公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營營利性與公益性的沖突及其制度協(xié)調(diào)

摘要：公共數(shù)據(jù)在社會治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中均發(fā)揮著重要作用。為破解公共數(shù)據(jù)開放共享的難題，各地近年來紛紛開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營試點。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營借助市場化手段實現(xiàn)對公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，具有典型的營利屬性。而公共數(shù)據(jù)作為公共資源，即便納入授權(quán)運營范疇也需要承擔(dān)服務(wù)社會需求的公益職能，因而公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營也帶有公益性。營利性與公益性方面的沖突導(dǎo)致各地對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的制度定位、運營主體選定、數(shù)據(jù)產(chǎn)品定價、運營收益分配有著不同的理解和實踐。亟需從制度層面區(qū)分公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的不同類型，并以此為基礎(chǔ)，明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營主體的選定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品定價、合理分配公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的收益，以保障公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共數(shù)據(jù)；授權(quán)運營；營利性；公益性；《數(shù)據(jù)二十條》

“目前我國信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級政府部門手里。”公共數(shù)據(jù)在社會治理和生產(chǎn)生活中均發(fā)揮著不可替代的作用，無論市場主體還是社會公眾都有獲取公共數(shù)據(jù)的旺盛需求。傳統(tǒng)公共數(shù)據(jù)流通的渠道是公共數(shù)據(jù)的開放共享，即公共數(shù)據(jù)持有主體依照法律規(guī)定或依據(jù)相對人的申請向社會公眾或相對人開放數(shù)據(jù)。然而，由于公共數(shù)據(jù)具有一定的敏感性且公共數(shù)據(jù)的流通涉及安全問題，我國公共數(shù)據(jù)的開放共享尚未達(dá)到公眾預(yù)期。截至2022年9月，全國已建設(shè)26個省級政務(wù)數(shù)據(jù)平臺、257個市級政務(wù)數(shù)據(jù)平臺、355個縣級政務(wù)數(shù)據(jù)平臺。雖然有如此眾多的數(shù)據(jù)平臺，但公共數(shù)據(jù)還存在“不敢開放、不愿開放、開放規(guī)模較小、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高”的問題。為破解公共數(shù)據(jù)流動性差、利用率低、供給不足的難題，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》首次提出“開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營試點，鼓勵第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘利用”。2022年12月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱《數(shù)據(jù)二十條》），提出“建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運行機制”“推進(jìn)實施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機制”。在國家層面政策推動下，北京、上海、廣東、四川、重慶、浙江、江蘇、海南等地紛紛開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營探索，形成了多元發(fā)展的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營格局。全國多地還在地方數(shù)據(jù)立法中引入公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營法律規(guī)范或出臺公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營專門立法，一些地方立法在制度設(shè)計上將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營獨立于公共數(shù)據(jù)開放。有了立法作支撐，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營儼然已經(jīng)成為與公共數(shù)據(jù)開放并列的公共數(shù)據(jù)流通方式。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營可以有效盤活公共數(shù)據(jù)資源，激活公共數(shù)據(jù)的要素價值，驅(qū)動數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。與公共數(shù)據(jù)開放的無償性不同，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營自誕生之初就打上了“有償”的烙印。有償即意味著公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營帶有一定營利性，屬于經(jīng)營行為。但公共數(shù)據(jù)屬于公共資源，公共資源原則上應(yīng)當(dāng)基于公益目的向社會開放使用，因而公共數(shù)據(jù)資源即便納入授權(quán)運營范疇也仍應(yīng)具備一定公益屬性。正因公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營兼具營利性和公益性，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營從一開始就在制度定位、運營主體選定、數(shù)據(jù)產(chǎn)品定價、運營收益分配等方面存在諸多爭議，以致當(dāng)前公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營推進(jìn)緩慢。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營在實踐中推進(jìn)困難的癥結(jié)在于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營營利性與公益性相沖突的問題，而要解決該問題，就需要明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的性質(zhì)并從制度層面破解公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的核心爭議。

一、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營營利性與公益性沖突的由來

關(guān)于公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵，我國國家層面立法雖無明確規(guī)定，但地方數(shù)據(jù)立法則多有涉及。例如，《上海市數(shù)據(jù)條例》第2條第（四）項規(guī)定：“公共數(shù)據(jù)，是指本市國家機關(guān)、事業(yè)單位，經(jīng)依法授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織，以及供水、供電、供氣、公共交通等提供公共服務(wù)的組織（以下統(tǒng)稱公共管理和服務(wù)機構(gòu)），在履行公共管理和服務(wù)職責(zé)過程中收集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)?！币罁?jù)該規(guī)定，公共數(shù)據(jù)是行政機關(guān)以及具有管理公共事務(wù)和公共服務(wù)職能的組織在依法履職過程中，收集和產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)資源。浙江、重慶、四川等地方立法對公共數(shù)據(jù)的界定也大同小異。從地方立法的定義來看，可以從主體和行為兩個方面理解公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵：其一，公共數(shù)據(jù)收集和產(chǎn)生主體是國家機關(guān)、事業(yè)單位以及具有管理公共事務(wù)和公共服務(wù)職能的組織，也就是公權(quán)力行使主體和提供公共服務(wù)的主體（簡稱“公共機構(gòu)”）。其二，公共數(shù)據(jù)是公共機構(gòu)在履行公共事務(wù)管理和公共服務(wù)職能過程中所收集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。根據(jù)地方立法對公共數(shù)據(jù)的界定，公共數(shù)據(jù)可以分為兩類：一類是公共管理數(shù)據(jù)，即國家機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在依法履行管理公共事務(wù)過程中收集、產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。另一類是公共服務(wù)數(shù)據(jù)，即醫(yī)療、教育、供水、供電、供氣、供熱、公共交通、通信、文化旅游、體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)機構(gòu)在提供公共服務(wù)的過程中收集、產(chǎn)生的數(shù)據(jù)?？梢?，“公共數(shù)據(jù)”的外延比一般意義上的“政務(wù)數(shù)據(jù)”或“政府?dāng)?shù)據(jù)”更廣。需要特別指出的是，國有企業(yè)在經(jīng)營過程中收集、產(chǎn)生的數(shù)據(jù)并不都屬于公共數(shù)據(jù)，只有國有企業(yè)在提供公共服務(wù)過程中收集、產(chǎn)生的數(shù)據(jù)才屬于公共數(shù)據(jù)。

