破解“同體監(jiān)督”難探索網(wǎng)上異地交叉質(zhì)量評查

丁鐵梅 等

編者按：黨的二十大報(bào)告指出，強(qiáng)化對司法活動的制約監(jiān)督，促進(jìn)司法公正。高質(zhì)量開展案件質(zhì)量管理是加強(qiáng)司法辦案實(shí)體監(jiān)督、促進(jìn)“高質(zhì)效辦好每一個案件”的應(yīng)有之意。為深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神，落實(shí)全國檢察機(jī)關(guān)第二次案件管理工作會議要求，2022年，最高檢案管辦針對案件質(zhì)量評查工作中存在的同體監(jiān)督難、評查覆蓋面低、信息化程度不高等問題，選擇部分檢察機(jī)關(guān)相繼開展“案件質(zhì)量智能化評查”“案件質(zhì)量網(wǎng)上異地交叉評查”“每案必評”等試點(diǎn)工作。試點(diǎn)以來，各試點(diǎn)單位高度重視，勇于實(shí)踐、開拓創(chuàng)新，積極、穩(wěn)妥開展試點(diǎn)工作，取得階段性成果。為深入推動案件質(zhì)量評查工作創(chuàng)新發(fā)展，本刊聚焦“案件質(zhì)量評查高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐路徑”，展現(xiàn)當(dāng)前案件質(zhì)量評查試點(diǎn)工作成效，探索建立評查新模式，以饗讀者。

摘 要：案件質(zhì)量評查是強(qiáng)化檢察權(quán)運(yùn)行內(nèi)部監(jiān)管的有效手段，也是助推檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。鄭州市檢察機(jī)關(guān)圍繞“高質(zhì)效辦好每一個案件”這一價(jià)值追求，針對同體監(jiān)督“不敢評、不能評、不愿評”難題，在強(qiáng)機(jī)制破舊疾增質(zhì)效上開展深入探索，通過設(shè)置多層次評查標(biāo)準(zhǔn)、多維度組織制度、可追溯評查流程、可評價(jià)人才體系、問題多元化處理，構(gòu)建案件質(zhì)量評查在司法實(shí)踐中的優(yōu)化和升級路徑，為全國檢察機(jī)關(guān)提升內(nèi)部監(jiān)督質(zhì)效提供有益的參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：案件質(zhì)量 異地交叉評查 高質(zhì)效辦案 內(nèi)部監(jiān)督

一、推進(jìn)網(wǎng)上異地交叉評查的背景及現(xiàn)實(shí)意義

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，所有司法機(jī)關(guān)都要緊緊圍繞這個目標(biāo)來改進(jìn)工作”［1］。檢察機(jī)關(guān)如何回答好這一命題，最高檢黨組給出了明確的回答，讓“高質(zhì)效辦好每一個案件”成為新時代新征程檢察履職辦案的基本價(jià)值追求。［2］怎樣做到高質(zhì)效？從正面講，就是要在實(shí)體上確保實(shí)現(xiàn)公平正義，在程序上確保公平正義更好更快實(shí)現(xiàn)，在效果上讓人民群眾可感受、能感受、感受到公平正義，使檢察辦案的質(zhì)量、效率、效果統(tǒng)一于公平正義。從側(cè)面講，就是要不斷強(qiáng)化對辦案工作的內(nèi)部監(jiān)督，對司法權(quán)進(jìn)行合理的規(guī)范與制約，杜絕司法權(quán)的隨意和任性。

