(guān)系從競爭執(zhí)法機關(guān)的職權(quán)22中反射出來的，是附屬的。評估機構(gòu)在評估活動中代表競爭執(zhí)法機關(guān)考察被評估主體的情況，其對競爭執(zhí)法機關(guān)負責(zé)，依賴競爭執(zhí)法機關(guān)的身份、權(quán)力及權(quán)威發(fā)揮作用。因此，如果說評估行為具有監(jiān)督功能的話，也是相當(dāng)有限的。并且，監(jiān)督的性質(zhì)也不屬于社會監(jiān)督，而是屬于政府內(nèi)部監(jiān)督的范疇。

（二）評估內(nèi)容及兩種評估類型

在公平競爭審查第三方評估的語境中，“評估”是包括但不限于“審查”的一種概念。依照《實施細則》和《指南》的規(guī)定，第三方評估在公平競爭審查中的應(yīng)用場景相當(dāng)豐富，包括數(shù)類可選擇性的場景和兩類強制性的場景。23總體來看，公平競爭審查第三方評估以評估主體為標(biāo)準(zhǔn)，可分為機構(gòu)評估和專家評估；以引入時點在政策措施發(fā)布之前還是之后為標(biāo)準(zhǔn)，可分為事前評估和事后評估，這是形式上的分類。就內(nèi)容而言，大體分為兩類，公平競爭評估和綜合評估，評估內(nèi)容不同，因而在評估標(biāo)準(zhǔn)、評估方式等方面也存在差異，以下就此詳細展開。

公平競爭評估，顧名思義，即評估文件是否違反市場競爭。公平競爭評估具有以下特點：一是“具體評估”。評估行為專注于文件本身，以文件內(nèi)容為對象，“一事一議”，具體體現(xiàn)在《公平競爭審查表》中的“咨詢及第三方評估情況”欄。二是定性評估。評估的基本目的就是，依據(jù)審查標(biāo)準(zhǔn)作出是否違反公平競爭的結(jié)論。三是專門評估，也是專業(yè)評估。是指針對具體事項和內(nèi)容，以特定知識為基礎(chǔ)，以特定目標(biāo)為導(dǎo)向，調(diào)查研判得出結(jié)論。僅從專業(yè)角度考慮文件是否違背公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)以及如何進行調(diào)整的問題，針對上述方面出具專家意見；至于制度落實得如何，成效怎樣，在某一地域某一行業(yè)的表現(xiàn)差異，如何系統(tǒng)性改進等等，在所不問。公平競爭評估本質(zhì)上就是對反競爭效果的辨識、認定和處理，其基本邏輯類似于辦案機關(guān)面對某些重大復(fù)雜案件時尋求的第三方分析論證。這一情況下，評估和審查的區(qū)別并不明顯，可以說，公平競爭評估總體上等于公平競爭審查。評估的基本依據(jù)是公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)，基本內(nèi)容是，某份政策文件是否涉及市場主體經(jīng)濟活動，是否違反審查標(biāo)準(zhǔn)，對市場競爭有何具體影響，是否適用例外規(guī)定，如何進行調(diào)整；如果將時間維度加入進來，還包括：文件出臺之前是否經(jīng)過公平競爭審查，之前的結(jié)論是否符合公平競爭審查制度的要求，是否有新的情況出現(xiàn)，是否需要作出新的調(diào)整等。既有規(guī)范文本中的“對經(jīng)公平競爭審查出臺的政策措施進行定期評估”、“對適用例外規(guī)定出臺的政策措施進行逐年評估”，都屬于公平競爭評估的范疇，強制評估的情形也都屬于公平競爭評估類型。

而綜合評估，是指對公平競爭審查制度實施情況的綜合評價。綜合評估是總體評估、全面評估，常規(guī)的針對具體內(nèi)容的文件審查當(dāng)然是必不可少的環(huán)節(jié)，但僅是綜合評估的一個方面（因此往往采取抽查文件方式），更重要的是從全方位多角度考察被評估主體的制度實施狀況。從評估內(nèi)容、評估準(zhǔn)備、評估方式等方面來看，綜合評估比單純的公平競爭評估更為復(fù)雜繁瑣。其評估內(nèi)容極為豐富，一般包含：工作的部署落實情況，增量政策措施的審查情況，存量政策措施的清理情況，制度實施成效，有關(guān)主體對制度實施情況的評價和意見建議，制度實施中存在的問題和原因，信息公開和社會監(jiān)督情況等。因此在評估之前，應(yīng)當(dāng)有總體的框架設(shè)計，包括編制評估工作總體方案，制定評估工作實施計劃，建立評估指標(biāo)體系等。而具體工作則包括：實地調(diào)研（比如現(xiàn)場座談，面對面的溝通了解情況），抽樣調(diào)查（比如抽取一定量的政策措施文件，建立目錄清單并進行審查評估），依照評估指標(biāo)體系搜集與被評估對象有關(guān)的支撐材料（包括被評估單位落實公平競爭審查工作的各種舉措、做法等等），跟蹤社會面的意見及反饋（比如開展社會獲得感調(diào)查等），專家論證等，在此基礎(chǔ)上總結(jié)分析問題，提煉有益經(jīng)驗，梳理疑問難題，提出完善的意見建議?？傊C合評估的內(nèi)容構(gòu)成更加多元，評估規(guī)模更加龐大，評估標(biāo)準(zhǔn)更加綜合，評估方式更加多樣。

