論第三方科技評估獨立性的重要性、情境性因素及實現(xiàn)

[摘 要]獨立性觀念與評估之間存在密切的聯(lián)系。在諸多領域，獨立性需求被視為優(yōu)良評估實踐的關鍵性因素。政府和國際組織以及政府部門的政策評估越來越尋求評估程序的獨立性。第三方科技評估的獨立性意義在于對抗對有偏差的評估結(jié)果的有意努力、對抗評估結(jié)果的無意識偏差、帶來旁觀性視角、確保形式獨立性。在評估過程中，第三方的獨立性必須考慮到四種情境性因素：第一，評估的重要目的——為問責或為學習；第二，評估結(jié)果的本質(zhì)——積極或消極——尤其是如果結(jié)果質(zhì)疑項目或政策的基本信念；第三，評估經(jīng)驗的擴展；第四，組織中的評估文化的擴展。其中，組織文化頗為關鍵，也是眾多機構(gòu)負責人在訪談中一再強調(diào)的。

[關鍵詞]第三方評估；科技評估；獨立性；情境性因素；組織文化

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2016）16-0272-03

獨立性觀念與評估之間存在密切的聯(lián)系。在諸多領域，獨立性需求被視為優(yōu)良評估實踐的關鍵性因素。政府和國際組織以及政府部門的政策評估越來越尋求評估程序的獨立性。本研究結(jié)合與京津地區(qū)部分第三方評估機構(gòu)負責人員所進行的訪談，探究影響第三方科技評估獨立性的因素。研究發(fā)現(xiàn)，組織文化是影響獨立性的關鍵因素，本文將闡述組織文化與獨立性之間的內(nèi)在關聯(lián)。獨立性的意義是什么？由誰來追求獨立性，誰又擁有權(quán)威和權(quán)力獲得獨立性？結(jié)構(gòu)獨立性是否能夠獲得？承擔評估任務的組織和測量活動的相關結(jié)果存在多種形式以及不同程度的評估文化，即規(guī)范、價值、態(tài)度和支持組織測量行為和管理與審計數(shù)據(jù)運用的一般實踐。乍一看，如果存在一個強大的組織文化，那么一個組織中的評估獨立性似乎不那么關鍵。是這樣嗎？相反的情況又如何？如果存在一個較弱的評估文化，那么獨立性更關鍵？這些問題是本文需要探討的。

一、 “第三方”與“第三方科技評估”

近十年來，由于受到國外各領域評估革新的影響，第三方評估開始成為研究熱點。關于“第三方評估”的界定，目前學界并沒有統(tǒng)一的觀點。程樣國、李志等人認為第三方評估“是指由政策制定者與執(zhí)行者以外的人員進行的正式評估，包括受行政機構(gòu)委托的研究機構(gòu)、專業(yè)評估組織（包括大專院校和研究機構(gòu)）、中介組織、輿論界、社會組織和公眾特別是利益相關者等多種評估主體?！彪S著人們對第三方的認識加深，也有人將輿論界、一般社會組織和公眾都涵蓋在內(nèi)，在更廣泛的意義上拓展了第三方。1魏淑艷贊成程樣國所提出的“獨立第三方評估主體是政策制定者與執(zhí)行者以外的人員”的觀點，但對獨立第三方評估的主體范圍界定為“受委托的研究機構(gòu)及專家進行評估，由投資或立法機構(gòu)、中介機構(gòu)組織進行的評估”2，這里實際上涉及到對第三方范圍的理解上的差異。湘潭大學彭國甫教授認為：“第三方評估又稱社會評估，主要包括公民個人、社會團體、社會輿論機構(gòu)、中介評估機構(gòu)等通過一定程序和途徑，采取各種方式，直接或間接，正式或非正式地評估政府績效。”3蘭州大學地方政府績效評估中心包國憲教授認為：“所謂第三方評估是指由與政府無隸屬關系和利益關系的第三部門和民間機構(gòu)所組織實施的評估政府及其部門績效的活動?！?并且進一步說明，由于第三方具有的獨立性、專業(yè)性特征，其評估結(jié)果易于得到各方面的認可。一些獨立的調(diào)查機構(gòu)、高校的研究機構(gòu)、公共性的社會評估中介組織等都屬于這類主體，進一步明確了第三方的范圍。

