河長制政策實(shí)施現(xiàn)狀及其效力評(píng)估研究

［摘" 要］" 通過構(gòu)建 “政策力度-政策目標(biāo)-政策措施-政策反饋”四維度政策效力評(píng)估模型，評(píng)估河長制政策效力，分析各類政策措施對(duì)水質(zhì)的影響。研究發(fā)現(xiàn)：（1）當(dāng)前河長制政策文本指導(dǎo)效力較強(qiáng)，但其政策措施單一，全面性不足、大眾參與程度不高。（2）河長制政策文本仍然處在“以量取勝”的層面，忽視了政策文本的具體內(nèi)容及政策實(shí)施的整體性。（3）命令控制型政策措施能有效改善水質(zhì)，而經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與信息型政策措施對(duì)水質(zhì)改善產(chǎn)生負(fù)面影響，自愿參與型政策措施無法顯著影響水質(zhì)。基于此，通過建立互相協(xié)作的省級(jí)河長機(jī)制、河長制長效治理與幫扶機(jī)制等措施進(jìn)一步放大政策效力。

［關(guān)鍵詞］" 河長制；政策效力評(píng)估；政策文本量化分析；水質(zhì)綜合得分

［中圖分類號(hào)］TV213.4" ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A" ［文章DOI］10.15883/j.13-1277/c.20240507308

［收稿日期］

2023-03-03

［基金項(xiàng)目］" 陜西省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目 “基于三變改革背景下的陜西省農(nóng)村兩委干部激勵(lì)與制約體系構(gòu)建”（2018S04）

［作者簡介］" 楊" 博（1993—），女，甘肅蘭州人，西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士研究生；通訊作者：王征兵（1964—），男，陜西咸陽人，西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授。

