數(shù)字時代行政法的發(fā)展

摘要：數(shù)字時代政府由實(shí)體型向平臺型轉(zhuǎn)變、行政關(guān)系由封閉向開放轉(zhuǎn)變、智慧行政越來越普遍，數(shù)字治理促進(jìn)政府內(nèi)部縱向、橫向協(xié)調(diào)，政府以整體形象出現(xiàn)。行政組織法規(guī)范的重點(diǎn)應(yīng)從分權(quán)、賦權(quán)、確權(quán)向行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)助、配合轉(zhuǎn)變以促進(jìn)整體型治理。行政行為格式化、在線化、智慧化，數(shù)字治理讓政府更強(qiáng)大，讓行政證明更容易，有效控制行政權(quán)力成為行政行為法的首要任務(wù)，技術(shù)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等軟法規(guī)則成為行政法的重要內(nèi)容。數(shù)字治理改變傳統(tǒng)行政管轄關(guān)系、啟動程序及協(xié)助關(guān)系，行政程序法需規(guī)定行政機(jī)關(guān)之間數(shù)據(jù)共享、協(xié)同調(diào)查取證、協(xié)助審查判斷證據(jù)、協(xié)同決策、協(xié)助執(zhí)行等規(guī)則，減少行政程序證明對象，可以適當(dāng)提高證明標(biāo)準(zhǔn)，將原由申請人承擔(dān)的部分證明責(zé)任轉(zhuǎn)移至行政機(jī)關(guān)。

關(guān)鍵詞：數(shù)字政府；數(shù)字時代；行政法；行政法發(fā)展

近年，國家利用信息、數(shù)字和人工智能等技術(shù)快速發(fā)展的機(jī)會，出臺法律、行政法規(guī)、規(guī)章及政策文件推進(jìn)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺（下稱“一體平臺”）和全國一體化在線政務(wù)大數(shù)據(jù)體系（下稱“一體數(shù)據(jù)體系”）建設(shè)，并構(gòu)建全國一體化政務(wù)及行政執(zhí)法體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)不同部門、地區(qū)、層級行政機(jī)關(guān)之間政務(wù)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同辦理，在線作出行政行為的比率越來越高。隨著人工智能特別是生成式人工智能在政府管理中的推廣應(yīng)用，零材料辦理及自動、智慧行政行為將逐漸普及，政府管理進(jìn)入數(shù)字時代。

伴隨數(shù)字政府的推進(jìn)，數(shù)字行政法被提出并成為熱點(diǎn)話題。數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用、新產(chǎn)業(yè)革命及信息社會產(chǎn)生公共行政數(shù)字化新范式，為數(shù)字行政法興起提供重要的驅(qū)動力。網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)、人工智能成為行政法治的對象、治理工具和環(huán)境，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管、數(shù)據(jù)處理規(guī)制和算法規(guī)制等新的行政活動領(lǐng)域出現(xiàn)，公共管理領(lǐng)域深度數(shù)字化轉(zhuǎn)型，形成運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、生成式人工智能等新技術(shù)進(jìn)行公共管理、服務(wù)的規(guī)則體系，數(shù)字行政法的產(chǎn)生、內(nèi)容及體系成為行政法治最重要論題。筆者認(rèn)為，數(shù)字時代需要與數(shù)字治理相關(guān)的法律規(guī)則，如規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)深度合成管理、生成式人工智能服務(wù)與管理等領(lǐng)域的法律規(guī)范，這些法律規(guī)范可納入行政法范圍，但數(shù)字時代的行政法并不能稱為數(shù)字行政法，所謂的數(shù)字行政法也僅指與數(shù)字管理相關(guān)的行政法規(guī)則。

傳統(tǒng)行政關(guān)系是行政主體與相對人之間的關(guān)系，即使將監(jiān)督行政關(guān)系納入，也僅是行政主體、相對人、監(jiān)督機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。進(jìn)人數(shù)字時代，不同地區(qū)、層級、職責(zé)的行政主體之間實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和協(xié)同行政，行政行為“跨省通辦”“異地可辦”改變傳統(tǒng)行政管轄關(guān)系，非行政主體的機(jī)關(guān)及社會公眾參與行政活動，行政法調(diào)整的法律關(guān)系由二元或者三元關(guān)系變?yōu)槎嘣黧w之間的關(guān)系。數(shù)字時代要求行政法轉(zhuǎn)型，以適應(yīng)數(shù)字治理帶來的行政法律關(guān)系、行政程序及治理手段的變化。

一、數(shù)字時代行政法規(guī)范對象的變化

政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是模式、機(jī)制重塑和制度重建的“數(shù)字質(zhì)變”和轉(zhuǎn)型升級，數(shù)字政府建設(shè)促進(jìn)政府組織機(jī)構(gòu)、治理方式、運(yùn)行機(jī)制和決策模式的根本性變革，數(shù)字法治政府的規(guī)制方向?yàn)槠脚_化行政、數(shù)據(jù)化行政、自動化行政。數(shù)字治理促進(jìn)政府組織結(jié)構(gòu)、行政法律關(guān)系、管理與服務(wù)方式、行政程序等發(fā)生變化。

（一）實(shí)體型政府向平臺型政府轉(zhuǎn)變

我國推進(jìn)政府?dāng)?shù)字治理的思路是搭建一體平臺和一體數(shù)據(jù)體系，以及建立適應(yīng)數(shù)字治理需要的行政體制機(jī)制。由國務(wù)院及辦公廳發(fā)布政策文件統(tǒng)一推進(jìn)一體平臺和一體數(shù)據(jù)體系建設(shè)，地方政府根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新性建設(shè)地方平臺及各類政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)。