近年來，全國檢察機(jī)關(guān)在強(qiáng)化內(nèi)部法律監(jiān)督的過程中，堅(jiān)持把案件質(zhì)量評查［3］作為重要抓手，倒逼檢察人員高質(zhì)效辦好每一個案件，以便在實(shí)踐中取得良好的效果。但是，隨著案件質(zhì)量評查工作的深入開展，一些影響評查工作質(zhì)效的突出問題也逐漸顯現(xiàn)。比如，各地檢察機(jī)關(guān)普遍反映評查工作“同體監(jiān)督難、同級評查難”，單位內(nèi)部人員“不敢評、不愿評、不能評”，辦案部門和檢察官對評查工作存在“能力不足、權(quán)威不夠、效率不高”的異議等諸多問題。這些情況，一方面反映了部分檢察人員自覺接受監(jiān)督的意識不足，另一個方面也反映了傳統(tǒng)案件質(zhì)量評查模式確實(shí)已不適應(yīng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的新需求，全國檢察機(jī)關(guān)第二次案件管理工作會議上提出“各地可以探索開展異地交叉評查，提升評查公信力和效果”［4］，在此背景下，探索符合現(xiàn)代化高質(zhì)量檢察管理履職新要求的“網(wǎng)上異地交叉評查”新機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。經(jīng)過近兩年來檢察實(shí)踐，證明了其在破解傳統(tǒng)評查頑瘴痼疾方面有著立竿見影的可行性與實(shí)效性，在增強(qiáng)檢察干警質(zhì)量意識、規(guī)范意識、責(zé)任意識方面也較以往成效倍增，越來越多的檢察機(jī)關(guān)把之作為檢驗(yàn)辦案質(zhì)量的“試金石”、規(guī)范司法行為的“緊箍咒”，高質(zhì)效辦案的“衣冠鏡”。

二、探索構(gòu)建“三化”模式開展網(wǎng)上異地交叉評查的實(shí)踐路徑

2022年下半年，根據(jù)最高檢案管辦的部署，河南省鄭州市人民檢察院作為全國3個案件質(zhì)量網(wǎng)上異地交叉評查試點(diǎn)單位，探索構(gòu)建了集“體系化、科學(xué)化、實(shí)質(zhì)化”為一體的網(wǎng)上交叉評查機(jī)制，為從根本上解決以往案件質(zhì)量評查存在的諸多難題、倒逼辦案質(zhì)量提升提供了新的實(shí)踐路徑。

（一）堅(jiān)持體系化為基礎(chǔ)，以系統(tǒng)觀念破解“不敢評”難題

一直以來，評查員業(yè)務(wù)能力、職業(yè)道德素養(yǎng)不能滿足評查目標(biāo)需要，案件質(zhì)量評查工作難以真正發(fā)揮促辦案、強(qiáng)監(jiān)督作用。鄭州市檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，依托“大案管”一體化工作格局，通過建立健全評查組織、完善各項(xiàng)評查制度、加強(qiáng)評查人才建設(shè)，提高評查工作力度、提升評查員積極性、提振評查工作地位，破解“不敢評”難題。

1. 搭建多層級評查組織。通過不同層級、不同人員的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、參與，為異地交叉評查壯“膽氣”。鄭州市兩級院均成立了以院主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的網(wǎng)上異地交叉評查工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在案管部門，負(fù)責(zé)網(wǎng)上異地交叉評查工作的具體組織、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌。同時定期召開由業(yè)務(wù)部門、案管部門負(fù)責(zé)人、分管院領(lǐng)導(dǎo)參加的聯(lián)席會議，開展評查認(rèn)定、復(fù)評復(fù)核、意見審定等工作。

2. 制定多維度評查制度。通過合理、周全、可操作性強(qiáng)、可復(fù)制度高的制度規(guī)定，為異地交叉評查長“內(nèi)氣”。建立以《鄭州市檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量網(wǎng)上異地交叉評查辦法》為核心，以《鄭州市檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量評查標(biāo)準(zhǔn)》《鄭州市檢察機(jī)關(guān)案件評查人才庫管理辦法》《鄭州市檢察機(jī)關(guān)案件評查結(jié)果應(yīng)用暫行規(guī)定》為補(bǔ)充的制度體系，從制度層面明確網(wǎng)上異地交叉評查的基本要求、評查方式、評查程序等，進(jìn)一步加強(qiáng)評查工作組織、機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)費(fèi)保障。