綜上所述，兩種類型是以評估內(nèi)容為起點的抽象化理解，在各組成要素、評估規(guī)模、評估方式、知識類型等方面都有所區(qū)別。公平競爭評估類型更貼近競爭法學(xué)知識體系的核心和本質(zhì)要求，經(jīng)濟效果的利害分析、經(jīng)濟政策的取舍權(quán)衡，都要求更高的專業(yè)性；綜合評估包含卻也超越了公平競爭評估，其評估中包含更多科層性因素和社會性內(nèi)容，要求以多種方式衡量制度的實施狀態(tài)和社會效果。

四、評估的發(fā)展趨勢及其改進方向

第三方評估是公平競爭審查制度的配套措施，是為公平競爭審查而服務(wù)的。第三方評估應(yīng)當(dāng)適應(yīng)公平競爭審查的發(fā)展要求，同時，其本身有著廣闊發(fā)展前景和適用范圍。

（一）公平競爭審查及其評估的發(fā)展特征

1.公平競爭審查日趨精細化

目前的公平競爭審查及其實踐，有一種“大水漫灌”的特征。由政策制定機關(guān)負責(zé)審查，這是在最大程度上進行的公平競爭審查動員。審查主體廣泛而分散，目標(biāo)在于，在中央的統(tǒng)一要求下，推動每個節(jié)點發(fā)揮力量積極作為。這樣的安排產(chǎn)生了明顯的成果，這在制度覆蓋面、配套機制以及每年文件審查數(shù)量等方面都有所體現(xiàn)。24但作為審查主體而存在的大量政策制定機關(guān)，其層級、資源、知識、信息等情況并不一致，面臨的行業(yè)事務(wù)、經(jīng)濟發(fā)展階段和水平也并不相同，導(dǎo)致不同地區(qū)不同政府層級落實情況各有差異，良莠不齊：有的地區(qū)已經(jīng)開始創(chuàng)新探索新機制，卻也有政府機關(guān)尚不知公平競爭審查為何物。規(guī)則層面的審查標(biāo)準(zhǔn)仍存在不足，各地理解程度和操作尺度并不統(tǒng)一；而實施層面的審查行為又多是清單對照式的簡易審查，不少政策制定機關(guān)將審查工作交由法制部門，合法性審查與公平競爭審查含混不清。同時，由于公平競爭審查關(guān)系重大又指涉廣闊，央地關(guān)系、財政稅收、人口流動、政府補貼、行業(yè)準(zhǔn)入等都可能是個案中的考量因素或考察對象，其現(xiàn)有的制度安排也可能造成審查的糾結(jié)和阻礙。25

長遠來看，在實施初期采取“大水漫灌”式的審查是有道理的，甚至可以說是必要的。鑒于以往政府對市場競爭不夠重視，甚至可以說“先天缺乏市場公平競爭基因”26，其出臺的違反公平競爭的政策文件數(shù)量甚多，加之以往經(jīng)濟發(fā)展體制慣性巨大，對政府的經(jīng)濟行為進行變革，其難度可想而知。變革并非一蹴而就，觀念的轉(zhuǎn)變更非咫尺之功，而第三方評估的引入則會促進這一過程。第三方評估帶有很強的競爭倡導(dǎo)意味，評估過程是“送公平競爭進政府機關(guān)”的過程，是知識傳遞、意識培養(yǎng)的過程，其由專業(yè)知識富裕、公平競爭觀念濃厚的私人（性質(zhì)）部門對政府機關(guān)施加影響，直接或間接地培育和促成競爭及其觀念的形成。自我審查模式加之以第三方評估為代表的配套措施，使得公平競爭審查成為在行政機關(guān)內(nèi)部進行的大規(guī)模的競爭倡導(dǎo)運動，目標(biāo)則是要促使公平競爭成為行政機關(guān)行動的基本準(zhǔn)則。27只有經(jīng)過廣泛的啟蒙和長久的制度約束，才能使行政機關(guān)逐步接受公平競爭的理念和做法。

目前，公平競爭審查制度規(guī)則和審查實踐更趨精細化。例如，2023年6月，海南自由貿(mào)易港公平競爭委員會制定了《海南自由貿(mào)易港公平競爭委員會招商引資公平競爭審查指引（試行）》和《海南自由貿(mào)易港公平競爭委員會政企合作公平競爭審查指引（試行）》，為具體領(lǐng)域的公平競爭審查提供了參考；2024年4月，國家發(fā)展改革委和市場監(jiān)管總局等聯(lián)合制定發(fā)布《招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域公平競爭審查規(guī)則》，對招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域?qū)嵤┕礁偁帉彶楣ぷ髯髁讼到y(tǒng)安排。公平競爭審查勢必要從“大水漫灌”走向精細化和深層化，而這要求更強的專業(yè)性支撐，配套的第三方評估也應(yīng)當(dāng)更加精準(zhǔn)和科學(xué)。

