論超級互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)的行政法規(guī)制

摘要：由于超級互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)具有一定的權(quán)力屬性，因此以遏制權(quán)力濫用為己任的行政法規(guī)制模式應當成為識別和規(guī)制超級互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)的重要模式。具體而言，應當通過分析超級互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者的平臺治理權(quán)行使是否遵循“依規(guī)治理”“正當程序”和“比例原則”來識別是否存在濫用平臺治理權(quán)行為，并運用行政法信息規(guī)制、行政指導等方式從源頭上遏制濫用超級互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)濫用行為。

關(guān)鍵詞：互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)；超級互聯(lián)網(wǎng)平臺（守門人企業(yè)）；規(guī)制；正當程序；比例原則

所謂超級互聯(lián)網(wǎng)平臺，是指國家市場監(jiān)督管理總局2021年頒布的《互聯(lián)網(wǎng)平臺分類分級指南（征求意見稿）》中描述的“同時具備超大用戶規(guī)模、超廣業(yè)務種類、超高經(jīng)濟體量和超強限制能力的平臺”，比如當下的淘寶電子商務平臺、微信社交平臺、滴滴網(wǎng)約車平臺等。當前，超級互聯(lián)網(wǎng)平臺已經(jīng)成為數(shù)字時代重要的經(jīng)濟社會組織形態(tài)，其影響范圍遠遠超出數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域，已經(jīng)成為當代世界不可忽視的重要力量。對此，身在數(shù)字時代的讀者大多感同身受，也無需贅述。

網(wǎng)絡(luò)不是法外之地，互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)也要在法律軌道內(nèi)行使。傳統(tǒng)上，對互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)的法律規(guī)制主要集中在反壟斷法或競爭法領(lǐng)域，但由于互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟在當今社會經(jīng)濟中的重要性，互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者行使平臺治理權(quán)受到的行政法約束也越來越多，這些行政法規(guī)范也發(fā)揮了遏制平臺治理權(quán)濫用的作用，是反壟斷法或競爭法相關(guān)法律約束機制的重要補充。為此，本文從互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)的屬性分析出發(fā)，重點從行政法規(guī)制的思路，就如何對互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)，尤其是超級互聯(lián)網(wǎng)平臺的治理權(quán)實施行政法規(guī)制進行研究，以期為互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)行使的法治化作出貢獻。

一、互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)的性質(zhì)

當前，約束互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)行使的行政法規(guī)范之所以增多，很大程度是因為對平臺治理權(quán)的認識有了變化。從傳統(tǒng)視角看，互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者作為企業(yè)，其行使的平臺治理權(quán)屬于民商事權(quán)利，即平臺經(jīng)營者基于對財產(chǎn)的占有、使用、收益、處分產(chǎn)生的私權(quán)利。但隨著互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的發(fā)展壯大，尤其是各類超級互聯(lián)網(wǎng)平臺開始對社會經(jīng)濟產(chǎn)生重大影響，一些學者開始主張互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)屬于一種“私權(quán)力”“網(wǎng)絡(luò)權(quán)力”“算法權(quán)力”“數(shù)字權(quán)力”等。這些概念的核心用意，就是突出平臺治理權(quán)在某種意義上超越“私權(quán)利”的“權(quán)力”屬性，以試圖更加貼近平臺治理權(quán)的實際形態(tài)。對此，本文認為，基于超級互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟自然壟斷性，應當將超級互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)視為一種事實權(quán)力，要認清其具有明顯的公共權(quán)力屬性，這是建立遏制超級互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)濫用的行政法體系的基石。

（一）平臺治理權(quán)的學術(shù)共識：具有“權(quán)力屬性”

關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)平臺治理活動和平臺治理權(quán)，學術(shù)界已經(jīng)有一定的研究和共識。有的學者認為，“平臺正逐漸承擔起本應由行政機關(guān)肩負的義務和責任，甚至開始‘履行典型的行政職能’”；有的學者認為，“平臺不但已經(jīng)成為個人生活不可或缺的消費花園，而且日益成為掌握支配權(quán)力的社會組織。近年來，平臺的權(quán)力已經(jīng)達到了極高地步，甚至涉足主權(quán)國家的核心權(quán)力領(lǐng)域”。對互聯(lián)網(wǎng)平臺開始履行的這種治理權(quán)性質(zhì)是什么，很多學者將其視為一種“私權(quán)力”，比如有的學者認為，“平臺體系中可以實現(xiàn)與用戶更多樣的互動，并且形成初步的平臺規(guī)則，也可以依照平臺自身的規(guī)則體系對平臺用戶進行規(guī)范，（平臺）擁有了可以對開放平臺管理控制的‘私權(quán)力’”；有的學者認為，“網(wǎng)絡(luò)平臺對其用戶，特別是對平臺內(nèi)經(jīng)營者，具有強大的支配力和影響力，此種平臺權(quán)力屬于典型的私權(quán)力”；有的學者認為，“在網(wǎng)絡(luò)空間，網(wǎng)絡(luò)中介平臺因為技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)效應等優(yōu)勢形成了與公權(quán)力相對的私權(quán)力，這是一種來源于市場或技術(shù)的經(jīng)濟性權(quán)力，與公權(quán)力來源于憲法的政治性權(quán)力相對。它們從自身利益和運營需要出發(fā)，制定了各種交易程序、交易規(guī)則和糾紛解決機制，在自己的平臺上進行‘私人治理’，已經(jīng)享有強大的‘準立法權(quán)’‘準行政權(quán)’和‘準司法權(quán)’，并以‘破壞性’創(chuàng)新的方式向公權(quán)力發(fā)起挑戰(zhàn)”；還有的學者認為，這種私權(quán)力是“為社會或法律所承認和支持的自主行為和控制他人行為的能力，表現(xiàn)為權(quán)力人可以為一定行為或要求他人作為、不作為，其目的是保障一定的物質(zhì)利益或精神利益”。

除了用“私權(quán)力”來描述互聯(lián)網(wǎng)平臺的這種巨大影響力或支配力，學術(shù)界還有一些學者使用“算法權(quán)力”“數(shù)字權(quán)力”“網(wǎng)絡(luò)權(quán)力”等概念來部分地描述這一現(xiàn)象。這些論述一方面表明，對互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)的認識，學術(shù)界尚沒有定論，沒有形成一個公認的概念對這種平臺治理權(quán)屬性進行界定。但在另一方面，學術(shù)界越來越傾向于使用“權(quán)力”來描述互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)，以試圖更加貼近互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)的實際形態(tài)，這是當前關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)的共識。

（二）平臺治理權(quán)具有“權(quán)力屬性”的法律基礎(chǔ)之一：法律授權(quán)

