尹錫悅政府“推銷外交”：動因、舉措與評析

[關鍵詞]尹錫悅政府；推銷外交；動因；舉措；評析

“推銷外交”，顧名思義是指政府官員在外交活動中像商務人員一樣積極推動經濟貿易合作，通過外交運籌實現(xiàn)國家經濟利益的拓展。韓國傳統(tǒng)上把對外通商視為外交的一部分，1998年至2013年15年間，韓國外交部稱為“外交通商部”，目前作為韓國出口主力的軍工、核電項目出口均是從這一時期開始起步的。韓國歷任總統(tǒng)高度重視出口導向戰(zhàn)略，利用雙邊訪問和參加多邊外交場合推介經貿項目是韓國首腦外交的重要組成部分。尹錫悅政府上臺后強調把“經濟”放在外交工作中心，致力于通過擴大出口和穩(wěn)定供應鏈保障韓國經濟安全，提高韓國影響力，在國際政治經濟秩序重塑過程中發(fā)揮主導作用。

本文著重以2023年尹錫悅的外交活動為標本，全面剖析尹錫悅政府重視“推銷外交”的動因、采取的措施及重點推動軍工合作的考慮，總結“推銷外交”的成果和特點并作出評價，以期有助于加深對韓國外交安全戰(zhàn)略的理解。

一、尹錫悅政府重視“推銷外交”的背景與動因

尹錫悅就任總統(tǒng)后自詡為 “韓國首席推銷員”，利用出訪機會，積極推介韓國優(yōu)勢產業(yè)項目和未來發(fā)展戰(zhàn)略，推動內外雙向投資，不斷拓展友好合作伙伴網絡，提高韓國影響力，取得了一定成果。尹錫悅政府積極推動“推銷外交”出于以下戰(zhàn)略判斷。

（一）保護供應鏈安全穩(wěn)定的需要

尹錫悅政府上臺之時，正值俄烏沖突擾亂全球糧食和能源供應鏈，中美戰(zhàn)略博弈加劇，美國在貿易、技術、投資等方面推動對華脫鉤，客觀上加速了全球供應鏈重組。長達三年的新冠疫情大流行結束后，全球供應鏈進入恢復調整期，世界經濟環(huán)境發(fā)生重大變化。尹錫悅政府面臨的經濟安全壓力驟增，確保供應鏈穩(wěn)定成為尹錫悅就任總統(tǒng)后的重要課題。2022年5月，剛剛上臺的尹錫悅政府宣布加入“印太經濟框架（IPEF）”。2022年6月，韓國宣布參與美國主導的“礦物安全伙伴關系”（MSP），旨在保障關鍵礦物供應鏈的穩(wěn)定和多元化，為此加強了同伙伴國的合作。

尹錫悅政府高度重視保護供應鏈穩(wěn)定，一個重要原因是吸取了歐洲國家在俄烏沖突中遭遇的教訓。以德國為例，2021年德國55%的天然氣、34%的石油、26%的煤炭依賴從俄羅斯進口。俄烏沖突爆發(fā)后，德國政府宣布對俄羅斯實施制裁，德俄關系急轉直下，德國從俄羅斯進口能源受阻，供暖、出行、食品價格全面上漲，經濟出現(xiàn)滑坡跡象，社會矛盾進一步加劇。[1]據韓國產業(yè)通商資源部統(tǒng)計，韓國有4000多個進口品種對特定國家依賴程度高，其中200余個核心品種事關國家經濟安全，亟須政府出臺政策或采取措施予以保護。韓國全國經濟人聯(lián)合會2022年5月發(fā)布的報告顯示，韓國進口依賴度高的228項核心進口商品中，產地來自中、日、美的分別占到75.5%、14%和10.5%，其中易受全球供應鏈安全影響的133種商品中，產自中國的占到95.4%。[2]進口來源的過度集中容易受到來源國政策變化影響，2021年發(fā)生的尿素風波就曾給韓國帶來深刻教訓。

（二）出口大幅下滑的嚴峻形勢所迫

出口導向戰(zhàn)略是韓國經濟從起步到實現(xiàn)騰飛的核心動力，也是韓國經濟長期保持活力的關鍵保障，但韓國引以為傲的長期貿易順差到2022年戛然而止。據韓國產業(yè)通商資源部2023年1月發(fā)布的統(tǒng)計，2022年韓國出現(xiàn)472億美元的貿易赤字，這是自2008年金融危機以來，韓國時隔14年首次出現(xiàn)貿易逆差。赤字總額達到了1996年外匯危機時206億美元的2倍，創(chuàng)下歷史最高記錄。[3]月度貿易赤字從2022年2月延續(xù)到2023年5月，長達16個月。更讓韓國人焦慮的是，出口不景氣狀況始終沒有好轉，2022年10月韓國開始出現(xiàn)出口下滑跡象，到2023年9月持續(xù)一年尚未止跌。韓國產業(yè)通商資源部的統(tǒng)計顯示，雖然從2023年6月開始恢復月度貿易順差，但出現(xiàn)順差的主要原因是能源進口減少，出口下滑勢頭依然沒有遏制住。

造成韓國出口形勢惡化的直接原因是對中國出口嚴重受挫。2023年上半年，韓國對華出口額為601.8億美元，比2022年同期減少26%，其中半導體出口同比銳減了40.3%。[4]隨著中國產業(yè)競爭力的提高，韓中貿易結構發(fā)生變化，中國中間產品自給率提高，加之中韓關系遇冷導致韓國國家形象下滑，韓國產品在中國市場逐漸失去競爭力。此外，韓國對外出口過于集中在半導體、汽車、化工、機電設備等制造業(yè)領域，一旦市場出現(xiàn)波動就會影響到貿易收支平衡。嚴峻形勢迫使韓國亟須對出口戰(zhàn)略進行重大調整。2022年11月23日，尹錫悅主持召開就任后的首次出口戰(zhàn)略會議，提出“為重振出口，要對包括產業(yè)戰(zhàn)略、金融體系在內所有領域的政策進行整頓，以實現(xiàn)擴大出口的目標”[5]，表示要通過首腦外交直接推動出口相關事項。