之前，國務(wù)院各部門均建設(shè)了各類政務(wù)辦公平臺，31個省、自治區(qū)、直轄市也建設(shè)了覆蓋省、市、縣三級的政務(wù)服務(wù)平臺，各類平臺因建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，每一政務(wù)平臺均是孤立系統(tǒng)并獨(dú)立運(yùn)行，不能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。國家強(qiáng)制實(shí)施政務(wù)平臺建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)政務(wù)平臺規(guī)范化建設(shè)，將各類平臺互聯(lián)互通打造為全國一體平臺。一體平臺由國家平臺、部門平臺、地方平臺三個子政務(wù)系統(tǒng)構(gòu)成。國家平臺定位為公共人口和公共通道，為全國政務(wù)服務(wù)提供公共支撐，建設(shè)有統(tǒng)一門戶、統(tǒng)一政務(wù)事項(xiàng)管理、統(tǒng)一電子證照以及電子監(jiān)察、投訴建議等應(yīng)用系統(tǒng)。部門平臺為各行業(yè)部門辦理政務(wù)服務(wù)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，由國務(wù)院部門建設(shè)，通過國家平臺與其他部門、地方平臺聯(lián)通。地方平臺由省級統(tǒng)籌建設(shè)，設(shè)區(qū)的市、縣級政務(wù)平臺接人省級平臺融合構(gòu)成省級一體化平臺。

一體數(shù)據(jù)體系由國家、國務(wù)院部門和省級三大子政務(wù)數(shù)據(jù)平臺構(gòu)成，按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、算力設(shè)施等八個一體化要求建設(shè)，將政務(wù)數(shù)據(jù)全部納入目錄管理，建立“一數(shù)一源、多源校核”等治理機(jī)制，確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性與真實(shí)性，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)有效共享和安全保障，釋放政務(wù)服務(wù)資源價值。一體數(shù)據(jù)體系還可以接人司法數(shù)據(jù)、供電供水等公共數(shù)據(jù)以及商業(yè)交易平臺的社會數(shù)據(jù)，滿足政務(wù)服務(wù)及其他行政管理需求。

目前，一體平臺基本建成并運(yùn)行，各項(xiàng)運(yùn)行與治理機(jī)制逐漸完善。一體數(shù)據(jù)體系建設(shè)正有序推進(jìn)，按照此前規(guī)劃，到2025年底前，全國所有政務(wù)數(shù)據(jù)均納入一體數(shù)據(jù)體系，數(shù)據(jù)均實(shí)現(xiàn)目錄管理及多源校核，政務(wù)數(shù)據(jù)可以在不同地區(qū)、層級和行業(yè)主管部門之間實(shí)現(xiàn)共享。

一體平臺、一體數(shù)據(jù)體系建成及運(yùn)用，廣泛匯聚數(shù)據(jù)資源，數(shù)據(jù)有效流動、共享，高效服務(wù)于政府管理，行政流程因數(shù)據(jù)共享及業(yè)務(wù)協(xié)同而不斷優(yōu)化，行政活動實(shí)現(xiàn)全過程留痕和全流程監(jiān)管。不同職能、層級、地區(qū)的行政機(jī)關(guān)之間通過一體平臺、一體數(shù)據(jù)體系實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、協(xié)同審查甚至協(xié)同決策，行政行為由“線下辦”向“在線辦”、“行政機(jī)關(guān)獨(dú)立辦”向“全網(wǎng)協(xié)同辦”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)全國“一網(wǎng)通辦”“跨省通辦”“馬上辦”，促進(jìn)政府由實(shí)體型向平臺型轉(zhuǎn)變。行政相對人從去政府辦事變?yōu)樵L問政務(wù)平臺，政府隱身于平臺之后，行政機(jī)關(guān)之間利用數(shù)字平臺實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，行政機(jī)關(guān)利用數(shù)據(jù)平臺完成行政程序并作出行政行為。在行政機(jī)關(guān)、相對人及社會公眾印象中，政府即平臺、平臺即政府。

傳統(tǒng)行政模式，政府辦公樓、執(zhí)法儀器、檔案資料是主要行政資源。數(shù)字時代，行政活動的基礎(chǔ)設(shè)施是一體平臺、一體數(shù)據(jù)體系，政務(wù)數(shù)據(jù)成為最重要的行政資源，為行政機(jī)關(guān)作出行政行為提供支撐。行政機(jī)關(guān)或者相對人啟動行政程序、收集和提供證據(jù)材料、陳述申辯、集體討論決定等行為均在平臺上進(jìn)行，平臺型政府新模式被普遍運(yùn)用，政府即平臺、公民即用戶的觀念強(qiáng)化。同時，形成政府、供給主體、需求主體互動的平臺行為范式，政府可以精簡到僅剩數(shù)據(jù)平臺、核心應(yīng)用、規(guī)則體制等基本要素，公共服務(wù)更多依靠政府外的開發(fā)、創(chuàng)新和推動，政府在公共服務(wù)中實(shí)際成為居中召集者、撮合者、推動者。

（二）封閉型行政關(guān)系向開放型關(guān)系轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)行政關(guān)系是封閉型關(guān)系，封閉性主要體現(xiàn)在：第一，行政主體與行政相對人基于法律規(guī)定的管轄規(guī)則形成關(guān)系，即行政主體與相對人之間的關(guān)系是由法律規(guī)定的。如法律法規(guī)規(guī)定，結(jié)婚由一方或者雙方常住戶口地婚姻登記機(jī)關(guān)登記，機(jī)動車由機(jī)動車所有人住所地車輛管理所登記，不論是婚姻登記還是機(jī)動車登記，登記機(jī)關(guān)與申請登記人之間的關(guān)系是由法律事前確定的。第二，行政程序是封閉的，參與者僅包括行政主體、行政相對人和利害關(guān)系人，其他行政機(jī)關(guān)或者社會公眾并不直接參與行政程序，不直接向行政主體共享證據(jù)材料或者協(xié)同審查判斷材料。需要在行政程序中提供或者出示其他機(jī)關(guān)或者社會公眾掌握的證據(jù)材料時，由行政主體、相對人或者利害關(guān)系人調(diào)查收集并在行政程序中提供。第三，案卷排他原則是行政程序的重要原則，未納入案卷的材料不能作為認(rèn)定案件事實(shí)及作出行政行為的依據(jù)。第四，行政主體保存案卷材料并對此享有權(quán)益和承擔(dān)責(zé)任，其他行政機(jī)關(guān)、社會公眾依據(jù)法律規(guī)定查閱、復(fù)制案卷材料，行政機(jī)關(guān)之間不自動共享案卷材料和行政信息，數(shù)據(jù)壁壘、信息孤島現(xiàn)象普遍存在。

