從社會組織評估主體的多元化看第三方評估

王妮麗

[摘 要]社會組織評估模式有多種選擇，但如果能在總體上實現(xiàn)評估主體的多元化，則有利于形成競爭，提高評估效率。在我國，社會組織評估主要由民政部門發(fā)起，由民政部門實施，總體上是一種政府主導的評估模式。但是，目前政府正積極探索第三方評估，實質上是把具體的評估工作委托給獨立的第三方承擔，體現(xiàn)了評估主體的多元化思路，這對提高評估的專業(yè)性、公正性以及評估效率具有重要意義。本文認為，應該從制度上完善政府部門對第三方機構的監(jiān)督和激勵機制，以充分發(fā)揮第三方在社會組織評估中的作用，實現(xiàn)政府在社會組織評估方面的目標。

[關鍵詞]社會組織 評估 第三方評估

社會組織評估是指按照一定的方法和程序，由評估機構根據(jù)評估標準對社會組織進行客觀、全面的評估，并作出評估等級結論；其中，政府是社會組織評估的重要主體之一。我國社會組織迅速發(fā)展是在20世紀90年代之后，伴隨著有關政府部門對社會組織管理體制的探索，評估也作為社會組織管理體制的重要組成部分逐漸發(fā)展起來。在我國，全國性社會組織評估是從2007年開始的，當年民政部啟動了首批基金會的評估工作。2008年、2009年又分別啟動了全國性行業(yè)協(xié)會商會、民辦非企業(yè)單位的評估。2011年，啟動了學術類社團和涉外基金會的評估。2012年，又啟動了聯(lián)合類、事業(yè)類和公益類社團的評估管理工作。2010年，民政部正式頒布了《社會組織評估管理辦法》，以推動我國社會組織評估工作。上述評估辦法對評估對象的參評條件、評估機構及職責、評估程序及方法、評估等級管理等作了比較詳細的規(guī)定。近幾年來，民政部對所管轄的社會組織包括社會團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會每年都安排了評估，并向公眾公布評估結果。在民政部政策指引下，地方各級政府也逐步加強了對地方性社會組織的評估工作，越來越規(guī)范化的評估工作對社會組織的發(fā)展起到了促進作用。隨著政府逐步加大向社會購買公共服務的力度，以及越來越多地將社會組織評估等級與政府公共服務購買及其他資金扶持掛鉤，筆者認為，社會組織評估將越來越引起社會組織的重視，成為其內在需求，這就要求我國社會組織評估模式進一步完善，以真正發(fā)揮對社會組織發(fā)展的監(jiān)督和促進作用。

一、我國社會組織評估的模式

社會組織評估是指按照一定的方法和程序，由評估機構根據(jù)評估標準對社會組織進行客觀、全面的評估，并作出評估等級結論的活動。因此，社會組織評估的要素主要包括：評估目的、評估主體、評估程序和指標、評估客體、評估結果的應用以及資金來源等。本文對我國社會組織評估的各個要素進行分析，以歸納我國社會組織評估的模式。

（一）評估目的

2010年，民政部公布了《社會組織評估管理辦法》，該辦法指出民政部門對社會組織進行評估的目的是為了依法實施社會組織監(jiān)督管理職責，促進社會組織健康發(fā)展。我國民政部門對社會組織進行評估，實際上是將評估作為一種監(jiān)管手段，以此實現(xiàn)對社會組織的監(jiān)管。在實踐中，由于政府逐漸加大了公共服務購買的力度，并且將參與政府公共服務供給的資格與社會組織的評估等級掛鉤，因此，民政部門對社會組織評估實際上間接地為政府選擇合作伙伴提供了依據(jù)。