（三）確保國家經濟安全的緊迫感上升

近年來“經濟安全”話題日益受到各國關注。隨著中美戰(zhàn)略競爭的長期化、新冠疫情的影響以及俄烏沖突的爆發(fā)，國際秩序出現(xiàn)重組跡象，包括全球產業(yè)鏈、供應鏈在內的國際經濟秩序面臨新的挑戰(zhàn)，經濟問題安全化的趨向日益突出。韓國外交安保研究所2022年4月發(fā)布的報告指出，當前韓國面臨的經濟安全風險主要集中在兩方面：一是經濟具有脆弱性，戰(zhàn)略核心產品和產業(yè)高度依賴進口，如果對方把資源當作武器，韓國就會受制于人；二是在高科技和創(chuàng)新領域投入不足，需要推進積極的產業(yè)政策，著力培育未來戰(zhàn)略性產業(yè)。[6]

供應鏈存在的潛在風險、出口下滑的嚴峻形勢、原有國際經濟秩序基礎的動搖，都使剛剛上任的尹錫悅政府感受到巨大壓力。尹錫悅政府的經濟政策原本奉行“以民間為主導、以市場為中心”的方針，但在嚴峻形勢面前，政府不得不站到前臺發(fā)揮引導和扶持作用。2022年5月，韓國外交部成立“經濟安全外交中心”，旨在系統(tǒng)應對經濟安全問題，時刻監(jiān)控供應鏈動向，為相關領域的政策制定和企業(yè)的經營活動提供幫助。[7]2022年12月，尹錫悅在經濟民生會議上提出“要把經濟安全視作與國家安全同等重要”[8]。尹錫悅還要求政府各部門做到“產業(yè)部門化”，一切為實現(xiàn)產業(yè)發(fā)展服務。

（四）服務構建“全球樞紐國家”的目標

進入21世紀以來，韓國政府一直以“中等強國”作為自身定位，實行“協(xié)調外交”戰(zhàn)略，在地區(qū)事務中發(fā)揮“大國關系平衡者”作用。尹錫悅政府上臺后提出了構建“全球樞紐國家”的外交政策目標，這一重大調整首先是對自身認知的變化。2020年，按GDP總量計算韓國再次進入世界十大經濟體行列。2021年7月，聯(lián)合國貿易和發(fā)展會議正式將韓國列為發(fā)達國家。進入世界十大強國和發(fā)達國家行列極大地振奮了韓國人的自豪感和自信心。同時，成為發(fā)達國家也意味著要承擔相應的國際責任，發(fā)揮更大影響力，這使尹錫悅政府產生了制定超越“中等強國”政策目標的動力。在實現(xiàn)這一目標的途徑方面，“價值觀外交”是基礎和前提，通過首腦“推銷外交”提升韓國影響力則成為重要手段。

2023年 5月17日至22日之間，包括參加七國集團廣島峰會，尹錫悅在一周之內與12個國家的領導人舉行了會談。尹錫悅表示，“對全球議題積極參與作出貢獻，并負責任地開展行動，才能實現(xiàn)成為樞紐國家的構想”。[9]為實現(xiàn)這一目標，除了打造韓美全球全面戰(zhàn)略同盟、加強韓美日三邊合作外，韓國還需要與歐洲、中東、印太等戰(zhàn)略重點地區(qū)國家加強合作，深化政治、經濟和安全紐帶關系，進而提高韓國在國際機構組織中的地位和話語權，在國際事務中發(fā)揮更大的作用。為此，尹錫悅通過頻繁出訪，以“推銷外交”深化對外戰(zhàn)略合作，提高韓國影響力，為樹立韓國“全球樞紐國家”的形象和地位發(fā)聲造勢。

二、尹錫悅政府“推銷外交”的措施與成果

尹錫悅政府的“推銷外交”以首腦外交為牽引，政府出臺一系列政策予以扶持，大企業(yè)全力配合。尹錫悅政府把軍工、核電和基建作為三大戰(zhàn)略出口項目，在鞏固中國、美國、東盟三大主力市場的同時，把中東、中南美、歐盟作為三大戰(zhàn)略市場，[10]通過雙邊訪問和多邊外交活動，積極推介韓國優(yōu)勢產業(yè)項目走出去開拓海外市場，主動宣傳韓國未來發(fā)展戰(zhàn)略吸引國外投資，傾盡全力為釜山申辦2030年世博會爭取支持。

（一）中東：掀起第二次“中東熱潮”，開啟“中東2.0”時代

2023年1月，尹錫悅把新年首訪定在了阿拉伯聯(lián)合酋長國，這是1980年韓阿建交以來韓國總統(tǒng)首次對阿聯(lián)酋進行國事訪問。兩國首腦會談后發(fā)表聯(lián)合聲明，決定進一步深化兩國“特別戰(zhàn)略伙伴關系”，阿聯(lián)酋政府承諾向韓國投資300億美元，雙方就加強能源、核電、軍工、投資等核心領域合作簽署了13項合作諒解備忘錄。除此之外，兩國還同意未來在氣候變化、宇宙空間、新興產業(yè)、衛(wèi)生醫(yī)療、農業(yè)糧食安全、知識產權等領域增進合作，并共同致力于實現(xiàn)中東、朝鮮半島及多邊領域的和平穩(wěn)定。[11]

20世紀70年代，韓國依靠基建和勞務輸出參與“中東建設熱潮”，賺取大量外匯，緩解了石油危機對韓國的沖擊，奠定了韓國重工業(yè)發(fā)展的基礎。韓國把阿聯(lián)酋視作韓國企業(yè)進入中東的大門，通過首腦外交鞏固兩國間的信任關系，推動韓國的優(yōu)勢產業(yè)技術與阿聯(lián)酋的資本相結合，意欲掀起新一輪“中東熱潮”，為韓國經濟發(fā)展尋找新的動力源泉。新一輪巴以沖突爆發(fā)之際，2023年10月14日，韓國與阿聯(lián)酋宣布簽署《全面經濟伙伴關系協(xié)定》，這是韓國與中東國家簽署的第一份自由貿易協(xié)定，標志著韓國的經濟版圖開始向中東拓展。[12]韓國期待以此為契機，掀起以能源、生物、尖端產業(yè)為主的新“中東熱潮”，作為韓國經濟再次騰飛的突破口。

