行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制問(wèn)題研究

李珠

【摘要】本文結(jié)合筆者在多年的調(diào)研和查閱有關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，提出完善單位內(nèi)部組織架構(gòu)、優(yōu)化內(nèi)部預(yù)算編制和調(diào)整流程等建議措施，力爭(zhēng)為我國(guó)行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的研究貢獻(xiàn)自己的綿薄之力。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；預(yù)算業(yè)務(wù)；內(nèi)部控制

一、引言

為進(jìn)一步規(guī)范我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，2012年財(cái)政部頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》文件，并要求所有行政事業(yè)單位于2014年全面實(shí)施。2016年財(cái)政部組織全國(guó)各級(jí)各類(lèi)行政事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作，標(biāo)志著我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作已經(jīng)進(jìn)入常態(tài)化和法制化階段。預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要組成部分，在保障財(cái)政資金的依法高效使用方面作用重大。但是，從預(yù)算內(nèi)部控制的執(zhí)行效果來(lái)看，目前我國(guó)行政事業(yè)單位的預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制制度普遍存在著預(yù)算編制不規(guī)范、政策不嚴(yán)格執(zhí)行等問(wèn)題，進(jìn)而對(duì)規(guī)范使用財(cái)政資金、提高經(jīng)濟(jì)效益和對(duì)相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控產(chǎn)生掣肘效應(yīng)。積極對(duì)預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題進(jìn)行深入分析和探討，探析優(yōu)化行政事業(yè)單位的預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的有效策略，對(duì)推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制健全和完善意義重大。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

1.預(yù)算編制和審批不規(guī)范

預(yù)算編制部門(mén)為了減少預(yù)算編制工作量，一般在以往預(yù)算數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行增量處理，預(yù)算數(shù)據(jù)的科學(xué)性難以保證，當(dāng)然也難以滿(mǎn)足預(yù)算數(shù)據(jù)精細(xì)化的要求；主管預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算編制的不重視直接導(dǎo)致預(yù)算僅僅滿(mǎn)足國(guó)家法律規(guī)范形式上的要求而缺乏實(shí)質(zhì)上的執(zhí)行；相關(guān)職能科室認(rèn)為預(yù)算是職能之外的業(yè)務(wù)，參與度普遍不高，導(dǎo)致預(yù)算數(shù)據(jù)的真實(shí)性、完整性和客觀(guān)性缺失；預(yù)算審批缺乏必要的溝通，僅僅為審批而審批，導(dǎo)致預(yù)算數(shù)據(jù)的重復(fù)性和矛盾性問(wèn)題無(wú)法有效解決。

2.預(yù)算執(zhí)行和控制不規(guī)范

盡管有預(yù)算內(nèi)部控制的相關(guān)制度文件約束，但在實(shí)務(wù)操作過(guò)程中，出于各種原因，預(yù)算執(zhí)行手續(xù)不完善和違規(guī)的情況屢見(jiàn)不鮮；職能部門(mén)與預(yù)算管理部門(mén)缺乏必要的溝通，導(dǎo)致資金閑置或超支沒(méi)有及時(shí)反饋給預(yù)算管理部門(mén)，增加預(yù)算的差異頻次；實(shí)務(wù)操作過(guò)程中，重流程使用輕結(jié)果分析，導(dǎo)致資金無(wú)法高效使用，預(yù)算的規(guī)范性和預(yù)測(cè)性功能沒(méi)有被充分發(fā)掘；資金支付手續(xù)沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制要求，增加了財(cái)政資金的安全風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步弱化了預(yù)算的監(jiān)督管控職能。

3.預(yù)算調(diào)整不規(guī)范

由于前期預(yù)算編制的粗制濫造和預(yù)算審批和執(zhí)行的不規(guī)范，導(dǎo)致實(shí)際情況與預(yù)算計(jì)劃情況有較多的偏差，預(yù)算調(diào)整頻次過(guò)多；先使用后調(diào)整導(dǎo)致預(yù)算事前控制制度淪為一紙空文；預(yù)算調(diào)整缺乏必要的審批手續(xù)導(dǎo)致預(yù)算的調(diào)整帶有一定的隨意性，難以發(fā)揮預(yù)算的規(guī)范化作用。