2.公平競爭審查第三方評估應(yīng)用范圍具有廣泛性

外部審查正在成為未來公平競爭審查的一種趨勢。盡管基于多種現(xiàn)實因素的考慮，自我審查模式成為不得不維持的選擇，維持多久尚不可知，但改進審查模式的討論和探索卻如火如荼。學(xué)界提出審查主體一元論、二元論、集中審查論、內(nèi)外審查論、外部審查論等多種方案，意圖改革現(xiàn)行自我審查模式；28而深圳、廈門等地已經(jīng)在開展獨立審查試點，由獨立的審查機構(gòu)承擔(dān)審查工作；29同時，各地探索的公平競爭會審，則允許聯(lián)席會議或競爭執(zhí)法機關(guān)在特定情況下參與到審查程序中。30如今由競爭執(zhí)法機關(guān)組織的公平競爭抽查和督查，可以將其看作正式的外部審查模式的預(yù)演。而目前實踐中存在大量的由競爭執(zhí)法機關(guān)委托的第三方評估，在未來的外部審查情況下也毫不違和，反而符合發(fā)展的趨勢，差別在于外部審查之下，可能會出現(xiàn)更多的公平競爭評估類型，而非綜合評估，其功能更多表現(xiàn)為協(xié)助審查，而非監(jiān)督。無論未來的審查模式如何變革，第三方評估都有較大的適用空間，31其重要性只增不減。

倘若聚焦《指南》規(guī)定的評估主體——政策制定機關(guān)和競爭執(zhí)法機關(guān)，與兩種評估類型搭配，排列組合，可以產(chǎn)生以下四種情況：政策制定機關(guān)委托公平競爭評估、政策制定機關(guān)委托綜合評估、競爭執(zhí)法機關(guān)委托公平競爭評估、競爭執(zhí)法機關(guān)委托綜合評估。但總體來看（當(dāng)然是基于經(jīng)驗），較為常見的情況是，政策制定機關(guān)更多組織公平競爭評估，競爭執(zhí)法機關(guān)更多組織綜合評估。因為政策制定機關(guān)多受限于審查能力，希望第三方評估機構(gòu)輔助審查文件本身；而競爭執(zhí)法機關(guān)意在監(jiān)督，因而需要全面整體地觀察公平競爭審查的落實情況。實踐也能夠回應(yīng)這種判斷，政策制定機關(guān)更加注重審查能力的提升，而競爭執(zhí)法機關(guān)的委托內(nèi)容則更加廣泛。32當(dāng)然上述情況并不絕對。政策制定機關(guān)同樣也會組織綜合評估，例如，2022年武大競爭法與競爭政策研究中心承擔(dān)的《深圳交通運輸行業(yè)公平競爭審查制度實施情況系統(tǒng)評估咨詢服務(wù)》；33競爭執(zhí)法機關(guān)在某些場景下（比如抽查）也會選擇純粹的公平競爭評估。

考慮到委托主體的多樣性，34公平競爭審查第三方評估并不局限于《指南》的指引。其委托主體總體上可以分為兩類：審查主體和監(jiān)督主體。兩類委托主體在推行公平競爭審查工作中履行不同的職責(zé)，審查主體直接負責(zé)公平競爭審查工作，監(jiān)督主體則負責(zé)監(jiān)督審查主體的審查，具體來說，審查主體可以包括政策制定機關(guān)、政策法規(guī)起草機關(guān)等，監(jiān)督主體可以包括各級公平競爭審查工作聯(lián)席會議、競爭執(zhí)法機關(guān)、交叉互審機關(guān)、督查巡查機關(guān)、政策制定機關(guān)的上級機關(guān)、社會公眾、與政策文件有利害關(guān)系的主體等。兩類主體可以根據(jù)需求委托第三方進行綜合評估或公平競爭評估。未來隨著審查模式的變化和審查實踐的豐富，具體委托主體和委托情形也會相應(yīng)調(diào)整甚至擴張。

（二）評估的改進方向

通過對公平競爭審查第三方評估的制度和實踐進行解構(gòu)，能夠發(fā)現(xiàn)：第一，委托評估模式是公平競爭審查第三方評估的基本模式，評估模式基本決定了評估的作用方式和范圍。在委托評估模式之下，評估活動能實現(xiàn)何種功能取決于委托主體的訴求。也正因如此，第三方評估并不能專門解決審查動力不足的問題，只能在部分監(jiān)督場景下有所助益。第二，以內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)所區(qū)分的評估類型深度體現(xiàn)了評估細節(jié)和評估技術(shù)。而目前的《指南》并沒有根據(jù)評估的類型作出相應(yīng)的制度安排。理解并把握這種區(qū)別，能夠更好地指導(dǎo)一般性的制度設(shè)計和具體的以需求為核心的采購及委托設(shè)計?；诖?，評估活動及其制度改進不能預(yù)設(shè)某種特定功能，應(yīng)當(dāng)在保持獨立性和專業(yè)性的基礎(chǔ)上，滿足委托主體的評估需求，支持不同類型評估的有效實施。同時，也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公平競爭審查第三方評估的精細化及廣泛性特征。

