公平競(jìng)爭(zhēng)的線(xiàn)上審查：?jiǎn)栴}、原因及對(duì)策

摘要：隨著數(shù)字技術(shù)的嵌入，目前各地普遍采取線(xiàn)上審查的方式，在提升公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度落實(shí)效率的同時(shí)也存在以下問(wèn)題：將審查標(biāo)準(zhǔn)間的“并列關(guān)系”理解為“對(duì)立關(guān)系”，埋下問(wèn)題文件后續(xù)修改不到位的隱患；將常見(jiàn)情形上升為違反審查標(biāo)準(zhǔn)的必要條件，使得審查標(biāo)準(zhǔn)剛性有余而靈活性不足；從寬或從嚴(yán)審查主觀性較強(qiáng)，造成審查力度不一；專(zhuān)家認(rèn)知有偏差、水平參差不齊，造成審查結(jié)論相差較大。誘發(fā)這些問(wèn)題的原因主要是審查思維欠體系化、“運(yùn)動(dòng)式”審查尚待轉(zhuǎn)型；審查依據(jù)粗略不周延、審查標(biāo)準(zhǔn)缺少實(shí)質(zhì)性；“政府—市場(chǎng)”簡(jiǎn)單二元觀致使“一刀切式”審查方式的回應(yīng)性弱；審查信息相對(duì)閉塞、審查模式激勵(lì)不足。鑒于此，建議樹(shù)立體系化審查思維、推動(dòng)向常態(tài)化審查轉(zhuǎn)型；完善列舉式審查標(biāo)準(zhǔn)、增設(shè)兜底標(biāo)準(zhǔn)與細(xì)化實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)；回歸立法主旨、優(yōu)化“差異化”的審查方法并理性調(diào)適審查力度；加強(qiáng)溝通與培訓(xùn)，提高審查人員的專(zhuān)業(yè)性，構(gòu)建審查報(bào)告公示制度與完善審查激勵(lì)機(jī)制并推廣以案釋法的方法。

關(guān)鍵詞：公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例；公平競(jìng)爭(zhēng)線(xiàn)上審查；審查標(biāo)準(zhǔn)；審查流程；例外規(guī)定

一、問(wèn)題的提出

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是黨中央和國(guó)務(wù)院提出的發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用、落實(shí)和強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位、加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)等戰(zhàn)略部署的重要抓手，是中國(guó)式現(xiàn)代化在競(jìng)爭(zhēng)理論與制度上的創(chuàng)新。自2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）正式確立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度以來(lái)，該制度在我國(guó)的實(shí)施已近八年，基本形成了政策措施檢查、清理和第三方評(píng)估等值得推廣的模式。2022年《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《反壟斷法》）以原則性條款的形式將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度法律化，不僅提升了制度的效力位階，也為后續(xù)的制度升格和制度落實(shí)做好了鋪墊。同年，各地區(qū)、各部門(mén)共審查新出臺(tái)政策措施16.37萬(wàn)件，清理各類(lèi)存量政策措施45.2萬(wàn)件，廢止修訂、糾正違反政策措施2.04萬(wàn)件。是以，地方落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的效率大幅提高，而目前公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向提升制度落實(shí)的質(zhì)量。

一方面，制度落實(shí)的質(zhì)量取決于制度實(shí)施機(jī)制設(shè)計(jì)的科學(xué)性。通過(guò)數(shù)字技術(shù)的嵌入，將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等賦能公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作是審查制度實(shí)施機(jī)制的最新面貌。各省市紛紛建立起公平競(jìng)爭(zhēng)審查服務(wù)平臺(tái)，為多元主體的協(xié)同合作提供有效方法，實(shí)現(xiàn)了各種政策數(shù)據(jù)和信息的鏈接、整合與共享。服務(wù)平臺(tái)采用將政策文件“智能機(jī)審自檢→專(zhuān)家審核巡檢”的線(xiàn)上審查方式，利用具備自主數(shù)據(jù)采集和實(shí)時(shí)分析能力的大數(shù)據(jù)模型，對(duì)政策文件進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和分析研判，得出巡檢文件中疑似違規(guī)文件及其占比、疑似違規(guī)累計(jì)次數(shù)和違規(guī)單位等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，助推公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的落實(shí)。在數(shù)字賦能背景下，公平競(jìng)爭(zhēng)審查業(yè)務(wù)的工作模式已實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，雖然正逐步向數(shù)字化、平臺(tái)化、智能化方向發(fā)展，但多數(shù)平臺(tái)的智能程度和科學(xué)性仍有待進(jìn)一步提升。

另一方面，制度落實(shí)的質(zhì)量取決于實(shí)施規(guī)則設(shè)計(jì)的完備性。2021年國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局等五部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施細(xì)則》）以“負(fù)面清單”的模式初步擬定了公平競(jìng)爭(zhēng)審查的審查標(biāo)準(zhǔn)體系，確定了這一制度的實(shí)施規(guī)則。該體系由4項(xiàng)一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、18項(xiàng)二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和54項(xiàng)違反二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的行為表現(xiàn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)）所構(gòu)成，分別從“市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出”“商品和要素自由流動(dòng)”“影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本”和“影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為”四個(gè)方面基本厘定市場(chǎng)與政府的邊界，以期解決政府過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)的問(wèn)題。審查標(biāo)準(zhǔn)既是實(shí)踐中評(píng)估政策措施競(jìng)爭(zhēng)效果的重要“標(biāo)尺”，也是現(xiàn)有相關(guān)理論研究的核心話(huà)題之一。當(dāng)前公平競(jìng)爭(zhēng)線(xiàn)上審查模式，以“新瓶裝舊酒”，仍是運(yùn)用《實(shí)施細(xì)則》所規(guī)定的審查標(biāo)準(zhǔn)判斷政策措施是否產(chǎn)生不公平競(jìng)爭(zhēng)，然而審查標(biāo)準(zhǔn)自身的理論囹圄與外在的實(shí)踐阻滯在線(xiàn)上審查模式中不僅未得到紓解，反而變得更加相互制約。因此，要提高公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)效，不僅應(yīng)借鑒域外運(yùn)行成熟的審查實(shí)踐，包括歐盟的國(guó)家援助制度、日本的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估模式、澳大利亞的競(jìng)爭(zhēng)支付制度、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（以下簡(jiǎn)稱(chēng)OECD）的“競(jìng)爭(zhēng)核對(duì)清單”等，更應(yīng)從我國(guó)實(shí)情出發(fā)，將域外先進(jìn)制度本土化改造，進(jìn)一步完善審查標(biāo)準(zhǔn)、健全審查實(shí)施機(jī)制。

二、公平競(jìng)爭(zhēng)線(xiàn)上審查的現(xiàn)狀考察及問(wèn)題揭示

由于本文作者曾作為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)成員參與到JX、XJ、LX、QH、AH、SX、YN等多省份增量文件的公平競(jìng)爭(zhēng)線(xiàn)上審查工作中，因此，后文所揭示的審查問(wèn)題建立在直接經(jīng)驗(yàn)之上，具有真實(shí)性；此外，審查對(duì)象都是隨機(jī)抽取的工作文件，審查數(shù)量達(dá)130多份，具有客觀性。

（一）線(xiàn)上審查工作的實(shí)踐考察

論證說(shuō)理是連接案件事實(shí)和判決結(jié)果的紐帶，公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作應(yīng)對(duì)此加以重視，這有利于促進(jìn)審查結(jié)果的精確化和審查過(guò)程的規(guī)范化。而且，說(shuō)理能夠?yàn)椤翱梢哉{(diào)整后予以出臺(tái)”的問(wèn)題文件提供修改方向與提升修改效率。是故，在公平競(jìng)爭(zhēng)線(xiàn)上審查模式中也有論證說(shuō)理的環(huán)節(jié)。實(shí)踐中服務(wù)平臺(tái)機(jī)審時(shí)由于智能性較低，缺乏論證說(shuō)理的能力，便將論證環(huán)節(jié)交給專(zhuān)家巡檢，通過(guò)對(duì)相關(guān)問(wèn)題條款添加備注的方式呈現(xiàn)。審查人員借助線(xiàn)上服務(wù)平臺(tái)在審核庫(kù)內(nèi)標(biāo)注出“問(wèn)題條款”，再選擇條款“涉嫌違反的審查標(biāo)準(zhǔn)”，并添加“備注”加以說(shuō)理論證。已審核的文件劃分為“有風(fēng)險(xiǎn)”與“無(wú)風(fēng)險(xiǎn)”兩類(lèi)，最終平臺(tái)可以通過(guò)識(shí)別“有風(fēng)險(xiǎn)”類(lèi)文件自動(dòng)生成“政策清理記錄表”。

（二）線(xiàn)上審查工作的問(wèn)題揭示

1.將審查標(biāo)準(zhǔn)間的“并列關(guān)系”理解為“對(duì)立關(guān)系”，埋下問(wèn)題文件后續(xù)修改不到位的隱患

審查標(biāo)準(zhǔn)間若是A與B的“并列關(guān)系”，某一條款既可能違反A標(biāo)準(zhǔn)，也可能違反B標(biāo)準(zhǔn)，那么審查人員應(yīng)將疊選A、B標(biāo)準(zhǔn)的情況考慮進(jìn)去并分別展開(kāi)論證；若是A與-A的對(duì)立關(guān)系，某一條款就只可能存在違反一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的情形，那么審查人員只需選取一項(xiàng)擬違反的審查標(biāo)準(zhǔn)論證即可?，F(xiàn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)施辦法是采取“選取一項(xiàng)可能違反的審查標(biāo)準(zhǔn)論證即可”的審查方式，例如在《關(guān)于印發(fā)〈公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則〉的通知》（國(guó)市監(jiān)反壟規(guī)〔2021〕2號(hào)）的流程圖（如圖1所示）中“詳細(xì)說(shuō)明違反哪一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)及對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響”的審查步驟，容易對(duì)審查主體產(chǎn)生誤導(dǎo)。實(shí)務(wù)中審查人員多數(shù)認(rèn)為一個(gè)問(wèn)題條款只違反一項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)，這便將審查標(biāo)準(zhǔn)間的關(guān)系理解為A與-A的“對(duì)立關(guān)系”。隨后出臺(tái)的地方性法規(guī)也存在該問(wèn)題，如2024年1月出臺(tái)的《重慶市公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施辦法》所規(guī)定的審查流程圖亦復(fù)如是。然而政策文件中可能存在同一條款違反多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的情形，比如某地政策文件中規(guī)定“第六條：申請(qǐng)?jiān)诒臼袕氖戮W(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：……（二）在本市行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，有固定的營(yíng)業(yè)場(chǎng)所和相應(yīng)服務(wù)機(jī)構(gòu)、服務(wù)能力及承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力；并在我市市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)注冊(cè)登記……”，這一條第（二）款既涉嫌違反審查標(biāo)準(zhǔn)14.4.3，又涉嫌違反審查標(biāo)準(zhǔn)13.1.2，但論證側(cè)重點(diǎn)不同，前者是聚焦于要求“在區(qū)域內(nèi)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，后者則側(cè)重要求在市內(nèi)“注冊(cè)登記”。又如某地政策文件中規(guī)定“……對(duì)通過(guò)省工信廳仿制藥一致性評(píng)價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)品種的本地藥品生產(chǎn)企業(yè)，給予不超過(guò)100萬(wàn)元一次性獎(jiǎng)勵(lì)……”，這條規(guī)定既涉嫌違反審查標(biāo)準(zhǔn)14.5.1，又涉嫌違反審查標(biāo)準(zhǔn)15.1.1，前者聚焦于限定獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)象為“本地藥品生產(chǎn)企業(yè)”，涉嫌對(duì)外地經(jīng)營(yíng)者實(shí)行歧視性待遇，后者則側(cè)重限定獎(jiǎng)勵(lì)條件為獲得“省工信廳仿制藥一致性評(píng)價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)品種”，涉嫌對(duì)特定經(jīng)營(yíng)者給予獎(jiǎng)勵(lì)。因此，上述實(shí)施辦法都存在將審查標(biāo)準(zhǔn)間A與B的“并列關(guān)系”理解為A與-A的“對(duì)立關(guān)系”的邏輯謬誤問(wèn)題。雖然“一對(duì)一”的模式也能發(fā)揮事前監(jiān)督的功能，但卻不能保障事前監(jiān)督的效果，不能一次性全面發(fā)現(xiàn)政策文件的違規(guī)點(diǎn)，使得問(wèn)題條款的修改難以一次性高效完成，無(wú)法實(shí)現(xiàn)審查的最終目的之一即修改“具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果”的政策文件，為后續(xù)文件修改工作埋下隱患。