2013年9月，國務院首次引入了“第三方評估”。2014年8月26日，李克強總理主持國務院常務會議聽取了國家行政學院、中國科學院、國務院發(fā)展研究中心、全國工商聯(lián)四家的評估匯報，對開展第三方評估給予積極肯定的評價。他在回應問題時指出，過去評價政府工作做得好不好、是否落實到位，往往通過主管部門自我檢查、自我評價。這就造成了“自拉自唱”，自己給自己“唱贊歌”，和群眾的實際感受往往有較大差距?！暗谌皆u估對政府工作既是監(jiān)督，也是推動，要形成制度?！睍h充分肯定了第三方評估的作用。李克強總理要求國務院辦公廳認真總結(jié)經(jīng)驗，使第三方評估今后成為政府工作的常規(guī)機制，并要求有關部門逐步嘗試，將更多社會化專業(yè)力量引入第三方評估，進一步加強對政策落實的監(jiān)督、推動，不斷提高政府的公信力。

科技評估是科技管理工作的重要組成部分，是推動國家科技事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展、促進科技資源優(yōu)化配置、提高科技管理水平的重要手段和保障。因此，科技評估工作必須堅持公平、公正、公開的原則，保證評估活動依據(jù)客觀事實做出科學的評估。然而，對于評估的客觀、公正和獨立，國內(nèi)各個科技評估機構(gòu)始終很難真正做到，因而越來越多的學者研究和探索變革的路徑，而“第三方評估”逐步成為近幾年來科技界的關注熱點，并取得了初步成果。馬斌對科技項目管理中引入第三方監(jiān)理制進行了思考。5方勇等人從政府職能轉(zhuǎn)變角度分析第三方評估制度的重要意義并提出了第三方評估咨詢的發(fā)展建議。6九三學社中央2012年上交提案，明確提出建立獨立的第三方評估機制。自2003年以來，國家發(fā)布了一系列與科技評估相關的文件：2003年《關于改進科學技術評價工作的決定》明確實行“目標導向、分類實施、客觀公正、注重實效”的原則，旨在克服一定程度上暴露的評價制度不健全、評價體系不完善、評價方法不規(guī)范等弊端。2012年，中共中央、國務院印發(fā)《關于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設的意見》，指出要深化科技評價和獎勵制度改革，建立健全科技項目決策、執(zhí)行、評價相對分開、互相監(jiān)督的運行機制，以及對科技項目和科研基礎設施建設的第三方評估機制，從而明確提出了加強“第三方評估”建設的理念。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《中國科協(xié)所屬學會有序承接政府轉(zhuǎn)移職能擴大試點工作實施方案》，同樣指出要充分發(fā)揮科技社團在科技評價中獨立第三方作用，并開展國家科研和創(chuàng)新基地評估、科技計劃實施情況的整體評估、科研項目完成情況評估三個方面的試點探索。在實踐層面，科技行政主管部門近些年來做出了第三方評估的嘗試。國家三大主體計劃（重點基礎研究發(fā)展計劃、科技支撐計劃、高技術研究發(fā)展計劃）科技經(jīng)費管理早在2006年就已經(jīng)采用了第三方評估機構(gòu)進行財務審計的辦法，在開展第三方評估機構(gòu)對科研項目進行評估的活動中做出了有益嘗試和表率。2013年前后，受中國國家自然科學基金委和財政部的邀請，一個獨立的國際小組評估了基金委的資助體系。評估小組贊揚了基金委的資助機制，同時建議基金委增強評審過程的保密性，以避免利益沖突。7與此同時，頗為值得注意的是，中國科學院北京國家技術轉(zhuǎn)移中心和中關村蘭德科教評價研究院自2013年起開始進行第三方科技評估的探索與實踐，日前兩家機構(gòu)于2015年首次公布了其第三方科技評估的理論與實踐成果，發(fā)布了第三方科技評估在線平臺和以機動車尾氣治理“尾革”技術為代表的第三方科技評估成果。