數(shù)字時代行政法治模式遵循三重邏輯逐步變革，一是治理理念從單向管理轉(zhuǎn)向多維治理，二是治理結(jié)構(gòu)從封閉走向開放，三是治理權(quán)力從金字塔式的層級樣態(tài)演變?yōu)榱鲃痈窬?。?shù)字治理是政府利用海量政務(wù)數(shù)據(jù)，運(yùn)用一體平臺、數(shù)據(jù)交換、人工智能等技術(shù)實(shí)現(xiàn)政府之間、政府與其他國家機(jī)關(guān)之間、政府與市場主體及社會之間數(shù)據(jù)共享和行為協(xié)同，推動封閉行政關(guān)系向開放轉(zhuǎn)變。

數(shù)字時代行政關(guān)系的開放性主要體現(xiàn)在：第一，行政行為“跨省通辦”“異地能辦”改變以地域?yàn)榛A(chǔ)形成的傳統(tǒng)行政管轄關(guān)系，行政主體與相對人的關(guān)系不再受地域限制，行政相對人可以向非戶籍、非住所或者非注冊地行政登記或者許可機(jī)關(guān)提出申請，行政機(jī)關(guān)也可以對異地行政相對人作出行政行為。如2023年國家推行的婚姻登記跨省通辦改革，結(jié)婚、離婚登記均可向非戶籍所在地或者常住地婚姻登記機(jī)關(guān)提出。第二，其他機(jī)關(guān)、社會公眾通過一體平臺、一體數(shù)據(jù)體系直接參與行政程序，為行政主體作出行政行為提供證據(jù)材料、參與案件事實(shí)調(diào)查及協(xié)助審查判斷證據(jù)材料，行政法律關(guān)系主體不再局限于行政主體、行政相對人和利害關(guān)系人，其他行政機(jī)關(guān)及社會公眾參加行政程序，形成多元交互關(guān)系。第三，案卷材料成為政務(wù)數(shù)據(jù)，成為公共資源，在保障數(shù)據(jù)安全、個人隱私等情況下，數(shù)據(jù)在整個行政體系內(nèi)部實(shí)現(xiàn)有序流動，在不同個案之間自動實(shí)現(xiàn)共享。

（三）人工行政向自動行政、智慧行政轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)行政由人工完成，由行政機(jī)關(guān)或者相對人啟動程序，人工調(diào)查收集、審查判斷證據(jù)材料、認(rèn)定案件事實(shí)、集體討論作出行政決定。人工行政面臨效率低、調(diào)查收集證據(jù)材料能力有限、查明及證明案件事實(shí)困難等問題，合理分配證明責(zé)任和確定證明標(biāo)準(zhǔn)就尤其重要。

利用一體平臺和一體數(shù)據(jù)體系建立的人口庫、法人庫等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，可以為行政活動提供自然人、法人及其他組織的身份認(rèn)證服務(wù)，一次身份認(rèn)證可以全網(wǎng)、多次辦理政務(wù)；行政活動中普遍使用經(jīng)過核驗(yàn)的政務(wù)數(shù)據(jù)、系統(tǒng)保存的證照、系統(tǒng)制發(fā)的電子印章，自動化行政將越來越普遍。依托一體平臺、一體數(shù)據(jù)體系，各省、自治區(qū)、直轄市及部分城市開發(fā)了如浙里辦、粵省事、蓉易辦等APP，具備掌上辦事、掌上咨詢、掌上投訴等功能，可在線自助辦理居民身份電子憑證、居住證、出生證、結(jié)婚證、出入境證件、駕駛證、行駛證、工商登記等上百項(xiàng)政務(wù)業(yè)務(wù)。在政務(wù)平臺或者政務(wù)APP上作出行政行為，行政程序?qū)崿F(xiàn)線上線下融合，行政活動向移動端延伸，越來越多行政行為實(shí)現(xiàn)掌上辦、指尖辦。

生成式人工智能是21世紀(jì)最重大的科技成果之一，自2017年谷歌公司推出ChatGPT以來，生成式人工智能快速迭代發(fā)展并普遍應(yīng)用，將生成式人工智能運(yùn)用于公共管理，將促進(jìn)公共管理向智慧行政轉(zhuǎn)變。生成式人工智能模型訓(xùn)練與運(yùn)用均需要獲取大量數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)規(guī)模是影響生成內(nèi)容質(zhì)量的最重要因素。相較于百度文心一言、華為盤古、騰訊混元等企業(yè)運(yùn)行的大語言模式，一體數(shù)據(jù)體系中擁有海量數(shù)據(jù)，還可以接人公用數(shù)據(jù)、社會數(shù)據(jù)，且《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》規(guī)定，政府在履行職責(zé)中處理個人信息并不需要取得個人的同意，生成式人工智能在公共管理領(lǐng)域運(yùn)用具有得天獨(dú)厚的條件，將普遍運(yùn)用于公共管理，為政府作出行政行為提供幫助。

生成式人工智能在公共管理領(lǐng)域具有廣泛運(yùn)用空間。首先，利用人工智能技術(shù)輔助行政程序，自動決策和作出行政行為，如利用一體數(shù)據(jù)體系中的數(shù)據(jù)運(yùn)算，自動生成申請行政許可、行政確認(rèn)須提交材料清單，生成申請人是否符合許可、確認(rèn)等條件事實(shí)的判決意見，生成違法行為人違法數(shù)量、危害后果、違法情節(jié)等因素的判決結(jié)論或者意見等。其次，提示政府修改規(guī)則或者社會公眾改變行為等。包子店賣豆腐腦、火鍋館賣拍黃瓜被處罰系列案引起廣泛關(guān)注，行政機(jī)關(guān)均是以超過登記經(jīng)營范圍實(shí)施處罰。政府利用生成式人工智能事前就能發(fā)現(xiàn)包子店賣豆腐腦、火鍋館賣拍黃瓜普遍存在，提前研判餐飲經(jīng)營范圍規(guī)則是否存在問題，如果規(guī)則沒有問題，應(yīng)當(dāng)提示經(jīng)營者辦理經(jīng)營范圍變更登記。再次，向社會提供生產(chǎn)、生活領(lǐng)域的咨詢意見，如為企業(yè)提供價格、產(chǎn)品需求服務(wù)，為相對人提供辦理政務(wù)指南服務(wù)，為市民提供旅行信息服務(wù)等。最后，為其他生成式人工智能服務(wù)提供商提供政策咨詢意見、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)及其他行政指導(dǎo)等服務(wù)。生成式人工智能在政府管理領(lǐng)域運(yùn)用，行政活動將越來越智能，促進(jìn)人工行政向智慧行政轉(zhuǎn)型。