2.將常見(jiàn)情形上升為違反審查標(biāo)準(zhǔn)的必要條件，使得審查標(biāo)準(zhǔn)剛性有余而靈活性不足

由于一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)最為抽象概括，包容解釋力最強(qiáng)，相對(duì)于一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，二、三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)是一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的常見(jiàn)情形；相對(duì)于二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)則是其常見(jiàn)情形。隨著標(biāo)準(zhǔn)逐級(jí)具象化，相應(yīng)的包容解釋力逐漸減弱（但針對(duì)性增強(qiáng)）。由于線(xiàn)上審查標(biāo)注問(wèn)題條款時(shí)，涉嫌違反的法律法規(guī)必須勾選到三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，審查人員可能機(jī)械地“按圖索驥”，卻未能對(duì)部分尚無(wú)完全匹配的三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)但存在排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的政策文件進(jìn)行有效審查。例如某文件中規(guī)定“3.2業(yè)績(jī)要求：投標(biāo)方所供設(shè)備應(yīng)在2020年1月至本公告發(fā)布之日期內(nèi)，具有3項(xiàng)及以上330MW火力發(fā)電廠同類(lèi)供貨業(yè)績(jī)，投標(biāo)方提供的合同必須是本公司業(yè)績(jī)……”，該條款雖然沒(méi)有限定本地區(qū)業(yè)績(jī)，但限定了特定行業(yè)業(yè)績(jī)，根據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第20條規(guī)定，限定供應(yīng)商特定行政區(qū)或特定行業(yè)業(yè)績(jī)作為加分或中標(biāo)、成交條件的，屬于以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別或歧視待遇，因此該條可能具有妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的效果。但《實(shí)施細(xì)則》三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)中突出規(guī)定了限定“特定行政區(qū)域內(nèi)業(yè)績(jī)”的情形即審查標(biāo)準(zhǔn)14.3.4的規(guī)定，卻沒(méi)有直接規(guī)定禁止“限定特定行業(yè)業(yè)績(jī)”的三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。審查標(biāo)準(zhǔn)13.3.2的三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定招投標(biāo)中不得對(duì)投標(biāo)人“設(shè)置不合理的條件”或許可以包容解釋限定“特定行業(yè)的業(yè)績(jī)”的情況，但其二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定“不得限定經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)、使用特定經(jīng)營(yíng)者提供的商品和服務(wù)”與“限定特定行業(yè)業(yè)績(jī)”的情況關(guān)聯(lián)性不足。

可見(jiàn)線(xiàn)上審查的這種勾選方式屬于一種邏輯歸因錯(cuò)誤，即將常見(jiàn)情形上升為違反審查標(biāo)準(zhǔn)的必要條件（無(wú)B則無(wú)A），即審查人員機(jī)械核對(duì)三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，加之《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》出臺(tái)前《實(shí)施細(xì)則》缺乏兜底標(biāo)準(zhǔn)，若存在不符合任何三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的情況，審查人員可能不予標(biāo)注，容易忽視對(duì)一些問(wèn)題條款的審查。這種以形式主義為內(nèi)核的審查標(biāo)準(zhǔn)，在面對(duì)具有復(fù)雜性、多樣性的政策文件時(shí)，產(chǎn)生了審查標(biāo)準(zhǔn)剛性有余而靈活性不足的問(wèn)題。

3.從寬或從嚴(yán)審查主觀性較強(qiáng)，造成審查力度不一

由于審查人員的知識(shí)儲(chǔ)備、工作能力、所投精力不同，對(duì)政策文件的審查主觀性較強(qiáng)，使得審查力度可能存在寬嚴(yán)不一致的情形。例如，針對(duì)某地特殊產(chǎn)業(yè)違法獎(jiǎng)補(bǔ)的問(wèn)題，在沒(méi)有對(duì)外地同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者直接實(shí)施地方封鎖的情形下，對(duì)于是否會(huì)產(chǎn)生排除、限制公平競(jìng)爭(zhēng)的效果還需界定這一特殊產(chǎn)業(yè)的相關(guān)市場(chǎng)，從而判斷與其他相似產(chǎn)業(yè)間是否存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系以及是否產(chǎn)生不公平的現(xiàn)象。然而，專(zhuān)家審查中多數(shù)法律工作者可能缺乏該特殊行業(yè)方面的經(jīng)驗(yàn)，難以憑借定性分析法主觀判斷，而采用定量分析法界定相關(guān)市場(chǎng)，時(shí)間、成本、權(quán)限等各方面能力有限。并且審查獎(jiǎng)補(bǔ)政策時(shí)，根據(jù)《實(shí)施細(xì)則》第15條第（一）款5個(gè)三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，原則上對(duì)特定經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)屬于違反公平競(jìng)爭(zhēng)的情形，但若有上位法依據(jù)則屬于例外情形。對(duì)于原則情形中“特定經(jīng)營(yíng)者”審查標(biāo)準(zhǔn)并無(wú)明確解釋、適用模糊，審查部門(mén)可以對(duì)“特定經(jīng)營(yíng)者”作狹義理解，即單一經(jīng)營(yíng)者，也可作廣義理解，即某一類(lèi)經(jīng)營(yíng)者，如在本地注冊(cè)的企業(yè)、龍頭企業(yè)、中國(guó)各類(lèi)企業(yè)500 強(qiáng)等，各地判斷不一。對(duì)于例外情形，需要進(jìn)一步判斷其是否具有上位法依據(jù)，而上位法規(guī)定通常較為抽象，例如，它可能強(qiáng)調(diào)推動(dòng)某地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但不會(huì)明確具體到某個(gè)產(chǎn)業(yè)；或者上位法中規(guī)定要鼓勵(lì)促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的融合，但不會(huì)明確指出鼓勵(lì)促進(jìn)的方式方法。例如某政策文件中規(guī)定“對(duì)升規(guī)納入核算的互聯(lián)網(wǎng)、軟件及相關(guān)服務(wù)業(yè)企業(yè)給予每戶(hù)10萬(wàn)元的獎(jiǎng)補(bǔ)”，這一獎(jiǎng)補(bǔ)政策是否有上位法依據(jù)模棱兩可，并且由于缺乏客觀、實(shí)質(zhì)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，其評(píng)估過(guò)程可能帶有主觀性。實(shí)踐中審查人員通常只有在獎(jiǎng)補(bǔ)政策圈定了比較小范圍的特定經(jīng)營(yíng)者且完全沒(méi)有“沾邊”的上位法依據(jù)時(shí)，才會(huì)認(rèn)定為違法，并且對(duì)具有違規(guī)點(diǎn)的條款適用上位法依據(jù)的過(guò)程未進(jìn)行充分論證，故對(duì)獎(jiǎng)補(bǔ)政策的審查存在審查力度過(guò)輕之嫌。

此外，審查工作中對(duì)既有利又有弊的地方獎(jiǎng)補(bǔ)政策是否應(yīng)適用例外規(guī)定把握不準(zhǔn)，且專(zhuān)家審查中沒(méi)有記錄那些“可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的政策措施，但可以適用例外規(guī)定的”文件，導(dǎo)致各地審查結(jié)論或有隱性差異。例如在線(xiàn)上審查中，問(wèn)題條款標(biāo)注后即自動(dòng)將文件歸為“有風(fēng)險(xiǎn)”的文件，若審查人員標(biāo)注出問(wèn)題條款，在備注中迂回論證其由于符合例外規(guī)定可以出臺(tái)，這類(lèi)文件在審查服務(wù)平臺(tái)系統(tǒng)中會(huì)和其他“可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果同時(shí)也不符合例外規(guī)定”的政策文件混同，因此實(shí)踐中對(duì)于符合例外制度規(guī)定的文件，審查人員一般不會(huì)標(biāo)注，更不會(huì)展現(xiàn)其論證過(guò)程。同時(shí)，《實(shí)施細(xì)則》中的例外規(guī)定采用不周延的列舉方式，相關(guān)條款比較籠統(tǒng)抽象，使得“是否符合例外規(guī)定”的判斷具有主觀性，也會(huì)造成審查力度不一的問(wèn)題。

4.專(zhuān)家審查認(rèn)知有偏差、水平參差不齊，造成審查結(jié)論相差較大

盡管線(xiàn)上審查已開(kāi)始邁向智能化，但機(jī)器審查的作用目前仍然非常有限，實(shí)現(xiàn)真正的智能化審查還有很長(zhǎng)的路要走。無(wú)論是問(wèn)題條款的標(biāo)注還是相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的擇取，機(jī)審自檢往往采用一種粗放式審查模式，這種模式既不夠精準(zhǔn)，也缺乏說(shuō)理論證，故線(xiàn)上審查延續(xù)第三方評(píng)估審查方式，將專(zhuān)家審查作為補(bǔ)充仍有必要性，但專(zhuān)家審查同樣存在諸多問(wèn)題，主要包括專(zhuān)家審查認(rèn)知有偏差和審查技術(shù)、分析水平參差不齊。例如對(duì)部分法律問(wèn)題，在理論與實(shí)務(wù)中存在不一致的理解。某文件中規(guī)定“四、報(bào)價(jià)供應(yīng)商資格條件：（一）符合《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第22條資格條件：1.具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力；……”，此種規(guī)定在招投標(biāo)類(lèi)政策文件中屢見(jiàn)不鮮。理論上該條第（一）款規(guī)定供應(yīng)商須具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，而非法人組織如合伙企業(yè)等沒(méi)有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，只有獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此意味著變相限制排除了非法人組織參與到政府采購(gòu)活動(dòng)中，涉嫌違反審查標(biāo)準(zhǔn)13.3.2的規(guī)定。然而實(shí)踐中對(duì)于“獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任能力”的理解存在差異，部分專(zhuān)家觀點(diǎn)和理論上一致，即嚴(yán)格按照傳統(tǒng)民法理論進(jìn)行理解，只有法人才能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，因此政策文件中若是限定“投標(biāo)申請(qǐng)人具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任能力”就意味著限定投標(biāo)申請(qǐng)人的組織形式只能是法人組織；而另外部分專(zhuān)家觀點(diǎn)則更多照顧實(shí)務(wù)需求，認(rèn)為具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任能力可以做寬泛理解，所以非法人組織、自然人并不必然受到限制。那么政策文件的此類(lèi)條款是否被認(rèn)定違法就存在爭(zhēng)議，審查結(jié)論也相差較大。此外，審查人員專(zhuān)業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備、跨學(xué)科綜合知識(shí)體系和能力以及實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)積累都存在差異，使得審查技術(shù)與分析水平參差不齊，最終會(huì)影響審查結(jié)論的一致性。

三、公平競(jìng)爭(zhēng)線(xiàn)上審查問(wèn)題的誘因剖析

基于實(shí)證考察所提煉出的上述問(wèn)題，核心都是審查標(biāo)準(zhǔn)的適用問(wèn)題，本文通過(guò)將這一核心問(wèn)題類(lèi)型化為幾大典型表征的方式加以分解，使得問(wèn)題反饋更加具體直觀。但為了避免出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的情況，還應(yīng)進(jìn)一步分析個(gè)性問(wèn)題的深層次原因，實(shí)現(xiàn)從個(gè)性問(wèn)題到共性問(wèn)題的轉(zhuǎn)化，發(fā)現(xiàn)癥結(jié)所在，從而提升實(shí)證研究的科學(xué)性與普適性。