三、誰的獨立，為了什么？

要探究第三方評估的獨立性，首先必須要了解什么是評估的獨立性，獨

立的主體是什么，獨立的目的又是什么。評估的獨立性具體是指：“執(zhí)行評估的評估者是獨立的；組織中的評估團隊的獨立；在評估過程扮演回顧或挑戰(zhàn)性角色的“獨立人”。”8在不同的情況下，每一種形式的“獨立”可以發(fā)揮重要的作用。和每一種形式獨立的具有其長處和短處。獨立性通常被視為有效評估的關鍵因素。然而，獨立性的意義和獨立性所達到目的并不總是明晰。理解評估獨立的關鍵是理解獨立的必要性，基于不同學者的研究，筆者試圖將獨立性的原因做了四方面的歸納：對抗對有偏差的評估結(jié)果的有意努力、對抗評估結(jié)果的無意識偏差、帶來旁觀性視角、確保形式獨立性。而每一個目的又都是不同的議題，所以對待每一個目的需要不同的方式，包括不同類型的“獨立”。這四個方面又對應著有意偏差的危險、無意偏差的危險、旁觀者視角的需要、沒有形式獨立性四種不同的議題。需要記住的關鍵一點是，獨立不是目的本身；這是一種實現(xiàn)某些目的或全部目的的手段，表一能夠充分表現(xiàn)出提高評估質(zhì)量的視角。

進一步探究，不得不考慮到評估中的誤差問題。在評估過程中，誤差會以不同的形式出現(xiàn)。在執(zhí)行評估時，需要做出一系列的決定，正如表二所示，對于每一個而言，都存在潛在的偏差。這會涉及到評估什么樣的項目、需要怎樣的評估過程、由誰參與評估、項目行為呈現(xiàn)怎樣的議題、證據(jù)的可行度如何、評估需要花費多少時間和資源、在方法使用上如何做出決定、如何使評估結(jié)果和建議獲得一致同意、如何記錄評估全程的人、事與地點、如何建立評估的參考術語等關鍵性的評估決定，同時會伴隨著所可能產(chǎn)生的項目選擇、項目過程、議題、方法論、結(jié)果與建議、記錄和報道、參考術語等偏差。上述的任何一種可能的偏差都可能會有意地或無意地出現(xiàn)在評估過程中。其結(jié)果最可能是評估質(zhì)量的降低。

四、第三方評估過程中的情境性因素及獨立性實現(xiàn)

既然第三方科技評估獨立性的意義在于對抗對有偏差的評估結(jié)果的有意努力、對抗評估結(jié)果的無意識偏差、帶來旁觀性視角、確保形式獨立性，那么在評估過程中，到底存在哪些重要的影響因素呢？筆者結(jié)合實地訪談與調(diào)查，并基于國內(nèi)外的現(xiàn)有研究，將其歸納為四種情境性因素：第一，評估的重要目的——為問責或為學習；第二，評估結(jié)果的本質(zhì)——積極或消極——尤其是如果結(jié)果質(zhì)疑項目或政策的基本信念；第三，評估經(jīng)驗的擴展；第四，組織中的評估文化的擴展。其中，組織文化頗為關鍵，也是眾多機構(gòu)負責人在訪談中一再強調(diào)的。組織文化支撐著評估規(guī)范、態(tài)度和基本實踐，例如對經(jīng)驗證據(jù)的考證、反省和學習。擁有強大評估文化的組織應滿足如下條件：一是致力于自我反省和自我審視；二是致力于證據(jù)基礎的學習；三是鼓勵實驗和變化。在這樣的組織中，一方面，對有意地評估偏差的努力將會大量減少，一旦組織積極地尋求如何運行得更好。另一方面，因為它想學習，像這樣的組織將會有關于無意偏差，同時積極尋求旁觀獨立視角。分析這些議題的方式——增強不同類型獨立性的方式——將被尋求。