3. 建立可評價(jià)人才保障體系。一是組建案件質(zhì)量評查員人才庫，擇優(yōu)選任政治業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬、辦案經(jīng)驗(yàn)豐富、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)臋z察官入庫擔(dān)任評查員，確?！八拇髾z察”案件評查全覆蓋和評查的專業(yè)性、權(quán)威性；市院統(tǒng)一對兩級院評查員進(jìn)行調(diào)度、培訓(xùn)，通過崗位練兵、實(shí)訓(xùn)競賽、外出學(xué)習(xí)等，不斷提高評查員履職能力。二是在規(guī)定中明確各條線檢察官在參與案件質(zhì)量評查時的權(quán)利和義務(wù)，為評查員解決“后顧之憂”，理順辦案和評查之間的“我他關(guān)系”。三是對評查員雙向評價(jià)，即既對完成評查任務(wù)的優(yōu)質(zhì)度進(jìn)行評價(jià)，又對評查員所辦理的案件進(jìn)行交叉評查，在評查與被評查中實(shí)現(xiàn)評查能力、案件質(zhì)量雙提升。

（二）堅(jiān)持科學(xué)化為保障，以智能驅(qū)動破解“不能評”難題

毋庸諱言，同體案件質(zhì)量評查普遍存在盡可能不認(rèn)定“瑕疵”案件、不存在“不合格”案件的現(xiàn)象。在本業(yè)務(wù)條線交叉評查案件，有評查員“既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員”之嫌，影響評查結(jié)論客觀性?？鐥l線交叉評查，存在評查員經(jīng)驗(yàn)不足，影響評查結(jié)論準(zhǔn)確性。鄭州市檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，突出科學(xué)化導(dǎo)向注重從“評查標(biāo)準(zhǔn)、評查內(nèi)容、評查流程、評查手段”四個方面著力，確保網(wǎng)上異地交叉評查不走偏、不流于形式，破解“不能評”難題。

1. 構(gòu)建多層次評查標(biāo)準(zhǔn)。網(wǎng)上異地交叉評查既要遵守最高檢、省院的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，又要與時俱進(jìn)，將現(xiàn)代化司法理念引入評價(jià)體系，探索從政策層面、法律層面、規(guī)定層面、責(zé)任層面四個維度，即黨和國家重大決策部署、現(xiàn)行實(shí)體法和程序法、檢察監(jiān)督辦案基本規(guī)范、檢察官辦案責(zé)任制等構(gòu)建適當(dāng)?shù)陌讣|(zhì)量評查標(biāo)準(zhǔn)，按照司法內(nèi)在屬性和檢察工作規(guī)律全面客觀評價(jià)案件質(zhì)量，多層次引導(dǎo)評查工作從政治大局、法律視角和社會視角查問題、評案件。

2. 設(shè)置可追訴評查流程。通過評查流程設(shè)計(jì)確保評查結(jié)果客觀公正、全程網(wǎng)上引導(dǎo)評查效果。即從“內(nèi)部流程案件化評查”“外部流程模塊閉環(huán)式管理”兩方面加強(qiáng)流程規(guī)劃與建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)“評”與“被評”的良性互動。內(nèi)部流程指案件評查在案管部門流轉(zhuǎn)的程序。通過對待評查案件實(shí)行一案一號管理，細(xì)化評查過程，注重評查環(huán)節(jié)留痕，及時制作工作文書，使評查過程清晰可見、時間節(jié)點(diǎn)有據(jù)可查。外部流程指案管部門與業(yè)務(wù)部門、檢務(wù)督察部門、業(yè)績考核部門密切配合、緊密協(xié)作的流程。采取先細(xì)分模塊、明確職責(zé)，再以流水線作業(yè)的形式串聯(lián)起各部門工作，形成下一個程序的承擔(dān)者是上一個程序效果的評價(jià)者的閉環(huán)管理模式，實(shí)現(xiàn)各部門的共同參與。

3. 運(yùn)用數(shù)字技術(shù)賦能評查質(zhì)效。通過搭建異地聯(lián)網(wǎng)協(xié)同交叉評查，有機(jī)協(xié)同全市兩級評查員與案件網(wǎng)上異地交叉鏈接，形成上下左右多層次多維度的跨地區(qū)垮部門交叉評查，即可以實(shí)現(xiàn)異地在線同時多人評一個案件，也可以很好地實(shí)現(xiàn)人案回避性交叉評查，并且實(shí)現(xiàn)交叉次數(shù)和維度根據(jù)評查需要隨意有機(jī)調(diào)整和跟進(jìn)，確保在一定程序上解決“同體監(jiān)督難、同級評查難”的問題。