公平競爭審查第三方評估采取委托評估模式是務(wù)實的選擇。第三方評估的另一種模式——獨立評估模式，是評估主體完全獨立的“理想模式”，其行動并不基于任何他人的委托。35盡管更接近于斯科特所說的“對公共部門的私人規(guī)制”36，但這一模式在運行上相當(dāng)依賴政府機關(guān)的信息披露，評估信息的獲取將是主要障礙，目前并沒有相關(guān)實踐，在較長時間內(nèi)也難有。因此，應(yīng)當(dāng)在保留委托評估模式的前提下，實現(xiàn)公平競爭審查第三方評估的守正創(chuàng)新。

1.評估機構(gòu)

評估機構(gòu)的遴選是評估規(guī)范化的第一道門檻，關(guān)系到評估機構(gòu)能否勝任評估工作，也關(guān)系到包括評估結(jié)果的準(zhǔn)確性和客觀性在內(nèi)的評估質(zhì)量，競爭知識和意識的完美傳遞有賴于初始階段的評估機構(gòu)的選擇。這一環(huán)節(jié)既要通過身份約束保證評估機構(gòu)的相對獨立，又要考察評估機構(gòu)的評估能力和評估素養(yǎng)。

首先，應(yīng)當(dāng)保證市場進入環(huán)節(jié)的充分競爭。評估機構(gòu)的遴選是政府采購活動，為提高服務(wù)質(zhì)量，采購行為應(yīng)當(dāng)公開和透明，信息發(fā)布應(yīng)當(dāng)及時，禁止以指定方式確定評估機構(gòu)。第二，應(yīng)當(dāng)注重遴選的精細化。一般來說，某一地區(qū)、行業(yè)或領(lǐng)域內(nèi)的政策文件具有相同的背景或特點，待評估的文件也有一定程度的相似性，例如，財政部門以財政補貼類文件為主，可以根據(jù)行業(yè)或領(lǐng)域特點選擇具有一定分析專長和相關(guān)專業(yè)背景的評估機構(gòu)。第三，委托主體也可以適當(dāng)考慮評估類型，依據(jù)審查評估需求、工作量和難易程度等選擇評估機構(gòu)，一般情況下，綜合評估在人員配置、考察調(diào)查的規(guī)模和復(fù)雜性等方面對評估機構(gòu)有更高要求。

2.評估標(biāo)準(zhǔn)

評估標(biāo)準(zhǔn)是評估活動的準(zhǔn)則，為評估活動提供參照和指引。公平競爭評估和綜合評估的標(biāo)準(zhǔn)并不相同，但都應(yīng)當(dāng)科學(xué)、明確、公開。

公平競爭評估的標(biāo)準(zhǔn)就是公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)。目前的審查標(biāo)準(zhǔn)存在不少模糊不清的地方，導(dǎo)致審查時有困惑；同時一些審查標(biāo)準(zhǔn)又太過剛性，37導(dǎo)致部分合理的政策有可能違反審查要求。38而例外規(guī)定尚顯粗疏，某些地方在審查時以例外規(guī)定籠統(tǒng)兜底，而對是否違反標(biāo)準(zhǔn)不置可否。審查標(biāo)準(zhǔn)是公平競爭審查的核心內(nèi)容，這些情況影響公平競爭審查制度的深入實施，也會影響評估機構(gòu)的判斷。因此，應(yīng)當(dāng)完善審查標(biāo)準(zhǔn)，以典型案例、解釋指南等形式對“特定經(jīng)營者”和“不合理條件”、上位依據(jù)及例外規(guī)定的多項條件等內(nèi)容進行明確闡釋，減少不確定性，提升審查的統(tǒng)一性。同時賦予標(biāo)準(zhǔn)一定彈性，給予審查主體及評估機構(gòu)一定的經(jīng)濟效果分析判斷的空間。如此，審查標(biāo)準(zhǔn)更加明確可用，方能推動審查評估的深度化和精準(zhǔn)化。