在一個組織中，如何加強第三方科技評估實踐的獨立性？兩個方面：透明度和挑戰(zhàn)。透明度是呈現(xiàn)評估和它是如何進行的。挑戰(zhàn)允許各種不同的人批判地質(zhì)疑，并要求解釋為什么評估為何以現(xiàn)在的方式進行。當評估在關起門之后進行，遠離批判性視野，那么偏差和有限視角將會出現(xiàn)，這不僅威脅著形式的獨立性，而且威脅著獨立性本身。筆者認為，獨立實踐的四種基本類型是可能的：

1、使用獨立評估者

（1）外部評估者。當獨立性和外觀的獨立被看作是關鍵的，加強獨立性的一個顯而易見的方式，是利用外部評估者執(zhí)行評估。然而，外部評估者是由組織所聘請的，并從組織中獲得更進一步的工作。他們顯然是受到該組織的影響，因此并非完全獨立。有人仍然需要決定在表二中所列出的問題，而且罕見的是，所有這樣的決定將留給外部顧問。

（2）結(jié)構(gòu)性分離。當組織使用內(nèi)部評估團體時，讓其從被評估的項目中進行組織性分離是一種通常性獲得獨立程度的結(jié)構(gòu)形式。然而，內(nèi)部評估者將會獨立于項目，但是確實項目的組織的一部分，因此從屬于管理者的影響，尤其是組織中的高層管理者。在其他案例中，例如在很多歐盟機構(gòu)中，評估運行需要向外部理事會匯報，從而提供強大的組織分離和增強形式獨立性。

（3）評估權(quán)威性。如果在一個組織中評估運行的領導者擁有權(quán)威以合適的方式執(zhí)行評估，或是在評估議題上擁有強大的話語權(quán)并有權(quán)威批準評估報告，那么獨立性便會得到增強，但是，外部評估者面對相同的情況。他們所能給予的權(quán)威必須的得以限制。

2、使用外部評論者

這個實踐涉及使用外部事務評論者和質(zhì)量評論者以評價評估過程，抑或是獲得評估報告上某些形式的審計評價。

3、在評估過程中涉及廣泛的利益相關者

如果那些在評估中擁有合法性利益的在評估的涉及和執(zhí)行中起到實質(zhì)的作用，那么將會給質(zhì)疑帶來獨立的視角并挑戰(zhàn)評估決定的采納?；蛟S最好的方式是運用咨詢委員會。

4、評估運行的治理和監(jiān)督

一個組織的評估運行從其政策，或是高層管理，抑或是更正式的治理中獲得策略性方向。監(jiān)督將會對于組織的評估起到重大作用，包括評估者如何選擇，以及控制評估的基本條件。

從表面上看，自我評估和結(jié)果管理中的獨立性表現(xiàn)出矛盾和沖突。那么自

我評估如何保證獨立呢？有各種各樣的實踐可以引入到加強評估質(zhì)量的活動中。但是要維持自我評估，許多關鍵的決定，像提出評估議題和花費資源等需要掌握在管理者們的手中。當自我評估和結(jié)果管理的下行，就會帶來有意偏差的危險。如果評估文化十分缺乏并且未能積極地支持，那么自我評估和結(jié)果管理將很可能只有微小的回報。只有優(yōu)秀的管理者將會真正地想要尋求項目的“真理”。