（一）審查思維欠體系化、“運(yùn)動(dòng)式”審查執(zhí)法尚待轉(zhuǎn)型

線(xiàn)上審查工作中存在“將審查標(biāo)準(zhǔn)間的‘并列關(guān)系’理解為‘對(duì)立關(guān)系’，埋下對(duì)問(wèn)題條款后續(xù)修改不到位的隱患”的問(wèn)題，其根本原因之一在于缺乏體系審查思維。首先，思維決定行動(dòng)的起點(diǎn)、方向和成效，如果審查思維具有片面性，就會(huì)導(dǎo)致單向?qū)彶?，雖然看似提高了短期的審查效率，但可能會(huì)造成審查不夠全面、審查質(zhì)量有瑕疵的問(wèn)題，引發(fā)后續(xù)多次復(fù)檢，從而總體上延長(zhǎng)了審查期限，最終會(huì)降低審查效率。反之，如果采取體系化的審查思維，從單向?qū)彶檗D(zhuǎn)為多元審查，就會(huì)發(fā)現(xiàn)所審文件較為全面的違規(guī)點(diǎn)，相應(yīng)地可以一次性對(duì)其加以修改，從而提高審查的效率和質(zhì)量。因此，對(duì)審查依據(jù)間關(guān)系理解錯(cuò)位的關(guān)鍵問(wèn)題在于沒(méi)有系統(tǒng)研判并體系適用審查依據(jù)，審查思維欠缺體系化既是這類(lèi)個(gè)性問(wèn)題的根本原因，也是這類(lèi)個(gè)性問(wèn)題的共性所在。

其次，線(xiàn)上審查存在單向?qū)彶檎`區(qū)的根本原因還在于審查方式尚待轉(zhuǎn)型。單向?qū)彶轶w現(xiàn)出“運(yùn)動(dòng)式”的審查模式，運(yùn)動(dòng)意味著突擊，不同于常態(tài)和常規(guī)，是跳脫并急躁的，這種模式本質(zhì)上是運(yùn)動(dòng)式治理在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中的具象化。實(shí)踐中，隨著行政事務(wù)擴(kuò)張與常規(guī)科層能力不足間的矛盾加劇，運(yùn)動(dòng)式治理的社會(huì)需求和應(yīng)用范圍也相應(yīng)擴(kuò)張，其成功經(jīng)驗(yàn)下，也因?qū)訉蛹哟a、目標(biāo)歪曲而面臨有效性困境、合法性悖論等短板缺陷。運(yùn)動(dòng)式與常規(guī)式治理間的關(guān)系非完全二元對(duì)立，而是共存于同一治理譜系之中的，相互補(bǔ)充、嵌入和協(xié)同，與此同時(shí)，二者也是相互替代和單向度變遷的關(guān)系。國(guó)家頂層的動(dòng)力變遷、目標(biāo)責(zé)任制考核轉(zhuǎn)型和社會(huì)環(huán)境的變化等會(huì)促使常規(guī)式治理取代運(yùn)動(dòng)式治理，也即運(yùn)動(dòng)式治理在一定條件下向常規(guī)治理轉(zhuǎn)型。同理，相較于域外實(shí)踐，我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度起步較晚，誠(chéng)然，“運(yùn)動(dòng)式”審查方式推動(dòng)了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的落實(shí)進(jìn)程，吸納了各方注意力和資源，提高了審查效率，有利于保證競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位，但隨著公平競(jìng)爭(zhēng)審查步入精確化階段，若要提高審查質(zhì)量，應(yīng)從原則性的“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法向規(guī)范性的“法治化”執(zhí)法轉(zhuǎn)變。

（二）審查依據(jù)粗略不周延、審查標(biāo)準(zhǔn)缺少實(shí)質(zhì)性

首先，線(xiàn)上審查工作中存在“將常見(jiàn)情形上升為違反審查標(biāo)準(zhǔn)的必要條件，使得審查標(biāo)準(zhǔn)剛性有余而靈活性不足”和“從寬或從嚴(yán)審查主觀性較強(qiáng)，造成審查力度不一”的問(wèn)題，根本原因在于審查依據(jù)粗略不周延、缺少實(shí)質(zhì)性審查標(biāo)準(zhǔn)。第一，《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定的審查標(biāo)準(zhǔn)，以“負(fù)面清單”的形式，列舉“排除、限制公平競(jìng)爭(zhēng)”的情形，此種列舉式規(guī)定粗略，同時(shí)缺乏高概括性的兜底條款而不周延，導(dǎo)致審查標(biāo)準(zhǔn)滯后于駢興錯(cuò)出的“排除、限制公平競(jìng)爭(zhēng)”的違法情形。并且線(xiàn)上審查時(shí)必須勾選到第三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，若《實(shí)施細(xì)則》完全列舉了所有“可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果”的情況，這種勾選要求一定程度上能夠提高審查精確性，有助于避免審查尺度不一的問(wèn)題。但現(xiàn)有的二級(jí)、三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)僅僅是四項(xiàng)一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的常見(jiàn)情形，目前仍屬于不完全列舉的狀態(tài)，無(wú)法全面覆蓋審查工作中的所有問(wèn)題情形，容易產(chǎn)生遺漏審查的情況。第二，《實(shí)施細(xì)則》第17條規(guī)定的公平競(jìng)爭(zhēng)審查的例外制度，適用該制度的條件同樣模糊不周延。例如“（三）為實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)公共衛(wèi)生健康安全等社會(huì)公共利益的……”的表述是對(duì)“社會(huì)公共利益”展開(kāi)的不周延的列舉，社會(huì)公共利益的內(nèi)涵與外延難以明確，導(dǎo)致例外制度適用范圍也具有不確定性。因此，標(biāo)準(zhǔn)是否完備、例外規(guī)定能否恰當(dāng)適用是影響審查質(zhì)量的關(guān)鍵，除了修正審查工作中標(biāo)準(zhǔn)擇取的邏輯歸因錯(cuò)誤以外，更應(yīng)追本溯源完善審查依據(jù)和規(guī)范例外制度的適用條件。

第三，審查標(biāo)準(zhǔn)缺少實(shí)質(zhì)性。前述所提及《實(shí)施細(xì)則》第15條規(guī)定的“特定”二字難以界定的問(wèn)題，是因?yàn)橹醒胝岢漠a(chǎn)業(yè)政策即使是普惠全行業(yè)、并不針對(duì)特定企業(yè)的，但層層落實(shí)到地方政府，政策終歸要落實(shí)到“特定”的本地企業(yè)頭上，所以要害不是“特定”范圍的圈定采狹義還是廣義，而是政策實(shí)施是否“保持競(jìng)爭(zhēng)”的效果評(píng)估。而對(duì)“是否符合上位法規(guī)定”的例外情形難以界定的問(wèn)題，除了上位法規(guī)定抽象外，還在于行政法上的“合法性標(biāo)準(zhǔn)”與反壟斷法上的“效果標(biāo)準(zhǔn)”間的沖突問(wèn)題。基于前者，只要獎(jiǎng)補(bǔ)政策具有合法性依據(jù)，即使產(chǎn)生了限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，也具有合法性。正是這種合法性授權(quán)使得獎(jiǎng)補(bǔ)政策的違法性認(rèn)定在形式上具有隱蔽性。現(xiàn)實(shí)中，出于增強(qiáng)地方競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的考慮，地方政府出臺(tái)獎(jiǎng)補(bǔ)政策，多為正負(fù)效果兼具的公權(quán)干預(yù)行為，能為經(jīng)營(yíng)者直接或間接帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益，并作為政府解決市場(chǎng)失靈的一種常見(jiàn)手段，具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等積極作用。但不合理的獎(jiǎng)補(bǔ)政策同樣會(huì)產(chǎn)生扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、損害市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、抑制創(chuàng)新等消極影響。對(duì)這類(lèi)政策進(jìn)行公平審查，是從“競(jìng)爭(zhēng)影響合理性”這一維度規(guī)范政府行為，本質(zhì)上是將反壟斷法的原理適用于政府干預(yù)行為的評(píng)價(jià)中。因此，審查這類(lèi)獎(jiǎng)補(bǔ)政策時(shí)，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響深入分析，形式上的“合法性標(biāo)準(zhǔn)”與實(shí)質(zhì)上的“競(jìng)爭(zhēng)效果標(biāo)準(zhǔn)”產(chǎn)生沖突時(shí)，應(yīng)讓位于“競(jìng)爭(zhēng)效果標(biāo)準(zhǔn)”，如此才能揭開(kāi)獎(jiǎng)補(bǔ)政策違法性認(rèn)定的“面紗”，充分考慮政策對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響，綜合分析政策措施促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極效應(yīng)與損害競(jìng)爭(zhēng)的消極效應(yīng)，修改或廢止影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的政策措施。

（三）“政府—市場(chǎng)”簡(jiǎn)單二元觀致使“一刀切式”審查方式回應(yīng)性差

線(xiàn)上審查工作中存在一味從寬或從嚴(yán)的“一刀切式”審查方式的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在利弊共生的地方獎(jiǎng)補(bǔ)政策審查方面，除了干預(yù)成本和干預(yù)能力的表層原因和前述審查依據(jù)方面的原因外，根本原因還在于“政府—市場(chǎng)”簡(jiǎn)單二元觀的解釋力不足。

“一刀切式”的審查方式根植于“政府—市場(chǎng)”簡(jiǎn)單二元觀，一味從嚴(yán)審查系“一棒子打死”所有政府干預(yù)市場(chǎng)的行為，一味從寬審查系陷入卡里斯瑪權(quán)威，過(guò)度放大政府支持和補(bǔ)貼等干預(yù)行為的作用。首先，現(xiàn)實(shí)世界中沒(méi)有定義，只有現(xiàn)象，紙面定義上涇渭分明的“政府”“市場(chǎng)”等主體，實(shí)際中并沒(méi)有黑白分明的二元界限，而是利益關(guān)系環(huán)環(huán)相扣的各種組合。其次，財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、低息貸款等獎(jiǎng)補(bǔ)政策的存在具有一定的合理性。獎(jiǎng)補(bǔ)政策的直接目的是為了招商引資，即引導(dǎo)資源投入到有助于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和競(jìng)爭(zhēng)力的行業(yè)中；根本目的是促進(jìn)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)、支持創(chuàng)新行業(yè)。由于資源的有限性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心原則，就是優(yōu)化資源的配置、提高使用效率。為了提高整體經(jīng)濟(jì)的效率，就要將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府，形成“塊塊”式的競(jìng)爭(zhēng)模式。但地方政府為了爭(zhēng)奪競(jìng)爭(zhēng)資源、發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，不當(dāng)制定與利用獎(jiǎng)補(bǔ)政策，產(chǎn)生負(fù)外部性，才使得實(shí)際政策效果與政策初衷背道而馳。讓本地企業(yè)或特定企業(yè)獲得不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，影響外地企業(yè)進(jìn)入本地市場(chǎng)的準(zhǔn)入門(mén)檻和在本地市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，最終會(huì)影響市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，引發(fā)一系列連鎖反應(yīng)，不利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這類(lèi)政策的制定與實(shí)施反映出經(jīng)濟(jì)效率與經(jīng)濟(jì)公平二者價(jià)值沖突間的內(nèi)生性結(jié)構(gòu)摩擦，也側(cè)面反映出現(xiàn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策間的互斥互促關(guān)系。但“一刀切式”的審查方式，無(wú)法回應(yīng)此種價(jià)值沖突與辯證關(guān)系。

此外，“一刀切式”的審查方式，也無(wú)法契合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況。從唯物史觀的角度看，的確需要作為競(jìng)爭(zhēng)政策工具的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度轉(zhuǎn)變地方政府主導(dǎo)投資的局面。在經(jīng)濟(jì)百?gòu)U待興的起步階段，由于資本市場(chǎng)和法律機(jī)制還不健全，以信用等級(jí)高的政府和國(guó)企來(lái)調(diào)動(dòng)資源，主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)設(shè)施是有效的方式，而實(shí)業(yè)投資具有連續(xù)性、復(fù)雜性和不可逆性，使得政府為把控投資風(fēng)險(xiǎn)，必須深度干預(yù)。但當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)體系較為完善，此種方式不具有可持續(xù)性，政府投資有效性與難度加大，因此投資決策和調(diào)配資源的體制需要改變，但不可過(guò)于激進(jìn)而不務(wù)實(shí)，大水漫灌的結(jié)果必然是泥沙俱下。當(dāng)前我國(guó)各地區(qū)、城鄉(xiāng)間的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然不平衡不充分，各地情況的差異催生了不同，甚至截然相反的發(fā)展政策需求，產(chǎn)生了個(gè)別地方產(chǎn)業(yè)政策與國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策的沖突。例如地方獎(jiǎng)補(bǔ)、招商引資政策直接影響到資本在地區(qū)間、區(qū)域間的流動(dòng)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)通過(guò)優(yōu)惠政策優(yōu)勢(shì)來(lái)彌補(bǔ)其他資源劣勢(shì)，但同時(shí)此種政策具有排他性，并與多條公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)存在齟齬。通過(guò)了公平競(jìng)爭(zhēng)審查的欠發(fā)達(dá)地區(qū)可能失去原有的政策優(yōu)勢(shì)，又難以在短時(shí)間內(nèi)改善營(yíng)商環(huán)境等軟硬件設(shè)施資源方面的劣勢(shì)，那么隨著產(chǎn)業(yè)升級(jí)需求的增長(zhǎng)，生產(chǎn)要素更傾向于流向條件更優(yōu)越的發(fā)達(dá)地區(qū)，這可能導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步衰退，加劇地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。因此，當(dāng)下的審查工作將重心側(cè)重于關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)是否公平、采取競(jìng)爭(zhēng)政策優(yōu)先原則，雖然這無(wú)可厚非，但存在陷于“唯競(jìng)爭(zhēng)論”的風(fēng)險(xiǎn)，欠缺從具體國(guó)情實(shí)際出發(fā)的求是精神與在不同場(chǎng)景下對(duì)效率、創(chuàng)新、發(fā)展、安全等其他的政策價(jià)值目標(biāo)的統(tǒng)籌意識(shí)。競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位的形成，不代表廢除產(chǎn)業(yè)政策，在貫徹競(jìng)爭(zhēng)政策的同時(shí)，注意協(xié)調(diào)與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系。