綜合評估的標(biāo)準(zhǔn)在全國范圍內(nèi)目前并沒有統(tǒng)一的規(guī)定，實踐中一般由評估機構(gòu)根據(jù)評估需求自行設(shè)計評估指標(biāo)體系，與評估方案一起作為招標(biāo)響應(yīng)的技術(shù)部分在評標(biāo)環(huán)節(jié)接受遴選，中標(biāo)后最終適用于綜合評估。簡言之，綜合評估的標(biāo)準(zhǔn)就是評估指標(biāo)體系，以分類分級的多項評估指標(biāo)為主要內(nèi)容，也可以附加相應(yīng)的權(quán)重或進行量化打分等等。2021年山東省發(fā)布公平競爭審查制度綜合評估的指標(biāo)體系，39提供了良好的經(jīng)驗。公開明確的體系能夠最大化地減少綜合評估中的信息不對稱，一方面，能使審查主體意識到，從哪些方面能夠推進制度的落實，哪些方面存在問題和短板；另一方面，能夠為評估機構(gòu)提供指引，在統(tǒng)一指引的基礎(chǔ)上，評估機構(gòu)可以結(jié)合區(qū)域、行業(yè)或領(lǐng)域等特點設(shè)計更適合具體評估的指標(biāo)體系，有效提升評估工作質(zhì)量。因此，有必要建立統(tǒng)一的綜合評估指標(biāo)體系。同時，為促進評估的客觀公正，該體系應(yīng)當(dāng)盡量采用客觀標(biāo)準(zhǔn)，減少主觀標(biāo)準(zhǔn)；為適應(yīng)不斷變化的公平競爭審查實踐，應(yīng)當(dāng)不斷補充調(diào)整完善指標(biāo)體系，使其更加科學(xué)合理。

3.評估行為

評估行為是評估的中心環(huán)節(jié)，但這一環(huán)節(jié)主要由評估機構(gòu)自行掌握。評估機構(gòu)存在一定的趨利傾向，也會存在工作消極、懈怠履職、責(zé)任意識淡薄的情況，倘若不具有嚴謹認真的態(tài)度，不在評估上投入足夠的時間和精力，則評估的表面化和任意性是不可避免的，這考驗著評估機構(gòu)的職業(yè)素養(yǎng)和道德自律，卻不能僅僅依賴于此。值得稱道的評估，不僅應(yīng)克服影響公正評估的各種干擾因素，還必須是勤勉盡責(zé)的，這需要以一定的約束機制來促成。

在建立委托關(guān)系時，盡可能明確較為具體完整的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)進度、服務(wù)頻次等。評估過程中，委托雙方應(yīng)當(dāng)建立順暢的溝通交流機制，也可要求定期匯報工作內(nèi)容及進程；為保證評估成果及其質(zhì)量，評估資金可有條件逐步發(fā)放。而以結(jié)果為導(dǎo)向的責(zé)任制能夠提供有效約束，倒逼評估機構(gòu)勤勉忠實履責(zé)，評估機關(guān)應(yīng)當(dāng)對委托主體承擔(dān)評估事項內(nèi)的責(zé)任，評估失信及實質(zhì)性的評估錯誤都包括在內(nèi)。

4.評估結(jié)果

評估結(jié)果是評估機構(gòu)經(jīng)調(diào)查研究和專業(yè)分析所得的重要勞動成果，也是委托主體最為看中的核心內(nèi)容，而評估結(jié)果的運用關(guān)乎評估實效和價值實現(xiàn)，促進評估結(jié)果的運用是有效評估的必然要求。評估結(jié)果的運用應(yīng)避免以剛性方式，否則容易使政策制定機關(guān)產(chǎn)生強烈動機干擾或阻礙評估的獨立性。

公平競爭評估結(jié)果的運用，重點在于委托主體是否采納評估意見。為有效發(fā)揮第三方評估的專業(yè)性，提升評估意見的采納率，應(yīng)當(dāng)提高政策制定機關(guān)不采納的成本?！吨改稀罚?023）第十九條要求，審查結(jié)論倘若不采納評估結(jié)果，應(yīng)當(dāng)書面說明理由。在此之外，還應(yīng)該加強約束，例如，對于未采納的可以提交會審，也可以在抽查、巡查、督查等環(huán)節(jié)提高再審機率等。綜合評估的結(jié)果包含審查工作的有益經(jīng)驗、疑難問題以及對策建議等，對公平競爭審查工作具有重要的指導(dǎo)意義，是改進工作、補齊短板、鞏固提升的重要參考，也能夠為委托主體的決策提供依據(jù)。不少省市已經(jīng)將公平競爭審查工作落實情況納入法治政府考核、行政績效考核內(nèi)容，或者作為省委省政府督查事項，既然如此，應(yīng)當(dāng)順其自然將綜合估評的結(jié)果納入考核事項，或者將綜合評估作為相關(guān)督查檢查的組成部分，評估的打分結(jié)果可以作為行政獎懲的參考，評估的意見建議可作為此后工作的參照和指引。評估成果的有效運用，也能夠倒逼政策制定機關(guān)主動信息共享，打破評估主體與客體之間的信息壁壘，更加積極地配合評估活動。

1基金項目：本文系2020年度國家社會科學(xué)基金重大項目“適應(yīng)新時代市場監(jiān)管需要的權(quán)力配置研究”（項目批準(zhǔn)號：20amp;ZD194）的階段性成果。