《數(shù)據(jù)二十條》提出：“推進(jìn)實施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機制。對各級黨政機關(guān)、企事業(yè)單位依法履職或提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)，加強匯聚共享和開放開發(fā)，強化統(tǒng)籌授權(quán)使用和管理，推進(jìn)互聯(lián)互通，打破‘?dāng)?shù)據(jù)孤島’。鼓勵公共數(shù)據(jù)在保護(hù)個人隱私和確保公共安全的前提下，按照‘原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見’的要求，以模型、核驗等產(chǎn)品和服務(wù)等形式向社會提供，對不承載個人信息和不影響公共安全的公共數(shù)據(jù)，推動按用途加大供給使用范圍。推動用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無償使用，探索用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用?！薄稊?shù)據(jù)二十條》既描繪了我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的基本藍(lán)圖，也對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營提出了明確要求。盡管各地立法對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的界定不完全一致，但實踐中各地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的操作思路是基本相同的。即公共機構(gòu)在一定期限和范圍內(nèi)將其持有的公共數(shù)據(jù)授權(quán)給運營主體，運營主體經(jīng)過數(shù)據(jù)處理和數(shù)據(jù)開發(fā)，以收費的方式將數(shù)據(jù)產(chǎn)品提供給市場主體和社會公眾，以滿足商業(yè)活動和公共服務(wù)需求。與公共數(shù)據(jù)開放多數(shù)情況下表現(xiàn)為公共機構(gòu)無償將持有的沒有經(jīng)過加工處理的原始數(shù)據(jù)直接向社會公眾開放不同，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營提供的是有償?shù)臄?shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)而非原始數(shù)據(jù)。在發(fā)揮公共數(shù)據(jù)的要素價值方面，直接開放原始數(shù)據(jù)的效用很低，對于絕大多數(shù)社會公眾和市場主體而言沒有實際價值，無法直接應(yīng)用于生產(chǎn)生活，且簡單開放公共數(shù)據(jù)容易引發(fā)安全風(fēng)險。而公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營則建立在對數(shù)據(jù)的加工處理形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)的基礎(chǔ)上，且以“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”的方式保障了數(shù)據(jù)安全。由此可見，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營既能有效彌補公共數(shù)據(jù)開放在數(shù)據(jù)安全方面的短板，又能夠滿足市場主體和社會公眾對于公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的多元需求。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營通常涉及四類主體，即公共機構(gòu)、數(shù)據(jù)管理機構(gòu)、運營主體、數(shù)據(jù)使用主體。公共機構(gòu)在依法履行職責(zé)過程中收集、產(chǎn)生并存儲公共數(shù)據(jù)，是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的起點。作為數(shù)源單位，公共機構(gòu)有義務(wù)保障數(shù)據(jù)安全，定期維護(hù)及更新具有較高利用率和利用價值的數(shù)據(jù)資源，努力提升納入授權(quán)運營范疇的公共數(shù)據(jù)的質(zhì)量和數(shù)量。為更好地指引實踐，公共機構(gòu)可在公共數(shù)據(jù)分類分級管理基礎(chǔ)上，結(jié)合公共數(shù)據(jù)屬性和市場需求，采用清單制方式定期編制或更新可授權(quán)運營的公共數(shù)據(jù)目錄。數(shù)據(jù)管理機構(gòu)是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的集中監(jiān)管機關(guān)，通常為各地大數(shù)據(jù)管理局（或大數(shù)據(jù)中心）。數(shù)據(jù)管理機構(gòu)承擔(dān)公共數(shù)據(jù)統(tǒng)一管理責(zé)任、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的工作開展以及授權(quán)運營從公共數(shù)據(jù)匯集、儲存、開發(fā)到利用的全流程監(jiān)督。運營主體是公共數(shù)據(jù)運營工作的實際執(zhí)行者，從公共機構(gòu)直接或間接獲取公共數(shù)據(jù)開展經(jīng)營業(yè)務(wù)，向社會主體提供公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)。運營主體須保證公共數(shù)據(jù)安全、規(guī)范公共數(shù)據(jù)使用主體的行為、接受數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的監(jiān)管。數(shù)據(jù)使用主體是對公共數(shù)據(jù)有利用需求的各類社會主體，通常為市場主體，也包括社會公眾。數(shù)據(jù)使用主體須遵守公共數(shù)據(jù)使用規(guī)范，不得對外泄露和非法使用公共數(shù)據(jù)，需要接受數(shù)據(jù)管理機構(gòu)以及運營主體的監(jiān)督?？偟膩砜矗矓?shù)據(jù)授權(quán)運營的基本思路就是將公共機構(gòu)的公共數(shù)據(jù)匯聚到數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，由數(shù)據(jù)管理機構(gòu)統(tǒng)一授權(quán)給運營主體（實踐中也存在少數(shù)公共機構(gòu)直接將數(shù)據(jù)授權(quán)運營主體的情形），運營主體再將開發(fā)出的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)原則上以有償?shù)姆绞教峁┙o數(shù)據(jù)使用主體。

作為數(shù)字社會建設(shè)的重要一環(huán)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營引入市場機制，由專業(yè)運營主體開發(fā)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品、提供公共數(shù)據(jù)服務(wù)，從而拓展公共數(shù)據(jù)賦能經(jīng)濟發(fā)展的空間。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營過程中所產(chǎn)生的運營收益也能形成國家的財政收入，在向數(shù)字化時代轉(zhuǎn)型的當(dāng)下被社會各界寄予厚望?；诠矓?shù)據(jù)開發(fā)利用所產(chǎn)生的稅費和經(jīng)營收益等財政收入甚至被學(xué)者稱為可媲美于工業(yè)化時代土地財政的“數(shù)據(jù)財政”。在“數(shù)據(jù)財政”理念下，公共數(shù)據(jù)資源的商業(yè)化利用構(gòu)成數(shù)字化時代政府財政收入的重要來源，這會驅(qū)使政府將等價有償?shù)倪壿嬝灤┑焦矓?shù)據(jù)授權(quán)運營的全過程。雖然依托公共數(shù)據(jù)運營擴大政府財政收入的來源是數(shù)字經(jīng)濟時代的客觀需要，但滿足市場主體和社會公眾獲取公共數(shù)據(jù)的基本需求同樣是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的初衷。一旦過分看重公共數(shù)據(jù)運營所帶來的經(jīng)濟利益，就難免會在提供公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的過程中忽視公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營所應(yīng)有的公益性，甚至?xí)纬蓪矓?shù)據(jù)開放的擠壓。許多學(xué)者對于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營營利性與公益性之間的潛在沖突提出了擔(dān)憂，即公共機構(gòu)和運營主體可能會為了經(jīng)濟利益，通過公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營擠占公共數(shù)據(jù)一般性、普遍性開放的空間，削弱公共數(shù)據(jù)的公益屬性，最終不利于增進(jìn)公共福祉。事實上，從公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的現(xiàn)狀來看，各地在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的制度定位、運營主體選定、數(shù)據(jù)產(chǎn)品定價、運營收益分配等方面均存在著不同的理解和實踐，一些地區(qū)偏向于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的公益性，一些地區(qū)則注重公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的營利性。雖然在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的起始階段，各地不同實踐有助于探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的最佳路徑，但各地對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營營利性與公益性的不同理解和實踐也亟需從制度層面予以引導(dǎo)和協(xié)調(diào)，以便更好地推動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的目標(biāo)。