互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者作為企業(yè)或民商事經(jīng)營主體，其行使的平臺治理權(quán)具有“權(quán)力屬性”，其法律前提是法律授權(quán)。在當前法律體系中，一些法律明確授權(quán)平臺經(jīng)營者有權(quán)依法對平臺內(nèi)經(jīng)營者采取處置措施，此類處置措施不以平臺經(jīng)營者與平臺內(nèi)經(jīng)營者達成的合同協(xié)議為前提，平臺經(jīng)營者有權(quán)依法單方面行使此類平臺治理權(quán)改變平臺內(nèi)經(jīng)營者在平臺上享受的權(quán)利或承擔的義務。比如《中華人民共和國電子商務法》（以下簡稱《電子商務法》）第29條規(guī)定：“電子商務平臺經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)平臺內(nèi)的商品或者服務信息存在違反本法第十二條、第十三條規(guī)定情形的，應當依法采取必要的處置措施，并向有關(guān)主管部門報告?！逼渲校氨痉ǖ谑l、第十三條規(guī)定情形”，主要是指無證經(jīng)營及銷售或者提供法律、行政法規(guī)禁止交易的商品或者服務的情形。由此可見，互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)平臺內(nèi)經(jīng)營者無證經(jīng)營的時候，有權(quán)單方面采取商品下架、關(guān)閉店鋪等措施。盡管此類行為往往也寫入平臺經(jīng)營者與平臺內(nèi)經(jīng)營者之間簽訂的相關(guān)協(xié)議，但此類“處置措施”無需載人平臺經(jīng)營者和平臺內(nèi)經(jīng)營者之間的協(xié)議中即可由平臺經(jīng)營者單方行使。平臺經(jīng)營者行使此類平臺治理權(quán)是基于法律法規(guī)授權(quán)，而非與平臺內(nèi)經(jīng)營者簽訂的協(xié)議。

（三）平臺治理權(quán)具有“權(quán)力屬性”的法律基礎(chǔ)之二：法定職責

僅僅擁有法律授權(quán)還不足以使得平臺治理權(quán)具有“權(quán)力屬性”，因為《中華人民共和國民法典》等民商事法律也授權(quán)公民、法人或其他組織有權(quán)單方行使民事請求權(quán)。平臺經(jīng)營者根據(jù)法律授權(quán)獲得的平臺治理權(quán)之所以具有權(quán)力屬性，另一個重要的法律基礎(chǔ)在于這項“權(quán)力”也是平臺經(jīng)營者的法定職責。如果怠于行使此類職責要直接承擔法律責任。比如，根據(jù)《電子商務法》第80條的規(guī)定，不按照本法第29條規(guī)定對違法情形采取必要的處置措施的，將由有關(guān)主管部門責令限期改正；逾期不改正的，處二萬元以上十萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，責令停業(yè)整頓，并處十萬元以上五十萬元以下的罰款?？梢?，平臺經(jīng)營者應當對平臺內(nèi)經(jīng)營者違法違規(guī)行為采取處置措施，這也是平臺經(jīng)營者的一項職責。如果平臺經(jīng)營者對平臺內(nèi)經(jīng)營者違法行為發(fā)現(xiàn)后卻不依法采取處置措施，平臺經(jīng)營者要承擔相關(guān)責任。

（四）平臺治理權(quán)“權(quán)力屬性”的現(xiàn)實依托：市場支配地位

在實際的社會經(jīng)濟生活中，平臺治理權(quán)存在的基礎(chǔ)不僅是法律授權(quán)，還包括平臺經(jīng)營者尤其是超級平臺經(jīng)營者擁有的市場支配地位。這是這種市場支配地位的存在，使得超級平臺經(jīng)營者擁有的平臺治理權(quán)呈現(xiàn)出無法否認的權(quán)力色彩。

“權(quán)力”概念是社會科學研究的核心概念之一，畢竟“在我們生活的所有方面中，權(quán)力是鮮被大家理解而又最為重要的東西之一”。正因為權(quán)力現(xiàn)象已經(jīng)滲透到社會生活的各個方面，所以理論界對權(quán)力也缺乏一個適用于各類權(quán)力現(xiàn)象的精確概念。政治學家霍布斯認為權(quán)力是“獲得未來任何利益的當前手段”。社會學家馬克斯·韋伯則將權(quán)力定義為一種支配關(guān)系，即“（在最一般性概念下）權(quán)力——亦即將個人意志加諸于他人之行動的可能性——的支配可以處之以各種形式”，“即使面對反對意見，也能實現(xiàn)自己意志的任何機會，不論這種機會的基礎(chǔ)是什么”?？傊绻麑?quán)力當成一種社會現(xiàn)象，從權(quán)力的實質(zhì)意義而非法規(guī)范意義理解的話，實質(zhì)意義的權(quán)力即意味著一種能力或支配力，只要存在一方對另一方的“支配”，也就是一方可以不顧另一方的意志，將自己的意志強加于另一方之上，令其做出符合自己意志的行為，就存在實質(zhì)意義上的權(quán)力。在這里，“有權(quán)力”和“有影響力”“有支配力”指向的內(nèi)容高度重合。

從權(quán)力概念看，并非僅僅擁有一定的財富或資源，就擁有權(quán)力。一個僅僅擁有一定財富的人，只是具有一定的支配力。因此，這種基于一些財產(chǎn)或資源產(chǎn)生的“支配力”，一般不認為是一種值得關(guān)注的權(quán)力。從現(xiàn)實情況看，凡是討論互聯(lián)網(wǎng)平臺私權(quán)力或者算法權(quán)力、數(shù)字權(quán)力等的論述，都不是針對只有幾百上千用戶的小平臺，而是指向用戶規(guī)模數(shù)以億計、橫跨眾多市場、具有強大市場支配力的超級互聯(lián)網(wǎng)平臺。究其原因，在于權(quán)力的形成不僅依靠資源，還需要憑借已經(jīng)形成的市場支配地位。從掌握一些資源到掌握具有市場支配地位的資源，是獲得權(quán)力的“關(guān)鍵一跳”?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)之所以呈現(xiàn)一定的權(quán)力屬性，關(guān)鍵因素是其擁有市場支配地位和市場支配力。