二、數(shù)字時代行政體制的變化與行政組織法的發(fā)展

數(shù)字治理改變行政體制，整體型政府及一體化體制逐漸形成，行政組織法理念、原則及具體制度均應(yīng)隨之變化和發(fā)展。

（一）數(shù)字時代行政體制的變化

我國憲法、地方組織法賦予縣級以上地方各級人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、文化、教育、城鄉(xiāng)建設(shè)、計(jì)劃生育等行政職責(zé)。不同層級政府職責(zé)相同，結(jié)果是重疊設(shè)置，形成“上下同責(zé)”、機(jī)構(gòu)“上下同粗”的行政管理體制。這種體制服務(wù)于管制型政府，目標(biāo)是維護(hù)良好的社會秩序。

憲法賦予縣級以上地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作、改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府不適當(dāng)決定的職責(zé)。地方各級政府被賦予相同職責(zé)，上下級政府間是隸屬關(guān)系，實(shí)踐中普遍推行目標(biāo)管理、指標(biāo)管理、督察、談話等管理制度，我國仍然是科層制管理體制，實(shí)行層層節(jié)制，下級對上級負(fù)責(zé)，是典型的上級導(dǎo)向型行政體制。這種體制的突出優(yōu)勢是動員能力強(qiáng)和集中力量辦大事，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展、推進(jìn)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)對重大突發(fā)事件中極具優(yōu)勢，如2008年汶川特大地震災(zāi)害恢復(fù)重建，這種體制具有獨(dú)特優(yōu)勢。

現(xiàn)行科層制行政體制的缺陷也是十分明顯的。首先，不同層級政府重復(fù)設(shè)置行政機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、公職人員眾多，行政成本極高。層層設(shè)置類似機(jī)構(gòu)已成為一種慣性思維，不論是否需要或者有相應(yīng)職責(zé)，行政機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織甚至國有企業(yè)均層層設(shè)置機(jī)構(gòu)，如中國移動、中國電信、煙草公司等均在省、市、縣區(qū)設(shè)有分支機(jī)構(gòu)。根據(jù)職責(zé)設(shè)置機(jī)構(gòu)，就成為我國機(jī)構(gòu)改革的一項(xiàng)任務(wù)。如2023年推行的國家機(jī)構(gòu)改革，撤銷和重組中國人民銀行地方分支機(jī)構(gòu)，該項(xiàng)改革體現(xiàn)依職責(zé)設(shè)置機(jī)構(gòu)的精神。其次，縱向重復(fù)配置職責(zé)，導(dǎo)致不同層級政府間職責(zé)權(quán)限劃分不清楚，職責(zé)主體并不明確。中央、省、市、縣四級在主要管理領(lǐng)域均承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)，如治安、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，四級政府均承擔(dān)管理職責(zé)，多主體承擔(dān)職責(zé)，必然面臨責(zé)任不明確問題。再次，下級對上級負(fù)責(zé)，面臨橫向不同部門之間、不同地區(qū)之間配合協(xié)助困難問題。最后，上級導(dǎo)向型體制要求下級行政機(jī)關(guān)更重視上級意圖，按照上級指令或者意圖辦事，忽視相對人需求，導(dǎo)致提供的服務(wù)不能夠滿足社會及相對人需要。

科層制體制將行政職責(zé)縱向、橫向劃分并分配給不同地區(qū)、不同層級、不同部門的行政機(jī)關(guān)，每一個行政機(jī)關(guān)及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)都是責(zé)任主體，獨(dú)立作出行為并承擔(dān)責(zé)任。整體型治理是在行政職責(zé)縱向、橫向配置體制下，促進(jìn)政府內(nèi)部行政機(jī)關(guān)之間協(xié)助、配合，政府作為一個整體做出行為并承擔(dān)責(zé)任的治理形態(tài)。

數(shù)字治理為政府整體型治理提供數(shù)據(jù)和技術(shù)支持，促進(jìn)整體政府建設(shè)。行政機(jī)關(guān)利用一體平臺、一體數(shù)據(jù)體系實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、互認(rèn)，行政主體在立案、調(diào)查、審查判斷證據(jù)材料、做出行政決定等行政程序中可以獲得相關(guān)行政機(jī)關(guān)協(xié)助和配合，甚至若干行政機(jī)關(guān)同時在線共同作出行政行為。法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)間流程審批、層級審批等行政活動，行政機(jī)關(guān)之間可以在線協(xié)同辦理，數(shù)字時代催生以業(yè)務(wù)協(xié)同為目標(biāo)的線型行政體制，全國統(tǒng)一大市場監(jiān)管體制以及部分地方推行的一體化行政執(zhí)法體制，就是數(shù)字時代行政體制變化的典型樣態(tài)。

（二）數(shù)字時代行政組織法的發(fā)展

科層制行政體制力求行政機(jī)關(guān)及每位公職人員在行政體系中的地位、職責(zé)權(quán)限都是明確的、公開的，嚴(yán)格規(guī)范行政機(jī)關(guān)及公職人員行使權(quán)力的行為和程序，要求嚴(yán)格依法、按程序辦事，實(shí)行明確的管轄制度。行政組織法的任務(wù)是，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的設(shè)置及職權(quán)，明確行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，確保每一個行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是明確的，行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系是清楚的；規(guī)定科學(xué)的公務(wù)員錄用、晉升與獎懲制度，確保公務(wù)員勝任工作崗位，實(shí)行身份保障制度，非有法定事由、法定程序，不得免除或者降低公務(wù)員職務(wù)。