4.決算報(bào)表信息存在缺陷

部分行政事業(yè)單位決算報(bào)表與預(yù)算報(bào)表的勾稽關(guān)系不明晰，預(yù)算執(zhí)行情況無(wú)法有效反映；決算報(bào)表的數(shù)據(jù)分析缺少必要的深度和廣度，對(duì)后期預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制優(yōu)化缺乏指導(dǎo)意義；預(yù)算公開(kāi)程序存在一定的不規(guī)范性，影響了社會(huì)監(jiān)督單位預(yù)算執(zhí)行情況的效果。

5.預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作存在問(wèn)題

部分行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的作用認(rèn)識(shí)不夠，為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)的形式主義作風(fēng)，使預(yù)算評(píng)價(jià)工作缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性和客觀(guān)性；對(duì)預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)缺乏必要的科學(xué)性論證，預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)的結(jié)果帶有一定的主觀(guān)性和隨意性；預(yù)算評(píng)價(jià)工作缺乏必要的監(jiān)督，使預(yù)算評(píng)價(jià)工作的結(jié)果難以真實(shí)反映預(yù)算的執(zhí)行情況，預(yù)算評(píng)價(jià)工作的權(quán)威性和嚴(yán)肅性受到普遍挑戰(zhàn)。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題成因分析

1.單位內(nèi)部控制環(huán)境的制約

單位內(nèi)部控制環(huán)境對(duì)預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制能否得到良好執(zhí)行影響甚大，而單位內(nèi)部控制環(huán)境又受制于單位領(lǐng)導(dǎo)層的重視程度。單位領(lǐng)導(dǎo)層的個(gè)人閱歷、法治意識(shí)的強(qiáng)弱和業(yè)務(wù)能力等方面又決定著其對(duì)預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的重視程度。我國(guó)行政事業(yè)單位不同程度地存在領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制不重視的問(wèn)題，導(dǎo)致預(yù)算的編制、審批和執(zhí)行等實(shí)務(wù)操作方面存在相應(yīng)的問(wèn)題。

2.預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作履行不全面

盡管預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作是預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，但受制于我國(guó)行政事業(yè)單位的人事編制和業(yè)務(wù)能力因素的制約，預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作在實(shí)際開(kāi)展過(guò)程中，由于缺乏系統(tǒng)性的評(píng)估方法和流程經(jīng)驗(yàn)，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力普遍較差，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作流于形式，難以制定有效的應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)措施。

3.職能部門(mén)信息溝通不暢

單位預(yù)算工作是一項(xiàng)全員參與、全流程覆蓋的制度性工程。但是在具體開(kāi)展預(yù)算業(yè)務(wù)的實(shí)務(wù)過(guò)程中，職能部門(mén)的本位主義和對(duì)預(yù)算工作的認(rèn)識(shí)不充分，導(dǎo)致在預(yù)算的編制、調(diào)整、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，預(yù)算管理部門(mén)之外的其他職能部門(mén)很少參與預(yù)算業(yè)務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展過(guò)程中，信息溝通的不暢，導(dǎo)致預(yù)算編制、執(zhí)行和調(diào)整等流程的不規(guī)范。

4.預(yù)算的監(jiān)管和評(píng)價(jià)制度存在缺陷

預(yù)算的監(jiān)管和評(píng)價(jià)反饋是保證財(cái)政資金依法合規(guī)使用的重要手段，也是優(yōu)化預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的重要方式。但是，在實(shí)務(wù)執(zhí)行過(guò)程中，部分行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算的監(jiān)管流于形式，未能深刻認(rèn)識(shí)到預(yù)算監(jiān)管的重要作用。在預(yù)算的評(píng)價(jià)反饋環(huán)節(jié)，缺少行之有效的評(píng)價(jià)指標(biāo)和客觀(guān)的評(píng)價(jià)手段，使預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果缺少權(quán)威性，一定程度上也降低了預(yù)算的約束效力。