（四）審查信息相對(duì)閉塞、審查模式激勵(lì)不足

線(xiàn)上審查工作中存在“專(zhuān)家審查認(rèn)知有偏差、水平參差不齊，造成審查結(jié)論相差較大”的問(wèn)題，深層原因在于審查信息相對(duì)閉塞與審查激勵(lì)不足。

首先，專(zhuān)家審查對(duì)政策制定的目的、背景缺乏了解，存在信息不對(duì)稱(chēng)、信息資源共享相對(duì)閉塞的問(wèn)題，影響審查結(jié)論。根據(jù)辯證唯物論可知，客觀存在決定了主觀意識(shí)，同理，主觀認(rèn)知偏差下所致審查結(jié)論的不一致，很大程度在于客觀信息獲取的不對(duì)稱(chēng)。政策的制定往往存在各級(jí)政府、政府部門(mén)間復(fù)雜的利益糾葛和不同的利益訴求。以招商引資為例，這不僅是招商局的職能，也是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的地方政府的核心任務(wù)，是需要調(diào)動(dòng)所有資源和手段實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，可見(jiàn)，對(duì)于招商政策的制定就近乎牽涉所有部門(mén)及其不同的利益訴求，毋庸諱言，其中不可避免存在利益沖突。為了維護(hù)既得利益，地方政府難以完全落實(shí)信息資源的共享，就會(huì)影響審查結(jié)論的準(zhǔn)確性與合理性。此外，信息資源共享還受到技術(shù)壁壘、人才緊缺、安全隱患等問(wèn)題的制約。除了在審查階段信息不對(duì)稱(chēng)外，最終公平競(jìng)爭(zhēng)審查形成的書(shū)面審查結(jié)論也未向社會(huì)公示，其備案制度不完善、審查結(jié)論不透明，不利于對(duì)審查過(guò)程的監(jiān)督與學(xué)習(xí)。

其次，審查模式激勵(lì)不足，出現(xiàn)動(dòng)機(jī)與能力雙重悖論，影響審查結(jié)論。公平競(jìng)爭(zhēng)審查是以政策制定機(jī)構(gòu)自我審查為主，專(zhuān)家審查為輔，并且實(shí)踐中專(zhuān)家審查的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)、內(nèi)容的實(shí)施往往以政策制定機(jī)關(guān)審核為前提，經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理保障工作也大大受制于政策制定機(jī)構(gòu)，而且上述信息資源共享方面也受政策制定機(jī)關(guān)的制約。然而，此種審查模式中存在動(dòng)機(jī)悖論，即：一方面假設(shè)政策制定機(jī)關(guān)主觀上可能有出臺(tái)“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果”政策的故意，因而對(duì)其進(jìn)行審查監(jiān)督；另一方面，假設(shè)政策制定機(jī)關(guān)具有自我糾正的意識(shí)，故以自我審查為主，但二者相互沖突，存在“監(jiān)督同體”的困境，使得專(zhuān)家審查的能動(dòng)性不足和獨(dú)立性受限，也會(huì)影響到審查執(zhí)法的專(zhuān)業(yè)性。并且政策制定機(jī)關(guān)雖然對(duì)政策目的、背景了解頗多，但對(duì)法律問(wèn)題并非掌握充分，其往往對(duì)“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果”等涉嫌違法的情形難以自我覺(jué)察、呈現(xiàn)“無(wú)知”狀態(tài)，若政策制定機(jī)關(guān)與法律審查專(zhuān)家間能信息充分共享、相互配合，有利于實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容，然動(dòng)機(jī)悖論造就了能力悖論，使審查效果難以得到保障。

四、公平競(jìng)爭(zhēng)線(xiàn)上審查問(wèn)題的應(yīng)對(duì)之策

針對(duì)前述問(wèn)題及其癥結(jié)所在，本文堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、靶向發(fā)力，擬結(jié)合2024年6月出臺(tái)的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》進(jìn)行分析，提出優(yōu)化制度、服務(wù)決策的相關(guān)建議，并提供“差異化”的審查方法優(yōu)化方案，以增強(qiáng)相關(guān)建議的可操作性。

（一）樹(shù)立體系化審查思維、推動(dòng)向常態(tài)化審查轉(zhuǎn)型

首先，審查人員應(yīng)樹(shù)立體系化的審查思維，將疊選多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的情況納入審查考量。在技術(shù)方面，可以?xún)?yōu)化線(xiàn)上審查平臺(tái)的備注方式，涉嫌違反“標(biāo)準(zhǔn)”的違規(guī)點(diǎn)可以分別添加多個(gè)備注。在實(shí)施方法方面，應(yīng)修改公平競(jìng)爭(zhēng)審查流程圖，改“詳細(xì)說(shuō)明違反哪一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)及對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響”為“詳細(xì)論證違反一項(xiàng)或多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)及對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響”，從而引導(dǎo)審查人員將每個(gè)問(wèn)題條款作為一個(gè)多面體，從不同側(cè)面（即不同審查標(biāo)準(zhǔn)）去逐一嚴(yán)格審查，而不是鎖定一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)就萬(wàn)事大吉。如此一來(lái)，一次性發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題越全面，才越有可能一次性解決問(wèn)題，提升公平競(jìng)爭(zhēng)審查的工作效率和質(zhì)量。此外，通過(guò)加強(qiáng)審查人員的溝通、培訓(xùn)，可以增強(qiáng)審查人員的體系化審查能力，并推動(dòng)體系化審查思維的實(shí)踐應(yīng)用。

其次，進(jìn)入精準(zhǔn)化審查階段后，應(yīng)從原則性的“運(yùn)動(dòng)式”審查向規(guī)范性的“法治化”審查轉(zhuǎn)變。應(yīng)當(dāng)意識(shí)到公平競(jìng)爭(zhēng)審查具有很強(qiáng)專(zhuān)業(yè)性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性，將會(huì)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、需要適時(shí)調(diào)整的活動(dòng)，是以，推動(dòng)該制度向常態(tài)化轉(zhuǎn)型具有必然性。在審查標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)不斷細(xì)化審查參數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)，例如澳大利亞適時(shí)頒布公共利益因素清單（CPA 5.1）、限制性法規(guī)審查應(yīng)考慮的因素（CPA 5.2）等。在實(shí)施機(jī)制方面，可以構(gòu)建審查報(bào)告公示制度、審查激勵(lì)機(jī)制等，具體制度機(jī)制構(gòu)建在后文詳談。

（二）完善列舉式審查標(biāo)準(zhǔn)、增設(shè)兜底標(biāo)準(zhǔn)與細(xì)化實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)

盡管列舉式審查標(biāo)準(zhǔn)存在列舉不全的明顯缺陷，但不可否認(rèn)列舉式規(guī)定有助于審查人員快速理解和掌握審查標(biāo)準(zhǔn)、降低執(zhí)法成本的優(yōu)點(diǎn)。但無(wú)名為萬(wàn)物之始，列舉式審查不周延與滯后性是固有缺陷，我們不能因?yàn)槿狈υ敿?xì)的成文標(biāo)準(zhǔn)，就忽視那些實(shí)質(zhì)上可能導(dǎo)致“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果”的違法情形。因此應(yīng)在進(jìn)一步完善列舉式審查標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，增設(shè)符合實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)的兜底標(biāo)準(zhǔn)并細(xì)化實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)。

首先，現(xiàn)行列舉式審查標(biāo)準(zhǔn)只是簡(jiǎn)單地歸納整合政策措施中可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的行為表現(xiàn)，應(yīng)從增強(qiáng)列舉標(biāo)準(zhǔn)的普適性和其外延的彈性方面加以完善。由于法的靈活性決定其不可能事無(wú)巨細(xì)，增強(qiáng)制度普適性與制度彈性不能僅倚仗無(wú)休無(wú)止的行為類(lèi)型化，還需著眼于涵攝方法，即拓補(bǔ)審查標(biāo)準(zhǔn)適應(yīng)現(xiàn)狀的解釋分析方法。其次，增設(shè)兜底標(biāo)準(zhǔn)，以“是否對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生危害”的實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)為核心依據(jù)考究兜底標(biāo)準(zhǔn)。例如，在《實(shí)施細(xì)則》正式出臺(tái)前的暫行規(guī)定中原本設(shè)立了“沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)減損市場(chǎng)主體合法權(quán)益或增設(shè)其義務(wù)”的兜底標(biāo)準(zhǔn)，但該標(biāo)準(zhǔn)并未達(dá)到實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)的要求，因?yàn)椤皽p損市場(chǎng)主體合法權(quán)益或增設(shè)其義務(wù)”并不必然對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生危害。最后，可以在參考OECD《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工具書(shū)：原則》規(guī)定的“競(jìng)爭(zhēng)核對(duì)清單”（Competition Assessment Checklist）基礎(chǔ)上，細(xì)化“是否保持競(jìng)爭(zhēng)性”這一實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)，作為對(duì)列舉式和兜底審查標(biāo)準(zhǔn)的度量衡。具體包括：第一，是否“限制供應(yīng)商（競(jìng)爭(zhēng)主體）的數(shù)量或范圍（Number or Range）”；第二，是否“限制供應(yīng)商（競(jìng)爭(zhēng)主體）的競(jìng)爭(zhēng)能力（Ability to Compete）”；第三，是否“減損供應(yīng)商（競(jìng)爭(zhēng)主體）的競(jìng)爭(zhēng)積極性（Incentive to Compete）”；第四，是否“限制了供應(yīng)商（競(jìng)爭(zhēng)主體）交易機(jī)會(huì)和信息的公平獲?。ˋvailable）”。

2024年6月出臺(tái)的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》第二章審查標(biāo)準(zhǔn)仍沿用列舉式，但只列舉了一級(jí)、二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，未將《實(shí)施細(xì)則》第13—16條所規(guī)定的三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)納入條例，這符合前文對(duì)三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的定位，即僅為違反一、二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的常見(jiàn)情形而非必要條件，但為了方便具體審查，實(shí)踐中《實(shí)施細(xì)則》的三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)仍然應(yīng)發(fā)揮參考指引性作用。換言之，《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》中沒(méi)有規(guī)定的，《實(shí)施細(xì)則》中有規(guī)定，可以作為補(bǔ)充依據(jù)；但若《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定與《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》的規(guī)定相沖突時(shí)，根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的原則，適用《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》的規(guī)定。此外，《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》第10條保留了“上位法依據(jù)”這一違反標(biāo)準(zhǔn)的例外規(guī)定，而第2條將審查適用對(duì)象擴(kuò)大到“法律”，為銜接公平競(jìng)爭(zhēng)審查與合法性審查提供空間。如前所述，當(dāng)形式上的“合法性”標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)質(zhì)上的“競(jìng)爭(zhēng)效果標(biāo)準(zhǔn)”沖突時(shí)，應(yīng)讓位于“競(jìng)爭(zhēng)效果標(biāo)準(zhǔn)”，即當(dāng)“上位法依據(jù)”存在涉嫌排除、限制競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，該政策文件仍應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，并且該“上位法”也應(yīng)進(jìn)行調(diào)整。那么線(xiàn)上審查批注問(wèn)題條款時(shí)，應(yīng)一并備注“上位法”依據(jù)存在的問(wèn)題。與《實(shí)施細(xì)則》所規(guī)定的審查標(biāo)準(zhǔn)最大的不同之處在于《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》增設(shè)了兜底標(biāo)準(zhǔn)，在“列舉式標(biāo)準(zhǔn)+例外規(guī)定”的基礎(chǔ)上，形成“列舉式標(biāo)準(zhǔn)+兜底標(biāo)準(zhǔn)+例外規(guī)定”的三重標(biāo)準(zhǔn)體系?！豆礁?jìng)爭(zhēng)審查條例》增設(shè)了“4”項(xiàng)兜底標(biāo)準(zhǔn)，即分別在“市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出”“商品和要素自由流動(dòng)”“影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本”和“影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為”四大類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)下設(shè)兜底條款，“4”項(xiàng)實(shí)質(zhì)上是對(duì)應(yīng)增設(shè)《實(shí)施細(xì)則》中二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的兜底標(biāo)準(zhǔn)。