二、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的定位：市場化的經(jīng)營活動還是新型公共服務(wù)

公共數(shù)據(jù)在全社會數(shù)據(jù)總量中占據(jù)極大比重，有著巨大的經(jīng)濟和社會效益，圍繞公共機構(gòu)所生成的金融、醫(yī)療、地理、交通、法律、天氣、環(huán)境、資源等數(shù)據(jù)的商業(yè)化服務(wù)越來越多。在歐盟和美國，支持開放政府?dāng)?shù)據(jù)運動的一個重要理由就是向社會開放政府?dāng)?shù)據(jù)能夠清除中小企業(yè)在公共數(shù)據(jù)資源創(chuàng)新利用上的障礙，從而提升經(jīng)濟和社會效益。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營也是為了推動公共數(shù)據(jù)資源的開放共享，但公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營并非簡單的政府信息公開，其主要目的并不在于保障公民的知情權(quán)和對政府的監(jiān)督，而是為了挖掘公共數(shù)據(jù)的要素價值，使公共數(shù)據(jù)資源能夠得到充分利用，推動公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營在保障數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上將不宜直接開放的公共數(shù)據(jù)授權(quán)給可信第三方主體進(jìn)行開發(fā)利用，通過向市場主體和社會公眾提供公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的形式釋放公共數(shù)據(jù)價值，從而提升公共數(shù)據(jù)資源配置的有效性，賦能數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。③因此，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營是以商業(yè)利用為導(dǎo)向的公共數(shù)據(jù)開放新形態(tài)，從誕生之初就與公共數(shù)據(jù)的商業(yè)化緊密聯(lián)系。有觀點認(rèn)為，“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的本質(zhì)就是將公共數(shù)據(jù)作為國有資產(chǎn)，以營利為目的進(jìn)行市場化增值”。

不過，除了具有商業(yè)價值外，公共數(shù)據(jù)還包含與民生密切相關(guān)的重要信息，屬于公共資源，承載了公共利益。公共機構(gòu)有義務(wù)向社會公眾提供公共數(shù)據(jù)，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的流通和利用，尊重和保障公民自由平等獲取生活所必需的公共數(shù)據(jù)，實現(xiàn)公共福利最大化。這決定了公共數(shù)據(jù)的利用不能僅考慮其商業(yè)價值的發(fā)揮，還應(yīng)滿足為社會提供公共服務(wù)的基本需求。隨著數(shù)字政府的建設(shè)以及社會治理的日益數(shù)字化，越來越多的公共服務(wù)都以數(shù)字化方式提供，數(shù)字化公共服務(wù)是數(shù)字政府職能的應(yīng)有之義。因而也有人認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營機制的首要目的不是謀利，而是更好地推動公共數(shù)據(jù)的流通利用，向社會提供更好的公共服務(wù)。在此種思路之下，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營屬于數(shù)字經(jīng)濟時代的“新型公共服務(wù)”，即公共機構(gòu)因客觀原因無法直接向社會提供完善的公共數(shù)據(jù)服務(wù)，而授權(quán)符合特定條件的運營主體實施數(shù)據(jù)開發(fā)活動，向社會提供公共數(shù)據(jù)服務(wù)，屬于“政府購買服務(wù)”的范疇。申言之，與公共數(shù)據(jù)開放屬于行政行為、公共數(shù)據(jù)開放所涉及的法律關(guān)系僅為行政法律關(guān)系不同，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營兼有公法行為和私法行為雙重屬性，公共機構(gòu)、數(shù)據(jù)管理機構(gòu)、運營主體和數(shù)據(jù)使用主體之間既有行政管理和被管理的關(guān)系，也有地位平等的合同關(guān)系。因此，不能簡單地將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營視為純粹市場化的經(jīng)營活動，而忽視公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的公共服務(wù)屬性。

從歐盟的經(jīng)驗來看，歐盟數(shù)據(jù)立法也有類似于我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的制度，稱為“公共數(shù)據(jù)再利用（re-use of public sector information）”。歐盟公共數(shù)據(jù)再利用是指個人或法律實體基于商業(yè)或非商業(yè)目的使用公共機構(gòu)或公共事業(yè)持有數(shù)據(jù)的行為，但純粹為履行公共任務(wù)而在公共機構(gòu)之間交換文件的情況以及公共事業(yè)與公共機構(gòu)之間純粹為履行公共機構(gòu)的公共任務(wù)而交換文件的情況除外。據(jù)此，歐盟的公共數(shù)據(jù)再利用制度區(qū)分了公共數(shù)據(jù)的商業(yè)利用和非商業(yè)利用。歐盟的立法經(jīng)驗在明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營制度定位方面也給了我們極好的啟示。雖然公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營兼具營利性與公益性，但在具體的應(yīng)用場景中一定會在營利性與公益性之間有所側(cè)重。要妥善解決公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營營利性與公益性的沖突問題，就必須要在立法中區(qū)分公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營所具有的經(jīng)營活動和新型公共服務(wù)雙重定位，將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營分為兩個類型：經(jīng)營型公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營以及公共服務(wù)型公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營。而區(qū)分公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營不同類型的關(guān)鍵，在于區(qū)分公共數(shù)據(jù)的不同用途?！稊?shù)據(jù)二十條》指出，“推動用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無償使用，探索用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用”。從《數(shù)據(jù)二十條》的精神來看，公共數(shù)據(jù)是否應(yīng)當(dāng)有償使用，取決于公共數(shù)據(jù)的應(yīng)用場景。無償使用公共數(shù)據(jù)適用于公共治理、公益事業(yè)、有償使用公共數(shù)據(jù)適用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展?？紤]到有償和無償又是區(qū)分營利性與公益性的決定性因素，以此推之，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營指向公共治理、公益事業(yè)用途的，屬于公共服務(wù)型公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營，在具體的制度設(shè)計中應(yīng)更加注重公益屬性：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營指向產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的，屬于經(jīng)營型公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營，在具體的制度設(shè)計中應(yīng)更加注重營利屬性。結(jié)合公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的不同定位，確定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的類型，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的路徑即更加清晰，不同路徑之下的制度選擇也會更加明朗。