數(shù)字治理為改革科層制行政體制提供了機(jī)遇與機(jī)會，促進(jìn)科層制體制向整體型政府、行政主體獨(dú)立責(zé)任向共享共治的整體責(zé)任、網(wǎng)狀行政體制向模塊化體制、縱向多級管理體制向扁平化體制轉(zhuǎn)變，行政組織法的使命也應(yīng)隨之變化。

數(shù)字時代行政組織法的理念應(yīng)從分工清晰、職權(quán)法定、權(quán)責(zé)一致向共享、協(xié)作、整體治理轉(zhuǎn)變。行政組織法發(fā)揮向行政主體分權(quán)、賦權(quán)、確權(quán)功能的同時，重點(diǎn)規(guī)范行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)作、配合行為，明確行政主體之間數(shù)據(jù)共享、協(xié)同審查的職責(zé)。

我國法律一般將行政權(quán)力賦予政府工作部門，也有部分法律將權(quán)力賦予工作部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)構(gòu)。從法律規(guī)定來看，政府工作部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)成為行政主體是沒有爭議的，可以自己名義作出行政行為并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。這種行政主體制度面臨的問題是，行政職責(zé)被配置給不同地區(qū)、層級、領(lǐng)域的行政主體，其相互間協(xié)助、配合比較困難。數(shù)字治理促進(jìn)不同地區(qū)、層級、領(lǐng)域行政主體之間的協(xié)助、配合，與整體型政府相關(guān)的組織法規(guī)范，應(yīng)成為數(shù)字時代行政組織法的重要內(nèi)容。完善促進(jìn)整體型政府的組織法規(guī)則，將不同部門行政機(jī)關(guān)、不同地區(qū)政府、不同層級政府打造為一個整體。同時，適時改革現(xiàn)行行政主體制度，原則上不將人民政府工作部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，派出機(jī)構(gòu)作為行政主體，這些行政機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)可以自己名義作出行政行為，其后果由地方各級人民政府承擔(dān)。

整體治理在一定程度上實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)、不同層級、不同領(lǐng)域行政主管部門、審批機(jī)關(guān)、綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，協(xié)同審查與許可成為可能。同時，整體性治理為許可權(quán)集中提供了基礎(chǔ)，多層級許可向一級許可體制轉(zhuǎn)變成為必然，國家設(shè)置唯一的行政許可機(jī)關(guān)實(shí)施許可成為可能。除行政許可外，婚姻、不動產(chǎn)等實(shí)行全國統(tǒng)一登記也成為可能，行政組織法在建立和規(guī)范全國統(tǒng)一許可、確認(rèn)等機(jī)關(guān)中也應(yīng)發(fā)揮相應(yīng)作用。

三、數(shù)字時代行政行為的變化與行政行為法的發(fā)展

數(shù)字時代大數(shù)據(jù)與算法結(jié)合形成數(shù)字權(quán)力，其與法律賦予政府的行政權(quán)力結(jié)合，催生出一種新的治理技術(shù)及模式，即“數(shù)治”。數(shù)治是數(shù)字技術(shù)賦能公共管理，通過數(shù)據(jù)收集、共享、運(yùn)用以分析和解決社會現(xiàn)實(shí)問題的一種治理方式。數(shù)治在公共管理領(lǐng)域廣泛應(yīng)用，給行政法治所遵循的規(guī)則之治、理由之治、程序正義、權(quán)利救濟(jì)等價值和機(jī)制將帶來挑戰(zhàn)，相應(yīng)地，行政法治系統(tǒng)需要進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級。

（一）數(shù)字時代行政行為的變化

建設(shè)和運(yùn)行一體平臺、一體數(shù)據(jù)體系都是以編制標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、清單和目錄為基礎(chǔ)。一體平臺植入行政權(quán)責(zé)清單、辦事指南和各類表單，立案條件、申請材料、辦理流程均被系統(tǒng)預(yù)設(shè)；一體數(shù)據(jù)體系依托標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)校核和共享，依托數(shù)據(jù)目錄實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)獲取。依托各類清單、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、目錄作出行政行為，行政行為實(shí)現(xiàn)全國無差別受理，辦理流程及決定標(biāo)準(zhǔn)全國統(tǒng)一，行政行為必然是標(biāo)準(zhǔn)化、格式化的行為。

在線辦理是數(shù)字時代行政行為的顯著特征。多數(shù)行政程序以政務(wù)數(shù)據(jù)采集、共享和運(yùn)用為基礎(chǔ)，需要人工智能輔助實(shí)施行為，和行政機(jī)關(guān)之間遠(yuǎn)程協(xié)助，在線成為行政行為的主要方式。申請人通過政務(wù)平臺或者移動APP提出申請、提交材料并與行政機(jī)關(guān)互動，行政機(jī)關(guān)在線受理、審查及作出行政行為，相對人還可以在線啟動處罰程序并接受處罰，如在線辦理交通違章處罰。目前，部分地區(qū)在線政務(wù)已超過95%，行政處罰、行政強(qiáng)制等依職權(quán)行政行為也逐漸從線下轉(zhuǎn)移至線上。隨著一體平臺、一體數(shù)據(jù)體系的完善，在線行政行為比率還會逐漸上升。

一體平臺、一體數(shù)據(jù)體系以及適應(yīng)數(shù)字治理的行政體制機(jī)制為行政立法、行政執(zhí)法及行政決策提供支撐，大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、AI等技術(shù)進(jìn)步催生智慧行政，生成式人工智能輔助行政機(jī)關(guān)作出行為，自動行政行為逐漸普及，越來越多的行政行為實(shí)現(xiàn)自助辦理、自動辦理和智慧辦理。