2023年10月21日至25日，尹錫悅對沙特阿拉伯王國和卡塔爾國進行國事訪問，這是韓國總統(tǒng)首次對沙特、卡塔爾兩國進行國事訪問。訪問沙特期間，尹錫悅與沙特王儲兼首相穆罕默德·本·薩勒曼舉行會談，兩國發(fā)表了1962年建交以來的第二份聯(lián)合聲明，決定進一步深化發(fā)展兩國“面向未來的戰(zhàn)略伙伴關系”。兩國政府和企業(yè)在清潔能源、尖端產業(yè)、基礎建設等領域共簽署了51項協(xié)議或合作諒解備忘錄，總規(guī)模達到156億美元。訪問卡塔爾期間，尹錫悅與卡塔爾國王塔米姆·本·哈馬德·阿勒薩尼舉行會談，宣布把兩國關系提升為“全面戰(zhàn)略伙伴關系”，兩國政府和企業(yè)簽署了《貿易投資框架協(xié)定》等12項協(xié)議或合作諒解備忘錄，總規(guī)模約46億美元，兩國合作將從傳統(tǒng)的能源領域擴展到智慧城市建設、再生能源、生物、醫(yī)療、教育等各個方面，合作水平進一步提高。

（二）波蘭：進軍歐洲市場的橋頭堡

波蘭是歐盟成員國，也是北約成員國，位于連接東西歐的地理要沖，戰(zhàn)略位置十分重要。近年來韓國與波蘭經貿合作發(fā)展迅速，波蘭成為韓國在歐洲的核心經貿伙伴。2022年韓國對波蘭的貿易順差達到67億美元，波蘭成為韓國在歐洲的最大貿易順差國。[13]2022年7月韓國與波蘭簽訂武器采購框架協(xié)議，總規(guī)模達到148億美元，但是韓國政府顯然不僅僅滿足于向波蘭出售武器。2023年7月12日尹錫悅出席立陶宛北約峰會后對波蘭進行正式訪問。波蘭是尹錫悅首個進行雙邊訪問的歐洲國家，訪問期間，兩國政府和企業(yè)就核電、能源、電池、汽車、航空、人工智能等尖端產業(yè)領域合作簽署了多項協(xié)議。

2023年韓國與波蘭的軍工合作全面鋪開。韓華宇航公司、現(xiàn)代羅特姆公司分別于2023年4月、7月在波蘭設立法人公司，為進入歐洲市場做準備。2023年兩國政府間互動頻繁，韓國國防部部長李鐘燮一年內2次訪問波蘭，國土交通部部長元喜龍、總理韓惪洙先后于5月、9月訪問波蘭，6月兩國召開了首次部長級“國防·軍工合作共同委員會”。韓國國防部還計劃在波蘭設立“國防合作團”，向武器采購對象國提供裝備咨詢、教育訓練、后續(xù)支援等服務。[14]韓國政府和軍工企業(yè)著力經營波蘭，目的是把波蘭作為進軍歐洲市場的橋頭堡，以波蘭為據點逐步擴大在歐洲的商業(yè)版圖。

（三）烏克蘭：危機中的商機

2023年7月15日，尹錫悅利用訪問波蘭之機取道突訪烏克蘭，這是韓國總統(tǒng)首次訪問處于戰(zhàn)爭中的國家。尹錫悅與澤連斯基總統(tǒng)舉行會談后，宣布將推進“烏克蘭和平聯(lián)合倡議”，向烏克蘭提供安全、人道、重建三大領域9個項目的援助。[15]尹錫悅突訪烏克蘭，政治上是為了顯示“與民主國家站在一起”的立場，然而更讓韓國動心的是烏克蘭未來重建潛在的巨大商機。據烏方估算，重建需投入1萬億美元以上，規(guī)模不亞于“馬歇爾計劃”。韓國總統(tǒng)室分析韓國可參與的規(guī)模達到520億美元，烏克蘭在2023年5月就向韓國政府正式提交了5000余個重建項目的數(shù)據，邀請韓國參與重建合作。[16]韓方期待及早介入烏重建事務以便未來能夠分得更大的蛋糕。

尹錫悅訪問烏克蘭之后，韓國企業(yè)出現(xiàn)參與烏克蘭重建熱潮。2023年9月，尹錫悅在二十國集團領導人新德里峰會上提出，2024年再向烏克蘭提供3億美元無償援助，從2025年開始通過對外經濟合作基金向烏克蘭提供20億美元的長期低息貸款。隨后，韓國國土交通部部長元喜龍率領由30家大企業(yè)代表組成的“烏克蘭重建合作團”訪問烏克蘭，受到澤連斯基總統(tǒng)接見，雙方公布了首批推動的六大建設項目。2023年9月，韓國政府在華沙設立“烏克蘭重建合作中心”，負責與波蘭和烏克蘭政府及企業(yè)進行溝通交涉，向參與烏重建項目的韓國企業(yè)提供支援。[17]

（四）越南：從戰(zhàn)爭對手到核心合作伙伴

2023年6月22日至24日，尹錫悅對越南進行國事訪問。越南是尹錫悅就任總統(tǒng)后首次進行雙邊訪問的東盟國家。訪問期間，尹錫悅與越南國家主席武文賞舉行首腦會談，通過了履行“全面戰(zhàn)略伙伴關系”行動計劃，決定加強兩國在外交、安全、經濟、產業(yè)等領域的合作，雙方共簽署了17項協(xié)定和合作諒解備忘錄，為更活躍地開展經濟活動提供制度保障。在首腦會談中，雙方還宣布今后要擴大在軍工、金融、流通、IT、文化和服務產業(yè)等領域的合作，到2030年把兩國貿易規(guī)模擴大到1500億美元。

韓國與越南1992年建交，2022年兩國貿易額為877億美元，為韓國提供了342.5億美元的貿易順差，越南成為韓國的最大貿易順差國和繼中、美之后的第三大貿易對象國。[18]50年前韓越曾是戰(zhàn)場上的對手。1965年到1973年，韓國先后派遣超過30萬兵力參加越戰(zhàn)，人數(shù)僅次于美軍。樸正熙政府派兵參戰(zhàn)，換取美國的經濟和軍事援助，獲得了經濟發(fā)展急需的外匯收入，客觀上為韓國20世紀70年代的經濟騰飛奠定了基礎。50年后，韓國期待通過擴大對越南的投資與出口，再次找到振興經濟的出路。尹錫悅在首腦會談中把越南定位為“韓國履行印太戰(zhàn)略與韓國—東盟聯(lián)系構想的核心合作伙伴”，武文賞則把韓國稱為“越南經濟社會發(fā)展與對外政策的優(yōu)先地位國家”。[19]兩國謀求超越經濟合作范疇，在國際局勢及地區(qū)安全問題上建立起協(xié)作機制。