三、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營主體的選定：國企特權(quán)還是開放競爭

按照我國當(dāng)前實踐，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營有三種模式：一是行業(yè)主導(dǎo)模式，即由特定行業(yè)主管部門授權(quán)運營主體承擔(dān)本領(lǐng)域公共數(shù)據(jù)運營。二是區(qū)域一體化模式，即由地區(qū)數(shù)據(jù)管理機構(gòu)整體授權(quán)運營主體開展區(qū)域內(nèi)各類公共數(shù)據(jù)的市場運營。三是場景牽引模式，即圍繞特定場景的應(yīng)用需求，在公共數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌管理基礎(chǔ)上，基于特定應(yīng)用場景將數(shù)據(jù)分類授權(quán)給不同的運營主體。雖然有學(xué)者認(rèn)為，非營利性的事業(yè)單位可以成為運營主體。但從現(xiàn)有實踐來看，不管何種模式，多數(shù)地區(qū)以直接指定本級政府所轄國有企業(yè)或?qū)ｉT設(shè)立國有公共數(shù)據(jù)運營公司的形式從事公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營。只有極少數(shù)地區(qū)將公共數(shù)據(jù)授權(quán)國有資本與民營資本持股比例相當(dāng)?shù)幕旌纤兄破髽I(yè)運營，但此類企業(yè)仍是國有資本占據(jù)主導(dǎo)地位。

根據(jù)各地公開披露的信息，選定國有企業(yè)作為運營主體，主要基于以下幾點考慮：一是保障數(shù)據(jù)安全。按照《數(shù)據(jù)二十條》的要求，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營需要通過“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”的方式，以模型、核驗等形式向社會提供公共數(shù)據(jù)。這就對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的安全問題提出了很高的要求。為保障對運營主體的可控性，一些地方正是基于數(shù)據(jù)安全考慮，將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營交由國有企業(yè)負(fù)責(zé)。如北京市經(jīng)濟和信息化局將稅務(wù)、社保、醫(yī)保、公積金、政府采購等公共數(shù)據(jù)資源以專區(qū)的形式授權(quán)北京金融控股集團有限公司運營，利用多方安全計算、數(shù)據(jù)可用不可見等技術(shù)提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)給社會公眾和市場主體。二是便于數(shù)據(jù)歸集。公共數(shù)據(jù)伴隨公共機構(gòu)社會管理和公共服務(wù)的過程而產(chǎn)生，為保障公共數(shù)據(jù)的源頭供給，需要以合適的手段采集和保存公共數(shù)據(jù)。在數(shù)據(jù)匯聚階段，全面統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)公共數(shù)據(jù)資源，將各部門的數(shù)據(jù)匯集到統(tǒng)一平臺就是各地的常見做法，有些地區(qū)公共數(shù)據(jù)已經(jīng)形成由國有企業(yè)匯集的慣例。例如，貴州授權(quán)云上貴州大數(shù)據(jù)（集團）有限公司運營公共數(shù)據(jù)，該公司是數(shù)字政府服務(wù)商，已建成省級政府?dāng)?shù)據(jù)聚集、共享、開放的平臺；成都市政務(wù)信息資源共享平臺向成都市大數(shù)據(jù)集團股份有限公司提供數(shù)據(jù)，由成都市政府授權(quán)大數(shù)據(jù)集團公司運營公共數(shù)據(jù)。三是實現(xiàn)專業(yè)化運營。特定類型的公共數(shù)據(jù)需要專業(yè)機構(gòu)來運營，一些地方即將專業(yè)度較高的公共數(shù)據(jù)授權(quán)專門從事相關(guān)業(yè)務(wù)的國有企業(yè)運營。如福州市人民政府授權(quán)中電（福建）健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)運營服務(wù)有限公司運營福州市14家省屬醫(yī)院、全市37家二級以上公立醫(yī)療機構(gòu)、174家基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的臨床數(shù)據(jù)、基因數(shù)據(jù)、行為數(shù)據(jù)和環(huán)境數(shù)據(jù)等健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)，開展生命科學(xué)、保險服務(wù)、輔助診療等方面的數(shù)據(jù)產(chǎn)品研發(fā)。

運營主體的選定涉及公共數(shù)據(jù)經(jīng)營權(quán)的分配，一旦選定運營主體，即意味著該主體獲得了本地區(qū)或本領(lǐng)域公共數(shù)據(jù)的獨家經(jīng)營權(quán)。限定國有企業(yè)為運營主體對于公共服務(wù)型公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營而言無可厚非。因為在公共服務(wù)型授權(quán)運營體制下，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營屬于公共服務(wù)，雖然授權(quán)運營包含獲取公共數(shù)據(jù)運營收益的經(jīng)營性目標(biāo)，但在制度設(shè)計方面不把營利性放在第一位，公共服務(wù)型授權(quán)運營也不是完全按照市場化的方式來運營，而是要突出對公共利益和公共價值的追求。在此意義上，公共服務(wù)型公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營與供水、供電、供氣、供熱等傳統(tǒng)公共服務(wù)沒有本質(zhì)區(qū)別。此時將運營主體限定為國有企業(yè)，符合國有企業(yè)在國民經(jīng)濟發(fā)展中的定位。即便公共服務(wù)型授權(quán)運營向民營企業(yè)開放，其公益屬性所帶來的高投入、低回報也很難引起民營企業(yè)的投資興趣。從歐盟經(jīng)驗來看，歐盟《開放數(shù)據(jù)指令》第12條雖要求公共數(shù)據(jù)再利用應(yīng)向市場上的所有潛在參與者開放，持有公共數(shù)據(jù)的公共部門或公共企業(yè)與第三方之間的合同或其他安排不得授予專有權(quán)。但該條也規(guī)定了例外情況，即為了公共利益提供服務(wù)需要，可以授予專有權(quán)，只是需要受到額外的限制：一是要定期審查授予專有權(quán)理由的有效性，并且每三年復(fù)審一次；二是授予專有權(quán)的安排應(yīng)至少在生效前兩個月在網(wǎng)上公開，以接受公眾監(jiān)督?？梢?，歐盟立法也承認(rèn)基于公共利益需要提供數(shù)據(jù)服務(wù)，是可以在定期審查授權(quán)理由有效性和保障透明度的基礎(chǔ)上授予專有權(quán)的。因此，不管是從公共服務(wù)型公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營本身的定位來看，還是參照歐盟立法經(jīng)驗，公共服務(wù)型公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營均可采用“國有企業(yè)運營主體模式”。即在某一行政區(qū)域，由公共機構(gòu)授權(quán)數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，再由數(shù)據(jù)管理機構(gòu)按照事先確定的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一授權(quán)某個或數(shù)個國有企業(yè)，由該國有企業(yè)作為運營主體面向市場主體和社會公眾提供公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。