一、 引言

伴隨城鎮(zhèn)化發(fā)展以及農(nóng)藥化肥使用，河流污染問題日益嚴(yán)重。河長制是我國地方政府為破解當(dāng)前水污染困境而做出的嘗試。為解決河流污染問題，2007年江蘇省無錫市首先提出通過將河流斷面水質(zhì)檢測結(jié)果納入各市縣區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人政績考核范疇，以解決太湖藍(lán)藻爆發(fā)引起的水污染問題。河長制是科層制治理方式的自我調(diào)整，采用地方官員分級(jí)治理，避免高層政府集中控制的同時(shí)提升了地區(qū)河流治理效果，便于各方資源協(xié)調(diào)與整合，基于此，研究河長制政策實(shí)施現(xiàn)狀及其執(zhí)行效果對(duì)于進(jìn)一步落實(shí)河長制政策，提升政策執(zhí)行力度具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)于河長制的研究，主要集中在治理機(jī)制、政策擴(kuò)散以及政策執(zhí)行三個(gè)方面。政策的制定首先需要明確其內(nèi)部作用機(jī)制，河長制的實(shí)施效果與治理機(jī)制集中于其與政府、個(gè)人兩個(gè)方面的關(guān)系。就政府層面而言，河長制的實(shí)施效果是地方政府治理能力的體現(xiàn)，也是地方政府與國家相關(guān)部門權(quán)、責(zé)、利協(xié)調(diào)統(tǒng)一的體現(xiàn)［1］。具體來說，就是要將河長制責(zé)任落實(shí)到地方政府的某一領(lǐng)導(dǎo)層面，將政策執(zhí)行效果與地方官員政績考核密切掛鉤，內(nèi)生化治理動(dòng)力［2］。通過上下級(jí)之間的權(quán)力差，對(duì)治理責(zé)任進(jìn)行類項(xiàng)目化運(yùn)作，按照“打包”“分包”“拆包”“接包”的思路進(jìn)行分級(jí)操作，明確各級(jí)責(zé)任，避免責(zé)任混亂不清、政策實(shí)施效率低下問題的發(fā)生。同時(shí)，通過將縱向治理機(jī)制與橫向治理機(jī)制相結(jié)合，協(xié)調(diào)地方政府與中央政府之間的關(guān)系［3］。對(duì)于平級(jí)科層間協(xié)調(diào)困難的問題，采用“科層反對(duì)科層”的方式解決，提高河長制執(zhí)行效力 ［4］。除河長制政策實(shí)施，政策監(jiān)管也是保證政策效果的重要環(huán)節(jié)，進(jìn)一步完善河長制政策監(jiān)管體系，提高評(píng)價(jià)考核透明度，為河長制的實(shí)施提供保障的同時(shí)有效解決實(shí)施過程中存在的“委托—代理問題”［5］。就個(gè)人層面而言，河長制的實(shí)施要求全社會(huì)參與，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)個(gè)體積極性，將治理效果與個(gè)人目標(biāo)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)河長制治理效果最大化［6］。在河流污染治理的過程中，我國現(xiàn)行的行政體制的分割性使得流域水環(huán)境的整體性被打破，同時(shí)，流域水污染治理具有的外部性以及地方政府的自立化傾向，都使得個(gè)體理性和集體理性的矛盾突出，最終導(dǎo)致“公地悲劇”——流域水污染治理失效。通過水污染治理的補(bǔ)償機(jī)制保證個(gè)體利益與集體利益的有機(jī)統(tǒng)一［7-8］。河長制政策的推行，經(jīng)歷了制度初創(chuàng)階段、制度局部擴(kuò)散階段以及制度全面推行階段，三個(gè)階段均涉及政策擴(kuò)散，但其擴(kuò)散的廣度與深度存在差異。河長制政策擴(kuò)散機(jī)制往往從“行動(dòng)者-情境-產(chǎn)出” ［9］或資源稟賦、行政執(zhí)行、政策實(shí)施、外部推力等方面展開［10］。也有學(xué)者將其時(shí)間演進(jìn)模式表達(dá)為“S型擴(kuò)散模式” ［11］。河長制的實(shí)施往往由于省域之間的阻隔，導(dǎo)致在流域水污染治理過程中整體性難以保持［7］，研究對(duì)象多以一整個(gè)地區(qū)為主，但由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)、制度等方面的差異性，使得河長制在各地區(qū)的執(zhí)行情況同樣存在較大差異，例如西北地區(qū)［12］以及長江三角洲地區(qū)［13］政策執(zhí)行效果存在較大差異，其中西北地區(qū)的擴(kuò)散有著時(shí)間上“緩慢發(fā)展、短期暴發(fā)”、空間上“自南向北”、層級(jí)上“上下結(jié)合+自上而下”的特征，而長三角地區(qū)的政策實(shí)施相對(duì)西北地區(qū)而言更加有效。同時(shí)在河長制政策執(zhí)行過程中，存在政府權(quán)力過度集中［14］、基層河長角色過載［15］、政府污水治理治標(biāo)不治本［16］等問題，嚴(yán)重影響河長制執(zhí)行效果。河長制的執(zhí)行需要各級(jí)政府之間、社會(huì)個(gè)體與政府間同時(shí)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，將河長制執(zhí)行效力的考核落實(shí)到具體指標(biāo)上，在充分調(diào)動(dòng)地方各級(jí)河長積極性的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)廣大民眾參與其中，實(shí)現(xiàn)集體利益與個(gè)體利益的激勵(lì)相容。同時(shí)，民眾參與為河長制實(shí)施提供了另一種監(jiān)督的渠道，與政府監(jiān)督結(jié)合，能起到強(qiáng)化實(shí)施效果的作用。

現(xiàn)有研究結(jié)果更多是從定性角度對(duì)河長制進(jìn)行評(píng)價(jià)，且主要集中在治理機(jī)制與政策擴(kuò)散的理論角度，對(duì)于政策執(zhí)行方面更多是以某一地區(qū)為主要研究對(duì)象，對(duì)于全國的研究相對(duì)較少，同時(shí)，現(xiàn)有研究對(duì)于河長制各類型政策能否有效提高水質(zhì)水平，未進(jìn)行深入解答。本文在借鑒已有“政策力度-政策目標(biāo)-政策措施”三維度政策效力評(píng)估模型的基礎(chǔ)上，構(gòu)建“政策力度-政策目標(biāo)-政策措施-政策反饋”的四維度政策效力評(píng)估模型，評(píng)估其四個(gè)維度得分以及四種政策工具的效力水平，同時(shí)，創(chuàng)新性地引入水質(zhì)綜合得分指標(biāo)，評(píng)估各類型政策工具對(duì)水質(zhì)的影響。