（五）美國：從外交安全同盟到產業(yè)技術同盟

2023年4月24日至30日，尹錫悅對美國進行國事訪問，這是韓國總統(tǒng)時隔12年再次對美國進行國事訪問。在首腦會談中，兩國共簽署6項聯(lián)合聲明，除《華盛頓宣言》外，還簽署了《關于啟動韓美新一代核心—新興技術對話的聯(lián)合聲明》《韓美戰(zhàn)略性網絡安全合作框架》協(xié)議、《太空探索與太空科學合作聯(lián)合聲明》等多份文件。兩國政府還在尖端產業(yè)和能源領域簽署了23份合作諒解備忘錄，展示了把兩國外交安全同盟擴大到產業(yè)技術同盟的藍圖。

對于尹錫悅的訪美，外界更多關注兩國簽署《華盛頓宣言》，設立“核協(xié)商小組”，美戰(zhàn)略核潛艇今后將經常性前往朝鮮半島以提高“延伸威懾”執(zhí)行力等內容。但是除核安全外，韓美達成的網絡安全合作及一系列經濟技術合作協(xié)議更應該引起重視?！叭蚧瘯r代大國競爭的本質是產業(yè)政策的競爭，產業(yè)結構決定了經濟實力和軍事技術，而經濟實力和軍事技術決定了國家安全，因此產業(yè)結構的質量和安全決定著國家安全”，[20]尹錫悅政府推動在產業(yè)技術方面與美國加強合作也是出于此種考慮。2022年5月，尹錫悅與來訪的美國總統(tǒng)拜登舉行首次會談中就提道，“希望韓美關系發(fā)展成為以尖端技術和供應鏈合作為基礎的經濟安全同盟?！盵21]2023年4月韓美首腦會談中達成加強核心新興技術合作的協(xié)議，意味著韓美戰(zhàn)略同盟的范圍進一步擴充，水準進一步提升。

（六）英國：面向全球的戰(zhàn)略伙伴

2023年11月21日至23日，尹錫悅對英國進行國事訪問。尹錫悅是英國國王查爾斯三世登基后接待的首位國賓級外國元首，查爾斯三世國王在白金漢宮設國宴款待尹錫悅夫婦，尹錫悅赴英國議會發(fā)表了演講。在與英國首相蘇納克的會談中，雙方簽署了包括45項議題的《唐寧街協(xié)議》，決定將兩國現(xiàn)有的“創(chuàng)新全面伙伴關系”提升為“全球戰(zhàn)略伙伴關系”，在安全、經濟及未來可持續(xù)發(fā)展三大領域開展合作。兩國政府和企業(yè)共簽署了31項合作諒解備忘錄，決定啟動改進韓英自貿協(xié)定的談判，在半導體、清潔能源、核電、海上風電以及軍工等領域加強政府間合作，在人工智能、數(shù)據、生物、太空科學、量子技術等未來尖端產業(yè)加強企業(yè)間合作。

與經濟合作內容相比，兩國達成的國防安全合作意向更加引人注目。雙方決定建立外交、國防部長間的2+2會談機制，英國是繼美國、澳大利亞后，第三個與韓國建立這一機制的國家。雙方簽署了“防衛(wèi)合作伙伴關系意向書”“軍工出口合作諒解備忘錄”“戰(zhàn)略網絡伙伴關系”等文件，決定擴大兩國聯(lián)合軍演，加強兩國聯(lián)合海上巡邏以履行聯(lián)合國對朝制裁決議，在朝鮮核問題、烏克蘭危機、印太及中東局勢等全球議題上相互協(xié)調立場。

（七）荷蘭：構建半導體同盟

2023年12月11日至14日，尹錫悅對荷蘭進行國事訪問，這是1961年韓荷建交后，韓國總統(tǒng)首次對荷蘭進行國事訪問。尹錫悅在海牙與荷蘭總理馬克·呂特舉行會談，雙方發(fā)表了一份包括20項內容的聯(lián)合聲明，決定進一步深化兩國戰(zhàn)略伙伴關系，構建半導體同盟，設立外交和產業(yè)部門間的2+2部長級對話機制。兩國政府和企業(yè)間共簽署了20余項合作諒解備忘錄，把雙方合作擴大到國防、安全、核電、低碳能源、尖端科技和智慧農業(yè)等各領域。

荷蘭是歐盟內韓國第二大貿易伙伴，第一大投資來源國，兩國貿易和投資主要集中在半導體產業(yè)。在全球半導體產業(yè)競爭的錯綜復雜形勢下，構筑穩(wěn)定的半導體供應鏈是韓國的當務之急。訪問期間，尹錫悅與荷蘭國王一同參觀了全球最大的半導體設備制造商阿斯麥公司（ASML）總部，成為首個進入阿斯麥光刻機無塵室參觀的外國首腦。兩國政府和企業(yè)就加強半導體合作簽署3項諒解備忘錄，構建了涵蓋政府、企業(yè)、大學的半導體同盟。

三、尹錫悅政府“推銷外交”重視軍工合作的戰(zhàn)略意圖

在尹錫悅政府“推銷外交”中，對外軍工合作占有重要地位。尹錫悅政府把軍工產業(yè)視為“國家支柱產業(yè)”，大力扶持軍工產業(yè)發(fā)展，除了創(chuàng)造經濟效益外，還謀求以軍工出口為牽引，通過軍工合作擴大國防交流合作，再延伸到安全合作，加深與對象國的戰(zhàn)略信任關系，提升韓國的國際影響力。