（二）評估主體

本文指的評估主體既包括評估活動的組織者，也包括評估的具體實施者。20世紀60年代，美國學者文森特·奧斯特羅姆提出了區(qū)分公共服務的“提供”（provision）和“生產(chǎn)”（production）的問題，這種區(qū)分大大增加了政府發(fā)揮公共經(jīng)濟職能的多樣性。按照奧斯特羅姆的理論，社會組織評估主體實際上也可以分成兩個角色。角色之一是評估活動的組織者，負責發(fā)起評估，建立標準，提供資金，并對評估活動進行監(jiān)督；角色之二是評估活動的具體實施者，負責按照發(fā)起方的要求具體對社會組織進行評估。當然，上述兩種角色可以同時集于一身——既是組織者又是實施者；也可以二者分開，組織者負責安排評估，提供資金，實施者具體進行評估。在我國，目前主要是由民政部門發(fā)起的社會組織實施評估，民政部門提供資金。而評估的實施者在各個地方，各個政府層級則各有不同，有的是由民政部門自己進行評估，而有的則被民政部門委托出去，由獨立的第三方機構進行評估。當然，獨立的第三方機構從理論上既可以是非營利性的社會組織，也可以是營利性的企業(yè)，甚至可以是其他政府部門，但目前民政部認定的第三方機構主要指的是獨立的社會機構，大致包括民辦非企業(yè)單位、社會團體、市場中介機構和事業(yè)單位等專業(yè)評估機構。

（三）評估程序和指標

目前我國社會組織評估的程序和指標主要由民政部門確定。2010年，民政部公布的《社會組織評估管理辦法》對評估的程序進行了詳細規(guī)定，并且對評估內容也進行了原則性規(guī)定。由于我國社會組織管理是分級分類管理，因此，社會組織的評估標準實際上根據(jù)類別有所不同，包括社團評估標準，民辦非企業(yè)單位評估標準，基金會評估標準等等，但這些標準無一例外是由民政部門制定的。

（四）評估客體

評估客體即評估對象，既可強制也可自愿。民政部對參與民政部評估的評估對象的資格進行了規(guī)定，取得社會團體、基金會或者民辦非企業(yè)單位登記證書滿兩個年度，未參加過社會組織評估的，或者獲得的評估等級滿5年有效期的社會團體、基金會或民辦非企業(yè)單位均可參加評估；同時也對不接受評估的情形進行了規(guī)定?？傮w上，我國民政部門目前發(fā)起的社會組織評估實行的是自愿原則，滿足條件的社會組織可以選擇參加評估，也可以選擇不參加評估。 除了自愿原則之外，由于我國社會組織管理實行分級登記、分級管理，因此社會組織評估也是分級評估，即不同層級的民政部門分別只負責在本級民政部門登記的社會組織評估。例如，《民政部關于開展2015年度社會組織評估工作的通知》中顯示，2010年前（含2010年）參加評估，有效期已滿5年或2012年12月31日前在民政部登記成立，未參加過評估的全國性社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位，均可參加2015年度社會組織評估。簡而言之，在哪里登記，則在哪里評估。

（五）評估結果的應用

評估結果應用是決定評估效果的重要因素，再完美的評估過程，如果結果不能得到恰當?shù)氖褂?，則評估的價值就不能體現(xiàn)出來?？傮w上來講，評估結果要與社會組織未來的發(fā)展掛鉤，使評估良好的組織獲得更多更好的資源，使評估差的組織在不同程度上喪失機會。為了發(fā)展，社會組織應重視自身能力建設，重視評估工作。民政部2010年發(fā)布的《社會組織評估管理辦法》實際上并沒有對社會組織評估的結果、應用有明確的表述，事實上，在很長時間里，民政部進行的評估主要是一種監(jiān)督手段，其評估結果對社會組織并未產(chǎn)生明顯影響，這在很大程度上削弱了這一評估活動的影響力。當然，隨著政府逐步向社會組織開放公共服務供給的合作機會，逐步加大對社會組織的扶持力度，民政部發(fā)起的社會組織評估也逐步引起了社會組織的重視。在實踐中，很多地方政府將評估等級與政府資源支持聯(lián)系起來，如2014年合肥市社會組織評估工作中，該市有關政策規(guī)定3A、4A、5A等級社會組織將分別獲2萬元、4萬元、8萬元財政資金獎補，并優(yōu)先承接政府購買服務項目。本文認為，對于需要外界資源支持尤其是政府資源支持的社會組織，如果能將評估結果與資源支持掛鉤，如果能確保及加大政府資源支持力度，則評估將會成為社會組織的內在需求?？傊?，我國社會組織評估的結果主要是政府在使用，由于評估的公眾影響力偏弱，其結果對捐贈市場以及服務供給方選擇的影響還很小。