本文認(rèn)可《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》規(guī)定的三重標(biāo)準(zhǔn)體系，這有利于化解將上述“常見(jiàn)情形上升為必要條件”的邏輯錯(cuò)誤，即三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)只應(yīng)發(fā)揮指引審查人員適用二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的作用，不應(yīng)作為必選的標(biāo)準(zhǔn)并有助于提高列舉標(biāo)準(zhǔn)的適用彈性。但對(duì)于兜底標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置，本文認(rèn)為應(yīng)在《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》所規(guī)定的“4”項(xiàng)二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的兜底標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，再增設(shè)一條一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的兜底標(biāo)準(zhǔn)，即“在本條例第八至十一條所列情形之外，起草單位起草的政策措施不得制定含有其他排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的政策措施。”這一兜底標(biāo)準(zhǔn)符合實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)，不僅有助于進(jìn)一步完善審查標(biāo)準(zhǔn)的周延性，也有助于協(xié)調(diào)與《反壟斷法》的關(guān)系，同時(shí)還能為將公平競(jìng)爭(zhēng)審查置于整個(gè)法治體系范疇中加以考量提供空間，并有利于實(shí)現(xiàn)從形式審查向?qū)嵸|(zhì)審查的轉(zhuǎn)型。但是，誠(chéng)如實(shí)質(zhì)法治本身帶有瓦解法治之傾向，須對(duì)其保持適度警惕，運(yùn)用實(shí)質(zhì)法治方法時(shí)須輔之以充分論證，防止轉(zhuǎn)變?yōu)槿我馀c專(zhuān)斷。是以，運(yùn)用審查標(biāo)準(zhǔn)的兜底條款時(shí)，要核對(duì)“是否保持競(jìng)爭(zhēng)性”的實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，輔之以充分論證，若復(fù)檢時(shí)發(fā)現(xiàn)論證不充分的，需要重新對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)予以排查。線(xiàn)上審查服務(wù)平臺(tái)也應(yīng)增設(shè)“違反兜底標(biāo)準(zhǔn)條款”的勾選項(xiàng)和備注方式作出相應(yīng)調(diào)整。

（三）回歸立法主旨、優(yōu)化“差異化”的審查方法、理性調(diào)適審查力度

針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)和地方獎(jiǎng)補(bǔ)類(lèi)政策所反映出效率與公平二者間的沖突，現(xiàn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查應(yīng)從歷時(shí)性與共時(shí)性角度思辨與協(xié)調(diào)“政府”與“市場(chǎng)”的關(guān)系，統(tǒng)籌多元價(jià)值目標(biāo)、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展平衡。

概言之，在廓清政策與法律的關(guān)系基礎(chǔ)上，回歸審查制度的立法主旨，優(yōu)化“差異化”的審查方法，理性調(diào)適審查力度。政策與法律間具有互促關(guān)系已達(dá)成一定共識(shí)：經(jīng)濟(jì)政策是經(jīng)濟(jì)立法的前提，經(jīng)濟(jì)法是經(jīng)濟(jì)政策的法律化，是對(duì)經(jīng)濟(jì)政策有效實(shí)施的法律保障。即使經(jīng)濟(jì)法與經(jīng)濟(jì)政策水乳交融，存在諸多同一性、共通性，但兩者畢竟具有異質(zhì)性，也存在互斥關(guān)系。與法律的統(tǒng)一性不同，“沒(méi)有區(qū)別，就沒(méi)有政策”，無(wú)論如何強(qiáng)調(diào)“非歧視待遇”，世界各國(guó)還是存在著許多區(qū)別對(duì)待的、厚此薄彼的政策。正如羅爾斯正義理論中所確立的差別原則所言，真正的公平不是形式上絕對(duì)的平等，而是建立在差別之上的實(shí)質(zhì)公平，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平是政策承載的特定目的之一，這也與經(jīng)濟(jì)法所厚植的特殊精神內(nèi)核相契合。是以，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的直接目的是規(guī)范政府相關(guān)行為、預(yù)防行政壟斷，同時(shí)其更是作為經(jīng)濟(jì)政策與經(jīng)濟(jì)法間的“橋梁”制度，根本目的系彌合各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異、實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。正如存在市場(chǎng)失靈才需要國(guó)家干預(yù)一般，因?yàn)榇嬖诓黄胶獠怀浞值慕?jīng)濟(jì)發(fā)展國(guó)情，才需要相機(jī)抉擇招投標(biāo)、地方獎(jiǎng)補(bǔ)等政策，但這些政策既可能發(fā)揮政策協(xié)調(diào)資源不均、培育市場(chǎng)與激勵(lì)創(chuàng)新的功效，又可能引發(fā)要素壁壘、競(jìng)爭(zhēng)扭曲、尋租行為等地方保護(hù)主義負(fù)效應(yīng)。所以對(duì)這類(lèi)政策的審查工作本質(zhì)是校正競(jìng)爭(zhēng)失衡，既要破除過(guò)度倚重政府干預(yù)的歷史慣性包袱，也要避免囿于“為了競(jìng)爭(zhēng)而競(jìng)爭(zhēng)”的“唯競(jìng)爭(zhēng)論”的極端，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。誠(chéng)如耶林所言，“目的是全部法律的創(chuàng)造者”，是故，線(xiàn)上審查工作需回歸立法目的斟酌是否契合上位法導(dǎo)向、是否符合例外規(guī)定的適用條件，從形式審查轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)審查，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)效率與經(jīng)濟(jì)公平間的價(jià)值沖突。公平是效率實(shí)現(xiàn)的前提和動(dòng)力、效率是公平兌現(xiàn)的基礎(chǔ)與保障，應(yīng)兼顧公平與效率，遵循“效率—公平”的辯證關(guān)系，雙向增長(zhǎng)，形成合力。

因此，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度應(yīng)立足于我國(guó)國(guó)情，回歸保障實(shí)質(zhì)公平、兼顧公平與效率的立法主旨，處理好市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府干預(yù)的關(guān)系，具體體現(xiàn)在調(diào)適好公平競(jìng)爭(zhēng)審查力度：在賦予政府政策制定權(quán)限（授權(quán)）和規(guī)范政策制定行為（控權(quán)）間保持適度平衡。對(duì)此，本文提出公平競(jìng)爭(zhēng)審查“鐘擺論”，以紓解如何平衡授權(quán)與限權(quán)的理論囹圄。具言之，將審查對(duì)象看作鐘擺，鐘擺向右擺動(dòng)直至最大限度是采取從寬審查的授權(quán)模式，鐘擺向左擺動(dòng)直至最大限度是采取從嚴(yán)審查的控權(quán)模式。過(guò)于寬松的審查力度不利于“市場(chǎng)決定性作用”的發(fā)揮，過(guò)于嚴(yán)格的審查力度與“更好發(fā)揮政府功能”背道而馳，根據(jù)審查力度的松緊程度，鐘擺向右或向左擺來(lái)擺去，最終落到一個(gè)靜止的狀態(tài)實(shí)現(xiàn)授權(quán)與限權(quán)的平衡（如圖2所示）。

為了落實(shí)這種理想狀態(tài)，采取“差異化”的審查方法。本文提出“從嚴(yán)初審→加強(qiáng)論證→從寬復(fù)檢”的審查流程進(jìn)階版（如圖3所示）。（1）從嚴(yán)初審：修改“對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)逐一進(jìn)行審查”為“對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)逐一進(jìn)行嚴(yán)格審查”，采取從嚴(yán)審查的模式。此時(shí)是將“審查對(duì)象”的鐘擺拉至最左側(cè)，體現(xiàn)在修改“違反任何一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)”或“不違反任何一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)”低標(biāo)準(zhǔn)為“有違反或者無(wú)違反任何一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的可能性”的高標(biāo)準(zhǔn)。（2）加強(qiáng)論證：若“有違反任何一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的可能性”，需“詳細(xì)論證違反一項(xiàng)或多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)及對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響”，此處改“說(shuō)明”為“論證”、“一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)”為“一項(xiàng)或多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)”。（3）從寬復(fù)檢：論證充分的，進(jìn)入排查“是否符合例外規(guī)定”的環(huán)節(jié)；而論證不充分的，再“對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)逐一進(jìn)行審查”。若“不違反任何一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)”，可以出臺(tái)實(shí)施。這一過(guò)程就是“復(fù)檢”，復(fù)檢中是采取從寬審查的模式。此時(shí)將“審查對(duì)象”的鐘擺拉至最右側(cè)，體現(xiàn)在“對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)逐一進(jìn)行審查”。刪除“嚴(yán)格”，改“無(wú)違反任何一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的可能性”的高標(biāo)準(zhǔn)為“不違反任何一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)”的低標(biāo)準(zhǔn)。

在排查“是否符合例外規(guī)定”時(shí)，從實(shí)質(zhì)內(nèi)容與形式程序兩方面標(biāo)準(zhǔn)審查例外制度的適用，實(shí)現(xiàn)合法性審查與合理性審查之耦合。在實(shí)質(zhì)內(nèi)容方面，首先，分析該規(guī)定是否符合例外制度的目的性?xún)r(jià)值，即是否是對(duì)除競(jìng)爭(zhēng)秩序外其他社會(huì)公共利益的維護(hù)，根據(jù)附屬限制理論，只要限制競(jìng)爭(zhēng)的手段合乎比例，具有合理必要性，就應(yīng)服從于更為重要的目的性要求，換言之，只要手段具有附屬性，就應(yīng)容忍其可能造成的限制競(jìng)爭(zhēng)后果，以便其能夠服務(wù)于更為重要的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。其次，分析該規(guī)定是否符合例外制度具體適用標(biāo)準(zhǔn)，即是否屬于政府公共事務(wù)管理職能。最后，在個(gè)案中遵循比例原則，考量目的正當(dāng)性、手段適當(dāng)性和必要性以及考量“成本－收益”分析。例如《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》第12條增加了考量比例原則與“成本－收益”分析的條文，但規(guī)定較為原則性。在具體落實(shí)時(shí)可以參考域外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行細(xì)化，例如澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度中所確立的“成本－收益”分析與歐盟援助控制制度中的“平衡測(cè)試”，將競(jìng)爭(zhēng)損害與政策收益的均衡性納入例外規(guī)定的分析考慮因素中，避免實(shí)踐中“非競(jìng)爭(zhēng)性”或“弱競(jìng)爭(zhēng)性”產(chǎn)業(yè)政策借助例外規(guī)定得以實(shí)施。在程序要求方面，仍應(yīng)延續(xù)《實(shí)施細(xì)則》第18條、19條規(guī)定遵循說(shuō)明義務(wù)（《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》第17條）與逐年評(píng)估義務(wù)（《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》第12條），同時(shí)完善評(píng)估分析方法，例如采用反壟斷領(lǐng)域SCP范式分析競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。并且考慮在程序環(huán)節(jié)也嵌入政策“成本－收益”分析，將競(jìng)爭(zhēng)影響列入成本測(cè)算中，推動(dòng)政策制定機(jī)關(guān)積極尋求對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)影響更小的替代性措施。