數(shù)字時代“以用戶為中心”強(qiáng)調(diào)組織賴以生存的關(guān)鍵是用戶資源，行政相對人成為用戶，需要一體平臺和一體數(shù)據(jù)體系提升用戶價值，創(chuàng)造最佳用戶體驗(yàn)，創(chuàng)造用戶參與的共享、互動模式。用戶不僅是數(shù)據(jù)平臺的使用者、體驗(yàn)者，還是參與者、創(chuàng)造者，相對人提供生成內(nèi)容、分享互動的解決方案，與開發(fā)者和其他人相互交流、共享數(shù)據(jù)及服務(wù)和應(yīng)用程序，促進(jìn)價值的創(chuàng)建和增長。數(shù)字治理增加行政相對人參與機(jī)會，相對人為作出行政行為貢獻(xiàn)力量。

（二）數(shù)字時代行政行為法的發(fā)展

在數(shù)字技術(shù)影響下，智能高效、協(xié)同治理、信息共享成為行政法基本原則的新內(nèi)容。

數(shù)字治理工具的有效性、運(yùn)用場景的普遍性，促進(jìn)政府強(qiáng)力推進(jìn)數(shù)字治理，政府借助各類社會滲透力強(qiáng)、效率高的數(shù)字治理工具重塑數(shù)字權(quán)力結(jié)構(gòu)秩序。技術(shù)快速迭代進(jìn)步使數(shù)字化權(quán)力運(yùn)行的成本極大降低，權(quán)力的“脫域化”適用讓其支配范圍從“在場”擴(kuò)大到“在線”，從而實(shí)現(xiàn)微觀化、精細(xì)化、復(fù)雜化適用。數(shù)字治理讓政府更強(qiáng)大，政府管控能力增強(qiáng)，主要體現(xiàn)在四個方面：一是政府擁有海量政務(wù)數(shù)據(jù)資源，政府越來越富有，政府利用政務(wù)數(shù)據(jù)資源很容易實(shí)現(xiàn)對社會的管控；二是數(shù)字治理讓行政證明更容易，政府可利用政務(wù)數(shù)據(jù)資源查明案件事實(shí)，還可以利用數(shù)字技術(shù)調(diào)查、收集證據(jù)以查明案件事實(shí)；三是數(shù)字治理提升行政效率，秒辦、及時辦、限時辦成為可能；四是數(shù)字治理賦予政府新的管控手段，如數(shù)字隔離、數(shù)字鎖定、數(shù)字查封等，新冠疫情防控期間的健康碼管理就是數(shù)字治理的典型應(yīng)用場景，通過賦紅、黃、綠碼就能有效實(shí)現(xiàn)個體、群體、場所、區(qū)域等管控，達(dá)成數(shù)字隔離效果。

政府管控能力增強(qiáng)意味著行政權(quán)力濫用的可能性增大，2022年6月河南鄭州對河南村鎮(zhèn)銀行儲戶“賦紅碼”就是權(quán)力濫用的典型案例。數(shù)字時代如何控制行政權(quán)力避免被濫用，就成為行政行為法的首要任務(wù)。

基于算法、算力、數(shù)據(jù)集、人機(jī)交互而生成行政行為，因算法的復(fù)雜性、算法黑箱及可解釋性不足，除成文的行政行為法規(guī)則外，還須發(fā)揮各類技術(shù)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)倫理、行業(yè)倫理等軟法規(guī)范的作用。除成文法規(guī)則外，技術(shù)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等應(yīng)成為數(shù)字時代行政行為法的重要內(nèi)容。

自動行政基于算法決策的效率不可否認(rèn)，壓縮行政行為的時間和提高行政效率，但克減了行政相對人、利害關(guān)系人得到告知和要求陳述申辯、舉行聽證的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)說明理由的義務(wù)也被免除，相對人參與行政程序面臨被架空的危險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，自動行政必然會克減相對人程序權(quán)利，以此為由拒絕自動行政并不可取，建立適應(yīng)數(shù)字治理特點(diǎn)的相對人程序權(quán)利保障制度才是優(yōu)選方案，需要針對數(shù)字時代的行政行為制定自動行政行為規(guī)則。

數(shù)字治理促進(jìn)市場在資源配置中發(fā)揮更重要作用，數(shù)字賦能社會治理，淘寶、京東等交易平臺及滴滴等網(wǎng)約車平臺承擔(dān)部分監(jiān)管責(zé)任，獲得所謂的私權(quán)力，相應(yīng)減輕政府監(jiān)管責(zé)任。政府、市場和社會三者關(guān)系中，市場活力及社會自治能力提升，政府監(jiān)管責(zé)任隨之減小。在許可與監(jiān)管的關(guān)系中，政府監(jiān)管能力增強(qiáng)，設(shè)定行政許可的必要性隨之減小。因此，數(shù)字治理促進(jìn)市場、社會發(fā)揮作用，提升政府監(jiān)管能力，設(shè)定行政許可的必要性減小，不少領(lǐng)域無必要設(shè)定行政許可，從嚴(yán)限制行政許可設(shè)定范圍成為行政許可法的使命。

數(shù)字時代需要從控制行政處罰強(qiáng)度、限制處罰幅度和擴(kuò)大過錯責(zé)任原則三個角度修改行政處罰法。行政處罰威懾力由處罰強(qiáng)度、受處罰可能性兩個重要因素決定，發(fā)現(xiàn)違法行為的概率增大帶來違法者受處罰的可能性提升，應(yīng)降低處罰強(qiáng)度。數(shù)字時代行政機(jī)關(guān)利用數(shù)字技術(shù)發(fā)現(xiàn)相對人違法的概率增大，應(yīng)相應(yīng)降低處罰強(qiáng)度，特別是小額違法行為的處罰強(qiáng)度。梳理我國法律對罰款幅度的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，對有違法所得的違法行為一般采取5-10倍的罰款，罰款高低值的倍率在5-10倍之間，如對駕駛機(jī)動車闖紅燈罰款20-200元，高低罰款數(shù)額為10倍倍率。利用數(shù)字技術(shù)自動實(shí)施行政處罰，必然要求減少罰款高低限倍率，縮小罰款幅度?？紤]執(zhí)法效率及行政機(jī)關(guān)證明相對人存在主觀過錯的困難度，2021年修改《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）仍然規(guī)定無過錯責(zé)任原則。數(shù)字時代行政機(jī)關(guān)證明相對人是否具有主觀過錯的能力增強(qiáng)，難度減少，可以擴(kuò)大過錯責(zé)任原則的適應(yīng)范圍。