（五）超級平臺經(jīng)營者市場支配地位的根源：平臺經(jīng)濟的自然壟斷性

超級互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟經(jīng)營者市場支配地位的形成，主要基于互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟具有的自然壟斷性?！白匀粔艛嗟幕咎卣魇牵谝欢ǖ漠a(chǎn)出范圍內(nèi)，生產(chǎn)函數(shù)呈規(guī)模報酬遞增狀態(tài)，即生產(chǎn)規(guī)模越大，單位產(chǎn)品的成本就越小。因此，由一個企業(yè)大規(guī)模生產(chǎn)，要比由幾家較小規(guī)模的企業(yè)同時進行生產(chǎn)能更有效地利用資源?！痹谶@種情況下市場壟斷狀態(tài)是“自然而然”的，因為市場供給集中于少數(shù)企業(yè)或單一企業(yè)，會帶來更高的經(jīng)濟效率、會給消費者帶來更有性價比的商品和服務。經(jīng)濟學者曾經(jīng)總結(jié)：“自然壟斷行業(yè)指具有以下三方面特點的產(chǎn)業(yè)一是規(guī)模經(jīng)濟非常明顯，平均成本和邊際成本總是隨產(chǎn)量增加而降低，規(guī)模愈大生產(chǎn)成本就愈低；二是有大量的‘沉淀資本’，資金一旦投入就很難收回，也難改為其他用途，如果多個企業(yè)之間進行競爭，其結(jié)果很可能是兩敗俱傷；三是這些行業(yè)中的多數(shù)是公眾所需要的基本服務，需要保證所提供服務的穩(wěn)定性、質(zhì)量的可靠性和可信賴性等?！睂φ兆匀粔艛嘈袠I(yè)的特征可知，互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟是典型的自然壟斷行業(yè)。

首先，互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟具有很強的網(wǎng)絡(luò)外部效應和規(guī)模效應，規(guī)模越大、用戶越多，其生產(chǎn)成本越小、生產(chǎn)效率越高。因此，互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟具有“贏者通吃”的特征，會自然而然地形成一家或極少數(shù)平臺壟斷的局面。一般來說，如果一件商品和服務具有如下特征：“1．當消費同種商品和服務的消費者越多時，這些商品和服務越有價值；2．這些商品需要和其他商品同時使用，當它們單獨使用時，只有很少的或幾乎沒有價值……使用具有這樣性質(zhì)的產(chǎn)品或服務的消費者形成一個網(wǎng)絡(luò)，當其他消費者購買這樣的產(chǎn)品或服務，加入這個網(wǎng)絡(luò)時，就會獲得額外的價值。經(jīng)濟學家把擁有這種特性的產(chǎn)品稱為網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品，把擁有這種特性的市場稱為網(wǎng)絡(luò)市場，把這種因為消費行為產(chǎn)生的價值溢出效應稱為網(wǎng)絡(luò)外部性（Network Externality）。”網(wǎng)絡(luò)外部性實際上是傳統(tǒng)經(jīng)濟學中規(guī)模效應的一種表現(xiàn)，在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟時代特別明顯。這種網(wǎng)絡(luò)外部性效應決定了，互聯(lián)網(wǎng)平臺注定是超大規(guī)模的，較小規(guī)模的互聯(lián)網(wǎng)平臺將因為網(wǎng)絡(luò)外部性效應而逐漸被淘汰。

其次，超級互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者往往需要耗費大量資本才能獲得或維持“超級平臺”的市場支配地位，其資金的“沉淀成本”很高。當前，世界主要的超級互聯(lián)網(wǎng)平臺，在其崛起的階段，都投入大量資本搶奪市場，甚至從零開始培育客戶、創(chuàng)造需求，都經(jīng)歷了長期的虧損階段。在中國市場上，網(wǎng)約車平臺經(jīng)營企業(yè)滴滴、快的、優(yōu)步自2014年就開始了針對網(wǎng)約車駕駛員和網(wǎng)約車消費者的補貼大戰(zhàn)，據(jù)分析人士估計當年滴滴和快的兩家補貼了40億元。到了2018年，網(wǎng)約車補貼大戰(zhàn)的勝利者滴滴平臺仍舊在當年補貼了113億元，2018虧損109億元。時至2021年，各大網(wǎng)約車平臺經(jīng)營者的補貼大戰(zhàn)還沒有停息。在網(wǎng)約車平臺經(jīng)濟領(lǐng)域外，其他領(lǐng)域的互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟巨頭也經(jīng)歷了長期補貼和虧損，如今已經(jīng)盈利的京東曾經(jīng)長期虧損，其京東物流時至2021年仍虧損15億。不僅中國市場如此，世界上主要的互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟巨頭也是如此，以至于有人總結(jié)出了互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟巨頭的“虧損哲學”。實際上，中國互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟巨頭的這種長期虧損、長期補貼戰(zhàn)略，也是學習美國互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟巨頭先驅(qū)者亞馬遜、優(yōu)步的產(chǎn)物，全世界互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟發(fā)展都是如此。

最后，超級互聯(lián)網(wǎng)平臺已經(jīng)成為現(xiàn)代各行業(yè)以及各國民眾日常生活的基礎(chǔ)服務。如今，人們的日常生活越來越依賴騰訊、阿里巴巴、京東、美團、滴滴這些互聯(lián)網(wǎng)平臺，互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者越來越像傳統(tǒng)的自然壟斷企業(yè)比如水務公司、煤氣公司、電力公司和公共交通企業(yè)一樣，成為人們現(xiàn)代生活不可或缺的一部分。離開了這些平臺，人們的日常生活似乎就退回到了“史前社會”。尤其是在新型冠狀病毒疫情期間，互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)發(fā)揮的作用更大。很多人因為疫情防控的原因足不出戶，只能依靠各類互聯(lián)網(wǎng)平臺服務生活和工作。在疫情前，通地鐵的地方就叫城區(qū)，如今電子商務能夠覆蓋到的地方才算現(xiàn)代化。在這種情況下，諸如微信、京東、美團、滴滴這種“全民APP”服務的穩(wěn)定性和可靠性，在某種程度上已經(jīng)對社會經(jīng)濟秩序產(chǎn)生重要影響。

二、對互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)濫用的兩類規(guī)制模式

當前，對平臺治理權(quán)濫用主要有兩種規(guī)制模式。一種是反壟斷法或競爭法的規(guī)制模式，即分析平臺治理權(quán)濫用是否破壞市場公平競爭、是否構(gòu)成壟斷行為或不正當競爭行為。另一種是行政法規(guī)制模式，即從過程分析平臺治理權(quán)的行使是否違反了法律授權(quán)時確定的基本原則或規(guī)則。反壟斷法規(guī)制模式預設(shè)了一個隱藏的前提，即平臺經(jīng)營者雖然濫用平臺治理權(quán)，但只要沒有破壞市場競爭，則危害性不大，這些平臺經(jīng)營者會因市場競爭而被自然淘汰，因此執(zhí)法機關(guān)無需過度介入。而行政法規(guī)制模式則將平臺治理權(quán)更多視為一種權(quán)力而非民商事權(quán)利，高度關(guān)注這種“權(quán)力”行使的程序。