經(jīng)營型公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營以營利性為導(dǎo)向，如果將經(jīng)營型授權(quán)運營的主體范圍限定為國有企業(yè)，則會排除民營企業(yè)參與公共數(shù)據(jù)運營的可能，不符合市場經(jīng)濟本身的發(fā)展規(guī)律，也不利于提升公共數(shù)據(jù)資源配置的效率。排他性限制必然會阻礙公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品的多樣化，陷入公共數(shù)據(jù)壟斷與流通受限的風(fēng)險，不利于建立公平、公正的公共數(shù)據(jù)流通市場，甚至與國家建設(shè)公平公正數(shù)據(jù)市場體系的基本精神相悖。針對公共數(shù)據(jù)利用的排他性協(xié)議導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)獨占和市場扭曲問題，歐盟《開放數(shù)據(jù)指令》第11條提出，公共數(shù)據(jù)再利用的適用條件應(yīng)當(dāng)是非歧視的，對基于商業(yè)目的的公共數(shù)據(jù)再利用，公共部門為此提供數(shù)據(jù)的費用和其他條件應(yīng)當(dāng)是相同的。從理論上講，對于經(jīng)營型公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營，具有安全保障能力、能夠進(jìn)行專業(yè)化運營的任何主體均可成為運營主體，也就是要在公共數(shù)據(jù)運營主體準(zhǔn)入環(huán)節(jié)充分發(fā)揮市場機制的作用，建立公平、合理的競爭機制。因此，對于經(jīng)營型公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營，運營主體的選擇應(yīng)當(dāng)更加開放，多元主體的參與往往能夠在公共數(shù)據(jù)開發(fā)方面發(fā)揮更加多元化、更富創(chuàng)新性的作用。當(dāng)然，從公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的發(fā)展規(guī)律來看，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營初期成本投入巨大，授權(quán)國有企業(yè)運營可以集中資源，避免競爭，在公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用路徑尚不清晰的情況下起到領(lǐng)頭探路的作用。但當(dāng)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營進(jìn)入成熟期，為避免公共數(shù)據(jù)運營壟斷，就應(yīng)當(dāng)引入競爭機制，允許更多主體參與公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用。否則，限定運營主體為國有企業(yè)極易造成公共數(shù)據(jù)運營的低效，也無法為社會提供更加豐富的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)，會造成公共數(shù)據(jù)資源閑置和浪費。

質(zhì)言之，對于經(jīng)營型公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營，可以采“多元運營主體模式”，即在一個行政區(qū)域內(nèi)，允許國有企業(yè)和民營企業(yè)作為運營主體共同參與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營?？紤]到公共數(shù)據(jù)類型多樣且可來源于不同領(lǐng)域，從加強公共數(shù)據(jù)運營管理、提升運營質(zhì)效的角度考慮，“多元運營主體模式”還可以細(xì)分為“統(tǒng)一授權(quán)運營”和“分散（行業(yè)）授權(quán)運營”兩個小類。所謂“統(tǒng)一授權(quán)運營”，是指建立公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營分級管理體系，由數(shù)據(jù)管理機構(gòu)授權(quán)國有企業(yè)作為主運營商對綜合性公共數(shù)據(jù)開展授權(quán)運營，主運營商在需求梳理的基礎(chǔ)上按照數(shù)據(jù)類型和行業(yè)性質(zhì)授權(quán)次級運營商（次級運營商可以是民營企業(yè)），協(xié)同次級運營商完成特定行業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的開發(fā)?！敖y(tǒng)一授權(quán)運營”既能照顧到當(dāng)前各地政府十分關(guān)注的維護(hù)公共數(shù)據(jù)安全的需求（由國有企業(yè)主導(dǎo)），又能最大程度調(diào)動各類企業(yè)參與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營，比較適合處于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營探索初期的地區(qū)。“分散授權(quán)運營”是指按照公共數(shù)據(jù)所屬的行業(yè)類型，分門別類地授權(quán)給在相關(guān)領(lǐng)域有一定積累、能夠勝任本領(lǐng)域數(shù)據(jù)開發(fā)工作的國有企業(yè)或民營企業(yè)，以便公共數(shù)據(jù)的價值得到更加充分的挖掘。除了運營主體的準(zhǔn)入問題外，從健全公共數(shù)據(jù)要素市場的角度出發(fā)，經(jīng)營型公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營還需特別關(guān)注運營主體的退出問題?？煽紤]建立定期評估機制，對于不能很好地承擔(dān)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營職責(zé)、不能充分挖掘公共數(shù)據(jù)價值、經(jīng)證明不具有應(yīng)有的數(shù)據(jù)安全保護(hù)能力的運營主體，應(yīng)當(dāng)及時終止授權(quán)，實現(xiàn)運營主體在競爭機制中的優(yōu)勝劣汰。

四、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的產(chǎn)品定價：成本補償還是市場化定價

雖然數(shù)據(jù)的財產(chǎn)性價值已經(jīng)得到充分肯定，但如何給數(shù)據(jù)定價，尚沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，反映到公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營層面也存在公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的定價難題，并成為制約公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營發(fā)展的一大障礙。將作為公共資產(chǎn)的公共數(shù)據(jù)納入市場化運營，兼具公共資產(chǎn)增值、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)與公益維護(hù)雙重目標(biāo)?；诠矓?shù)據(jù)的公共資產(chǎn)屬性，一方面需要以有償方式來回收數(shù)據(jù)運營成本并獲取運營收益，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的營利性；另一方面又要兼顧公共數(shù)據(jù)服務(wù)社會的效果，不能唯“營利”導(dǎo)向，確保公共數(shù)據(jù)公益性功能的發(fā)揮，防范公共數(shù)據(jù)過度資產(chǎn)化引起的社會公益受損風(fēng)險。公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的定價似乎存在與生俱來的矛盾，但這種矛盾顯然是存在于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營定位不清的前提下，一旦區(qū)分公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的不同類型，授權(quán)運營所形成的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的定價邏輯也就能夠逐漸清晰。