（一）提高軍工產業(yè)地位，加大對軍工出口的扶持力度

2020年之前，韓國軍工出口額年平均達30億美元，2021年達到70億美元，2022年激增到170億美元，創(chuàng)下歷史新紀錄。據斯德哥爾摩國際和平研究所的統(tǒng)計，2017—2021年韓國在全球軍工市場份額占到2.8%，居世界第8位。[22]軍工產業(yè)是知識、技術、資本密集型產業(yè)，比起一般制造業(yè)具有更高的產業(yè)關聯(lián)性，能夠對其他行業(yè)產生帶動效果。軍工產業(yè)出現(xiàn)的增長機遇給尹錫悅政府提供了新的發(fā)展思路。在2022年11月召開的首次軍工出口戰(zhàn)略會議上，尹錫悅提出了到2027年韓國軍工出口占到全球市場的5%，成為世界第四大武器出口強國的目標，[23]表明尹錫悅政府把軍工產業(yè)作為國家戰(zhàn)略產業(yè)的思路。

進入2023年，韓國政府出臺了一系列發(fā)展軍工產業(yè)、推動軍工出口的政策文件。2月，韓國產業(yè)通商資源部發(fā)表《2023—2027年第三次民軍技術合作事業(yè)基本計劃》，宣布到2027年將投入1.5萬億韓元用于民間企業(yè)和軍隊的技術合作。[24]3月，韓國國防部公布《國防革新4.0基本計劃》，提出五大領域16個重點課題，從政府層面支持軍工出口。[25]4月，韓國國防部發(fā)布《2023—2037國防科學技術革新基本計劃》，提出了推動軍民國防科技合作和擴大國際合作的課題。[26]4月，韓國防衛(wèi)產業(yè)廳出臺了《2023—2027國防工業(yè)發(fā)展基本計劃》，正式確定了到2027年把韓國建設為第四大武器出口國和第五大軍事科技強國的目標。從這些政策文件可以看出，尹錫悅政府在面對未來戰(zhàn)爭提高國防科技水平的同時，始終把民間企業(yè)參與作為軍工產業(yè)發(fā)展的重要支撐，把軍工出口作為推動對外合作的重要抓手，力圖實現(xiàn)“創(chuàng)造經濟效益”與“牽引經濟外交”的雙贏局面。

（二）以軍工合作為抓手，密切與對象國的利益紐帶關系

軍工合作的特殊性決定了出口國與進口國之間要建立絕對信任關系，在此基礎上可發(fā)展成為準同盟性質的戰(zhàn)略紐帶，從而拓展安全合作的外延。[27]尹錫悅政府的首任國家安保室長金圣翰認為，“軍工出口需要雙方以信任為基礎，可以擴展到半導體、鋼鐵、服務等其他領域的合作”。[28]尹錫悅的“推銷外交”堅持把軍工出口作為戰(zhàn)略推動項目，通過軍工合作密切同武器進口國的政治、經濟和安全利益紐帶關系。

2023年1月尹錫悅訪問阿聯(lián)酋期間，兩國簽署了“戰(zhàn)略性軍工產業(yè)合作諒解備忘錄”，決定加強軍工產業(yè)和國防技術合作，共同進行投資和研發(fā)。2022年阿聯(lián)酋從韓國采購總額達35億美元的“天弓-2”型防空導彈系統(tǒng)，當年9月韓國空軍首次參加在阿聯(lián)酋舉行的“獵鷹盾牌”多國防空反導演習，進一步密切了兩國軍事合作關系。

2022年韓國與波蘭簽訂創(chuàng)紀錄軍購大單后，當年底韓國首批交付的K9自行火炮與K2坦克就運抵波蘭，隨著兩國第二輪合同談判的進行，2023年韓華宇航公司與現(xiàn)代羅特姆公司分別在波蘭設立法人，籌建工廠，計劃將來實現(xiàn)在當?shù)亟M裝生產武器。鑒于軍工出口的特殊性，武器交付、零配件供給、售后維護等需要長期的過程，進口國與出口國需保持長期信任合作關系。2023年2月韓國國防部長李鐘燮訪問波蘭，雙方同意加強兩軍之間交流，舉行聯(lián)合軍事演習。

2023年10月尹錫悅訪問沙特期間會見了沙特國防部長，雙方同意進一步加強國防及軍工合作。韓國國家安保室第一次長金泰孝透露，韓國與沙特就出口防空系統(tǒng)等大規(guī)模軍工合作的談判已到最后階段，“軍工產業(yè)將成為兩國合作的藍?！?。[29]尹錫悅訪問卡塔爾期間，兩國簽署了《軍工產業(yè)·軍需合作諒解備忘錄》，就交換軍工產業(yè)情報和設立共同委員會達成協(xié)議。

2023年11月尹錫悅出訪英國，加強兩國國防及安全合作成為《唐寧街協(xié)議》主題。雙方同意擴大兩軍聯(lián)合演習，共享海洋安全情報，支持韓國加入英國的“海域態(tài)勢感知（MDA）”項目。兩國簽署了“國防合作諒解備忘錄”，共同推動軍工裝備產業(yè)的開發(fā)。特別是網絡安全領域“戰(zhàn)略網絡伙伴關系”文件的簽訂，對韓國加強與“五眼聯(lián)盟”國家的網絡安全合作發(fā)揮了橋梁作用。[30]在人工智能、量子技術等尖端科技方面，兩國也同意加強應用于軍事戰(zhàn)略目的的共同研發(fā)。

（三）軍工出口具有“雙刃劍”作用，實現(xiàn)戰(zhàn)略目標前景難料

武器出口是一種特殊的戰(zhàn)略手段，始終服從于國家整體利益和戰(zhàn)略目的，作用于地緣政治和國際關系。[31]尹錫悅政府大力推動軍工出口，有經濟利益的推動，更是對外戰(zhàn)略合作的需要。但是，武器交易給人以“好戰(zhàn)”的印象，容易成為引發(fā)地區(qū)爭端和軍備競爭的導火索。鑒于軍工出口的“雙刃劍”作用，韓國能否把握好復雜關系，實現(xiàn)國家整體利益和戰(zhàn)略目的，尚存在諸多變數(shù)。