二、 河長制政策文本發(fā)布情況

我國江河數(shù)量眾多，流域面積廣闊，但隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展、農(nóng)業(yè)與工業(yè)污染日益嚴(yán)重，河流污染問題也開始顯現(xiàn)并有進(jìn)一步嚴(yán)重的趨勢，加速水污染治理成為當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的首要任務(wù)。本文通過“北大法寶”數(shù)據(jù)庫，收集到2008—2023年與河長制相關(guān)的政策文本共計(jì)411份，這里按照政策文本類型、政策文本發(fā)布主體以及政策措施類型對(duì)河長制發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行綜合論述。

河長制相關(guān)政策文本包括通知、意見、決定、方案、規(guī)定、報(bào)告、條例、函、復(fù)函、通報(bào)以及公告等11種類型。2008—2023年15年間，以通知為形式的河長制相關(guān)政策文本共發(fā)布353份，占2008—2023年全部河長制相關(guān)政策文本的85.89%，這在反映河長制相關(guān)政策文本指導(dǎo)性較強(qiáng)的同時(shí)，也說明其規(guī)范性以及多樣性存在不足。

河長制相關(guān)政策文本發(fā)布主體包括中共中央、國務(wù)院、國家級(jí)部門、省級(jí)政府、直轄市級(jí)、市級(jí)政府、州級(jí)政府、區(qū)級(jí)政府、縣級(jí)政府等部門單位。2008—2023年以市、州級(jí)政府單位發(fā)布的河長制相關(guān)政策文本占全部河長制政策文本的68.37%，以省級(jí)、直轄市級(jí)政府單位發(fā)布的河長制相關(guān)政策文本占全部河長制政策文本的26.76%。2017年為河長制政策文本最多的年份，共計(jì)161份，其中市、州級(jí)政府單位發(fā)布的河長制政策文本占全部市、州級(jí)政府單位頒布河長制文本總量的42.70%。省級(jí)、直轄市級(jí)政府單位發(fā)布河長制文本占全部省級(jí)、直轄市級(jí)政府單位發(fā)布河長制文本總量的32.73%?？梢?，河長制相關(guān)政策文本發(fā)布主體集中在省、市級(jí)政府單位，這在保證政策的精細(xì)化、準(zhǔn)確性以及高效實(shí)施的同時(shí)，也使得其政策效力相較以國家級(jí)政府單位為主體發(fā)布的政策文本效力明顯較弱。同時(shí)，以區(qū)、縣級(jí)政府單位為發(fā)布主體的河長制相關(guān)政策文本的缺乏也使河長制政策實(shí)施存在盲區(qū)與死角，全面性不足。

河長制政策措施可分為命令控制型政策措施、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策措施、信息型政策措施以及自愿參與型政策措施 ［17］。2008—2023年含命令控制型政策措施的河長制政策文本占全部河長制相關(guān)政策文本的90.02%，含信息型政策措施的河長制政策文本占全部河長制相關(guān)政策文本的21.90%，含經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型與自愿參與型政策措施的河長制政策文本占全部河長制相關(guān)政策文本的34.06%。由此可見，河長制相關(guān)政策文本以命令控制型政策措施為主要工具，輔之信息型政策措施，將強(qiáng)制導(dǎo)向性與社會(huì)輿論導(dǎo)向性相結(jié)合，構(gòu)成當(dāng)前河長制政策措施的主體框架。

綜上所述，目前河長制政策規(guī)范性不足，政策措施單一，全面性欠佳等是制約河長制實(shí)施的主要問題，同時(shí)，強(qiáng)制性政策措施過多使用，嚴(yán)重影響大眾參與河長制實(shí)施的熱情，河長制政策文本的制定仍停留在行政級(jí)別較高的政府層面，嚴(yán)重限制了河長制在基層及大眾間的實(shí)施與推進(jìn)。