作者簡介：馮濤，武漢大學(xué)法學(xué)院博士生，武漢大學(xué)競爭法與競爭政策研究中心助理研究員。

. 從立法層級來看，公平競爭審查制度被寫入《中華人民共和國反壟斷法》，其法律地位得到明確；從實施規(guī)模來看，公平競爭審查制度整體上已經(jīng)覆蓋四級政府，從規(guī)則到機制、從日常審查到督查檢查再到創(chuàng)新試點等，制度逐步深入落實，審查活動不斷檢視著政府的各種經(jīng)濟行為。

2. 可參見近年國家市場監(jiān)督管理總局反壟斷局發(fā)布的《中國反壟斷執(zhí)法年度報告》“地方工作部分”，第三方評估幾已成為各地公平競爭審查工作的“標(biāo)配”。

3. 在這一層面，學(xué)界的研究相當(dāng)豐富，大致分為以下幾個方面：（1）對公平競爭審查制度進行多維解讀，參見張守文：《公平競爭審查制度的經(jīng)濟法解析》，載《政治與法律》2017年第11期，第2-10頁；王貴：《論我國公平競爭審查制度構(gòu)建的基準(zhǔn)與進路》，載《政治與法律》2017年第11期，第11-19頁；袁日新：《論公平競爭審查制度的邏輯意蘊》，載《政法論叢》2018年10月第5期，第138-149頁。（2）推進公平競爭制度的法治化進程，參見倪斐：《政策與法律關(guān)系模式下的公平競爭審查制度入法路徑思考》，載《法學(xué)雜志》2021年第8期，第67-81頁；孫晉：《規(guī)制變革理論視閾下公平競爭審查制度法治化進階》，載《清華法學(xué)》2022年第4期，第43-57頁。（3）克服公平競爭審查的缺陷，推進公平競爭審查制度實施，參見李俊峰：《公平競爭自我審查的困局及其破解》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2017年第1期，第118-128頁；焦海濤：《公平競爭審查制度的實施激勵》，載《河北法學(xué)》2019年第10期，第107-121頁。（4）從不同角度促進公平競審查進行制度優(yōu)化或升華，例如，合憲性角度，參見王炳：《公平競爭審查的合憲性審查進路》，載《法學(xué)評論》2021年第1期，第78-89頁；競爭政策角度，參見黃勇、吳白丁、張占江：《競爭政策視野下公平競爭審查制度的實施》，載《價格理論與實踐》2016年第4期，第31-34頁，。

4. 第三方評估以其專業(yè)性、獨立性等特點及其背后的柔性激勵、社會參與等治理理念為人稱道，已經(jīng)被應(yīng)用于多個領(lǐng)域，并且延伸至法治過程，在法治政府建設(shè)、立法前后、重大行政決策評估等法治領(lǐng)域廣泛存在，這方面的研究也相當(dāng)充分。

5. 參見孫晉、阿力木江·阿布都克尤木：《公平競爭審查引入第三方評估的重要性及其實現(xiàn)》，載《江海學(xué)刊》2020年第2期，第158-164頁。

6. 《指南》（2023）的一個重要亮點在于，拓寬委托單位的范圍，將第三方評估的委托單位范圍由原來的政策制定機關(guān)拓寬為包括各級公平競爭審查工作聯(lián)席會議辦公室和政策制定機關(guān)。

7. 參見《指南》（2019）第二條規(guī)定，本指南所稱第三方評估，是指受政策制定機關(guān)委托，由利害關(guān)系方以外的組織機構(gòu)，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，運用科學(xué)、系統(tǒng)、規(guī)范的評估方法，對有關(guān)政策措施進行公平競爭評估，或者對公平競爭審查其他有關(guān)工作進行評估，形成評估報告供政策制定機關(guān)決策參考的活動。

8. 《實施細則》以專章形式規(guī)定了公平競爭審查第三方評估的相關(guān)內(nèi)容，第五章從第二十條到第二十四條都以“政策制定機關(guān)”為核心主體對第三方評估進行規(guī)定。

9. 某一項目可能涉及多條公示公告信息，比如競爭性磋商公告（或單一來源公告采購公告、詢價公告）、更正公告、延期公告、結(jié)果公示等，將有始有終的、能夠形成閉環(huán)的信息歸為一項。

10. 例如，上海市浦東新區(qū)市監(jiān)局2022年公平競爭審查工作案例匯編項目；市場監(jiān)管總局競數(shù)中心公平競爭審查技術(shù)支持服務(wù)項目；國家市場監(jiān)督管理總局競爭政策與大數(shù)據(jù)中心公平競爭審查服務(wù)平臺一期建設(shè)項目等。

11. 考慮到與論述內(nèi)容的相關(guān)性，在此僅對項目年份和采購單位作統(tǒng)計和展示。其中陜西省市場監(jiān)管局（2020）、甘肅省市場監(jiān)管局（2021）、福建省市場監(jiān)管局（2022）、遼寧省市場監(jiān)管局（2022）在年度內(nèi)有兩個評估項目。