四、數(shù)字時代行政程序的變化與行政程序法的發(fā)展

數(shù)字治理帶來行政案件管轄、行政程序啟動、證據(jù)材料提供與審查判斷、行政決定及公開方式的變化，需要再造行政流程，修改和完善行政程序規(guī)則。

（一）數(shù)字時代行政程序的變化

數(shù)字時代集中辦理、異地辦理、跨層級辦理普遍推行，改變傳統(tǒng)行政管轄關(guān)系。依托一體平臺和一體數(shù)據(jù)體系，行政行為名稱、編碼、依據(jù)、立案或者受理?xiàng)l件、辦理流程、需要收集證據(jù)材料、決定程序及公開方式均被格式化，各級各類行政機(jī)關(guān)適用相同的行政程序規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，不同渠道獲取、形成的政務(wù)數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)同源和同步更新，行政行為在全國實(shí)現(xiàn)無差別辦理。獲得數(shù)據(jù)及技術(shù)支持，跨地區(qū)、跨層級、跨部門作出行政行為成為可能，政務(wù)活動或者行政執(zhí)法異地辦、跨省辦，甚至全國統(tǒng)一機(jī)構(gòu)辦越來越普遍，法律規(guī)定的傳統(tǒng)地域管轄、層級管轄制度被改變。

行政行為可分為依申請和依職權(quán)二類，行政許可、行政確認(rèn)由申請人申請啟動，系依申請行政行為，行政處罰、行政強(qiáng)制由行政機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動，屬于依職權(quán)行政行為。數(shù)字時代，行政機(jī)關(guān)利用一體數(shù)據(jù)體系中不斷匯聚的數(shù)據(jù)資源，運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析、生成式人工智能等分析手段較容易發(fā)現(xiàn)相對人違法行為，獲知相對人潛在行政許可、行政確認(rèn)等需求。如查處火鍋館賣拍黃瓜時，獲知相對人超登記范圍經(jīng)營，此時應(yīng)賦予行政機(jī)關(guān)提示相對人申請行政許可的責(zé)任。電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備助力行政執(zhí)法提前知、提前控、全程知、全程控，提升行政執(zhí)法效率與水平，基于程序正義的需要，行政處罰等依職權(quán)行為，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)相對人違法事實(shí)后，可以利用智慧執(zhí)法平臺將違法行為人違法證據(jù)材料、擬認(rèn)定的違法事實(shí)以及擬作出的處罰決定等信息發(fā)送給違法行為人，由其啟動行政處罰程序。數(shù)字治理改變行政行為啟動程序，依申請行為行政主體承擔(dān)提示責(zé)任，依職權(quán)行為可以由相對人啟動。

證明對象是需要用證據(jù)證明的案件事實(shí)，行政程序證明對象由行政機(jī)關(guān)或者相對人收集提供證據(jù)予以證明。數(shù)字時代，一體平臺、一體數(shù)據(jù)體系中的人口信息、市場主體信息、電子證照信息及其他政務(wù)數(shù)據(jù)通過數(shù)據(jù)共享等途徑被用于證明案件事實(shí)，大量待證事實(shí)已被證明，證明對象大幅度減少，行政程序主體收集和提供證據(jù)材料的責(zé)任減輕，越來越多的行政行為可以“零材料辦理”。

一體平臺和一體數(shù)據(jù)體系中的數(shù)據(jù)資源在行政系統(tǒng)內(nèi)部共享、互認(rèn)，行政程序中的證明由傳統(tǒng)收集提供證據(jù)證明案件事實(shí)向共享數(shù)據(jù)、協(xié)同審查認(rèn)定案件事實(shí)轉(zhuǎn)變，行政程序中行政機(jī)關(guān)之間甚至行政機(jī)關(guān)與社會組織之間共享數(shù)據(jù)、協(xié)同審查證據(jù)材料成為證據(jù)審查判決及案件事實(shí)認(rèn)定的主要方式。

行政機(jī)關(guān)、行政相對人利用一體平臺作出行政行為，均是收集或者提供電子數(shù)據(jù)或者電子化證據(jù)材料，行政程序主要證據(jù)是電子數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)檢查是行政機(jī)關(guān)對已掌握的海量數(shù)據(jù)挖掘分析，監(jiān)督檢查行政相對人是否依法從事生產(chǎn)、生活和其他社會活動，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定和預(yù)警處置的活動，逐漸成為行政檢查的主要方式。大數(shù)據(jù)檢查壓縮行政相對人程序權(quán)利，形成的全面監(jiān)控、深度人格畫像、責(zé)任承擔(dān)異化有損人的尊嚴(yán)，須對法律保留、程序規(guī)范和實(shí)體規(guī)范進(jìn)行數(shù)字化調(diào)適構(gòu)造，以統(tǒng)合實(shí)現(xiàn)數(shù)字行政法的形式合法和實(shí)質(zhì)合法。

（二）數(shù)字時代行政程序法的發(fā)展

《行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》及其他關(guān)于行政程序的法律法規(guī)都不注重行政程序中行政機(jī)關(guān)之間關(guān)系的規(guī)定，有關(guān)行政程序中行政機(jī)關(guān)之間協(xié)助、配合關(guān)系的規(guī)則缺乏。數(shù)字時代行政管轄關(guān)系變化，行政行為脫離地域限制，其前提是行政機(jī)關(guān)之間普遍實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，須立足數(shù)據(jù)資源收集、整理、運(yùn)用、共享、存儲、安全等各環(huán)節(jié)全過程，建立全流程數(shù)據(jù)資源共享和審查判斷機(jī)制，推動數(shù)據(jù)資源有序共享和利用，發(fā)揮數(shù)據(jù)資源賦能公共管理的價值。數(shù)字治理將不同地區(qū)、層級、行業(yè)領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)聯(lián)為一體，一個行政行為需要若干行政機(jī)關(guān)協(xié)助和配合，規(guī)范行政程序中行政機(jī)關(guān)之間數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同等行為應(yīng)成為行政程序法的重要內(nèi)容，行政程序法應(yīng)規(guī)定行政機(jī)關(guān)之間數(shù)據(jù)共享、協(xié)同調(diào)查取證、協(xié)助審查判斷證據(jù)、協(xié)同決策、協(xié)助執(zhí)行等規(guī)則。