三、 河長制政策執(zhí)行效力評(píng)估

（一） 政策效力評(píng)估模型

本文借鑒彭紀(jì)生等 ［18］以及羋凌云等 ［17］的研究成果，構(gòu)建“政策力度-政策措施-政策目標(biāo)-政策反饋”的四維度政策評(píng)估模型。其中，政策力度由發(fā)布機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別決定，行政級(jí)別越高，政策力度越大；政策措施指政策執(zhí)行過程中采取的方法；政策目標(biāo)指政策所要達(dá)到的效果。政府部門的行政級(jí)別與其發(fā)布政策的政策力度得分正相關(guān)，與政策目標(biāo)和政策措施得分負(fù)相關(guān) ［18］。政策反饋是對(duì)一項(xiàng)政策是否落實(shí)到位的考察，關(guān)系著政策的進(jìn)一步實(shí)施。

（二） 河長制政策文本的選取與評(píng)分

借鑒艾麗娜［13］ 、羋凌云等［17］、彭紀(jì)生等［18］研究成果，對(duì)政策力度、政策目標(biāo)、政策措施以及政策反饋四個(gè)維度的評(píng)分按1—5的分值進(jìn)行評(píng)估。政策力度賦值依據(jù)國家行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力大小以及國務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》進(jìn)行［18］，發(fā)布機(jī)構(gòu)行政級(jí)別越高，政策力度越大，賦值由高到低依次為中共中央及國務(wù)院、國家級(jí)部門、省級(jí)及直轄市級(jí)、市州級(jí)、區(qū)縣級(jí)。政策目標(biāo)與政策反饋的賦值依據(jù)河長制政策文本中對(duì)于政策目標(biāo)與反饋的明確程度以及量化程度進(jìn)行，兩者程度越高，評(píng)分越高［19］。參考世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織對(duì)環(huán)境政策措施的分類方法，將政策措施分為命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型、信息型、自愿參與型四種類型，賦值標(biāo)準(zhǔn)具體為政策措施的執(zhí)行力度越大、詳實(shí)程度越高及可操作水平越高，政策措施得分越高。同時(shí)，由于政策樣本只是涉及河長制一個(gè)主題，且政策目標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)只有三條，為了保證評(píng)價(jià)結(jié)果差異性顯著，將政策目標(biāo)設(shè)置為3個(gè)等級(jí)，由高到低分別賦值為5、3、1，以區(qū)別于政策力度評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。具體量化標(biāo)準(zhǔn)見表1和表2。

根據(jù)構(gòu)建的四維度政策效力評(píng)估模型以及各政策的具體賦值，測算2008—2023年全國31個(gè)省市自治區(qū)（不含港澳臺(tái)）河長制政策效力，具體測算公式如下：

PEil=（pgil+pmil+pfil）×peil（1）

TPEi=∑Nl=1（pgil+pmil+pfil）×peil（2）

APEi=∑Nl=1（pgil+pmil+pfil）×peil/N（3）

公式（1）—（3）中，PEil是第i年、第l項(xiàng)河長制政策的政策效力，TPEi指第i年全國河長制政策年整體效力，APEi指第i年全國河長制政策年平均效力，i是政策的發(fā)布年份，i∈2008，2023；pgil是第i年、第l項(xiàng)河長制政策的政策目標(biāo)，pmil是第i年、第l項(xiàng)河長制政策的政策措施得分，pfil是第i年、第l項(xiàng)河長制政策的政策反饋得分，peil是第i年、第l項(xiàng)河長制政策的政策力度得分，N為河長制政策文本數(shù)量。

（三） 河長制政策效力的統(tǒng)計(jì)性描述

由公式（1）—（3）計(jì)算得到2008—2023年河長制政策四個(gè)維度得分、政策整體效力與平均效力得分，結(jié)果如圖1和圖2所示。

由圖1可知，河長制相關(guān)政策文本數(shù)量在2018年前呈增長趨勢，2015年后增長幅度變大，2018年達(dá)到頂峰，隨后出現(xiàn)大幅下降。2017年標(biāo)志著河長制政策大范圍推行的《關(guān)于全面推行河長制的意見》的發(fā)布，促使全國各地河長制政策相關(guān)文件數(shù)量激增。而隨著河長制政策的日趨完善，相關(guān)政策文本發(fā)布數(shù)量有所減少，出現(xiàn)2018年后河長制政策文本數(shù)量的大幅度下降，但2000年后河長制政策相關(guān)文本數(shù)量又呈小幅度增加趨勢，說明水生態(tài)治理是一項(xiàng)長期工作。河長制政策文本數(shù)量與政策整體效力密切相關(guān)且長期處于較低水平，河長制政策的平均效力與政策數(shù)量幾乎不存在關(guān)系，單項(xiàng)政策對(duì)于整體政策的貢獻(xiàn)率較低。