在公共服務(wù)型授權(quán)運營體制下，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營屬于新型公共服務(wù)。與簡單開放公共數(shù)據(jù)幾乎零成本或成本極低不同，授權(quán)運營引入專業(yè)第三方作為運營主體。運營主體在公共數(shù)據(jù)開發(fā)過程中需要投入一定成本才能形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)，激活公共數(shù)據(jù)的價值。運營主體作為經(jīng)營者，為開發(fā)數(shù)據(jù)產(chǎn)品投入了成本，在向市場主體和社會公眾提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)時收取費用自然具有正當(dāng)性。不過，考慮到公共服務(wù)型收益運營屬于公共服務(wù)范疇，基于公共服務(wù)型授權(quán)運營的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)收費并非以營利為主要目的，而是對運營主體開發(fā)公共數(shù)據(jù)資源的成本補償，因而公共服務(wù)型授權(quán)運營體制下的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)定價應(yīng)當(dāng)以覆蓋運營成本為標(biāo)準(zhǔn)。在比較法上，歐盟《開放數(shù)據(jù)指令》第6條同樣規(guī)定，公共部門信息的再利用可以允許公共部門收取適當(dāng)費用，包括因復(fù)制、提供、傳播這些信息以及對個人信息進(jìn)行匿名化處理、對保密商業(yè)信息采取保護(hù)措施等所產(chǎn)生的邊際成本。概言之，在將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營定位為數(shù)字時代新型公共服務(wù)的情形下，作為數(shù)字時代的基本公共服務(wù)向社會公眾和市場主體提供公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)只能收取成本費用，此種情形下公共數(shù)據(jù)定價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以分擔(dān)公共數(shù)據(jù)成本為主要考量，而不是以營利為目的進(jìn)行數(shù)據(jù)定價。此類收費應(yīng)由省或設(shè)區(qū)市一級政府制定收費標(biāo)準(zhǔn)，或以召開聽證會、書面征求意見等形式征求社會有關(guān)方面意見后予以確定。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營收費應(yīng)采取清單式管理，對于未納入收費清單的收費項目，社會公眾或市場主體可拒絕支付。參考其他領(lǐng)域基本公共服務(wù)的實踐，公共服務(wù)型授權(quán)運營還應(yīng)允許特定社會公眾或市場主體在符合費用減免條件的情況下以免費或者以低于成本價的方式獲取公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。

在經(jīng)營型授權(quán)運營體制下，授權(quán)運營具有濃厚的商業(yè)屬性，已超越基本公共服務(wù)范疇。經(jīng)營型授權(quán)運營需要根據(jù)市場主體和社會公眾的需求，提供定制化的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品，自應(yīng)當(dāng)以公共數(shù)據(jù)的商業(yè)價值和供需關(guān)系為基礎(chǔ)，采取市場化的定價方式。從歐盟《開放數(shù)據(jù)指令》的規(guī)定來看，如果公共部門自愿或按照國家法律的規(guī)定需要對數(shù)據(jù)進(jìn)行特別廣泛的搜索或?qū)?shù)據(jù)進(jìn)行極其昂貴的修改，公共部門可以收取高于邊際成本的費用。在此種情況下，歐盟《開放數(shù)據(jù)指令》允許使公共部門獲取“合理投資回報”，而不僅是“收集、生產(chǎn)、復(fù)制和傳播的成本”。依據(jù)歐盟《開放數(shù)據(jù)指令》，投資回報率可以理解為邊際成本之外的一個有關(guān)實際回報與開發(fā)成本之間百分比。為避免公共部門對營利的過度追求，《開放數(shù)據(jù)指令》限定合理的投資回報率不應(yīng)超過歐洲央行固定利率的5%。在美國，絕大多數(shù)州允許以電子方式獲取政府信息并將其再利用于商業(yè)目的。多數(shù)州要求支付合理的費用購買數(shù)據(jù)，這通常是復(fù)制所請求數(shù)據(jù)的成本，有九個州允許在設(shè)定費用時包括資本或維護(hù)成本。但對商業(yè)用戶，一些州允許收取更高的費用?？梢?，對基于商業(yè)目的使用公共數(shù)據(jù)，歐盟和美國一些州均允許超越數(shù)據(jù)成本基礎(chǔ)上的商業(yè)定價，本質(zhì)上采取的是“受益者負(fù)擔(dān)”的定價思路。雖然歐盟“公共數(shù)據(jù)再利用”和美國“政府信息的商業(yè)使用”系由公共部門直接加工數(shù)據(jù)并向社會提供，與我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營借助專業(yè)第三方力量開發(fā)形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)存在一定差別，但本質(zhì)上涉及的都是公共數(shù)據(jù)的商業(yè)化利用問題。因此，歐盟和美國的在公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用方面的定價經(jīng)驗對于確定我國經(jīng)營型公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營產(chǎn)品定價仍有極強的借鑒意義。

經(jīng)營型公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營產(chǎn)品雖然可以超越成本定價，但并不意味著可以隨意定價?？茖W(xué)的數(shù)據(jù)定價應(yīng)當(dāng)能夠反映數(shù)據(jù)的供需關(guān)系并體現(xiàn)數(shù)據(jù)本身的商業(yè)價值，經(jīng)營型公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營產(chǎn)品定價需遵循價值規(guī)律。質(zhì)言之，在經(jīng)營型公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營體制之下，公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)定價應(yīng)以價格形成原理為基礎(chǔ)，并結(jié)合公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的個性化程度進(jìn)行綜合分析。對于成本可測算的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，可在數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)成本的基礎(chǔ)上按照一定標(biāo)準(zhǔn)（如歐盟《開放數(shù)據(jù)指令》中的“合理投資回報”）進(jìn)行數(shù)據(jù)定價，或采用國內(nèi)目前逐漸成型的“成本法為基一收益法過渡一市場法校驗”的定價模型。鑒于公共數(shù)據(jù)的價值往往需要通過多樣化的應(yīng)用場景來實現(xiàn)，對于個性化較強甚至基于“定制化”需求的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)綜合考慮各種因素確定數(shù)據(jù)產(chǎn)品定價。例如，可以考慮區(qū)分不同數(shù)據(jù)形態(tài)（初加工數(shù)據(jù)產(chǎn)品、成熟數(shù)據(jù)產(chǎn)品、定制化數(shù)據(jù)服務(wù)等），結(jié)合數(shù)據(jù)的應(yīng)用場景，確定合理的定價指標(biāo)（如數(shù)據(jù)量、數(shù)據(jù)開發(fā)成本、數(shù)據(jù)稀缺性、數(shù)據(jù)功能、數(shù)據(jù)深度、數(shù)據(jù)完整性和數(shù)據(jù)時效性等）及權(quán)重，構(gòu)建多維價值評估指標(biāo)體系，以此確定公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的價格。為了明確數(shù)據(jù)定價標(biāo)準(zhǔn)，還可考慮由數(shù)據(jù)管理機構(gòu)組織專家委員會編制數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)價格評估準(zhǔn)則，或建立可信第三方數(shù)據(jù)評估定價機制，由專業(yè)機構(gòu)給出公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的合理定價。無論如何進(jìn)行市場化定價，經(jīng)營型公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營應(yīng)公平對待所有市場主體，嚴(yán)禁以價格歧視方式限制公共數(shù)據(jù)流通市場發(fā)展，避免過度追求營利致使公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營偏離提升社會公共福祉的價值導(dǎo)向，影響公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的效果。在此意義上而言，政府可對經(jīng)營型公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營所形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)的價格進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)管，以免背離促進(jìn)公共利益的制度目標(biāo)。