1.躋身軍火出口大國，需承受相應的安全風險。據瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所的統(tǒng)計，2017—2021年世界軍火出口市場前七名是美國、俄羅斯、法國、中國、德國、意大利、英國，韓國排在第八位。美、法、德、意、英是七國集團成員國，中、俄是全球性大國，對外界威脅風險的抗壓能力強。軍工出口與戰(zhàn)爭需要緊密相關，躋身軍工出口大國行列，也不可避免地給韓國帶來介入戰(zhàn)爭沖突的風險。尹錫悅政府堅持不向交戰(zhàn)國家提供大規(guī)模殺傷性武器的原則，但2022年韓國向美國出售10萬發(fā)155毫米口徑炮彈，向波蘭大規(guī)模出售武器，均被外界指間接向烏克蘭提供軍事援助，這也引起了俄羅斯方面的不滿。普京總統(tǒng)公開發(fā)出警告說，韓國若向烏克蘭提供武器，俄韓關系將走到盡頭。[32]

尹錫悅政府把發(fā)展軍工產業(yè)視作“解決未來生計”的產業(yè)，對軍工出口進行大張旗鼓的宣傳，這種做法也引起專家擔心。韓國前防衛(wèi)事業(yè)廳長全濟國（音譯）撰文指出：2012至2021年10年間，軍工出口在國家總出口中所占比重平均只有0.61%，在總GDP中所占比重不過0.22%，宣稱用來解決“生計問題”或作為“新經濟增長動力”有些言過其實。鑒于武器是消滅生命的手段，世界各國武器交易都是低調進行，政府出面大肆宣傳不利于國家形象，過于宣傳出口業(yè)績、泄露交易情報，也容易遭到競爭對手的破壞，致使交易失敗。韓國的KT-1教練機和K9火炮出口過程中都曾有過這樣的教訓。[27]

2.韓國自身存在局限性，軍工出口難以長盛不衰。近年來，韓國軍工出口飆升是國際局勢變化、國際軍火市場的分工及韓國武器銷售策略等因素疊加的結果。俄烏沖突造成的緊張局勢，使歐洲國家普遍增加軍費加緊備戰(zhàn)，波蘭等東歐國家向烏克蘭援助大量武器，本國武器裝備出現(xiàn)缺口亟須盡快補充。冷戰(zhàn)結束后，美國和歐洲國家紛紛對軍工產業(yè)作出調整，減少坦克、火炮等地面重火力的保有量和產能，增加飛機和潛艇的預算投入，而韓國由于面臨朝鮮威脅保持了強大的常規(guī)武器生產能力。[33]在這種情況下，以“產能大、發(fā)貨快”聞名的韓國武器填補了市場空白。但是，韓國武器技術體系和產業(yè)政策的局限性也決定了韓國的軍工出口難以長盛不衰。

韓國軍工產業(yè)的核心競爭力在于“先進的技術整合能力”，武器技術主要來源于美國，經過吸收和改造成為“韓式武器裝備”。技術密集型軍品生產不足是韓國武器出口的最大短板。[34]這種狀況導致韓國軍工產業(yè)在核心技術上容易被美國卡脖子，武器系統(tǒng)的兼容性也不夠穩(wěn)定。根據2018年的統(tǒng)計，在以技術和品質為標準的產品競爭力方面，韓國武器只達到先進國家的85%—89%。[27]2023年12月波蘭新政府上臺后，要求對前任政府簽訂的對外協(xié)議進行審查，韓國的軍售大單面臨中斷執(zhí)行的風險。2023年韓國的K2坦克在參與挪威軍購競標中敗給了德國的豹2A7坦克，也是由于北約成員國之間存在政治信任關系。這些因素預示著在表面的輝煌之下，韓國的軍工出口之路不會一帆風順。

3.軍工復合體隱隱現(xiàn)身，韓國未來福禍難卜。韓國軍工出口以政府為主導、以大企業(yè)為主體的特征鮮明。雖然韓國有隨著政權更替內外政策發(fā)生變化的傳統(tǒng)，但在扶持軍工產業(yè)發(fā)展和軍工出口方面，歷任韓國政府卻都保持了高度一致。樸正熙時代開始從政策制度和研發(fā)機制上啟動建立武器自主生產體系，20世紀90年代韓國建立起引進國外先進技術的“折中交易”制度，改善國防物資采購制度，進入21世紀，韓國政府從政策制度、研發(fā)體系、軍民融合、資金投入、人才培養(yǎng)等方面不斷完善措施，保障了韓國軍工產業(yè)的長足發(fā)展。[35]（51）韓國歷任領導人對待軍工出口的積極態(tài)度，使軍工企業(yè)與政府間形成緊密關系。

韓國歷任政府在發(fā)展軍工產業(yè)和推動軍工出口方面保持一致，客觀上也促進了軍工企業(yè)巨頭的形成，這和韓國財閥企業(yè)的成長模式一脈相承。軍售訂單一般有政府間協(xié)議性質，政府出面擔保，訂單大部分由三星、現(xiàn)代、韓華、LG、SK等大型綜合企業(yè)承接。2022年，在韓國與波蘭簽訂的軍售大單中，大型軍工企業(yè)是主要參與者，中小軍工企業(yè)參與不到10%。[35]韓國財閥企業(yè)深度涉足軍工領域，也令人對韓國是否會出現(xiàn)美式“軍工復合體”感到不安。尹錫悅政府大肆宣揚朝核威脅，大幅提高國防預算，客觀上助長了朝鮮半島軍備競賽，將使韓國國家安全面臨更多不確定性。

四、尹錫悅政府“推銷外交”的特點評析

梳理尹錫悅政府開展“推銷外交”的種種舉措，在擴大出口陣地、確保產業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定的同時，以價值觀為基礎推動“經濟安全”合作，擴充外交施展空間，提升國際影響力，爭做國際秩序規(guī)則的改變者，根本目的是為實現(xiàn)成為“全球樞紐國家”的目標服務。

（一）突出重點地區(qū)，凸顯經濟外交特色

尹錫悅的“推銷外交”行程，通常有大規(guī)模經濟代表團隨行，出席各種商業(yè)論壇和經貿推介活動，大力推動軍工產業(yè)、尖端產業(yè)、未來產業(yè)合作等成為主要內容，突出“經濟外交”意圖十分明顯。尹錫悅訪問阿聯(lián)酋時100名企業(yè)掌門人組成的經濟使節(jié)團隨行，訪問波蘭89名企業(yè)家隨行，訪問美國122名韓國大企業(yè)高管和經濟團體負責人隨行，訪問越南隨行的經濟代表團更是達到了205人。雙邊訪問期間，尹錫悅均親自出席兩國間的投資論壇、商業(yè)論壇活動，直接與企業(yè)家座談，促進雙邊經貿合作。尹錫悅的雙邊出訪以中東、東盟和歐洲為重點，對發(fā)展中國家承諾提供政府援助，展現(xiàn)“先進國家”的形象，對發(fā)達國家則強調共同價值理念，爭取在尖端科技及未來新產業(yè)領域開展合作。