由圖2可知，河長制政策的四個(gè)維度得分與政策整體效力得分的變化趨勢基本一致。河長制政策的四個(gè)維度得分最高點(diǎn)出現(xiàn)在2017年，而政策整體效力得分的最高點(diǎn)出現(xiàn)在2018年，可能的原因是河長制政策的實(shí)施存在滯后性，政策整體效力的顯現(xiàn)受到時(shí)間因素的影響較大。同時(shí)，政策反饋維度得分最低，政策措施維度得分最高。

（四） 河長制各類政策措施效力總得分水平分析

由圖3可知，2008—2023年河長制四類政策措施效力總得分的變化趨勢基本保持一致，2008—2016年河長制四類政策措施效力總得分處于相對(duì)平穩(wěn)且較低水平，2017年得分快速上升，其中命令控制型政策措施效力總得分上升幅度最大。2017后，河長制的實(shí)施逐漸完善，相關(guān)政策數(shù)量有所減少，四類政策措施的效力水平均出現(xiàn)了較大幅度下降。2000—2023年四類政策措施的效力水平又出現(xiàn)了小幅度上升，這與河長制政策文本數(shù)量的增加密切相關(guān)。就具體政策類型而言，信息型政策措施、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策措施與自愿參與型政策措施的效力總得分基本保持一致且處于相對(duì)較低水平。

四、 河長制各類政策措施效力水平對(duì)水質(zhì)影響的實(shí)證檢驗(yàn)

（一） 模型設(shè)計(jì)

為了進(jìn)一步分析河長制的四類政策措施對(duì)于提升水質(zhì)、改善水污染問題的影響力度，本文構(gòu)建以下模型進(jìn)行評(píng)價(jià)，具體公式如下：

WSi=α0+α1lnCOMi+α2lnECOi+α3lnINFi+α4lnVOLi+α5Xi+εi（4）

式中WSi表示第i年水質(zhì)綜合得分，COMi表示第i年命令控制型政策效力總得分，ECOi表示第i年經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策效力總得分，INFi表示第i年信息型政策效力總得分，VOLi表示第i年自愿參與型政策效力總得分，i表示政策發(fā)布年份，X表示控制變量，εi表示隨機(jī)變量。

（二） 變量選取與數(shù)據(jù)來源

（1） 被解釋變量：水質(zhì)綜合得分（WS）。水質(zhì)綜合指標(biāo)劃分為Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類、Ⅳ類、Ⅴ類以及劣Ⅴ類六個(gè)等級(jí)，分別賦值為1—6，數(shù)值越大，水質(zhì)污染越嚴(yán)重［20］，再按各類水質(zhì)占當(dāng)年所有水質(zhì)總合的百分比，計(jì)算當(dāng)年的水質(zhì)綜合得分，得分越高，水污染越嚴(yán)重。

（2） 解釋變量：命令控制型政策效力總得分（COM）、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策效力總得分（ECO）、信息型政策效力總得分（INF）、自愿參與型政策效力總得分（VOL），分別加1后取對(duì)數(shù)。

（3） 控制變量：依據(jù)許瑩瑩等［20］、于紅等［21］的研究成果，從經(jīng)濟(jì)、人口、政府扶持、污水排放及氣候五個(gè)方面對(duì)水質(zhì)影響因素進(jìn)行衡量，分別采用人均生產(chǎn)總值（pgdp）、人口密度（In pded）、政府環(huán)保扶持水平（gov）、廢水氮氨排放總量（In nh3n）、全年降水總量（In raim）。其中，人口密度為人口數(shù)量與地區(qū)面積之比，政府環(huán)保扶持水平為政府環(huán)保財(cái)政支出與政府總財(cái)政支出比值。同時(shí)，為消除數(shù)據(jù)異方差問題，對(duì)人口密度、廢水氮氨排放總量、全年降水總量取對(duì)數(shù)并對(duì)人均生產(chǎn)總值做以2008年為基期的平減處理。