五、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的收益分配：公益優(yōu)先還是營利優(yōu)先

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營通過市場化的方式實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的流通利用，能夠促成政府財政收入增長與社會公眾、市場主體受益的多贏局面。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營會產(chǎn)生大量的直接經(jīng)濟收益，如何分配這些收益，也涉及公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的營利性與公益性相沖突的問題。我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐中的收益分配主要涉及國家（財政收入）、公共機構(gòu)（數(shù)源單位）以及運營主體三方的利益平衡問題。從營利性的角度來看，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營所得收益應(yīng)當(dāng)屬于運營主體的經(jīng)營收入，在正常繳納稅款后剩余收益應(yīng)當(dāng)歸運營主體所有。而從公益性的角度來看，作為“公共資產(chǎn)”和“公共資源”，公共數(shù)據(jù)承載了公共利益，國家有權(quán)取得公共數(shù)據(jù)收益的分配權(quán)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營所得收益應(yīng)當(dāng)在扣除成本之后通過上繳財政的方式反哺社會。從當(dāng)前各地實踐來看，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營收益分配的公益性得到了比較好的體現(xiàn)，表現(xiàn)在公共數(shù)據(jù)運營活動所獲取的收益有一部分會通過納稅的形式進(jìn)入中央和地方財政，國有企業(yè)運營主體的稅后利潤還需按照一定比例直接上繳地方財政，形成“數(shù)據(jù)財政”。不過，運營收益納入財政只是公益性的一種體現(xiàn)，“數(shù)據(jù)財政”也只是單向度地實現(xiàn)了公共數(shù)據(jù)運營對財政收入增長的貢獻(xiàn)。由于財政支出的一般性，進(jìn)入地方財政的運營收益并不會全部用于對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的專項支出，最終也只有極少部分又重新投入到公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營之中，因而不能對維系乃至擴大公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的規(guī)模起到良好的正反饋作用，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營收益分配的公益性也就必然無法得到更大范圍的彰顯。因此，上繳財政僅僅只是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營收益分配公益性的間接體現(xiàn)，并非全部體現(xiàn)。

除上繳財政外，公共數(shù)據(jù)授權(quán)經(jīng)營收益分配公益性還有一種最直接的體現(xiàn)，就是對作為數(shù)源單位的公共機構(gòu)進(jìn)行經(jīng)濟補償，以激勵公共機構(gòu)提供更多高質(zhì)量、高價值數(shù)據(jù)以供運營主體歸集和開發(fā)，從而在更大程度造福社會。一直以來，公共數(shù)據(jù)開放是社會公眾和市場主體獲取公共數(shù)據(jù)的主要渠道。但囿于安全風(fēng)險和缺乏激勵，公共數(shù)據(jù)開放的效果并不理想，開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量和匹配度與社會的期望還有不小的差距。一方面，公共數(shù)據(jù)不僅涉及公共機構(gòu)自身利益，還涉及國家利益、公共利益和社會公眾利益，敏感性高，公共機構(gòu)直接開放公共數(shù)據(jù)需要承擔(dān)安全風(fēng)險。另一方面，公共機構(gòu)在匯集、存儲、傳輸公共數(shù)據(jù)過程中會產(chǎn)生資金、技術(shù)和人力等成本，公共數(shù)據(jù)開放的無償性決定了公共機構(gòu)沒有動力實現(xiàn)大規(guī)模的數(shù)據(jù)開放。在缺失經(jīng)濟激勵的情況下，開放數(shù)據(jù)對于公共機構(gòu)而言只有責(zé)任而沒有任何經(jīng)濟回報，只會進(jìn)一步抑制公共數(shù)據(jù)的開放。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的出現(xiàn)就是為了解決公共數(shù)據(jù)開放之下存在的數(shù)據(jù)要素供給不足的問題。與公共數(shù)據(jù)開放直接開放的是原始數(shù)據(jù)不同，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營形成的是公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，能夠有效解決公共數(shù)據(jù)直接開放所帶來的安全問題。但當(dāng)前公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營機制未充分考慮公共機構(gòu)承擔(dān)的風(fēng)險和成本，缺乏合理的利益調(diào)節(jié)機制，導(dǎo)致公共機構(gòu)缺乏參與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的積極性。有些部門甚至認(rèn)為將數(shù)據(jù)授權(quán)給其他主體運營可能會影響到部門的利益和權(quán)力，沒有參與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的動力。有鑒于此，一些地方試圖通過運營主體提供技術(shù)服務(wù)、信息化建設(shè)、數(shù)據(jù)應(yīng)用支持等方式回饋公共機構(gòu)，以便將更多高質(zhì)量的公共數(shù)據(jù)納入授權(quán)運營范圍，但總體效果并不理想。國內(nèi)學(xué)界普遍認(rèn)為，只有對公共機構(gòu)進(jìn)行經(jīng)濟激勵，才能促使公共機構(gòu)更積極地供給數(shù)據(jù)。筆者亦深以為然。公共機構(gòu)的經(jīng)濟激勵可以有兩種路徑：一是建立公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的行政事業(yè)性收費制度，由公共機構(gòu)按照一定標(biāo)準(zhǔn)向運營主體收取數(shù)據(jù)資源匯聚、加工、傳輸?shù)荣M用；二是由運營主體在扣除運營成本的基礎(chǔ)上，根據(jù)貢獻(xiàn)程度的不同，從公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營收益中拿出一部分補償提供數(shù)據(jù)的公共機構(gòu)。第一種路徑雖然保障了公共機構(gòu)的利益，但卻可能在授權(quán)運營處于虧損的情況下加重運營主體的負(fù)擔(dān)，最終影響到公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的可持續(xù)性。第二種路徑建立在授權(quán)運營取得實際收益的基礎(chǔ)上，秉承“無盈不分”的理念，能夠兼顧運營主體和公共機構(gòu)之間的利益平衡。比較而言，第二種路徑更加契合公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的制度定位。