在線(xiàn)上審查中可以考慮設(shè)置例外規(guī)定的條文勾選項(xiàng)和添加相應(yīng)備注的功能，以展現(xiàn)適用例外規(guī)定的論證過(guò)程，防止對(duì)其誤用、濫用。并且這類(lèi)文件的標(biāo)注應(yīng)與“可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果并不符合例外規(guī)定”的文件的標(biāo)注相區(qū)別，尤其是在服務(wù)平臺(tái)的算法技術(shù)設(shè)置上，不能系統(tǒng)歸為一類(lèi)“有風(fēng)險(xiǎn)”的文件，應(yīng)另做統(tǒng)計(jì)。如此一來(lái)，才能反映出審查人員在嚴(yán)格審查時(shí)排查出的問(wèn)題條款“可以適用例外制度”前因后果的分析過(guò)程。隨后，由政策制定機(jī)關(guān)基于專(zhuān)家審查的備注，在書(shū)面審查結(jié)論和評(píng)估報(bào)告中將實(shí)施期限或終止條件、逐年評(píng)估實(shí)施效果的方法及結(jié)論等形式程序標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)充。綜上，從統(tǒng)籌好多元價(jià)值目標(biāo)到利用好“常規(guī)+例外”的審查制度結(jié)構(gòu)，遞推式將政策導(dǎo)向差異化落實(shí)，在競(jìng)爭(zhēng)政策統(tǒng)領(lǐng)下實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策的平衡協(xié)調(diào)，最終實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的向心合力，為將發(fā)展落差的勢(shì)能轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同發(fā)展的動(dòng)能爭(zhēng)取時(shí)間。

（四）加強(qiáng)溝通與培訓(xùn)、構(gòu)建審查報(bào)告公示制度與完善審查激勵(lì)機(jī)制

對(duì)于能夠達(dá)成共識(shí)的爭(zhēng)議問(wèn)題，首先，一方面應(yīng)加強(qiáng)“全方位”溝通，包括理論與實(shí)務(wù)界、跨領(lǐng)域跨專(zhuān)業(yè)人士、政策制定機(jī)關(guān)與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)間等“全方位”的交流學(xué)習(xí)以彌合信息偏差、提高審查的專(zhuān)業(yè)性水平。例如以講座、公眾號(hào)推文以及更新公平競(jìng)爭(zhēng)審查服務(wù)平臺(tái)“業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)”詳解板塊的內(nèi)容等方式予以交流，探討更科學(xué)的規(guī)范解釋和公平競(jìng)爭(zhēng)審查的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)“最佳實(shí)踐培訓(xùn)”（Best-practice Training），市場(chǎng)監(jiān)管總局可以繼續(xù)完善“公平競(jìng)爭(zhēng)審查督查整改案例”，對(duì)制度實(shí)施效果的展示不僅借助數(shù)字予以量化表達(dá)，還要更多開(kāi)展以案釋法的經(jīng)驗(yàn)型報(bào)道，發(fā)揮好案例的教育引導(dǎo)作用，各地政策制定機(jī)關(guān)再聯(lián)合高校結(jié)合典型案例展開(kāi)“最佳實(shí)踐培訓(xùn)”，以提高公平競(jìng)爭(zhēng)審查質(zhì)量。其次，可以建立審查報(bào)告公示制度，一方面有利于打破政策制定機(jī)關(guān)與市場(chǎng)參與主體間的信息壁壘，另一方面，有助于加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，倒逼自我審查與專(zhuān)家審查在審查時(shí)更加審慎。我國(guó)可以借鑒日本評(píng)價(jià)制度中公示《政策評(píng)價(jià)書(shū)》的做法，以及我國(guó)法院逐步建立起的判決書(shū)公示制度，由市場(chǎng)監(jiān)管總局規(guī)定審查報(bào)告的具體格式和內(nèi)容，要求地方政府經(jīng)過(guò)自我審查、專(zhuān)家審查后，在各地官方平臺(tái)進(jìn)行公示，接受社會(huì)公眾監(jiān)督?！豆礁?jìng)爭(zhēng)審查條例》第四章監(jiān)督保障所規(guī)定的公平競(jìng)爭(zhēng)審查抽查、舉報(bào)處理、督查機(jī)制在加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督方面作出一定突破，除此之外，市場(chǎng)監(jiān)管總局還可以篩選各地公示的優(yōu)秀審查報(bào)告在其官方平臺(tái)進(jìn)行匯總專(zhuān)欄展示，并作為充實(shí)“公平競(jìng)爭(zhēng)審查督查整改案例”的資料庫(kù)，并且可以學(xué)習(xí)澳大利亞國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)建立“監(jiān)管影響評(píng)估”的中央數(shù)據(jù)庫(kù)。除此之外，還應(yīng)當(dāng)加大對(duì)信息共享技術(shù)人才的培養(yǎng)與信息共享安全保障機(jī)制的完善。

對(duì)于短時(shí)間難以達(dá)成共識(shí)的爭(zhēng)議問(wèn)題，可以改進(jìn)政策文件的用語(yǔ)，從技術(shù)方面盡量規(guī)避包含爭(zhēng)議觀點(diǎn)的用詞。例如，對(duì)于前述投標(biāo)人資格要求“非法人組織是否可以理解為具有獨(dú)立民事責(zé)任能力”的爭(zhēng)議問(wèn)題，可以調(diào)整文件表述為“投標(biāo)人必須是在中華人民共和國(guó)境內(nèi)注冊(cè)的具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任能力的法人或其他組織?！卑选熬哂歇?dú)立承擔(dān)民事責(zé)任能力”放在“法人”前面作修飾語(yǔ)，再加上“或者其他組織”，就規(guī)避了“其他非法人組織是否可以解釋為具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任能力”的爭(zhēng)議問(wèn)題。

此外，針對(duì)審查模式激勵(lì)不足的問(wèn)題，可以進(jìn)一步完善“胡蘿卜+大棒”的審查激勵(lì)機(jī)制，恩威并用、軟硬兼施。借鑒澳大利亞的競(jìng)爭(zhēng)支付制度，實(shí)施財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助，通過(guò)讓政策制定機(jī)關(guān)在審查制度實(shí)施過(guò)程中直接獲益的方式增強(qiáng)動(dòng)機(jī)激勵(lì)。由于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的宏觀工作需要調(diào)動(dòng)地方各種資源，激勵(lì)相容原則要求中央集權(quán)的同時(shí)也要放權(quán)于地方：不僅讓地方政府負(fù)責(zé)，也要與地方政府分享發(fā)展成果；不僅要激勵(lì)地方政府，還要對(duì)其進(jìn)行約束。任何工作事項(xiàng)的完成都有成本代價(jià)，最優(yōu)的結(jié)果是讓效果和代價(jià)匹配，而非不計(jì)代價(jià)地達(dá)成目標(biāo)。若政策制定機(jī)關(guān)與制定政策間視為“生產(chǎn)商”與“產(chǎn)品”的關(guān)系，那么公平競(jìng)爭(zhēng)審查即是每個(gè)產(chǎn)品出廠前必經(jīng)的質(zhì)檢程序以確保產(chǎn)品質(zhì)量。OECD推出《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工具書(shū)：原則》也指出政策制定機(jī)關(guān)的收益擔(dān)憂(yōu)，即政策制定機(jī)關(guān)有低報(bào)潛在競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的動(dòng)機(jī)，因其認(rèn)為對(duì)潛在問(wèn)題進(jìn)行確認(rèn)或同外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行討論不會(huì)使自身獲得實(shí)質(zhì)性利益，因而需要使其能認(rèn)識(shí)到競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估機(jī)制的有效實(shí)施有助于改善“產(chǎn)品”政策的質(zhì)量，最終有利于“生產(chǎn)商”長(zhǎng)期獲益。具體而言，財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼數(shù)額應(yīng)當(dāng)與公平競(jìng)爭(zhēng)制度實(shí)施效果相適應(yīng)，可以綜合多因素考量實(shí)施效果，優(yōu)化公平競(jìng)爭(zhēng)制度審查實(shí)施效果的考核體系，考核結(jié)果與財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼掛鉤，并區(qū)分機(jī)構(gòu)和個(gè)人，兼行雙獎(jiǎng)制和雙罰制。

五、結(jié)語(yǔ)

審查標(biāo)準(zhǔn)作為審查的依據(jù)，是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度體系的核心，影響審查的實(shí)施機(jī)制，其制定內(nèi)容的全面性和科學(xué)性以及應(yīng)用體系的統(tǒng)一性與否決定了各地各級(jí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的進(jìn)度、力度與成效。因此，本文總結(jié)了作為第三方參與公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)發(fā)現(xiàn)的真實(shí)、客觀問(wèn)題，分析了這些問(wèn)題產(chǎn)生的深層次原因，將個(gè)性問(wèn)題轉(zhuǎn)化為共性問(wèn)題，找到癥結(jié)，提升實(shí)證研究的普適性，最后就其問(wèn)題提出了具有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)之策。我國(guó)疆域廣闊、人口眾多，建立和打通全國(guó)統(tǒng)一的商品和要素市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)貨物和人的互聯(lián)互通，難度不亞于一次小型全球化，需要多年的建設(shè)和制度磨合?！皩?shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，不是突擊運(yùn)動(dòng)，更不是權(quán)宜之計(jì)，是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期進(jìn)行的治國(guó)之策，必須形成常態(tài)化的制度體系?！蔽磥?lái)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作需在不斷探索的過(guò)程中積累更多工作經(jīng)驗(yàn)，因時(shí)而變、隨事而制，從不斷反饋的階段性成果中省思，才能進(jìn)一步完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度體系、提升公平競(jìng)爭(zhēng)審查的實(shí)施成效，助推優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境和實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代競(jìng)爭(zhēng)政策定位與反壟斷問(wèn)題研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：23amp;ZD076）、國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“個(gè)人信息的競(jìng)爭(zhēng)法保護(hù)疑難問(wèn)題研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：23BFX186）、2022年度西南政法大學(xué)地方立法協(xié)同創(chuàng)新中心校級(jí)一般項(xiàng)目“數(shù)字經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管立法問(wèn)題研究”（編號(hào)：DFLF2022Y01）的研究成果。

作者簡(jiǎn)介：吳太軒，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授；郭柔冰，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院研究生。

. 殷繼國(guó)：《我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的理論闡釋與規(guī)范再造》，載《比較法研究》2023年第5期，第106-120頁(yè)。

2. 郭金良：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度邏輯與實(shí)施進(jìn)路——以2022年修訂的〈反壟斷法〉第5條的分析展開(kāi)》，載《法商研究》2024年第1期，第42-58頁(yè)。

3. 《反壟斷法》第4條規(guī)定：“強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位”和第5條規(guī)定：“國(guó)家建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在制定涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。”

4. 王宇軒：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展下公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的困境與突破——以地方政府招商引資政策為引例》，中國(guó)知競(jìng)論壇（第七屆）暨湖北省法學(xué)會(huì)競(jìng)爭(zhēng)法學(xué)研究會(huì)2023年年會(huì)論文，湖北，2023年10月，第24頁(yè)。

5. 中國(guó)政府網(wǎng)：《市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布〈中國(guó)反壟斷執(zhí)法年度報(bào)告（2022）〉》，https：//www.gov.cn/xinwen/2021-09/24/content_5639102.htm，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2024年5月24日。

6. 中國(guó)政府網(wǎng)：《市場(chǎng)監(jiān)管總局等五部門(mén)關(guān)于印發(fā)〈公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則〉的通知》，https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-07/08/content_5623453.htm，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2024年7月19日。

7. 由于相關(guān)數(shù)據(jù)不方便公開(kāi)，因此，用各省的首字母來(lái)代替。

8. 此處“效率”是指長(zhǎng)期效率，加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的說(shuō)理論證可能會(huì)降低短期的工作效率，但論證越完備，對(duì)問(wèn)題條款一次性調(diào)整到位的可能性就越大，因此長(zhǎng)期來(lái)看提升了修改效率。

9. 《實(shí)施細(xì)則》第14條規(guī)定：“商品和要素自由流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。（四）不得排斥、限制或者強(qiáng)制外地經(jīng)營(yíng)者在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。3.沒(méi)有法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院規(guī)定依據(jù)，直接強(qiáng)制外地經(jīng)營(yíng)者在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)?！?/p>