本文數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》及《中國生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，考慮到指標(biāo)數(shù)據(jù)的完整性，鑒于數(shù)據(jù)的完整性與可獲得性，研究范圍為2008—2022年。表3為各變量的描述性統(tǒng)計(jì)分析。

（三） 實(shí)證結(jié)果分析

按模型（4）對(duì)四項(xiàng)河長制政策措施進(jìn)行回歸分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，個(gè)別變量方差膨脹因子（VIF）明顯大于10，說明變量間存在多重共線性，故采用逐步回歸解決，具體回歸結(jié)果見表4。

由表4結(jié)果可知，自愿參與型政策措施及政府環(huán)保扶持水平對(duì)水質(zhì)綜合得分的影響不顯著，予以剔除。就解釋變量而言，命令控制型政策措施對(duì)水質(zhì)綜合得分影響顯著為負(fù)，說明其總得分越高，水質(zhì)綜合得分就越低，水質(zhì)越好。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型與信息型政策措施對(duì)水質(zhì)綜合得分影響顯著為正，其總得分越高，水污染越嚴(yán)重?？赡艿脑蚴?，命令控制型政策措施采用強(qiáng)制性手段保證河長制政策的順利實(shí)施，影響力度與執(zhí)行力度更大；經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策措施效力水平在四種措施中最低，說明政府河道治理與清污補(bǔ)助、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)等措施可能存在落實(shí)不到位情況，或出現(xiàn)形式主義，影響了政策效力的發(fā)揮；信息型政策措施在引導(dǎo)公眾參與的過程中，影響力未能完全釋放，還可能伴隨宣傳誤導(dǎo)的結(jié)果，對(duì)水質(zhì)改善產(chǎn)生了負(fù)面影響。就控制變量而言，政府環(huán)保扶持水平對(duì)水質(zhì)沒有顯著影響，這與當(dāng)前政府對(duì)于環(huán)保的支出水平不高，尤其是對(duì)于水質(zhì)改善方面的扶持力度不夠相關(guān)。人口密度對(duì)水質(zhì)綜合得分影響顯著為正，人均生產(chǎn)總值、廢水氮氨排放總量及全國降水總量對(duì)水質(zhì)綜合得分影響顯著為負(fù)，即人口密度越小、人均生產(chǎn)總值越高、廢水氮氨排放總量越大、全國降水總量越多，水質(zhì)越好，其中氮氨主要來源于農(nóng)業(yè)肥料、畜禽養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)活動(dòng)，而政府對(duì)于水質(zhì)改善主要從工業(yè)著手［21］，農(nóng)業(yè)面源污染的關(guān)注度不夠、防治技術(shù)傳統(tǒng)、防治機(jī)制缺失［22］使得其對(duì)水質(zhì)的影響可能出現(xiàn)偏差，出現(xiàn)廢水氮氨排放總量對(duì)水質(zhì)綜合得分影響顯著為負(fù)的情況。

五、 結(jié)論與建議

當(dāng)前，河長制政策文本形式以通知為主，發(fā)布主體集中在市、州級(jí)政府單位，政策措施以命令控制型為主。這在說明當(dāng)前河長制政策文本指導(dǎo)效力較強(qiáng)的同時(shí)，也暴露了其政策措施單一、全面性不足的缺點(diǎn)。河長制政策數(shù)量與其整體效力的變化趨勢高度統(tǒng)一，而與其平均效力幾乎不存在關(guān)系，單項(xiàng)政策對(duì)于整體政策的貢獻(xiàn)率較低，當(dāng)前河長制政策仍然處在“以量取勝”的層面，忽視了政策文本的具體內(nèi)容及政策實(shí)施的整體性。命令控制型政策措施有助于改善水質(zhì)，信息型政策措施在引導(dǎo)公眾參與的過程中，影響力未能完全釋放。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策措施效力水平在四種措施中最低。通過促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、控制人口密度、治理農(nóng)業(yè)面源污染、增加降水量，可以促進(jìn)地區(qū)水質(zhì)的改善。