（一）反壟斷法規(guī)制模式

反壟斷法在改革開放初期傳入我國時又被稱之為“經(jīng)濟憲法”。國家憲法是約束國家權(quán)力的法，經(jīng)濟憲法就是約束經(jīng)濟權(quán)力的法。反壟斷法對平臺治理權(quán)的規(guī)制主要看其是否構(gòu)成限制市場公平競爭。其認為只要沒有破壞市場競爭，即便平臺經(jīng)營者不當行使治理權(quán)，最終也會被市場淘汰；但如果破壞市場公平競爭，則要予以嚴厲打擊。對于平臺治理權(quán)行使是否限制公平競爭，反壟斷法主要是通過“三階段理論”判定相關(guān)行為是否屬于濫用市場支配地位限制競爭的壟斷行為，然后通過罰款、分拆等反壟斷法工具對此類行為予以打擊。我國當前運用反壟斷法對互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟經(jīng)營者濫用平臺治理權(quán)限制競爭行為的打擊，集中體現(xiàn)在國家市場監(jiān)管總局圍繞“二選一”現(xiàn)象針對阿里巴巴和美團的行政處罰。即2021年4月，國家市場監(jiān)管總局針對阿里巴巴集團控股有限公司實施“二選一”等涉嫌壟斷行為，責令阿里巴巴集團停止濫用市場支配地位行為，并處以罰款182. 28億元：2021年10月，國家市場監(jiān)管總局對美團在中國境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)餐飲外賣平臺服務市場實施“二選一”壟斷行為作出行政處罰，處以罰款34. 42億元。

（二）反壟斷法規(guī)制模式的優(yōu)勢和劣勢

運用反壟斷法規(guī)制模式遏制濫用平臺治理權(quán)（限制競爭）行為，是傳統(tǒng)的也是比較成熟的規(guī)制模式。盡管互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者擁有平臺治理權(quán)，但這種“權(quán)力”和真正的國家權(quán)力有本質(zhì)不同。國家權(quán)力機關(guān)對權(quán)力的壟斷是絕對的，而平臺經(jīng)濟經(jīng)營者對平臺治理權(quán)的壟斷是相對的。平臺經(jīng)濟經(jīng)營者之間是可以存在有效寡頭市場競爭的，這也就意味著這種平臺治理權(quán)濫用的問題可以通過市場競爭予以更有效遏制。從更深層次的市場經(jīng)濟規(guī)律看，遏制企業(yè)濫用經(jīng)濟權(quán)力的最好辦法，就是維護公平的市場競爭秩序。只要公平的市場競爭秩序尚在，企業(yè)濫用經(jīng)濟權(quán)力的危害是可控的，企業(yè)濫用經(jīng)濟權(quán)力會從市場競爭中吃到足夠的苦頭，市場競爭會倒逼企業(yè)妥善行使相關(guān)經(jīng)濟權(quán)力。因此，運用反壟斷法規(guī)制模式遏制濫用平臺治理權(quán)（限制競爭）行為，是基礎(chǔ)性的規(guī)制模式。

但我們也要看到，單純運用反壟斷法規(guī)制模式也存在一些不足，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，在互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟時代，傳統(tǒng)反壟斷法規(guī)制模式在識別互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)正當行使和濫用平臺治理權(quán)（限制競爭）方面，存在一些薄弱之處。以相關(guān)市場界定為例，由于互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟往往涉及雙邊甚至多邊市場，使得“相關(guān)市場界定”存在較大難度。再比如，在判斷特定企業(yè)在特定市場是否具有支配力時，往往用價格、利潤和市場占有率來衡量。但互聯(lián)網(wǎng)平臺在其早期甚至中期往往都處于虧損階段，盈利為負、價格近乎免費甚至倒貼，無從參考。由于互聯(lián)網(wǎng)平臺的自然壟斷屬性以及用戶可以同時注冊使用多個平臺的因素，使得市場上生存下來的互聯(lián)網(wǎng)平臺往往都擁有龐大用戶規(guī)模，規(guī)模判斷不足為信?？傊?，盡管反壟斷法學者也在一直思考如何適應互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的新情況完善反壟斷執(zhí)法，但僅僅依靠反壟斷法規(guī)制無法充分遏制互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)的濫用。

第二，在互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟時代，傳統(tǒng)反壟斷法規(guī)制模式在遏制濫用平臺治理權(quán)（限制競爭）行為手段方面，也有薄弱之處。傳統(tǒng)反壟斷法針對濫用平臺治理權(quán)（限制競爭）行為的處理主要是行政處罰乃至分拆，但這兩種措施都不令人滿意。在互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟時代，濫用平臺治理權(quán)（限制競爭）的主要是大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)。對這些企業(yè)施加一般意義的行政處罰，缺乏威懾力。但處以很重的行政處罰，又會嚴重影響企業(yè)的國際競爭力，不利于企業(yè)走出去參與國際競爭。同時，由于互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟具有自然壟斷性，強行要求這些領(lǐng)域互聯(lián)網(wǎng)平臺分割為多個平臺，是對創(chuàng)新和生產(chǎn)效率的損害，也是消費者福利的損失，對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的發(fā)展會帶來嚴重損害，嚴重違背了行業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律。畢竟，消費者并不希望手機中同時存在多個網(wǎng)約車軟件，每個網(wǎng)約車軟件只能涵蓋部分網(wǎng)約車，消費者更希望用一個網(wǎng)約車平臺就能約到附近所有的網(wǎng)約車。因此，超大規(guī)模的互聯(lián)網(wǎng)平臺實際上具有“大而不能倒”的性質(zhì)，對此也無需諱言。

（三）行政法規(guī)制模式

一般來講，行政法是指“有關(guān)國家行政管理的各種法律規(guī)范的總和……其目的在于保障國家行政權(quán)運行的合法性和合理性”。行政法的主要目的是遏制行政權(quán)濫用，只要針對行政權(quán)行使，如行政法中有大量授權(quán)行政機關(guān)對企業(yè)等進行行政干預的條款，這些條款就應被視為行政法的一部分。比如，《電子商務法》第34條中規(guī)定，“電子商務平臺經(jīng)營者修改平臺服務協(xié)議和交易規(guī)則，應當在其首頁顯著位置公開征求意見，采取合理措施確保有關(guān)各方能夠及時充分表達意見。修改內(nèi)容應當至少在實施前七日予以公示”。《電子商務法》第81條同時規(guī)定，電子商務平臺經(jīng)營者修改交易規(guī)則未在首頁顯著位置公開征求意見或未按照規(guī)定的時間提前公示修改內(nèi)容的，由市場監(jiān)督管理部門責令限期改正，可以處二萬元以上十萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，處十萬元以上五十萬元以下的罰款?！峨娮由虅辗ā返?4條和第81條就是對行政監(jiān)管機關(guān)的授權(quán)條款，授權(quán)行政監(jiān)管機關(guān)有權(quán)對違反該條款義務的電子商務平臺經(jīng)營者予以行政處罰等行政干預措施。行政法規(guī)制模式有以下兩個特點：