10. 《實(shí)施細(xì)則》第13條規(guī)定：“市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)。（一）設(shè)置不合理或者歧視性的準(zhǔn)入和退出條件。2.沒(méi)有法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院規(guī)定依據(jù)，對(duì)不同所有制、地區(qū)、組織形式的經(jīng)營(yíng)者實(shí)施不合理的差別化待遇，設(shè)置不平等的市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出條件。”

11. 《實(shí)施細(xì)則》第14條規(guī)定：“商品和要素自由流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。（五）不得對(duì)外地經(jīng)營(yíng)者在本地的投資或者設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)實(shí)行歧視性待遇，侵害其合法權(quán)益。1.對(duì)外地經(jīng)營(yíng)者在本地的投資不給予與本地經(jīng)營(yíng)者同等的政策待遇?！?/p>

12. 《實(shí)施細(xì)則》第15條規(guī)定：“影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本標(biāo)準(zhǔn)。（一）不得違法給予特定經(jīng)營(yíng)者優(yōu)惠政策。1.沒(méi)有法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院規(guī)定依據(jù)，給予特定經(jīng)營(yíng)者財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼?！?/p>

13. 《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第20條規(guī)定：“采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)有下列情形之一的，屬于以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇：……（四）以特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)的業(yè)績(jī)、獎(jiǎng)項(xiàng)作為加分條件或者中標(biāo)、成交條件?！?/p>

14. 例如在《市場(chǎng)監(jiān)管總局通報(bào)2022年公平競(jìng)爭(zhēng)審查督查整改案例》中案例二“天津市工業(yè)和信息化局在政策措施中規(guī)定投標(biāo)單位必須有本地落地實(shí)施經(jīng)驗(yàn)才能參與申報(bào)、作為供應(yīng)商、享受相關(guān)優(yōu)惠政策，妨礙外地經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入本地市場(chǎng)?！痹撜呶募蟊仨氂斜镜芈涞貙?shí)施經(jīng)驗(yàn)才能參與申報(bào)，這符合14.3.4規(guī)定的“經(jīng)營(yíng)者在本地區(qū)的業(yè)績(jī)”作為限定條件的情況。

15. 《實(shí)施細(xì)則》第14條規(guī)定：“商品和要素自由流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。（三）不得排斥或者限制外地經(jīng)營(yíng)者參加本地招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。4.將經(jīng)營(yíng)者在本地區(qū)的業(yè)績(jī)、所獲得的獎(jiǎng)項(xiàng)榮譽(yù)作為投標(biāo)條件、加分條件、中標(biāo)條件或者用于評(píng)價(jià)企業(yè)信用等級(jí)，限制或者變相限制外地經(jīng)營(yíng)者參加本地招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。”

16. 《實(shí)施細(xì)則》第13條規(guī)定：“市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)。（三）不得限定經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)、使用特定經(jīng)營(yíng)者提供的商品和服務(wù)。2.在招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)中限定投標(biāo)人所在地、所有制形式、組織形式，或者設(shè)定其他不合理的條件排斥或者限制經(jīng)營(yíng)者參與招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)活動(dòng)?！?/p>

17. 一級(jí)、二標(biāo)準(zhǔn)是A，三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)就是B。

18. 此處的“寬嚴(yán)不一致”是指某個(gè)審查主體“一味從寬審查”或者“一味從嚴(yán)審查”的情形，也就是審查力度偏頗一方。根據(jù)下文對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查“鐘擺論”的論證可知，本文認(rèn)為每個(gè)審查主體審查時(shí)都應(yīng)當(dāng)在從寬與從嚴(yán)審查中像“鐘擺”一般“搖擺”，具體到審查流程是先從嚴(yán)再?gòu)膶拰彶椋罱K落入審查力度的平衡狀態(tài)，與這種審查力度偏頗的情況有很大差異，詳細(xì)論證見(jiàn)后文。

19. 孫晉，胡旨鈺：《地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查的困境檢視與因應(yīng)》，載《中國(guó)礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023年第2期，第125頁(yè)。

20. 例如審查文件中規(guī)定“本項(xiàng)目專(zhuān)門(mén)面向中小微企業(yè)采購(gòu)”“優(yōu)先采購(gòu)中小微企業(yè)”等類(lèi)似表述，實(shí)踐中這類(lèi)規(guī)定通常認(rèn)為符合例外規(guī)定所以不違反審查標(biāo)準(zhǔn)，但《實(shí)施細(xì)則》的例外規(guī)定中沒(méi)有針對(duì)直接“中小微企業(yè)”的表述，在《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例（征求意見(jiàn)稿）》中第17條第（五）款增添了“面向中小微企業(yè)實(shí)施小額微量補(bǔ)貼等政策的”的規(guī)定，雖然這一規(guī)定明確了扶持與幫助中小微企業(yè)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、大力扶持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等政策導(dǎo)向，但其與其他例外規(guī)定的目的性?xún)r(jià)值是否一致、“小額微量”的具體標(biāo)準(zhǔn)和要求如何，都尚存爭(zhēng)議，這擴(kuò)張了各地政策機(jī)關(guān)在各項(xiàng)補(bǔ)貼上的政策決定自主權(quán)，可能造成政策文件審查的力度不一致的情況，從而存在濫用例外制度干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序之嫌。

21. 《實(shí)施細(xì)則》第13條規(guī)定：“市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)。（三）不得限定經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)、使用特定經(jīng)營(yíng)者提供的商品和服務(wù)。2.在招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)中限定投標(biāo)人所在地、所有制形式、組織形式，或者設(shè)定其他不合理的條件排斥或者限制經(jīng)營(yíng)者參與招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)活動(dòng)?！?/p>

22. 向森：《運(yùn)動(dòng)式治理：一種中國(guó)特色的動(dòng)員機(jī)制》，載《治理研究》2024年第3期，第24-33頁(yè)。

23. 陳恩：《常規(guī)治理何以替代運(yùn)動(dòng)式治理——基于一個(gè)縣計(jì)劃生育史的考察》，載《社會(huì)學(xué)評(píng)論》2015年第5期，轉(zhuǎn)引自向森：《運(yùn)動(dòng)式治理：一種中國(guó)特色的動(dòng)員機(jī)制》，載《治理研究》2024年第3期，第28頁(yè)。

24. 董煒晨：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外的功能定位與制度優(yōu)化》，中國(guó)知競(jìng)論壇（第七屆）暨湖北省法學(xué)會(huì)競(jìng)爭(zhēng)法學(xué)研究會(huì)2023年年會(huì)論文，湖北，2023年10月，第11頁(yè)。

25. 參見(jiàn)蘭小歡：《置身事內(nèi)》，上海人民出版社2021年版，第147頁(yè)。

26. 參見(jiàn)汪永福、畢金平：《競(jìng)爭(zhēng)中立視域下政府補(bǔ)貼的公平競(jìng)爭(zhēng)審查路徑》，載《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020年第2期，第102頁(yè)。

27. 孫晉、胡旨鈺：《地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查的困境檢視與因應(yīng)》，載《中國(guó)礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023年第2期，第121-123頁(yè)。

28. 同前注25，蘭小歡書(shū)，第93-144頁(yè)。

29. 同前注25，蘭小歡書(shū)，第896頁(yè)。

30. 同前注25，蘭小歡書(shū)，第259頁(yè)。

31. 王宇軒：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展下公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的困境與突破——以地方政府招商引資政策為引例》，中國(guó)知競(jìng)論壇（第七屆）暨湖北省法學(xué)會(huì)競(jìng)爭(zhēng)法學(xué)研究會(huì)2023年年會(huì)論文，湖北，2023年10月，第24頁(yè)。

32. 王宇軒：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展下公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的困境與突破——以地方政府招商引資政策為引例》，中國(guó)知競(jìng)論壇（第七屆）暨湖北省法學(xué)會(huì)競(jìng)爭(zhēng)法學(xué)研究會(huì)2023年年會(huì)論文，湖北，2023年10月，第24頁(yè)。

33. “唯競(jìng)爭(zhēng)論”是指過(guò)度關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的靜態(tài)資源配置效率，而對(duì)于如何統(tǒng)籌創(chuàng)新、發(fā)展、安全等其他政策的價(jià)值目標(biāo)關(guān)注不足。

34. 同前注25，蘭小歡書(shū)，第54頁(yè)。

35. 技術(shù)壁壘方面：我國(guó)政府信息共享平臺(tái)建設(shè)“各自為政”，沒(méi)有完全形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，在信息資源共享過(guò)程中，不同部門(mén)所提供的信息資源在數(shù)據(jù)的內(nèi)容、格式和質(zhì)量方面千差萬(wàn)別，形成了技術(shù)壁壘，使得政府間信息資源的共享難以實(shí)現(xiàn)，往往淪為一種名存實(shí)亡的“形象工程”。人才緊缺方面：地方政府人才不足也限制了貢獻(xiàn)技術(shù)的發(fā)展創(chuàng)新。安全隱患方面：對(duì)政務(wù)信息資源共享的保障機(jī)制尚不完善，容易出現(xiàn)系統(tǒng)漏洞、黑客攻擊、木馬病毒、隱私泄露等信息安全問(wèn)題。參見(jiàn)張震、王雪姣、華潔瑩：《破除我國(guó)地方政府間信息壁壘的思考》，載《決策與信息》2019年第11期，第77-85頁(yè)。

36. 陳凱：《以競(jìng)爭(zhēng)政策促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展——論公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度》，中國(guó)知競(jìng)論壇（第七屆）暨湖北省法學(xué)會(huì)競(jìng)爭(zhēng)法學(xué)研究會(huì)2023年年會(huì)論文，湖北，2023年10月，第1頁(yè)。

37. 賈璐：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的雙重悖論與激勵(lì)機(jī)制》，載《中國(guó)價(jià)格監(jiān)管與反壟斷》2022年第6期，第32-36頁(yè)。

38. 中國(guó)政府網(wǎng)：《中華人民共和國(guó)中央人民政府發(fā)布〈公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例〉》，https：//www.gov.cn/zhengce/content/202406/

content_6957049.htm，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2024年7月19日。

39. 具體論述詳見(jiàn)第（三）點(diǎn)“采取差異化的審查方法調(diào)適審查力度”部分圖4示例。

40. OECD（2015）， Competition Assessment Toolkit：Volume 1 princples， at https：//www.oecd-ilibrary.org/finance-and-investment/competition-assessment-toolkit-principles-version-4-0-volume-i_5f9fa6ca-en，last visited on July 11， 2024，p.9.