一個有效的自我評估和結(jié)果管理模式的基本的和首要的需求就是擁有強大的評估文化，在這里，尋求項目的真諦被視為最為關鍵的事情。在這些案例中，管理者們想要引入積極的獨立性到評估過程以及支持這樣方法的實踐中去。在結(jié)果管理的案例之中，一些先前討論的相同的方式會被運用到獨立性中：第一，借助外部顧問以發(fā)展監(jiān)督系統(tǒng)；第二，運用額外的評論者以獲得進一步的獨立檢驗；第三，涉及監(jiān)督信息的利用；第四，承擔定期的系統(tǒng)獨立評價；可見，將獨立性引入發(fā)展和結(jié)果監(jiān)督的運用將會產(chǎn)生更堅實的結(jié)果管理模式。

正如前面所談到的，專業(yè)標準尋求評估者的不偏不倚、中立和客觀，對于評估過程，同樣如此。然而，那些對評估有很大興趣的人將會確保結(jié)果、結(jié)論和建議是基本積極的，不會糟糕地反映那些設計者和那些發(fā)起項目的人的情況。那么，要保證評估者的足夠的獨立程度，需要做些什么呢？基于現(xiàn)實情況，在一個評估研究中：第一，評估者可以在評估的設計和報告上被賦予更大的權(quán)威；第二，使用外部的評論者第三，運用基礎廣泛的咨詢委員會。最后，還需要做一些平衡。賦予評估者過多的權(quán)威正如基于評估太多權(quán)威一樣會帶來很大的麻煩。關鍵的是，在評估開始時，簽訂一些獨立協(xié)議，以說明日后如何處理所產(chǎn)生的問題——例如建立爭議調(diào)解機制。

注釋：

1.程樣國，李志：《芻議第三方政策評估對我國的啟示》，《吉林行政學院學報》。2006年第3期，第31頁。

2.魏淑艷，劉振軍：《我國公共政策評估方式分析》，《東北大學學報》，2003年第6期，第427頁。

3.彭國甫：《對政府績效評估的幾個基本問題的反思》，《湘潭大學學報》，2004年第3期，第75頁。

4.包國憲：《我國第三方政府績效評估組織的自律實現(xiàn)問題探析》，《中國行政管理》，2008年第1期，第50頁。

5.參見馬斌：《科技項目管理中引入第三方監(jiān)理制的思考》，《山西大學學報》，2010年第10期，第25頁。

6.參見方勇、王明明、劉牧：《政府職能轉(zhuǎn)變與科技計劃項目管理的第三方評估咨詢》，《中國科技論壇》，2010年第8期，第5-9頁。

7.曹聰、李寧、李俠、劉立：《中國科技體制改革新論》，《自然辯證法通訊》，2015年第1期，第30頁。

8. Abigail B. Brown1， Jacob Alex Klerman， Independent Evaluation： Insights from Public Accounting， Evaluation Review， 2012， 36（3）， p.188.

參考文獻：

[1] 徐雙敏：《政府績效管理中的“第三方評估”模式及其完善》，《中國行政管理》，2011年第1期。

[3] 陳樂生：《德國科學評估經(jīng)驗及其對中國科技評估實踐的啟示》，《科研管理》，2008年第4期。

[4] 馬斌：《科技項目管理中引入第三方監(jiān)理制的思考》，《山西大學學報》，2010年第10期。

[5] 黃建國：《日本科技評估制度的特征及其對中國的啟示》，《中國科技論壇》，2007年第4期。

[6] 陳國權(quán)，李志偉：《從利益相關者的視角看政府績效內(nèi)涵與評估主體選擇》，《理論與改革》，2005年第3期。

[7] 張平：《日本科技評估及其對我國的借鑒》，《中國科技論壇》，2005年第2期。

[8] Abigail B. Brown1， Jacob Alex Klerman， Independent Evaluation： Insights from Public Accounting， Evaluation Review， Vol.36， No.3， 2012.

本文是中國政法大學2015年碩士創(chuàng)新實踐項目階段性成果，項目主題為《京津地區(qū)第三方評估的獨立性及其影響因素研究——以科技領域為例》，項目編號為2015SSCX060。

作者簡介

陳曄，1992-，女，江蘇省揚州市，中國政法大學（郵編100088）中外政治制度專業(yè)14級碩士研究生，研究方向為當代中國政治。