數(shù)據(jù)處理、算法決策等計(jì)算活動，由技術(shù)系統(tǒng)在封閉、自足的閉環(huán)中展開，實(shí)際上消解了行政主體在行使權(quán)力時程序上所負(fù)的公開、公平、說明理由等法定責(zé)任，當(dāng)事人的知情、參與、抗辯等程序權(quán)利被架空，行政機(jī)關(guān)的證明義務(wù)、說明理由義務(wù)被虛化，數(shù)治對行政程序公開原則、參與原則、公平原則帶來沖擊和挑戰(zhàn)，消解了傳統(tǒng)行政程序強(qiáng)調(diào)的“權(quán)力—權(quán)利”競爭性結(jié)構(gòu)。數(shù)字治理的確對傳統(tǒng)程序正當(dāng)原則帶來沖擊和挑戰(zhàn)，一方面需要更新程序正義理念，使之適應(yīng)數(shù)字治理的需要，另一方面需要按照數(shù)字治理的特點(diǎn)建立相應(yīng)程序規(guī)則。針對政務(wù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)算法黑箱問題，賦予行政機(jī)關(guān)或者平臺管理部門提升透明性的責(zé)任，向社會公開算法；針對算法可解釋性不足的問題，賦予行政機(jī)關(guān)做出相應(yīng)解釋的責(zé)任。對相對人作出不利決定的，賦予行政機(jī)關(guān)利用數(shù)據(jù)系統(tǒng)通知相對人擬作出決定的證據(jù)、事實(shí)認(rèn)定、法律依據(jù)及決定內(nèi)容的責(zé)任，由相對人啟動不利行政決定程序，如駕駛?cè)藛T獲得交警通知的交通違法信息后在線啟動處罰程序，以此保障相對人提供證據(jù)、陳述及申辯等權(quán)利。更新程序正義的理念、內(nèi)容及建立適用數(shù)字時代的正當(dāng)法律程序規(guī)則，是進(jìn)人數(shù)字時代的必然選擇。

行政程序證明對象包括實(shí)體性事實(shí)和程序性事實(shí)，是由法律規(guī)定的行政程序中必須用證據(jù)予以證明的事實(shí)。數(shù)字時代法律規(guī)定的大量待證事實(shí)被一體平臺、一體數(shù)據(jù)體系中的政務(wù)數(shù)據(jù)所證明，行政程序證明對象大幅減少，隨著數(shù)據(jù)資源增多及運(yùn)用效率提升，行政程序待證事實(shí)減少幅度會越來越大，行政機(jī)關(guān)“零材料辦”作出行政行為成為可能且比率會逐漸提高。數(shù)字治理提升行政機(jī)關(guān)調(diào)查收集證據(jù)能力和舉證效率，利用數(shù)據(jù)資源、采用數(shù)據(jù)挖掘或者大數(shù)據(jù)檢查、分析等方法，行政機(jī)關(guān)收集、提供證據(jù)更方便和高效，行政機(jī)關(guān)在行政程序中應(yīng)承擔(dān)更多證明責(zé)任，即使是受益行政行為，原由申請人承擔(dān)的證明責(zé)任也應(yīng)部分轉(zhuǎn)移至行政機(jī)關(guān)。數(shù)字技術(shù)為行政機(jī)關(guān)提供各種發(fā)現(xiàn)、查明及證明案件事實(shí)的手段，數(shù)字治理讓證明更容易，宜適當(dāng)提高行政程序證明標(biāo)準(zhǔn)，對于依申請行政行為，宜以優(yōu)勢證明標(biāo)準(zhǔn)取代有合理根據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)，行政處罰行為宜采用排除合理懷疑證明標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)字治理背景下，行政機(jī)關(guān)、行政相對人按照數(shù)據(jù)系統(tǒng)提示的證據(jù)清單收集、提供和審查判斷證據(jù)，證據(jù)材料的關(guān)聯(lián)性被預(yù)設(shè)，關(guān)聯(lián)性不再是審查判斷證據(jù)材料的重點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)之間共享的電子數(shù)據(jù)是否完整成為證據(jù)審查的重點(diǎn)，合法性、真實(shí)性、完整性則成為行政程序證據(jù)材料新“三性”。數(shù)字時代行政機(jī)關(guān)可以利用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等方法審查判斷證據(jù)，其他行政機(jī)關(guān)也協(xié)同審查判斷證據(jù)，數(shù)字治理提升行政機(jī)關(guān)審查判斷證據(jù)的能力，行政程序?qū)嵸|(zhì)審查成為可能，行政許可等依申請行政程序可以用實(shí)質(zhì)審查取代形式審查。一體平臺及一體數(shù)據(jù)體系的安全保障、防篡改和保密審查系統(tǒng)，利用多源比對等方法實(shí)施政務(wù)數(shù)據(jù)多源校核，標(biāo)注不合法、無效或者錯誤的數(shù)據(jù)，避免上述數(shù)據(jù)被運(yùn)用于公共管理，因此，一體平臺及一體數(shù)據(jù)體系保存并共享的證據(jù)材料，一般具有可采性。綜上所述，數(shù)字治理減少行政程序證明對象、提升行政機(jī)關(guān)證明能力、調(diào)查收集證據(jù)更容易、審查判斷證據(jù)更準(zhǔn)確，行政程序證明更容易，須改變行政程序證據(jù)規(guī)則以適應(yīng)數(shù)字時代的需要。

（責(zé)任編輯：王玎）

基金項(xiàng)目：2021年國家社科基金西部項(xiàng)目“在線行政行為證據(jù)規(guī)則研究”（項(xiàng)目編號：2IXFX004）。