41. 《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》第10條規(guī)定：“起草單位起草的政策措施，沒(méi)有法律、行政法規(guī)依據(jù)或者未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，不得含有下列影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本的內(nèi)容：（一）給予特定經(jīng)營(yíng)者稅收優(yōu)惠；（二）給予特定經(jīng)營(yíng)者選擇性、差異化的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或者補(bǔ)貼；（三）給予特定經(jīng)營(yíng)者要素獲取、行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等方面的優(yōu)惠；（四）其他影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本的內(nèi)容?！?/p>

42. 《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》第2條規(guī)定：“起草涉及經(jīng)營(yíng)者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及具體政策措施（以下統(tǒng)稱(chēng)政策措施），行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱(chēng)起草單位）應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查?！?/p>

43. 《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》第8條規(guī)定：“起草單位起草的政策措施，不得含有下列限制或者變相限制市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出的內(nèi)容：……（五）其他限制或者變相限制市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出的內(nèi)容?！?/p>

44. 《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》第9條規(guī)定：“起草單位起草的政策措施，不得含有下列限制商品、要素自由流動(dòng)的內(nèi)容：……（六）其他限制商品、要素自由流動(dòng)的內(nèi)容?！?/p>

45. 《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》第10條規(guī)定：“起草單位起草的政策措施，沒(méi)有法律、行政法規(guī)依據(jù)或者未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，不得含有下列影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本的內(nèi)容：……（四）其他影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本的內(nèi)容?！?/p>

46. 《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》第11條規(guī)定：“起草單位起草的政策措施，不得含有下列影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的內(nèi)容：……（四）其他影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的內(nèi)容。”

47. 陳金釗：《對(duì)“法治思維和法治方式”的詮釋》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期，第77-96頁(yè)。

48. 詳見(jiàn)圖4。

49. 張守文：《經(jīng)濟(jì)法理論的重構(gòu)》，人民出版社2004年版，第106頁(yè)。

50. 同前注49，張守文著，第116頁(yè)。

51. 蔣悟真、羅雅文：《邁向?qū)嵸|(zhì)正義的公平競(jìng)爭(zhēng)審查進(jìn)路——以財(cái)政補(bǔ)貼為例》，載《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2022年第6期，第69-79+2頁(yè)。

52. 由《意見(jiàn)》中“促進(jìn)和保護(hù)市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)，保障市場(chǎng)配置資源的決定性作用得到充分發(fā)揮”等表述推知，建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度主要源于對(duì)公平與效率價(jià)值的追求。

53. 改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策方針及其影響下的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象始終處于嬗變之中，使得效率與公平間的關(guān)系也從“效率優(yōu)先”到“效率優(yōu)先，兼顧公平”再到“提高效率同時(shí)促進(jìn)公平相結(jié)合”直至當(dāng)下“更有效率、更加公平”。

54. 本文借鑒叔本華的“鐘擺論”提出公平競(jìng)爭(zhēng)審查“鐘擺論”：德國(guó)哲學(xué)家亞瑟叔本華在《人生的智慧》中寫(xiě)道“人生就是在痛苦和無(wú)聊這二者之間像鐘擺一樣擺來(lái)擺去：當(dāng)你需要為生存而勞作時(shí)，你是痛苦的；當(dāng)你的基本需求滿(mǎn)足之后，你會(huì)感到無(wú)聊?！眳⒁?jiàn)【德】亞瑟·叔本華：《人生的智慧》，中央編譯出版社2011年版，第38頁(yè)。

55. 【德】亞瑟·叔本華：《人生的智慧》，中央編譯出版社2011年版，第38頁(yè)。

56. 殷繼國(guó)：《我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的理論闡釋與規(guī)范再造》，載《比較法研究》2023年第5期，第106-120頁(yè)。

57. 根據(jù)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》第26條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)根據(jù)本條例制定公平競(jìng)爭(zhēng)審查的具體實(shí)施辦法?！睂彶榱鞒棠壳叭砸勒帐袌?chǎng)監(jiān)管總局等五部門(mén)關(guān)于印發(fā)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》的通知中所規(guī)定的“公平競(jìng)爭(zhēng)審查基本流程”（見(jiàn)圖2）。因此，本文據(jù)此提出審查流程進(jìn)階版，實(shí)現(xiàn)“差異化”審查。

58. 附屬限制理論是指：要使得一項(xiàng)限制被認(rèn)定為輔助限制，從而豁免于適用本身違法原則，某一限制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議必須是從屬于、附帶于一個(gè)獨(dú)立的、合法的交易，輔助限制的從屬性和附帶性，是從該限制服務(wù)于使主要交易能更有效地實(shí)現(xiàn)其交易目的的意義上。

59. 吳太軒、楊婉琪：《我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度的適用困境與對(duì)策》，載《西南石油大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022年第3期，第87-95頁(yè)。

60. 政府公共事務(wù)管理職能從應(yīng)對(duì)事項(xiàng)上可以分為兩類(lèi)，一是常態(tài)化管理，二是緊急情況下的公共事務(wù)管理。例外制度適用情形完全可以通過(guò)這種分類(lèi)方式明確適用標(biāo)準(zhǔn)。首先，政府常態(tài)化管理范疇包括國(guó)家安全、生態(tài)保護(hù)、科技進(jìn)步等情形，這類(lèi)情形一旦遭到破壞就會(huì)造成不可逆轉(zhuǎn)的嚴(yán)重影響，其背后蘊(yùn)含的社會(huì)公共利益在價(jià)值衡量上明顯優(yōu)位經(jīng)濟(jì)秩序，即使可能影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，也應(yīng)當(dāng)允許相關(guān)政策措施出臺(tái)。其次，政府緊急情況下的公共事務(wù)管理范疇包括救治救助、應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件等偶發(fā)事件，但緊迫度高，不及時(shí)應(yīng)對(duì)會(huì)對(duì)社會(huì)大多數(shù)民眾生存發(fā)展帶來(lái)極大影響。

61. 比例原則和公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度內(nèi)在契合，具有利益衡量層面的相通性、運(yùn)行程式的一致性、標(biāo)準(zhǔn)的抽象性與標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化功能的互補(bǔ)性、在限制公權(quán)力濫用方面的協(xié)調(diào)性。

62. 澳大利亞《國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策立法審查指南》在競(jìng)爭(zhēng)審查中規(guī)定：立法不應(yīng)當(dāng)限制競(jìng)爭(zhēng)，除非該限制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)整個(gè)社會(huì)帶來(lái)的整體利益超過(guò)成本，且限制競(jìng)爭(zhēng)是實(shí)現(xiàn)立法目的的唯一方式。See NCP：Guidelines for NCP Legislation Reviews.1999，p.9.轉(zhuǎn)引自：孫晉、胡旨鈺：《地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查的困境檢視與因應(yīng)》，載《中國(guó)礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023年第2期，第131頁(yè)。

63. 歐盟國(guó)家援助控制制度中“平衡測(cè)試”是指：評(píng)估一項(xiàng)援助措施是否與歐盟共同市場(chǎng)相一致時(shí)，委員會(huì)會(huì)對(duì)其帶來(lái)的正面影響（實(shí)現(xiàn)共同利益目標(biāo)）與它可能導(dǎo)致的負(fù)面影響（扭曲競(jìng)爭(zhēng)）加以權(quán)衡。參見(jiàn)：馬爾科·克英迪奧·科拉迪：《歐洲國(guó)家援助法發(fā)展歷程》，見(jiàn)【美】威廉·科瓦西奇、【英】林至人、【英】德里克·莫里斯著：《以競(jìng)爭(zhēng)促增長(zhǎng)：國(guó)際視角》，中信出版社 2017 年版，第115頁(yè)。轉(zhuǎn)引自：孫晉、胡旨鈺：《地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查的困境檢視與因應(yīng)》，載《中國(guó)礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023年第2期，第131頁(yè)。

64. 吳太軒、楊婉琪：《我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度的適用困境與對(duì)策》，載《西南石油大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022年第3期，第87-95頁(yè)。

65. 《實(shí)施細(xì)則》第18條規(guī)定：“政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在書(shū)面審查結(jié)論中說(shuō)明政策措施是否適用例外規(guī)定。認(rèn)為適用例外規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)對(duì)符合適用例外規(guī)定的情形和條件進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明?！钡?9條規(guī)定：“政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)逐年評(píng)估適用例外規(guī)定的政策措施的實(shí)施效果，形成書(shū)面評(píng)估報(bào)告。實(shí)施期限到期或者未達(dá)到預(yù)期效果的政策措施，應(yīng)當(dāng)及時(shí)停止執(zhí)行或者進(jìn)行調(diào)整。”

66. 《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》第17條規(guī)定：“開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查，應(yīng)當(dāng)按照本條例規(guī)定的審查標(biāo)準(zhǔn)，在評(píng)估對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)影響后，作出審查結(jié)論。適用本條例第十二條規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)在審查結(jié)論中詳細(xì)說(shuō)明?！?/p>

67. 《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》第12條規(guī)定：“起草單位起草的政策措施，具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，但符合下列情形之一，且沒(méi)有對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)影響更小的替代方案，并能夠確定合理的實(shí)施期限或者終止條件的，可以出臺(tái)：……”

68. 反壟斷領(lǐng)域SCP范式分析是指：市場(chǎng)結(jié)構(gòu)（Structure）、市場(chǎng)行為（Conduct）、市場(chǎng)績(jī)效（Performance）之間三角雙向互動(dòng)關(guān)系。

69. 同前注51，蔣悟真、羅雅文文，第69-79+2頁(yè)。

70. 公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度在功能上一如反壟斷法豁免制度，是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的兼容，而并非是在產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策間作出選擇，根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)政策的需要，運(yùn)用合理性原則對(duì)個(gè)案進(jìn)行判斷。給產(chǎn)業(yè)政策留出空間，對(duì)符合實(shí)體要件與程序要件的政策網(wǎng)開(kāi)一面。

71. 同前注3。

72. 在平臺(tái)該板塊梳理公平競(jìng)爭(zhēng)審查的背景與概括、具體內(nèi)容和典型案例，為審查人員提供學(xué)習(xí)指引，但需要不斷完善更新“業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)”板塊，反映新的問(wèn)題。例如在“公平競(jìng)爭(zhēng)審查的基本框架”中審查標(biāo)準(zhǔn)部分標(biāo)注“公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)施細(xì)則中共4大類(lèi)18個(gè)小類(lèi)54項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)+兩個(gè)兜底條款”，“兩個(gè)兜底條款”在正式實(shí)施的《實(shí)施細(xì)則》中予以刪除了，然而“業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)”板塊卻尚未更新。此外上述審查問(wèn)題所涉問(wèn)題在“典型案例”板塊也尚無(wú)對(duì)應(yīng)指引。

73. OECD（2015）， Competition Assessment Toolkit：Volume 1 princples， at https：//www.oecd-ilibrary.org/finance-and-investment/competition-assessment-toolkit-principles-version-4-0-volume-i_5f9fa6ca-en，last visited on July 11， 2024，p.38.

74. 國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局：《市場(chǎng)監(jiān)管總局通報(bào)2022年公平競(jìng)爭(zhēng)審查督查整改案例》，https：//www.samr.gov.cn/xw/zj/art/

2023/art_c7ebee1b4be944848de7c8cc186e6cca.html，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2024年5月24日。

75. 賈璐：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的雙重悖論與激勵(lì)機(jī)制》，載《中國(guó)價(jià)格監(jiān)管與反壟斷》2022年第6期，第35頁(yè)。

76. 周麗霞：《澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)政策及其審查機(jī)制給我國(guó)帶來(lái)的啟示》，載《價(jià)格理論與實(shí)踐》2016年第9期，第52頁(yè)。

77. 同前注76，周麗霞文，第48-52頁(yè)。

78. 同前注25，蘭小歡書(shū)，第53頁(yè)。

79. 賈璐：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的雙重悖論與激勵(lì)機(jī)制》，載《中國(guó)價(jià)格監(jiān)管與反壟斷》2022年第6期，第34頁(yè)。

80. OECD（2015）， Competition Assessment Toolkit：Volume 1 princples， at https：//www.oecd-ilibrary.org/finance-and-investment/competition-assessment-toolkit-principles-version-4-0-volume-i_5f9fa6ca-en，last visited on July 11， 2024，p.37-38..

81. 《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》第7條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府將公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作情況納入法治政府建設(shè)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等考核評(píng)價(jià)內(nèi)容。”

82. 同前注25，蘭小歡書(shū)，第277頁(yè)。

83. 徐士英：《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)走向成熟的重大舉措：淺論公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度》，載《競(jìng)爭(zhēng)法律與政策評(píng)論》2016年第00期，第7-10頁(yè)。

Online Review of Fair Competition： Problems， Causes and Countermeasures

Abstract： With the integration of digital technology， online review is widely adopted in various places. While improving the implementation efficiency of the fair competition review system， there are also the following problems： understanding the \"parallel relationship\" among review standards as \"opposite relationship\"， which could lead to insufficient subsequent modification of the problematic documents; the common situation is raised as the necessary condition for violating the examination standard， which makes the examination standard too rigid and not flexible; the subjectivity of lenient or strict examination is strong， resulting in different examination intensity; there are biases and uneven levels of expert cognition， resulting in a large difference in review conclusions. The main causes of these problems are that the review thinking is not systematic， and the \"movement\" review needs to be transformed. The review basis is rough and incomplete， and the review criteria lack substance; the simple dual view of \"government-market\" makes the \"one-size-fits-all\" examination method less responsive; The review information is relatively blocked and the review mode is not sufficiently stimulated. In view of this， it is suggested to establish systematic review thinking and promote the transition to normal review. Improve the enumeration review standard， add the bottom line standard and refine the substantive standard; Return to the legislative theme， optimize the \"differentiated\" review method and rationally adjust the review intensity; Strengthen communication and training， improve the professionalism of reviewers， establish a report publicity system and improve the incentive mechanism for reviewing fair competition， and promote the method of interpreting the law through case studies.

Keywords： Regulations of Fair Competition Review; Online Review of Fair Competition; Review Criteria; Review Process; Exception