第一，直接對平臺治理權(quán)的行使設(shè)定規(guī)則。反壟斷法主要是事后規(guī)制，一般只有在濫用平臺治理權(quán)（限制競爭）行為發(fā)生之后，反壟斷機關(guān)才會啟動相關(guān)程序介入。而行政法規(guī)制模式是直接針對平臺治理權(quán)的日常行使設(shè)定基本規(guī)則，要求平臺治理權(quán)必須按照設(shè)定好的規(guī)范實施。

第二，直接授權(quán)行政機關(guān)糾正違規(guī)的平臺治理行為。行政法規(guī)制模式下，當行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)平臺治理權(quán)行使違反有關(guān)法律法規(guī)時，不僅有權(quán)作出行政處罰，也有權(quán)直接責令改正。比如《電子商務法》第82條規(guī)定，市場監(jiān)督管理部門對平臺內(nèi)經(jīng)營者在平臺內(nèi)的交易、交易價格或者與其他經(jīng)營者的交易等進行不合理限制或者附加不合理條件的，有權(quán)責令限期改正。

（四）行政法規(guī)制模式的優(yōu)勢

針對平臺治理權(quán)的行政法規(guī)制模式，有以下兩個優(yōu)勢：

第一，可準確識別濫用平臺治理權(quán)的行為。在傳統(tǒng)反壟斷法規(guī)制模式下，要識別“正常平臺治理權(quán)行使”和“濫用平臺治理權(quán)限制競爭”行為，存在一定難度。有關(guān)“相關(guān)市場”的界定、“市場支配地位”的認定，都要經(jīng)過比較復雜的法律分析，這也是傳統(tǒng)反壟斷法的一個重大缺陷，就是相關(guān)分析過程極其復雜。而行政法規(guī)制模式無需進行此類識別。因為行政法規(guī)制模式下，平臺治理權(quán)行使的基本規(guī)則已經(jīng)被確定下來了，只要看平臺治理權(quán)行使是否符合基本規(guī)則即可。如果平臺治理權(quán)的行使脫離基本規(guī)則，就可以被認定為濫用平臺治理權(quán)行為。

第二，可以更有效地預防平臺治理權(quán)的濫用。傳統(tǒng)反壟斷規(guī)制模式主要是事后執(zhí)法，即在濫用平臺治理權(quán)行為發(fā)生之后采取措施。而行政法規(guī)制模式下，已經(jīng)事先設(shè)定了平臺治理權(quán)的行使規(guī)則。只要平臺治理權(quán)行使偏離既定的規(guī)則，執(zhí)法機關(guān)即可介入，可以更有效地實現(xiàn)事前預防平臺治理權(quán)濫用。因此，行政法規(guī)制模式具有很強的預防性。

（五）應根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)平臺的情況分類建立反壟斷法規(guī)制和行政法規(guī)制并重的規(guī)制模式

如上文所述，行政法規(guī)制模式和反壟斷法規(guī)制模式各有特色、各有優(yōu)劣。盡管各界對于互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)的屬性尚有爭論，但基本共識是互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)，尤其是超大規(guī)?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)具有一定公共權(quán)力屬性。因此，對互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)的規(guī)制，就應當采取行政法規(guī)制和反壟斷法規(guī)制并重的規(guī)制模式。

第一，對中小型互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者的平臺治理權(quán)，應當以反壟斷法規(guī)制為主、行政法規(guī)制為輔。因為中小型互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者往往不具有市場支配地位，因此其所擁有的平臺治理權(quán)所呈現(xiàn)的公共權(quán)力屬性較弱。對此，可以借助優(yōu)勝劣汰的市場競爭機制對互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)濫用進行制約。

第二，對超級互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者的治理權(quán)，要更加突出行政法規(guī)制模式。因為超級互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者擁有的平臺治理權(quán)具有很強的公共權(quán)力屬性，難以完全通過市場競爭對其進行制約，因而更依賴公權(quán)力的介入。行政法規(guī)制模式作為制約公權(quán)力的規(guī)制模式，應當在規(guī)制超級互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者治理權(quán)中發(fā)揮更大的作用。

三、在行政法規(guī)制模式中更有效識別超級互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)濫用

在行政法規(guī)制模式中，可以更有效識別超級互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)濫用。具言之，可以運用以下標準識別和判斷超級互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者是否濫用平臺治理權(quán)。

（一）平臺治理權(quán)的行使是否具有規(guī)范依據(jù)？

權(quán)力的行使應當依照既定的規(guī)范，這是法治國家權(quán)力行使的基本要求?！胺ㄖ嗡淼氖菓ㄟ^適用既定的原則或法律做出決定的觀念……某一項決定可能是在沒有原則、沒有任何規(guī)則的情況下做出的，因而不可預知、是與根據(jù)法治做出的決定對立的?！本托姓?quán)而言，這一基本要求體現(xiàn)為依法行政原則。對互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟治理權(quán)行使而言，這一基本要求體現(xiàn)為“依規(guī)治理”原則。根據(jù)“依規(guī)治理”原則，互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)的行使，無論是何種原因，都應當具有一定的規(guī)范依據(jù)，否則就是濫用平臺治理權(quán)。

第一，法律法規(guī)明確作出要求的，平臺治理權(quán)必須依法行使，否則應當被視為平臺治理權(quán)濫用。一般來說，平臺經(jīng)營者行使平臺治理權(quán)，只要依據(jù)其與平臺內(nèi)經(jīng)營者之間的協(xié)議即可。但對于一些特殊情況，尤其是涉及平臺內(nèi)經(jīng)營者基本權(quán)利時，法律法規(guī)會要求平臺經(jīng)營者行使平臺治理權(quán)時必須依照法律規(guī)定。比如，《電子商務法》第28條規(guī)定，“電子商務平臺經(jīng)營者應當依照稅收征收管理法律、行政法規(guī)的規(guī)定，向稅務部門報送平臺內(nèi)經(jīng)營者的身份信息和與納稅有關(guān)的信息”。根據(jù)該條規(guī)定，電子商務平臺經(jīng)營者可以不經(jīng)平臺內(nèi)經(jīng)營者同意而將其身份信息和與納稅有關(guān)的信息報送給稅務部門，但必須有“稅收征收管理法律、行政法規(guī)”相關(guān)規(guī)定的依據(jù)，否則就是濫用平臺治理權(quán)。因為平臺內(nèi)經(jīng)營者的納稅信息是平臺內(nèi)經(jīng)營者的重要商業(yè)秘密，除非平臺內(nèi)經(jīng)營者自愿提供，平臺經(jīng)營者無權(quán)獲取和報送給政府機關(guān)。