為進(jìn)一步提高河長制的執(zhí)行效力及其對(duì)水質(zhì)的改善效果，可以從以下四個(gè)方面著手。

（1） 建立互相協(xié)作的省級(jí)河長機(jī)制，既要注重河長制政策文本的內(nèi)容性及實(shí)施的整體性，也要因地制宜，區(qū)別對(duì)待。對(duì)于處在同一流域的不同省份或地區(qū)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立互相協(xié)作的省級(jí)河長機(jī)制，在保證河長制政策在不同地區(qū)有效實(shí)施的同時(shí)注重其實(shí)施的完整性，放大政策效力［20］。同時(shí)，不同區(qū)域水質(zhì)環(huán)境不同，水環(huán)境問題不同，不能“一刀切”，在充分調(diào)研與分析地區(qū)水環(huán)境差異后，因地制宜，做到精準(zhǔn)施策。

（2） 充分發(fā)揮命令控制型河長制政策措施對(duì)水質(zhì)改善的促進(jìn)作用，同時(shí)輔助以信息型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與自愿參與型政策措施。要通過命令控制型政策措施的強(qiáng)制作用，對(duì)河長制政策的實(shí)施提供指導(dǎo)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策措施的直接刺激作用，充分發(fā)揮信息型與資源參與型政策措施的引導(dǎo)作用，增強(qiáng)大眾河流保護(hù)的自覺意識(shí)，加強(qiáng)河長制政策在媒體以及社會(huì)中的宣傳力度，轉(zhuǎn)變宣傳形式，具體可以通過新媒體以及進(jìn)村、進(jìn)社區(qū)有獎(jiǎng)問答形式開展，在強(qiáng)化大眾環(huán)保意識(shí)的同時(shí)提升信息型以及自愿參與型政策措施的影響力度。

（3） 建立河長制精準(zhǔn)幫扶與長效治理機(jī)制，以技術(shù)發(fā)展帶動(dòng)河長制發(fā)展。國家為河長制的發(fā)展提供專項(xiàng)財(cái)政資金支持，技術(shù)水平較高地區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、技術(shù)水平較低的地區(qū)提供對(duì)口精準(zhǔn)幫扶，實(shí)現(xiàn)信息共享機(jī)制。同時(shí)，明確各級(jí)政府間的權(quán)責(zé)劃分、主體責(zé)任與配合責(zé)任，將責(zé)任細(xì)化到每個(gè)河長，嚴(yán)格考核標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)設(shè)定短期與長期相結(jié)合的考核指標(biāo)，避免地方政府以追求短期達(dá)標(biāo)的治理行為及“權(quán)責(zé)不對(duì)等現(xiàn)象”的出現(xiàn)。

［參考文獻(xiàn)］

［1］郝亞光.“河長制”設(shè)立背景下地方主官水治理的責(zé)任定位［J］.河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2017 （5）：13-18.

［2］任敏.“河長制”：一個(gè)中國政府流域治理跨部門協(xié)同的樣本研究［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（3）：25-31.

［3］李興平.行政跨界水污染治理中的利益協(xié)調(diào)探討：以渭河流域?yàn)槔跩］.理論探索，2015（5）：94-99.

［4］張貫磊.“用科層反對(duì)科層”：河長制的運(yùn)作邏輯、內(nèi)在張力與制度韌性——基于上海市秦鎮(zhèn)的實(shí)證分析［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2021 （1）：55-64.

［5］王書明，蔡萌萌.基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的“河長制”評(píng)析［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2011 （9）：8-13.

［6］韓志明，李春生.責(zé)任是如何建構(gòu)起來的：以S市河長制及其實(shí)施為例［J］.理論探討，2021（1）：137-145.

［7］李正升.從行政分割到協(xié)同治理：我國流域水污染治理機(jī)制創(chuàng)新［J］.學(xué)術(shù)探索，2014（9）：57-61.

［8］唐見，曹慧群，何小聰，等.河長制在促進(jìn)完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的作用研究［J］.中國環(huán)境管理，2019 （1）：80-83.

［9］熊燁.我國地方政策轉(zhuǎn)移中的政策“再建構(gòu)”研究：基于江蘇省一個(gè)地級(jí)市河長制轉(zhuǎn)移的扎根理論分析［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2019 （3）：131-144+174-175.