尹錫悅還把國際多邊外交場合當作推銷韓國的機會，2023年1月尹錫悅在瑞士世界經濟論壇年會上發(fā)表演講強調供應鏈合作問題；5月出席七國集團廣島峰會期間，尹錫悅先后與澳大利亞、英國、印度、印度尼西亞等8國領導人舉行會談，加強在新能源汽車、電池、核電及軍工領域的合作，并作出了在農業(yè)、生物、氣候變化等領域向發(fā)展中國家提供支援的承諾；7月出席立陶宛北約峰會期間，尹錫悅先后會見挪威、荷蘭、葡萄牙等國領導人，商談在氫能、人工智能、半導體及軍工等領域開展合作；9月出席第78屆聯(lián)合國大會期間，尹錫悅密集會見了47國領導人，為釜山申辦2030年世博會爭取支持；9月參加雅加達東盟峰會和二十國集團新德里峰會期間，尹錫悅舉行了17場雙邊會談，進一步密切與東盟國家的關系；11月，尹錫悅在舊金山出席亞太經合組織第三十次領導人非正式會議時表態(tài)，韓國要在克服全球氣候危機方面作出貢獻。

（二）緊盯能源、供應鏈和未來尖端科技產業(yè)，爭做“規(guī)則改變者”

尹錫悅的“推銷外交”未雨綢繆，著眼韓國未來經濟安全，推動在能源、供應鏈及尖端科技產業(yè)上加強對外合作。2023年1月尹錫悅訪問阿聯(lián)酋期間，兩國政府簽署《全面·戰(zhàn)略能源合作伙伴聯(lián)合聲明》，韓國石油公社與阿布扎比國家石油公司簽署了聯(lián)合儲油合同，韓國獲得在發(fā)生石油危機時，可優(yōu)先從阿聯(lián)酋購買400萬桶原油的權力。[36]10月尹錫悅訪問沙特期間，韓國石油公社又與沙特國家石油公司簽訂在韓國儲備530萬桶原油的合同，發(fā)生能源危機時韓國享有優(yōu)先購買權。

2023年6月尹錫悅訪問越南期間，兩國政府簽署了“關鍵礦物供應鏈中心成立合作諒解備忘錄”，同意建立供應鏈合作體系，在關鍵礦物開發(fā)方面進行共同探測、研究、培訓等合作。9月尹錫悅出席雅加達東盟峰會期間，韓國又與菲律賓締結了自由貿易協(xié)定。韓國與關鍵礦物儲量豐富的東南亞國家加強合作，計劃把這些國家豐富的礦產資源與韓國的加工技術相結合，形成合作模式，確保韓國關鍵礦物供應鏈的穩(wěn)定。2023年5月七國集團廣島峰會前后，尹錫悅還先后與加拿大、澳大利亞、日本、德國等西方國家領導人進行了會晤，推動在關鍵礦物和原材料裝備等供應鏈領域加強合作。

尹錫悅出訪阿聯(lián)酋、美國、波蘭、法國、印尼、沙特、卡塔爾、英國、荷蘭等國期間，雙方政府和企業(yè)之間均簽訂了一系列加強未來尖端科技產業(yè)合作的諒解備忘錄，雖然大部分都是意向性協(xié)議，但是可以看出韓國利用西方國家的先進技術、阿拉伯國家的雄厚資金，加上本國的政策引導和研發(fā)投入，搶占未來尖端科技產業(yè)先機和市場先機的設想。尹錫悅多次表達了韓國要在尖端技術上成為“規(guī)則改變者”的設想，2022年11月的軍工出口戰(zhàn)略會議上，尹錫悅強調了“在技術霸權競爭時代，開發(fā)‘改變未來戰(zhàn)爭游戲規(guī)則’武器體系”的重要性。[37] 2023年8月戴維營峰會期間，美日韓三國達成加強尖端技術合作協(xié)議，在決定未來國際經濟秩序的人工智能、量子技術、太空等核心新興技術領域，三國將就標準制定、技術保護等開展合作。[38] 2023年11月出席舊金山亞太經合組織第三十次領導人非正式會議期間，尹錫悅提出由韓美日三國主導，建立國際人工智能和數(shù)據管理規(guī)范的設想。

（三）以價值觀為紐帶加強安全合作，服務“全球樞紐”目標

尹錫悅上臺后奉行“價值觀外交”路線，加強與所謂遵循 “自由民主主義”和“國際規(guī)范”的國家合作，這也是尹錫悅開展“推銷外交”的前提和基礎。越南是社會主義國家，但在南海問題上與中國存在紛爭，韓版“印太戰(zhàn)略”中加強與東盟的合作是重要組成部分，于是政治體制不同的兩個國家有了共同話題。2023年6月尹錫悅訪問越南期間，雙方簽署履行“全面戰(zhàn)略伙伴關系”行動計劃，明確寫入了“在南海問題、朝核問題等地區(qū)和平安全問題上加強合作”的內容，標志著韓越兩國安全合作關系進一步加深。

在訪問西方國家或出席以西方國家為主的多邊外交場合，尹錫悅的“推銷外交”以“價值觀”為前提表現(xiàn)得更加充分。2023年5月出席七國集團廣島峰會期間，尹錫悅請求國際社會關注朝鮮核問題，并重點提出了朝鮮人權問題，尹錫悅還會見了烏克蘭總統(tǒng)澤連斯基，承諾提供人道主義支援和戰(zhàn)后重建援助。2023年11月，在出席舊金山亞太經合組織第三十次領導人非正式會議期間，尹錫悅稱，“希望與具有自由和市場等核心價值的國家攜手建立針對擾亂供應鏈行為的預警機制”。[39]2023年11月，在尹錫悅訪英簽署的《唐寧街協(xié)議》中，雙方表示，“要共同致力于維護基于聯(lián)合國憲章和國際法的開放的、安定的國際秩序”。[40] 2023年11月，在尹錫悅與法國總統(tǒng)馬克龍的會談中，雙方確認“法國與韓國作為具有共同價值觀的國家，看待世界的視角相同，將以此原則為基礎攜手應對全球問題”[41]。自由、人權、人道主義屬于西方的核心價值理念范疇，尹錫悅凸顯與西方國家保持一致，意在加強“與自由世界的聯(lián)合”，拓展更廣泛的經濟合作和安全合作伙伴，促進“全球樞紐國家”目標的實現(xiàn)。