第二，互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者行使平臺治理權(quán)涉及平臺內(nèi)經(jīng)營者、平臺消費者的重要權(quán)利義務時，應當遵循既有的平臺服務協(xié)議和交易規(guī)則?！峨娮由虅辗ā返?2條規(guī)定：“電子商務平臺經(jīng)營者應當遵循公開、公平、公正的原則，制定平臺服務協(xié)議和交易規(guī)則，明確進入和退出平臺、商品和服務質(zhì)量保障、消費者權(quán)益保護、個人信息保護等方面的權(quán)利和義務。”根據(jù)本條規(guī)定，如果互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者行使平臺治理權(quán)涉及進入和退出平臺、商品和服務質(zhì)量保障、消費者權(quán)益保護、個人信息保護等方面的權(quán)利和義務，則必須遵循平臺服務協(xié)議和交易規(guī)則。

第三，作為平臺治理規(guī)范依據(jù)的平臺規(guī)則或服務協(xié)議，本身應當具有一定的正當性。亞里士多德曾經(jīng)指出，“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律”。可見，互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)行使的合法性，不僅要求其具有必要的規(guī)范依據(jù)，而且要求所依據(jù)的規(guī)范必須具有基本的正當性。如果互聯(lián)網(wǎng)平臺本著限制競爭的目的為競爭對手“量身定制”平臺規(guī)則，那么依據(jù)這種平臺規(guī)則作出的平臺治理行為，也是濫用平臺治理權(quán)的行為?！峨娮由虅辗ā返?2條規(guī)定：“電子商務平臺經(jīng)營者應當遵循公開、公平、公正的原則，制定平臺服務協(xié)議和交易規(guī)則，明確進入和退出平臺、商品和服務質(zhì)量保障、消費者權(quán)益保護、個人信息保護等方面的權(quán)利和義務?！钡?4條規(guī)定：“電子商務平臺經(jīng)營者修改平臺服務協(xié)議和交易規(guī)則，應當在其首頁顯著位置公開征求意見，采取合理措施確保有關(guān)各方能夠及時充分表達意見。修改內(nèi)容應當至少在實施前七日予以公示。”這兩條規(guī)定一方面從實質(zhì)正義角度要求互聯(lián)網(wǎng)平臺服務協(xié)議和治理規(guī)則必須是“公平、公正”，另一方面也從形式正義上要求互聯(lián)網(wǎng)平臺服務協(xié)議和治理規(guī)則必須是“公開”的，而且要“采取合理措施確保有關(guān)各方能夠及時充分表達意見”?！峨娮由虅辗ā返倪@些要求應當成為平臺相關(guān)規(guī)則和協(xié)議正當性的基本要求。

（二）是否遵循基本正當程序？

正當程序原則是法律對行政權(quán)行使提出的基本原則。為了防止行政機關(guān)濫用權(quán)力，行政機關(guān)不僅要在實體上依法行政，也要確保執(zhí)法程序正當合法。這種程序正當性的要求可以被推廣至具有壟斷地位的互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者。當互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者擁有具有公共性的私權(quán)力時，其權(quán)力行使與行政機關(guān)在性質(zhì)上便具有一定相似性，它們的治理行為則也可以適用正當程序原則來約束。一般來說，正當程序包含兩層含義，即“一個人不能在自己的案件中做法官，人們的抗辯必須公正地聽取”。這個原則適用于互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者行使其平臺治理權(quán)時，可細化為以下要求。

首先，平臺經(jīng)營者單方面作出改變平臺經(jīng)營者和平臺內(nèi)經(jīng)營者權(quán)利義務關(guān)系的平臺治理行為時，應當說明理由。不能僅僅做出一個決定，必須向遭受不利影響的競爭對手說明平臺治理決定的相關(guān)規(guī)范依據(jù)、事實依據(jù)和決定作出的具體理由。該說明理由的過程應當以書面方式或電子留痕方式送達給遭受不利影響的競爭對手。只有充分履行說明理由義務，才能給競爭對手申訴、抗辯的機會。否則，競爭對手僅僅收到一份處理決定，將難以針對性地提出自己的申訴和抗辯。

其次，互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者在作出具有限制或排除競爭的平臺治理決定前，應當聽取競爭對手的申辯。互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者在行使平臺治理權(quán)作出對競爭對手不利的決定前，應當首先向競爭對手發(fā)出相關(guān)決定的告知，告知其決定的依據(jù)和理由，同時給競爭對手預留時間提出自己的抗辯。受到不利影響的競爭對手如果在規(guī)定的時間不提出抗辯，視為放棄權(quán)利。如果受到不利決定的競爭對手提出相關(guān)抗辯，該抗辯內(nèi)容應當被如實記錄在案?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者應當認真聽取競爭對手的抗辯，最后的決定應當建立在對這些抗辯意見的認真思考之后。

再次，互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者在作出平臺經(jīng)營者單方面作出改變平臺經(jīng)營者和平臺內(nèi)經(jīng)營者權(quán)利義務關(guān)系的平臺治理行為時，應當允許受到不利決定影響的平臺內(nèi)經(jīng)營者提出申訴?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者應當建立不同于被訴決定作出機構(gòu)的專門機構(gòu)，受理這些申訴或復核申請。一旦受到不利決定影響的平臺內(nèi)經(jīng)營者提出申訴或復核申請，這個機構(gòu)應當對相關(guān)的平臺治理決定進行復核。如果發(fā)現(xiàn)確實沒有依據(jù)或者不合理，應當予以及時糾正。

最后，平臺經(jīng)營者在處理平臺內(nèi)經(jīng)營者、平臺消費者關(guān)于平臺治理權(quán)行使不當?shù)纳暝V時，應當堅持回避原則，要確保處理申訴的工作人員和被申訴的工作人員分離，以免“自己做自己案件的法官”，違背基本的程序正當原則。

（三）是否明顯不符合比例原則？

比例原則是行政法基本原則，是規(guī)范行政權(quán)行使的基本原則。互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)是一項具有公共意義的私權(quán)力行使，一些規(guī)模龐大的互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者所擁有的平臺治理權(quán)甚至超過了很多政府組織的行政權(quán)。因此，互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者行使平臺治理權(quán)，也應當遵循基本的比例原則。《電子商務法》第29條規(guī)定：“電子商務平臺經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)平臺內(nèi)的商品或者服務信息存在違反本法第十二條、第十三條規(guī)定情形的，應當依法采取必要的處置措施，并向有關(guān)主管部門報告。”其中強調(diào)的“必要措施”，既是一種授權(quán)，也是一種限制。如果平臺經(jīng)營者采取的措施超過了必要的限度，也要承擔不利的法律責任。