（三）堅(jiān)持實(shí)質(zhì)化為目標(biāo)，以問題導(dǎo)向破解“不愿評”難題

同體評查，評查員往往難以做到不回避、不遮掩，加之缺乏嚴(yán)格的整改機(jī)制及再次監(jiān)督的程序，導(dǎo)致評查結(jié)果轉(zhuǎn)化不足，評查的問題反復(fù)出現(xiàn)，使評查流于形式。鄭州市檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持效果導(dǎo)向，以考核與講評為抓手，運(yùn)用評查聯(lián)動機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“評”與“被評”的良性互動，突出監(jiān)督剛性、強(qiáng)化監(jiān)督硬性，破解評查效果實(shí)質(zhì)化及“不愿評”難題。

1. 問題發(fā)掘多元處理。一是以問題為導(dǎo)向，認(rèn)真查找矛盾癥結(jié)，研究評查發(fā)現(xiàn)的普遍性、傾向性問題，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制約，以個案監(jiān)督推動類案監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)評查正向指引功能，提升案管部門監(jiān)管質(zhì)效。二是緊密結(jié)合案件質(zhì)量主要評價(jià)指標(biāo)，針對指標(biāo)異常問題，對特定類型案件或者特定環(huán)節(jié)、特定問題等，集中開展重點(diǎn)評查、專項(xiàng)評查。三是同步發(fā)掘法律監(jiān)督線索，及時向業(yè)務(wù)部門移送，與業(yè)務(wù)部門形成合力，協(xié)同強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作。

2. 評查聯(lián)動多管齊下。一是案件評查與培訓(xùn)講評聯(lián)動。常態(tài)化開展評查案件定期講評活動，把評查中發(fā)現(xiàn)的問題以整改清單的形式發(fā)送給檢察官，組織評查員與辦案人員“面對面”交流，通過剖析案件，幫助辦案人員強(qiáng)弱項(xiàng)、補(bǔ)短板。二是案件評查與社會治理聯(lián)動。對個案評查中發(fā)現(xiàn)的普遍性、傾向性問題啟動類案評查，深挖問題背后原因，向辦案人員提供有價(jià)值的法律監(jiān)督線索，贏得他們對評查工作的理解和支持。三是多部門聯(lián)動。案管部門與檢務(wù)督察部門建立“雙邀請、雙抄送、雙通報(bào)”制度，對確有爭議的質(zhì)量問題，視情況邀請檢務(wù)督察部門共同參與，與承辦檢察官溝通交流，消除分歧，達(dá)成共識。

3. 評查效果多方應(yīng)用。一是建立補(bǔ)正糾正機(jī)制。對評查結(jié)果認(rèn)定的具體問題能夠補(bǔ)正的，辦案檢察官應(yīng)當(dāng)及時補(bǔ)正并反饋；普遍性、傾向性問題，要求辦案部門建立長效機(jī)制切實(shí)解決；對評查發(fā)現(xiàn)的存在嚴(yán)重錯誤需要糾正原處理結(jié)論的，報(bào)檢察長或者檢委會批準(zhǔn)后，按相關(guān)規(guī)定啟動法定程序予以糾正。二是建立整改跟蹤機(jī)制。評查專班將需要跟蹤整改的事項(xiàng)定期以清單的形式移交領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室安排專人負(fù)責(zé)整改跟蹤工作，發(fā)送整改通知書，列明整改內(nèi)容、整改完成標(biāo)準(zhǔn)、整改重要節(jié)點(diǎn)和整改完成時間，并送達(dá)被整改人，做到真查真改。三是建立正向激勵機(jī)制。對評查中發(fā)現(xiàn)的積極引導(dǎo)偵查、移送監(jiān)督線索、開展社會治理等好的做法以及優(yōu)質(zhì)案件進(jìn)行通報(bào)表彰；積極發(fā)現(xiàn)、培育、上報(bào)精品案例、典型案例，促進(jìn)辦案質(zhì)效和評查質(zhì)效雙提升。