（四）“推銷外交”成績單亮眼，成效有待檢驗

尹錫悅政府的“推銷外交”成績單表面看起來十分亮眼。據韓國總統(tǒng)室2023年11月發(fā)布的數(shù)據顯示，尹錫悅就任總統(tǒng)19個月，出訪多達16次，排在歷任總統(tǒng)同期出訪首位，會見的外國首腦超過90人。僅2023年尹錫悅對阿聯(lián)酋、沙特、卡塔爾中東三國訪問期間，兩國政府和企業(yè)間簽訂的合作諒解備忘錄就多達76個，總規(guī)模達到502億美元。[42]韓國重點推動的軍工、核電、基建三大戰(zhàn)略出口項目，由于規(guī)模大、周期長，主要以政府為主導，并在政策和融資方面予以支持，吸引了眾多合作伙伴。2022年與韓國簽署軍工合作諒解備忘錄的國家達到48個；核電出口在東歐市場進展順利，韓國企業(yè)已參與波蘭、捷克等國核電站建設競標；基礎建設方面，2023年前三季度韓國企業(yè)承接海外建設項目規(guī)模達到235.3億美元，居歷史同期的第三位。

然而，在一系列耀眼數(shù)據的背后，韓國國內對尹錫悅政府“推銷外交”的質疑之聲一直未能平息。其一，期待“中東熱潮”再現(xiàn)為時尚早。尹錫悅訪問中東國家時簽下一系列建設大單，但鑒于海外建設項目周期長變數(shù)多，韓國企業(yè)普遍存在不能及時回收賬款的情況，目前為止一年以上未收回的長期欠款就高達1.5萬億韓元，其中伊拉克占到53.47%，[43]加上以色列與哈馬斯的沖突給中東局勢帶來不確定性，建設項目能否順利落實存在諸多變數(shù)。其二，出訪成果的評價存在爭議。韓國《京鄉(xiāng)新聞》報道，尹錫悅政府宣稱的“吸引投資”是個模糊概念，其中部分項目企業(yè)與外方已洽談成功，利用總統(tǒng)出訪之機簽署協(xié)議就被包裝為總統(tǒng)的出訪成果有些牽強，并且簽署的基本都是投資協(xié)議或合作諒解備忘錄，并不具有商業(yè)合同性質。[44]這些協(xié)議需要后續(xù)跟進對接才能落地，能否如數(shù)兌現(xiàn)還存在未知變數(shù)。其三，扭曲了政府與企業(yè)的關系。尹錫悅的“推銷外交”與大企業(yè)深度捆綁，出訪的基本都是韓國企業(yè)活動較為活躍的國家，表面上看是政府引導企業(yè)開辟海外市場，實際上是大企業(yè)為總統(tǒng)保駕護航，加深了韓國傳統(tǒng)的“政經勾結”的弊端。[44]過去政府主導出口形成財閥企業(yè)“勝者通吃”的局面沒有改變，中小企業(yè)依然面臨生存艱難的狀況，對改善國內經濟民生的正面效應難以顯現(xiàn)出來。其四，韓國政府高調推動軍工、核電出口，也引起競爭對手的關注和警惕。2022年美國西屋電氣公司對韓國水電核電公司發(fā)起訴訟，遲滯了韓國企業(yè)參與國際核電市場競標的步伐，2023年美國向印尼出售F-15EX戰(zhàn)斗機，使韓國與印尼聯(lián)合研制KF-21戰(zhàn)機項目受挫，都反映出美方對韓國的牽制心理。其五，尹錫悅的“價值觀外交”失衡偏向。尹錫悅以奉行“自由民主”和“國際規(guī)范”自居，為迎合美西方在亞太地區(qū)的利益，在訪美、訪英之前接受西方媒體的采訪中，都輕率提及臺海、南海問題，遭到中方的批駁。如果不遵守“兩國發(fā)展關系不針對第三方或損害第三方利益”的國際準則，尹錫悅推動的外交目標難以順利實現(xiàn)。其六，釜山申辦世博會失利產生負面影響。尹錫悅政府投入巨大人力財力卻遭遇慘敗，申辦策略、形勢判斷、交涉能力均遭到批評，進而影響到民眾對政府外交政策甚至執(zhí)政的信心。

五、結語

尹錫悅政府的“推銷外交”以首腦外交為牽引，推動韓國優(yōu)勢產業(yè)項目“走出去”占領海外市場，這是韓國傳統(tǒng)出口導向戰(zhàn)略在新形勢下的延續(xù)。尹錫悅政府的“推銷外交”除了謀求經濟利益外，通過“經濟外交”還延伸到“安全合作”，不斷擴大伙伴國圈子，提高韓國的國際影響力，以實現(xiàn)成為“全球樞紐國家”的根本目的。尹錫悅上臺后的施政明顯呈現(xiàn)“外交”重于“內政”的特點，致力于利用“價值觀外交”和“推銷外交”支撐其從政治、安全和經濟層面實現(xiàn)振興國家的目標。尹錫悅的“推銷外交”成績單雖然表面好看，但以軍工產業(yè)為代表的新戰(zhàn)略出口項目存在制約因素，大項目大投資消化落地需要長期過程，對韓國疲弱經濟的正面牽引效應短期內難以顯現(xiàn)，中東局勢變化、競爭對手的牽制等外部環(huán)境存在變數(shù)，國內也存在反對黨的掣肘、政局變動可能導致政策變化等不利因素。如果說尹錫悅的“推銷外交”為韓國描繪了一幅美好藍圖，這些美好前景能否實現(xiàn)還要看尹錫悅政府今后能否經得起國內外局勢變動的考驗。