（六）資金來源

評估的發(fā)起者一般是資金的主要支持者，我國社會組織評估的經(jīng)費主要由政府承擔，具體可能是來自于民政部門的工作經(jīng)費，也可能是來自于同級財政的專門撥款?？傊?，資金來源主要是政府部門。

綜上所述，目前我國有一定影響力的主要是民政部門進行的社會組織評估，即由政府發(fā)起，評估標準由政府制定，實施者則可能由政府部門或是獨立第三方（社會組織、學術機構、營利組織）來擔任，結果主要供政府部門應用，資金由政府部門承擔，這是一種政府主導的評估模式。

二、社會組織評估主體多元化的選擇

本文借鑒美國學者文森特·奧斯特羅姆的觀點，將社會組織評估的主體分為兩個角色。角色之一是評估活動的組織者，負責發(fā)起評估，制定標準，提供資金，并對評估活動進行監(jiān)督；角色之二是評估活動的具體實施者，負責按照發(fā)起方的要求具體對社會組織進行評估。根據(jù)上述對我國社會組織評估主要模式的分析，很顯然，目前負責發(fā)起評估，制定標準，提供資金，并對評估活動進行監(jiān)督的主要是民政部門；負責具體實施評估的也主要是民政部門，有少數(shù)是獨立的第三方機構，主要是一些社會組織及市場中介機構和事業(yè)單位等專業(yè)評估機構。總之，我國社會組織評估的主體主要包括政府部門和社會組織。

社會組織評估是指按照一定的方法和程序，由評估機構根據(jù)評估標準對社會組織進行客觀、全面的評估，并作出評估等級結論的活動。因為評估具有排他性和競爭性，因此它完全可以被視為私人物品，由市場來提供，企業(yè)也可以參與。當然，政府和有關社會組織也可以將之作為公共物品向社會提供。如果將供給主體分為組織者和實施者兩個部分，那么社會組織評估在理論上可以有如下多種供給模式：

（一）政府組織，政府實施

指政府發(fā)動評估，提供資金支持，并且由政府部門自己具體實施評估。

（二）政府組織，社會組織或企業(yè)負責具體實施

指政府發(fā)動評估，提供資金支持，但是政府部門自己不負責實施評估，而是把具體的評估事宜交給非政府部門去做，這里的非政府部門可以是社會組織，也可以是企業(yè)，政府部門實際上是向社會組織或企業(yè)購買公共服務，目前在我國被政府大力提倡的第三方評估實際上就是這種模式。

（三）社會組織進行組織并具體實施評估

指有的社會組織將評估作為一項非營利性活動來面向社會提供，在發(fā)動、組織，具體實施等各個環(huán)節(jié)全面負責。

（四）企業(yè)組織并具體實施評估

指企業(yè)將評估作為一種商品，向客戶提供評估服務，并且向服務對象收取費用，就像普通的市場交換一樣，這也是社會組織評估的一種模式。

綜上，在理論上無論是評估的組織者，還是評估的具體實施者都可以有多種選擇。在社會組織評估的組織者方面，既可以是由政府部門發(fā)起的評估，也可以是由社會組織發(fā)起的評估，甚至可以允許有關營利性企業(yè)將此作為一項有償服務向市場提供。在社會組織評估的具體實施者方面，實際上政府、社會組織、企業(yè)均可以參與。