1，平臺治理權(quán)行使的目的必須正當

互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的自然壟斷性質(zhì)，使得互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者擁有巨大的私權(quán)力。這是一個不爭的事實。盡管如此，不能因此就放任居于自然壟斷地位的超級互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者濫用平臺治理權(quán)。因此，互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者行使平臺治理權(quán)，目的只能是維護平臺經(jīng)濟健康發(fā)展，而不能是限制競爭對手或者侵犯平臺內(nèi)經(jīng)營者的合法權(quán)益。如果有證據(jù)證明平臺治理權(quán)行使的真實目的就是限制或排除競爭，那么就構(gòu)成濫用互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)行為。

2．平臺治理權(quán)行使要最大限度減少不必要的損害效果

在很多的情形下，盡管互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者實施平臺治理活動的本意是維護平臺經(jīng)濟的健康發(fā)展、維護消費者和平臺內(nèi)經(jīng)營者合法權(quán)益，但客觀上還是產(chǎn)生了對平臺內(nèi)經(jīng)營者的不利效果。比如將其相關(guān)產(chǎn)品、服務下架或屏蔽違規(guī)的推廣鏈接。當實現(xiàn)平臺治理目的可以采取多種手段時，應當選擇附帶損失較小的手段。比如，互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)競爭對手在自己平臺發(fā)布相關(guān)違規(guī)廣告。對此，如果能夠采取個案處理方式將違規(guī)廣告予以屏蔽，就不能采取將競爭對手發(fā)布的廣告一律屏蔽的措施。

3．平臺治理權(quán)行使的限制經(jīng)營負面效果要和促進平臺健康發(fā)展正面效果之間成比例

狹義比例原則的內(nèi)容是“手段不得與所追求之目的不成比例”。這里的不成比例主要是類似“用大炮打蚊子”似的明顯不適當、不相稱、不合理。由于明顯不合比例，一項平臺治理措施盡管能夠?qū)崿F(xiàn)部分促進平臺經(jīng)濟健康發(fā)展的正面效果，但產(chǎn)生了明顯不成比例的負面效果的效果，也會因此構(gòu)成濫用互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)行為。比如，在一個巨大的互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟生態(tài)中，該平臺經(jīng)濟的競爭對手出現(xiàn)了一些違反平臺規(guī)則的經(jīng)營活動，但該平臺經(jīng)濟經(jīng)營者因此就宣布將競爭對手的一切商品、服務或相關(guān)鏈接以及支付方式在自己管理的平臺中予以封禁。這就是明顯不合比例。這種平臺治理權(quán)的行使看起來也是“驅(qū)逐劣貨”，但實際上是一種濫用互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)限制競爭行為。

綜上所述，根據(jù)行政法制約行政權(quán)的思維，如果互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者行使平臺治理權(quán)時，一方面產(chǎn)生了限制經(jīng)營自由、限制或排除競爭的效果，另一方面又缺乏必要和正當?shù)囊?guī)范依據(jù)、不遵循基本正當程序、明顯不符合比例原則，則應當構(gòu)成濫用互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)。

四、在行政法規(guī)制中更有效預防超級互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)濫用

針對超級互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)的行政法規(guī)制模式，不僅可以更有效識別平臺治理權(quán)濫用，還可以更有效地實現(xiàn)事前預防超級互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)濫用。

（一）運用信息規(guī)制增加平臺治理權(quán)行使的可監(jiān)督性

所謂信息規(guī)制，是指行政監(jiān)管機關(guān)圍繞信息展開一系列規(guī)制措施的總稱，比如強制信息披露、強制信息共享等規(guī)制手段?！芭c傳統(tǒng)規(guī)制工具相比，信息工具有獨特的功能優(yōu)勢，其正確使用不僅能推進公平交易，促使交易主體自律，促進規(guī)制制度實施，而且成本較低?！被ヂ?lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的命門是信息，“與傳統(tǒng)企業(yè)壟斷石油、天然氣等自然資源不同，互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)主要是對數(shù)據(jù)資源與用戶流量資源進行壟斷”。因此，從信息角度對互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者行使治理權(quán)行為進行規(guī)制，會起到事半功倍的效果。

第一，強制信息披露?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟之所以能夠形成規(guī)模，就是因為通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)大幅度降低消費者與商品生產(chǎn)者和服務者的信息不對稱，使得自愿交易得以順利進行。但是，互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟時代仍舊存在信息不對稱現(xiàn)象，而且互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)會因為自利動機隱藏相關(guān)信息。在這種情況下，行政機關(guān)要求互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟經(jīng)營者在實施平臺治理時充分披露相關(guān)信息，可以從源頭上有效遏制互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟經(jīng)營者利用治理權(quán)限制或排斥競爭。當前，學術(shù)界已經(jīng)開始關(guān)注“算法黑箱問題”，發(fā)現(xiàn)在旨在促進信息透明的互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟中存在大量不透明、不公開但嚴重頁。影響社會各方利益的操作。這些操作當然也包括濫用平臺治理權(quán)行為。因此，行政監(jiān)管機關(guān)要求互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者披露有關(guān)運用平臺治理權(quán)實施重大行動的必要信息，以此遏制平臺治理權(quán)濫用，減少濫用互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)行為。

第二，強制信息留存。全程留痕是當前制約行政執(zhí)法權(quán)濫用的主要機制，是我國當前法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。從實施情況看，這一措施有效地促進了行政機關(guān)依法行使行政權(quán)。鑒于互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)實際上是一種具有公共性的私權(quán)力，不僅會影響到數(shù)量眾多平臺內(nèi)經(jīng)營者和消費者的切身利益，也給平臺經(jīng)營者利用治理權(quán)限制或排除競爭提供了強大工具，因此互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者行使平臺治理權(quán)的相關(guān)重要信息應當予以客觀記錄，該記錄應當受到法律保護。比如，互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者在行使平臺治理權(quán)作出對競爭對手不利的決定時，要聽取競爭對手的意見，競爭對手的意見就應當被如實記錄、依法保存。《電子商務法》第31條規(guī)定：“電子商務平臺經(jīng)營者應當記錄、保存平臺上發(fā)布的商品和服務信息、交易信息，并確保信息的完整性、保密性、可用性。商品和服務信息、交易信息保存時間自交易完成之日起不少于三年；法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！边@條規(guī)定主要適用于交易信息的留痕保存，建議擴展到關(guān)于平臺治理相關(guān)信息的留痕保存。

第三，強制信息共享。強制信息披露是面向消費者的披露，強制信息共享主要是要求經(jīng)營者與行政監(jiān)管機關(guān)實施信息共享，便于行政監(jiān)管機關(guān)掌握相關(guān)情況。在政府和企業(yè)合作規(guī)制的模式中，行政監(jiān)管機關(guān)沒有足夠力量親自對發(fā)生的所有爭議進行處置，而是站在企業(yè)后面督促企業(yè)有關(guān)部門公正處置。在這種模式下，行政監(jiān)管機關(guān)必須與企業(yè)保持緊密的信息共享機制，否則行政監(jiān)管機關(guān)的督促作用無法發(fā)揮。具言之，互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者應當建立相關(guān)平臺治理權(quán)行使的數(shù)據(jù)平臺，在這個平臺中，不僅行政監(jiān)管機關(guān)與企業(yè)、社會實現(xiàn)信息共享，不同的行政監(jiān)管機關(guān)（公安、交管、電信、網(wǎng)信、交通、金融等）也實現(xiàn)信息共享。而且打通歷史信息、實時信息與預測信息的鴻溝，通過大數(shù)據(jù)規(guī)制平臺實現(xiàn)平臺治理權(quán)行使的多面監(jiān)督，遏制濫用互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)行為。