鑒于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營畢竟屬于經(jīng)營行為，在保障公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營收益分配公益性的基礎(chǔ)上，還要考慮收益分配能夠照顧到運營主體的營利屬性。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營全過程中，運營主體不僅需要對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行歸集、存儲、傳輸?shù)然A(chǔ)處理，還需要對其進(jìn)行分析、加工和開發(fā)等復(fù)雜處理，形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)，因而授權(quán)運營需要投入比簡單公共數(shù)據(jù)開放更多的成本。既然公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營屬于經(jīng)營行為，運營成本由運營主體承擔(dān)，運營主體自然有權(quán)獲取運營收益，這是運營主體參與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的經(jīng)濟基礎(chǔ)?！稊?shù)據(jù)二十條》即指出，要“承認(rèn)和保護(hù)依照法律規(guī)定或合同約定獲取的數(shù)據(jù)加工使用權(quán)，尊重數(shù)據(jù)采集、加工等數(shù)據(jù)處理者的勞動和其他要素貢獻(xiàn)，充分保障數(shù)據(jù)處理者使用數(shù)據(jù)和獲得收益的權(quán)利”。當(dāng)前，一些地方立法也明確肯定了運營主體對公共數(shù)據(jù)開發(fā)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，可以依法獲取合理收益。在肯定運營主體收益分配權(quán)之余，我們還應(yīng)關(guān)注到，作為商主體，運營主體有最大化獲取公共數(shù)據(jù)運營收益而不是提升更廣泛社會利益的天然沖動。如果過于強調(diào)運營主體的利益最大化，勢必有悖于公共數(shù)據(jù)作為“公共資源”“公共資產(chǎn)”應(yīng)當(dāng)用于增進(jìn)社會公益的本旨，也容易背離公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的制度初衷。顯然，運營主體的收益分配需要受到一定限制。

至于運營主體經(jīng)營公共數(shù)據(jù)的收益究竟應(yīng)當(dāng)分配，同樣需要結(jié)合公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的類型展開。公共服務(wù)型授權(quán)運營由于定價的特殊性，一般不會有太多的運營收益?？紤]到對公共機構(gòu)進(jìn)行經(jīng)濟補償以及上繳財政都是收益分配公益性的體現(xiàn)，對于公共服務(wù)型授權(quán)運營，扣除對公共機構(gòu)補償后的運營收益除留存必要部分用于維持運營主體的經(jīng)營外，其他收益均應(yīng)全部上繳財政。因此，在公共服務(wù)型授權(quán)運營體制之下，運營主體對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營最終得到分配的只是有限收益。在經(jīng)營型授權(quán)運營體制之下，由于公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)采用市場化定價，運營主體可以獲得高額收益。這些高額收益一方面源于公共數(shù)據(jù)本身的價值（即公共數(shù)據(jù)的原始價值，對應(yīng)公共機構(gòu)收集、存儲和傳輸公共數(shù)據(jù)的成本），另一方面也源于運營主體對公共數(shù)據(jù)資源的有效開發(fā)所形成的附加值。屬于原始價值那部分收益，并非由于運營主體的投入所形成，自然應(yīng)當(dāng)用于對公共機構(gòu)提供數(shù)據(jù)資源的補償。而附加值所對應(yīng)的收益（附加值收益）是運營主體通過商業(yè)化開發(fā)和市場化經(jīng)營所得，基于經(jīng)營行為營利性的本質(zhì)，同時也為激勵運營主體創(chuàng)造更有價值的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，理論上應(yīng)當(dāng)歸屬于運營主體，但實際上需要結(jié)合運營主體的性質(zhì)有所區(qū)分。如果運營主體是國有企業(yè)，歸屬于運營主體的附加值收益最終還應(yīng)當(dāng)按照事先確定的一定比例上繳財政，以體現(xiàn)出國有企業(yè)的國有屬性。如果運營主體是民營企業(yè)，則不存在附加值收益上繳財政的問題，因為民營企業(yè)在運營公共數(shù)據(jù)的全過程中已經(jīng)通過繳納各種稅費的方式實現(xiàn)了對國家財政的貢獻(xiàn)。因此，民營企業(yè)作為運營主體經(jīng)營公共數(shù)據(jù)所獲得的附加值收益應(yīng)當(dāng)完全歸屬于民營企業(yè)。

結(jié)論

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營打開了公共數(shù)據(jù)開放共享的新大門。以授權(quán)運營方式對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行妥當(dāng)開發(fā)，能夠?qū)⒆鳛樯a(chǎn)要素的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)增值以及國家、社會和市場主體的多方共贏?？紤]到公共數(shù)據(jù)屬于“公共資源”和“公共資產(chǎn)”，而授權(quán)運營又是典型的市場化行為，因而公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營必然會兼具公益性與營利性雙重屬性。由于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的制度定位、運營主體選定、數(shù)據(jù)產(chǎn)品定價和運營收益分配等尚無定論，實踐中公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的公益性和營利性往往存在沖突，亟需從制度層面予以協(xié)調(diào)，以引導(dǎo)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營可持續(xù)發(fā)展。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營所具有的雙重屬性決定了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營具有經(jīng)營活動和新型公共服務(wù)的雙重定位，因而需要區(qū)分經(jīng)營型公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營和公共服務(wù)型授權(quán)運營?；诠卜?wù)型公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的定位以及國有企業(yè)的職能，公共服務(wù)型公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營可采用“國有企業(yè)運營主體模式”；從開放競爭的角度，經(jīng)營型公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營應(yīng)采用“多元運營主體模式”。在公共服務(wù)型公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營體制下，向社會公眾和市場主體提供公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的定價應(yīng)以分擔(dān)公共數(shù)據(jù)成本為主要考量，而不是以營利為目的進(jìn)行數(shù)據(jù)定價；在經(jīng)營型公共服務(wù)授權(quán)運營體制下，授權(quán)運營具有濃厚的商業(yè)目的，應(yīng)當(dāng)以市場價值和供需關(guān)系為基礎(chǔ)，采取市場化定價。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營收益分配公益性的體現(xiàn)除上繳財政外，還應(yīng)關(guān)注對公共機構(gòu)的經(jīng)濟補償。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營收益分配的營利性則要結(jié)合授權(quán)運營的不同類型予以差異化體現(xiàn)：在公共服務(wù)型授權(quán)運營體制之下，運營主體對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營享有的只是維持運營主體經(jīng)營的有限收益：在經(jīng)營型授權(quán)運營體制之下，民營企業(yè)運營主體應(yīng)當(dāng)能夠獲得開發(fā)公共數(shù)據(jù)所形成的附加值對應(yīng)的全部經(jīng)營收益，國有企業(yè)運營主體可以獲得開發(fā)公共數(shù)據(jù)所形成的附加值所對應(yīng)的經(jīng)營收益中扣除上繳財政部分的剩余收益。

（責(zé)任編輯：王萬華）

基金項目：2022年度國家社會科學(xué)基金青年項目“數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展視野下商業(yè)數(shù)據(jù)交易規(guī)則體系建構(gòu)研究”（項目批準(zhǔn)號：22CFX078）；2022年安徽省哲學(xué)社會科學(xué)重大項目“‘雙碳目標(biāo)’背景下綠色金融發(fā)展的法治保障研究”（項目枇號：2022AH040309）。