［10］周建國，熊燁.“河長制”：持續(xù)創(chuàng)新何以可能——基于政策文本和改革實(shí)踐的雙維度分析［J］.江蘇社會(huì)科學(xué)，2017（4）：38-47.

［11］王洛忠，龐銳.中國公共政策時(shí)空演進(jìn)機(jī)理及擴(kuò)散路徑：以河長制的落地與變遷為例［J］.中國行政管理，2018（5）：63-69.

［12］寇曉東，汪紅.政策擴(kuò)散視角下西北地區(qū)河長制的創(chuàng)新影響因素研究［J］.中國水利，2020（10）：16-18.

［13］艾麗娜.長江三角洲地區(qū)“河長制”政策效力評(píng)估：基于2008－2018年政策文本的量化分析［J］.環(huán)境保護(hù)科學(xué)，2020 （2）：11-17+65.

［14］王書明，楊洪星.加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的公眾參與：基于廈門PX項(xiàng)目抗?fàn)幨录乃伎迹跩］.科學(xué)與管理，2011 （2）：5-9.

［15］顏海娜，王思寧.基層河長的政策執(zhí)行力：一項(xiàng)關(guān)于政令“最后一公里”的實(shí)證分析［J］.廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2019 （6）：36-53.

［16］沈坤榮，金剛.中國地方政府環(huán)境治理的政策效應(yīng)：基于“河長制”演進(jìn)的研究［J］.中國社會(huì)科學(xué)，2018（5）：92-115+206.

［17］羋凌云，楊潔.中國居民生活節(jié)能引導(dǎo)政策的效力與效果評(píng)估：基于中國1996—2015年政策文本的量化分析［J］.資源科學(xué)，2017 （4）：651-663..

［18］彭紀(jì)生，仲為國，孫文祥.政策測量、政策協(xié)同演變與經(jīng)濟(jì)績效：基于創(chuàng)新政策的實(shí)證研究［J］.管理世界，2008（9）：25-36.

［19］蘭梓睿.中國可再生能源政策效力、效果與協(xié)同度評(píng)估：基于1995—2018年政策文本的量化分析［J］.大連理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2021 （5）：112-122.

［20］許瑩瑩，唐培鈞.“河長制”政策效應(yīng)及地區(qū)異質(zhì)性研究［J］.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2020 （12）：181-186+192.

［21］于紅，楊林，鄭瀟.河長制能實(shí)現(xiàn)“以鄰為壑”到“守望相助”的協(xié)同治理嗎？：來自七大流域準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)的檢驗(yàn)［J］.軟科學(xué)，2022 （6）：40-47.

［22］楊濱鍵， 尚杰， 于法穩(wěn). 農(nóng)業(yè)面源污染防治的難點(diǎn)、問題及對(duì)策［J］.中國生態(tài)農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)， 2019 （2）： 236-245.

Study on the Implementation Status and Efficacy Evaluation of the River Chief Policy

YANG Bo， WANG Zhengbing

（School of Economics and Management， Northwest Agriculture amp; Forestry University， Yangling 712100，China）

Abstract：By constructing a four-dimensional policy efficacy evaluation model of “policy intensity-policy objectives-policy measures-policy feedback”， this study evaluates the efficacy of the River Chief Policy and analyzes the impact of various policy measures on water quality. The findings are as follows： （1） The current River Chief policy texts have strong guiding efficacy， but the policy measures are singular， lacking in comprehensiveness and low in public participation. （2） The River Chief policy texts still focus on “winning by quantity”， neglecting the specific content of the policy texts and the integrity of policy implementation. （3） Command-and-control policy measures can effectively improve water quality， while economic incentive and informational policy measures have a negative impact on water quality improvement， and voluntary participation policy measures cannot significantly affect water quality. Based on these findings， further amplification of policy efficacy is proposed through the establishment of collaborative provincial-level river chief mechanisms， long-term governance， and support mechanisms for the River Chief system.

Key words：River Chief Policy; policy efficacy evaluation; quantitative analysis of policy texts; comprehensive water quality score

［責(zé)任編輯" 田春霞］