12. 這一點在制度建立時即為很多研究者擔(dān)憂。例如，劉繼峰認為，由于目前的實體性（審查能力）問題的存在，且在一定時期內(nèi)難以消解，若將自我審查作為一種反壟斷機構(gòu)監(jiān)督的主導(dǎo)型制度，恐產(chǎn)生程序上的“空轉(zhuǎn)”；焦海濤更直言不諱，政策制定機關(guān)缺少專業(yè)能力和知識是學(xué)界的普遍擔(dān)心。參見劉繼峰：《論公平競爭審查制度中的問題與解決》，載《價格理論與實踐》2016年第11期，第33頁；焦海濤：《公平競爭審查制度的實施激勵》，載《河北法學(xué)》2019年第10期，第113頁。

13. 焦海濤：《公平競爭審查制度的實施激勵》，載《河北法學(xué)》2019年第10期，第110頁。

14. 這一點也不乏認同者。殷繼國認為，市監(jiān)總局認識到自我審查模式下審查機構(gòu)能力不足的問題，在《第三方評估指南》中鼓勵政策制定機關(guān)在公平競爭審查中引入第三方評估，以提高審查機構(gòu)的審查能力；孫晉、胡旨鈺提出，可以通過強化引入第三方評估機制的方式解決審查主體能力不足的問題。參見殷繼國：《我國公平競爭審查模式的反思及其重構(gòu)》，載《政治與法律》2020年第7期，第127頁；孫晉、胡旨鈺：《地方政府獎補政策公平競爭審查的困境檢視與因應(yīng)》，載《中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2023年第1期，第128頁。

15. 李劍：《中國行政壟斷的治理邏輯與現(xiàn)實——從法律治理到行政性治理》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2020年第6期，第120頁。

16. 一種觀點將第三方評估理解為輔助性的或補充性的，參見呂明瑜、朱汝月：《優(yōu)化我國公平競爭審查第三方評估制度的思考》，載《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2022年第5期，第35頁；另一種觀點將其理解為外部監(jiān)督機制，參見倪斐、逯鑫赫：《完善我國公平競爭審查第三方評估制度研究》，載《中國市場監(jiān)管研究》2022年第10期，第66頁。

17. 例如，暢通舉報受理渠道；向本級聯(lián)席會議（或競爭執(zhí)法機關(guān)）咨詢；征求利害關(guān)系人或社會公眾的意見；向?qū)＜覍W(xué)者、法律顧問或?qū)I(yè)機構(gòu)咨詢；也有地方以技術(shù)手段對政策措施進行大數(shù)據(jù)監(jiān)測評估，比如建立公平競爭審查輔助平臺，實現(xiàn)公平競爭審查的智能化。

18. 與獨立評估模式相對，兩者在法律性質(zhì)、治理機制、運行機制等方面存在很大差別。參見周漢華：《全面依法治國與第三方評估制度的完善》，載《法學(xué)研究》2021年第3期，第19-35頁。這里的獨立評估模式不同于下文探討的委托評估模式下評估的獨立性。

19. 市場機制下自利行為客觀上能夠促進公益，這一點并不為奇，傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)理論已經(jīng)發(fā)現(xiàn)并解釋了這一點。

20. 參見《指南》（2023）第十三條。

21. 參見陳燦祁、李敏嘉：《公平競爭審查第三方評估路徑優(yōu)化研究》，載《經(jīng)濟法論叢》2022年第2卷，第105-126頁。

22. 競爭執(zhí)法機關(guān)作為聯(lián)席會議的職能機關(guān)，自然也擔(dān)負“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)”本地區(qū)公平競爭審查工作的職責(zé)。

23. 參見《指南》（2019）第五條和第六條、《指南》（2023）第五條、第六條和第七條、《實施細則》第二十一條和第二十二條。

24. 參見黃勇：《競爭政策視域下公平競爭審查制度的發(fā)展歷程、實施成效及未來展望》，載中國經(jīng)濟網(wǎng)http：//www.ce.

cn/cysc/ztpd/2023/zgsyw_340814/bc/202308/01/t20230801_38654161.shtml，最后訪問日期：2024年5月30日。

25. 參見侯利陽：《公平競爭審查的認知偏差與制度完善》，載《法學(xué)家》2021年第6期，第106-119頁。

26. 孫晉：《規(guī)制變革理論視閾下公平競爭審查制度法治化進階》，載《清華法學(xué)》2022年第4期，第43-57頁。

27. 參見孫晉：《公平競爭原則與政府規(guī)制變革》，載《中國法學(xué)》2021年第3期，第43頁。

28. 參見殷繼國：《我國公平競爭審查模式的反思及其重構(gòu)》，載《政治與法律》2020年第7期，第128-135頁；葉光亮、南靖杰、陳逸豪：《政策評估視角下的公平競爭多元審查機制》，載《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2023年第4期，第65頁。