當然，無論哪種評估模式，實際上都有自己的特點，因為各個評估主體，包括政府部門、社會組織以及企業(yè)，它們各自的運行邏輯是不一樣的，理論上不存在最理想的評估主體，也不存在最優(yōu)的評估模式。但是，對一個國家總體而言，如果能夠實現(xiàn)評估主體的多元化，則更有利于形成一個競爭性的評估市場，從而確保評估的質量和效率；如果社會組織評估主體單一，評估體系封閉，則有可能影響評估的質量和效率。舉例而言，如果只有政府部門組織并實施的社會組織評估，即使政府制定的評估指標有缺陷，評估程序有問題，作為評估對象的社會組織也別無選擇，它們也許有選擇是否參加評估的權利，但是沒有選擇評估模式的權利。正如有學者對我國社會組織評估進行分析，認為我國主要是民政部門對社會組織進行評估，但是評估指標存在一定的局限性，暫且還不能夠全面地反映社會組織的狀況，這難免會使具體評估結果產(chǎn)生一定偏差，不足以完全、準確地體現(xiàn)出社會組織的真實水平；而且評估程序中容易存在缺陷，其客觀性需要加強。這種政府主導的評估模式即使有缺陷，但在我國，目前社會組織幾乎沒有其他的選擇。從提高評估的質量和效率來看，只能寄希望于政府部門自身不斷完善評估模式。但是由于并沒有其他評估力量與之比較、競爭，政府評估部門感受不到競爭的壓力，加上還可以依靠行政力量強制要求社會組織參與它組織的評估，因此，政府部門自我完善的動力并不能高估。簡而言之，如果社會組織評估主體單一，尤其是在政府壟斷評估市場的情況下，評估的質量和效率會受到影響，最后可能演變成一種對行政資源的浪費，成為一種毫無意義的形式，甚至成為部分人牟利的工具。

不僅社會組織評估的組織者存在著多元選擇，在評估的實施環(huán)節(jié)上也可以實現(xiàn)主體的多元化。針對我國的實際情況，即使是政府組織的社會組織評估，也完全可以交給其他社會主體，比如一些專業(yè)的社會組織、事業(yè)單位等來具體實施。如果將我國政府組織社會組織評估視為一項公共服務，政府可以以購買的形式將具體的評估工作交給獨立的第三方，包括專業(yè)的社會組織甚至企業(yè)等來承擔。至于為什么要如此安排，筆者認為，原因之一在于從專業(yè)化考慮。社會組織評估是一項專業(yè)化程度較高的工作，在我國不同類型、不同級別的社會組織面臨著不同的評估標準和評估環(huán)境，除非民政部門能夠在內部專門設立專業(yè)的評估機構，否則作為肩負多項政府職責的行政機構，民政部門的專業(yè)程度不一定能比外面專業(yè)的評估機構強。原因之二在于從成本效率考慮。民政部門當然可以自行實施評估，但是面對眾多的社會組織，民政部門為此要投入的人力、物力不得不考慮，如果把這項工作委托出去成本更低，當然可以選擇把具體的評估工作交由有關社會組織、事業(yè)單位去做。簡而言之，出于專業(yè)和成本效率的考慮，民政部門完全可以把具體的評估工作委托給其他社會主體，比如社會組織、事業(yè)單位，甚至企業(yè)去做。

三、完善第三方評估的思路

2015年，民政部發(fā)文提出關于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見，指出民政部門要充分利用現(xiàn)有資源，大力發(fā)展民辦非企業(yè)單位、社會團體、市場中介機構和事業(yè)單位等形式多樣的專業(yè)評估機構，探索建立第三方評估機構健康發(fā)展的政策措施，建立相應的管理制度，加強人才隊伍建設，逐步使評估機構更好地承擔社會組織第三方評估工作。目前，我國政府探索第三方評估主要是為了解決評估機構獨立性不強、專業(yè)化水平不高和評估機制不健全等問題。確立的思路是政社分開，管評分離，由獨立的社會機構進行專業(yè)化評價，堅持客觀公正，公開透明，確保評估公信力。綜合來看，政府希望推進第三方評估能夠增加社會組織評估的專業(yè)性、公正性，確保社會評估的公信力。本文認為，在政府組織的社會組織評估中，如果將具體的評估工作交由獨立的第三方來承擔，則組織評估的政府部門和具體實施評估的第三方之間實際上存在一種委托代理關系。