（二）運用行政指導促進互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)行使的規(guī)范化民主化

如今，互聯(lián)網(wǎng)平臺不能僅僅被視為純粹的互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者的私人財產(chǎn)?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺連接了千家萬戶，已經(jīng)成為涉及國計民生的重要經(jīng)濟甚至社會基礎(chǔ)設(shè)施。在這種情形下，如何構(gòu)建一個相對規(guī)范化民主化的互聯(lián)網(wǎng)平臺治理結(jié)構(gòu)，對有效遏制濫用互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)行為具有基礎(chǔ)性意義?？紤]到互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟經(jīng)營者畢竟也屬于市場主體，因此行政監(jiān)管機關(guān)應當主要運用非強制的行政指導手段，促進互聯(lián)網(wǎng)平臺治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范化民主化。

第一，指導互聯(lián)網(wǎng)平臺制定公平公正的平臺治理規(guī)則和服務協(xié)議?！峨娮由虅辗ā返?2條規(guī)定：“電子商務平臺經(jīng)營者應當遵循公開、公平、公正的原則，制定平臺服務協(xié)議和交易規(guī)則，明確進入和退出平臺、商品和服務質(zhì)量保障、消費者權(quán)益保護、個人信息保護等方面的權(quán)利和義務?！痹摋l規(guī)定賦予互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者制定規(guī)則的義務，確立了互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者必須“依規(guī)治理”的基本原則。但基于平臺規(guī)則和服務協(xié)議在平臺治理中的重要性，在特定情形下行政監(jiān)管機關(guān)介入程度應當更深。比如，對于涉及個人信息保護的相關(guān)規(guī)則或協(xié)議，行政監(jiān)管機關(guān)應當予以指導?！吨腥A人民共和國個人信息保護法》第64條規(guī)定：“履行個人信息保護職責的部門在履行職責中，發(fā)現(xiàn)個人信息處理活動存在較大風險或者發(fā)生個人信息安全事件的，可以按照規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)υ搨€人信息處理者的法定代表人或者主要負責人進行約談。”這其中就包括對互聯(lián)網(wǎng)平臺涉及個人信息的平臺規(guī)則或保密協(xié)議進行指導。關(guān)于個人信息保護領(lǐng)域是如此，針對平臺規(guī)則和服務協(xié)議中可能涉及濫用互聯(lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)行為風險的，也要進行指導。

第二，督促互聯(lián)網(wǎng)平臺建立涵蓋平臺經(jīng)營者、平臺內(nèi)經(jīng)營者、消費者、競爭對手在內(nèi)的民主治理機制?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺治理權(quán)的行使，不能讓平臺經(jīng)營者一家唱“獨角戲”。為此，應當督促互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者在行使治理權(quán)時，充分聽取各方意見，實現(xiàn)民主治理，《電子商務法》第34條規(guī)定：“電子商務平臺經(jīng)營者修改平臺服務協(xié)議和交易規(guī)則，應當在其首頁顯著位置公開征求意見，采取合理措施確保有關(guān)各方能夠及時充分表達意見。”但本條僅僅規(guī)定了修改服務協(xié)議或交易規(guī)則需要公開征求意見，適用范圍比較窄，應當適當擴大適用范圍，制定交易規(guī)則或服務協(xié)議也要充分征求意見。

（三）構(gòu)建“政府監(jiān)督、平臺負責、多方參與”的平臺治理權(quán)爭端解決機制

當前，涉及平臺治理權(quán)濫用的爭端解決機制，主要依靠向市場監(jiān)管部門反壟斷執(zhí)法機構(gòu)投訴舉報、提起相關(guān)民事訴訟等方式。這些方式成本較高，行政機關(guān)也難以有足夠資源受理和審理相關(guān)投訴舉報。目前互聯(lián)網(wǎng)平臺內(nèi)部也有一些涉及平臺治理權(quán)的爭議解決機制，但這種完全由互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者主導的機制存在公信力不強的問題。為此，我國先后建立若干互聯(lián)網(wǎng)法院，試圖通過改革司法機關(guān)受案審理方式，更便捷有效地解決相關(guān)爭端。這些機制都在不同程度地發(fā)揮作用，但構(gòu)建一個“政府監(jiān)督、平臺負責、多方參與”的平臺治理權(quán)爭端解決機制仍是必要的。為此，互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者應當設(shè)立一個相對專業(yè)和中立的機制，受理主觀上認為遭受平臺治理權(quán)損害的平臺內(nèi)經(jīng)營者申訴，決定是否重新審核相關(guān)平臺治理決定，對平臺治理權(quán)的行使進行糾正。在現(xiàn)實中，超大規(guī)模的互聯(lián)網(wǎng)平臺應當積極吸收政府監(jiān)管人員、專家學者、消費者代表、平臺經(jīng)營者代表以及其他社會人士參與平臺治理，對一些涉及競爭對手的重要平臺治理決定，應當交由具有一定專業(yè)性、中立性和代表性的組織討論、審核，確保這些決定符合平臺治理權(quán)行使的本意。

余論

值得注意的是，本文運用行政法規(guī)制模式對超級互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者濫用平臺治理權(quán)行為進行分析，并非簡單認為超級互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者的平臺治理權(quán)屬于行政權(quán)。實際上，關(guān)于平臺治理權(quán)的屬性，至今在學術(shù)界仍有極大爭論。但總體上看，超大規(guī)?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者擁有的平臺治理權(quán)具有一定的公共權(quán)力屬性，是普遍共識?；诖?，作為以遏制行政權(quán)濫用為己任的行政法規(guī)制模式，其中蘊含的原理應當部分地適用于遏制超大規(guī)模互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者平臺治理權(quán)濫用。如今，對于互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者，尤其是超級互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者行使相關(guān)平臺治理權(quán)行為應當如何規(guī)制，在全世界都是一個難題，也很難通過單一法律部門予以解決，行政法規(guī)制的思路應當?shù)玫街匾暎@是本文的基本觀點。

（責任編輯：王青斌）

基金項目：2023年度中央黨校（國家行政學院）校級科研項目“行政法視野下新業(yè)態(tài)包容審慎監(jiān)管原則實施機制研究”（項目批準號：2023YB029）。