29. 參見《中國反壟斷執(zhí)法年度報告（2022）》，載國家市場監(jiān)督管理總局官網(wǎng)https：//www.samr.gov.cn/xw/zj/art/2023/art_38056964cf5449daa346237200e24da0.html，最后訪問日期：2024年5月30日；《廣東省進一步推動競爭政策在粵港澳大灣區(qū)先行落地實施方案》，粵府函〔2021〕34號，2021年2月22日發(fā)布。

30. 參見《市場監(jiān)管總局部署開展公平競爭審查制度創(chuàng)新試點工作》，載國家市場監(jiān)管總局網(wǎng)站https：//www.samr.gov.cn/xw/zj/art/2023/art_eb5a2bc8f345421f901f7acce4e3e749.html，最后訪問日期：2024年5月30日。

31. 在一些審查模式構(gòu)想的研究中，第三方評估仍然是制度的重要部分。即使改變審查模式，也應(yīng)當(dāng)鼓勵引入第三方評估。參見殷繼國：《我國公平競爭審查模式的反思及其重構(gòu)》，載《政治與法律》2020年第7期，第134頁。

32. 比如，昆明市科技局要求評估機構(gòu)協(xié)助政策制定機關(guān)持續(xù)完善公平競爭審查相關(guān)工作機制，開展公平競爭查業(yè)務(wù)培訓(xùn)；深圳市交通運輸局要求制作《公平競爭審查制度及案例匯編》，進行公平競爭審查業(yè)務(wù)培訓(xùn)及相關(guān)的政策宣講宣傳。而某些競爭執(zhí)法機關(guān)則要求評估機構(gòu)參加實地督查工作，參與重大政策措施的會審工作，協(xié)助擬定、修改或完善公平競爭審查工作制度規(guī)范，處理公平競爭審查咨詢件，提供相關(guān)的信息公開、舉報、信訪等事項咨詢服務(wù)，研究與公平競爭審查有關(guān)的投訴舉報線索。

33. 參見《中心動態(tài)‖本中心受托承擔(dān)深圳市交通運輸局公平競爭審查第三方評估工作》，載微信公眾號“武大競爭法”，2022年8月18日上傳；《中心動態(tài)‖“深圳交通運輸行業(yè)公平競爭審查制度實施情況系統(tǒng)評估”項目結(jié)項論證會順利舉行》，載微信公眾號“武大競爭法”，2022年12月8日上傳。

34. 參見黃彥欽：《公平競爭審查制度中的第三方評估》，載《經(jīng)濟法論叢》2020年第1期，第41-48頁。

35. 參見周漢華：《全面依法治國與第三方評估制度的完善》，載《法學(xué)研究》2021年第3期，第19-35頁；郭川陽、徐漢明：《黨政主導(dǎo)下的地方法治評估實踐研究——以湖北法治評估模式為例》，載《法治現(xiàn)代化研究》2017年第3期，第112頁。

36. 參見【英】科林·斯科特：《規(guī)制、治理與法律：前沿問題研究》，安永康譯、宋華琳校，清華大學(xué)出版社2018年版，第85-109頁。

37. 參見葉衛(wèi)平：《財政補貼、產(chǎn)業(yè)促進與公平競爭審查》，載《交大法學(xué)》2021年第4期，第14頁。

38. 參見鄧偉：《稅收政策公平競爭審查制度的問題及其對策》，載《法商研究》2021年第6期，第117頁。

39. 參見《〈山東省實施公平競爭審查制度綜合評估指標(biāo)體系（2021）〉發(fā)布》，載微信公眾號“山東市場監(jiān)管”，2021年6月17日上傳。

Deconstruct and Improve Third-party Assessments for Fair Competition Reviews

Abstract： While third-party evaluation of fair competition review is gaining scale， there are some omissions and misunderstandings in the relevant understanding. With regard to the premise of why third-party evaluation is introduced， there is a discrepancy between practice and rules. It is found that the function of the third-party evaluation in the specific scene is determined by the entrusting subject. When entrusted by the policy-making agency， the third-party evaluation is more of a supplementary review; In the case of competition enforcement authorities， third-party assessments are more often used as a means of monitoring. Third-party evaluation does not specifically address the problem of insufficient review motivation， but can only be helpful in some oversight scenarios. According to the evaluation content， the third party evaluation of fair competition review can be divided into fair competition evaluation and comprehensive evaluation， which have differences in the evaluation scale， standards， methods， types of knowledge， etc.， and can guide the general system design and specific demand-centered procurement entrustment design. On the basis of maintaining independence and professionalism， the evaluation activities and the improvement of the system should meet the assessment needs of the entrusted subjects， support the effective implementation of different types of evaluation， and reflect the fine and extensive characteristics of the third-party evaluation of fair competition review. In view of this， it can be improved from the aspects of evaluation institutions， evaluation standards， evaluation behaviors， and evaluation results.

Keywords： Fair Competition Review; Third-party Evaluation; Entrusted Evaluation; Fair Competition Evaluation; Comprehensive Evaluation