公共服務是政府的主要職責之一，在傳統(tǒng)的官僚制模式之下，政府提供公共服務意味著由政府直接生產(chǎn)，但是政府直接生產(chǎn)公共服務的弊端也十分明顯。這種弊端主要表現(xiàn)為政府生產(chǎn)公共服務往往沒有市場競爭的威脅，因此缺少了來自外部的激勵和約束，也使官僚體制內部可能的激勵和約束喪失了依據(jù)，最終導致政府提供公共服務一般在質量和效率方面都不理想。為了改變這種狀況，20世紀80年代，一些發(fā)達國家進行改革，嘗試將企業(yè)管理中的委托代理模式引入到公共服務供給中，政府不再直接生產(chǎn)公共服務，而是委托給社會，通過競爭招標等模式簽訂合同，從社會生產(chǎn)者包括企業(yè)、第三部門手中購買公共服務。正如休斯等人的概括：“在許多國家中，合約行為早已超出提供有限的商品和服務的范圍，而覆蓋了公共服務的所有設計和方式，政府在這些領域表現(xiàn)得越來越像個合同轉包商。”這種委托代理模式在一定程度上激活了競爭，提升了公共服務的質量和生產(chǎn)效率。目前，我國正在探索的社會組織第三方評估，實際上可以將政府部門視為委托方，而承接具體評估工作的第三方則為代理方。

但是，并不是實行第三方評估就可以自動解決專業(yè)性、公正性和效率的問題，正如委托代理關系不可避免地會產(chǎn)生委托代理問題一樣，在社會組織第三方評估模式中，要確保政府委托目標的實現(xiàn)，還應該從制度上對第三方評估機構進行監(jiān)督和激勵。根據(jù)我國目前的情況，大量社會組織急需得到政府資源的支持，對參與政府公共服務供給積極性很高，激勵似乎不是一個主要問題，因此，為了確保第三方評估能夠取得預期效果，實現(xiàn)政府在社會組織評估方面的目標，政府主要應該從制度上完善對第三方機構的監(jiān)督。民政部關于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見中已經(jīng)在原則上體現(xiàn)了這一思路。比如，指導意見要求明確第三方評估機構的服務內容、服務期限、權利義務、違約責任、評估驗收、合同兌現(xiàn)。民政部門要依據(jù)評估項目和要求，定期檢查第三方評估過程的相關資料記錄，調查了解第三方評估結果的社會認可度，確保評估流程規(guī)范有序，評估過程客觀公正，上述意見實際上體現(xiàn)了作為委托方的民政部門對第三方機構的監(jiān)督，如果能在實踐中將上述原則制度化，將可以有力地確保政府目標的實現(xiàn)。

四、結論

借鑒美國學者文森特·奧斯特羅姆的觀點，本文將社會組織評估的主體分為兩個角色。角色之一是評估活動的組織者，負責發(fā)起評估，制定標準，提供資金，并對評估活動進行監(jiān)督；角色之二是評估活動的具體實施者，負責按照發(fā)起方的要求具體對社會組織進行評估。從理論上，無論是評估活動的組織者，還是評估活動的具體實施者，均可以選擇多元化，以促進評估的效率和公正性。在我國，社會組織評估主要由民政部門發(fā)起，由民政部門實施，總體上是一種政府主導的評估模式。但是，在上述政府主導的模式下，目前政府正積極探索第三方評估，實質上把具體的評估工作交由獨立的第三方承擔，在實施主體環(huán)節(jié)向多元化方向發(fā)展，這對于提高評估的專業(yè)性、公正性以及評估效率具有重要意義。本文認為，要確保第三方評估能夠取得預期效果，實現(xiàn)政府在社會組織評估方面的目標，僅僅建立起政府和第三方的委托代理關系是不夠的，還應該從制度上逐步完善對第三方的監(jiān)督和激勵機制。

參考文獻

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