四、行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制優(yōu)化路徑探析

1.完善單位內(nèi)部組織架構(gòu)

完善的單位內(nèi)部控制架構(gòu)對(duì)保證預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的良好開(kāi)展具有重要的框架作用。通過(guò)搭建合規(guī)有效的內(nèi)部組織架構(gòu)，明確各職能部門(mén)分工，強(qiáng)化單位管理層的責(zé)任意識(shí)，細(xì)化預(yù)算業(yè)務(wù)流程工作，有利于預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算調(diào)整的精準(zhǔn)性、預(yù)算執(zhí)行的合規(guī)性、預(yù)算結(jié)果評(píng)價(jià)的權(quán)威性。

2.持續(xù)完善預(yù)算內(nèi)部控制制度

預(yù)算內(nèi)部控制制度指導(dǎo)和約束單位的預(yù)算行為，完善的預(yù)算內(nèi)部控制制度要求以風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向強(qiáng)化各職能部門(mén)和員工的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，制定合規(guī)有效的相關(guān)流程制度并持續(xù)優(yōu)化完善；完善預(yù)算執(zhí)行與評(píng)價(jià)相互促進(jìn)的考核機(jī)制；強(qiáng)化崗位稽核意識(shí)，完善關(guān)鍵崗位的職責(zé)分工和監(jiān)督制約的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

3.構(gòu)建信息化平臺(tái)為主體的預(yù)算管理體系

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的縱深推進(jìn)，基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用的信息化平臺(tái)在整合部門(mén)信息、簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)流程和高效協(xié)同方面的優(yōu)勢(shì)對(duì)推動(dòng)行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制優(yōu)化功效不凡。通過(guò)構(gòu)建預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制信息化平臺(tái)，可以及時(shí)、準(zhǔn)確、高效地共享預(yù)算業(yè)務(wù)相關(guān)信息，精準(zhǔn)反饋預(yù)算分析結(jié)果，形成可讀性評(píng)價(jià)結(jié)果，追蹤指標(biāo)問(wèn)題，持續(xù)推動(dòng)預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制優(yōu)化。

4.持續(xù)完善預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制

合規(guī)高效的內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制，有利于規(guī)范預(yù)算業(yè)務(wù)的相關(guān)流程，提高預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行和評(píng)價(jià)的透明性，對(duì)構(gòu)建行政事業(yè)單位防范貪污腐敗防火墻意義重大。行政事業(yè)單位只有在領(lǐng)導(dǎo)層高度重視內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制、提高內(nèi)部控制監(jiān)督制度執(zhí)行力才能使預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制效力發(fā)揮出來(lái)。同時(shí)，行政事業(yè)單位應(yīng)積極引入外部評(píng)價(jià)主體，以提高內(nèi)部控制監(jiān)督的透明度和公正性。

五、結(jié)束語(yǔ)

行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的規(guī)范和有效依賴(lài)于良好的內(nèi)部控制環(huán)境、完善的內(nèi)部組織架構(gòu)、健全的預(yù)算內(nèi)部控制制度等多個(gè)因素的協(xié)同作用，是一個(gè)全員參與、持續(xù)優(yōu)化的系統(tǒng)性工程。各行政事業(yè)單位應(yīng)認(rèn)真分析本單位在預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制方面存在的不足，結(jié)合財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)政策文件的指導(dǎo)意見(jiàn)，構(gòu)建適合本單位合規(guī)高效的預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制體系，強(qiáng)化預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位履行本職工作職責(zé)方面的保障功能。

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（作者單位：寧波海關(guān)后勤管理中心）