三、完善網(wǎng)上異地交叉評查工作機(jī)制的思考

（一）網(wǎng)上異地交叉評查工作呈現(xiàn)了較好的效果

一是難題有效破解。2022年10月以來，全市共異地評查各類案件2167件，發(fā)現(xiàn)問題案件率由43.2%上升到83.1%，其中，較往年同期常規(guī)評查上升86.4%，［5］評查剛性明顯加強(qiáng)。二是評查效率大幅提升。以往類似評查在調(diào)卷環(huán)節(jié)耗時較長且存在安全隱患，網(wǎng)上異地評查在保證卷宗安全的同時，評查用時減少一半。三是評查效果不斷擴(kuò)大。這一評查機(jī)制的實(shí)行，有效引導(dǎo)了檢察官破除傳統(tǒng)辦案理念和思維定式，規(guī)范意識進(jìn)一步強(qiáng)化，辦案的政治效果、社會效果和法律效果實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一。2023年以來，鄭州市檢察機(jī)關(guān)8件案件入選最高檢典型案例，26件案件入選省院典型案例。

（二）網(wǎng)上異地交叉評查工作應(yīng)當(dāng)關(guān)注的問題

在看到積極成效的同時，也要清醒地認(rèn)識到網(wǎng)上異地交叉評查試點(diǎn)工作中發(fā)現(xiàn)的問題，今后仍需要以高質(zhì)量現(xiàn)代化管理要求持續(xù)進(jìn)行完善，更加注重評查的周密度、精細(xì)度、準(zhǔn)確度。

1.評查標(biāo)準(zhǔn)上，由于地域差異、辦案差異、理念差異，不同地區(qū)可能對異地評查標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)可程度不一，如在省級以上層面交叉評查，需有“大而全”普適性又兼顧“精而準(zhǔn)”操作性的標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)范。

2.評查組織上，同一個地市內(nèi)各基層院交流較為頻繁，不可避免地存在“監(jiān)督疲軟”的風(fēng)險(xiǎn)。如最高檢、省級院組織，能夠更加有效地體現(xiàn)“真空式”“密封式”“盲評式”評查效果。

3.評查結(jié)果上，各地大都按照評查規(guī)定予以落實(shí)，但也存在“重過程輕結(jié)果”“重發(fā)現(xiàn)問題輕整改落實(shí)”的情況，還沒有形成以評查結(jié)果倒逼案件質(zhì)量提升的“大勢強(qiáng)勢”。

（三）網(wǎng)上異地交叉評查工作優(yōu)化提升建議

1.完善評查標(biāo)準(zhǔn)。建議由上級院牽頭建立評查電子文庫，收錄法律法規(guī)、司法解釋、最高檢工作規(guī)定、評查典型案例以及評查經(jīng)驗(yàn)等。用最新的司法政策、司法理念、司法標(biāo)準(zhǔn)來統(tǒng)一不同地區(qū)、不同評查員對同一案件的評價(jià)尺度，同時對辦案部門規(guī)范辦理相關(guān)個案、類案起到指導(dǎo)作用。

2.優(yōu)化流程體系。網(wǎng)上異地交叉評查涉及司法資源的跨區(qū)域調(diào)度，能將主觀因素影響降到最低。建議在綜合考慮被評查案件的性質(zhì)、復(fù)雜難易程度等因素的前提下，按照逐級統(tǒng)籌的模式開展網(wǎng)上異地案件交叉評查工作，跨市域的評查工作由省級院統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)，跨省域的評查工作由最高檢統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)，為評查工作提供強(qiáng)有力的組織支撐。

3.深化結(jié)果運(yùn)用。建立健全案件質(zhì)量“評查+講評”機(jī)制，組織開展評查結(jié)果講評，主動給辦案部門提供業(yè)務(wù)監(jiān)管的輔助服務(wù)，針對常見多發(fā)的問題剖析原因，在給出結(jié)論的同時提出改進(jìn)建議，幫助解決各地辦案標(biāo)準(zhǔn)把握不統(tǒng)一、辦案人員主觀認(rèn)識差距大等問題，以案促改、以評代訓(xùn)。做到寓監(jiān)管于服務(wù)，以服務(wù)促監(jiān)管，助推辦案高質(zhì)、監(jiān)督高效，實(shí)現(xiàn)案管與辦案部門的雙贏多贏共贏。