長三角一體化背景下養(yǎng)老服務設施布局優(yōu)化研究

史今 夏政國

摘要：養(yǎng)老服務設施布局優(yōu)化是長三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略下打造健康長三角的重要支撐。以《上海市青浦區(qū)養(yǎng)老服務設施布局專項規(guī)劃》編制為例，延續(xù)全市養(yǎng)老服務設施布局專項規(guī)劃對區(qū)級專項規(guī)劃的相關要求，應對長三角一體化對區(qū)域人口流動、服務標準與品質、區(qū)域空間結構等影響，養(yǎng)老設施布局優(yōu)化應突出四個導向，即面向服務人口對養(yǎng)老服務設施總量進行空間預留，面向品質養(yǎng)老來提升設施標準與展現(xiàn)江南水鄉(xiāng)頤養(yǎng)特色，面向區(qū)域協(xié)同來優(yōu)化“圈層式”養(yǎng)老服務設施空間布局，面向活力營造來創(chuàng)新空間、產業(yè)和數(shù)字化治理模式等，期待為區(qū)域協(xié)同中其他公共服務設施的布局優(yōu)化提供借鑒。

關鍵詞：長三角一體化；養(yǎng)老服務設施；空間布局優(yōu)化；青浦區(qū)

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.06.004

一、長三角一體化與養(yǎng)老服務設施布局優(yōu)化

（一）研究背景

當前，長三角一體化發(fā)展已上升為國家戰(zhàn)略，長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)（范圍包括上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣，以下簡稱“一體化示范區(qū)”）建設正如火如荼地開展。同時，長三角也共同面臨著人口老齡化的挑戰(zhàn)，亟待建立多層次、高水平的長三角養(yǎng)老服務體系。

近年來，長三角養(yǎng)老服務設施建設與空間規(guī)劃編制等已備受關注。在頂層設計上，《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》指出“打造健康長三角”“建設一批國際知名的健康醫(yī)療服務、養(yǎng)生養(yǎng)老基地”，共享高品質教育醫(yī)療資源；在空間指引上，《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》明確打造“健康示范區(qū)”，“提供覆蓋全年齡段的公共服務保障，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務一體化”“至2035年，養(yǎng)老等社區(qū)公共服務設施15分鐘步行可達覆蓋率達到99%”；而《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)先行啟動區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》則要求“加強社區(qū)養(yǎng)老院、長者照護之家、日間照料中心、老年活動室等社區(qū)為老服務設施以及無障礙設施建設”。顯然，如何在長三角一體化背景下，更好地優(yōu)化養(yǎng)老設施空間布局，從而支撐健康長三角建設，相關研究亟待展開。

（二）研究綜述

當前，學界關于長三角養(yǎng)老服務的討論主要有以下方面：一是長三角區(qū)域養(yǎng)老機制研究。長三角是區(qū)域一體化發(fā)展的示范，但不平衡不充分的養(yǎng)老服務成為其一體化進程中的短板，區(qū)域養(yǎng)老服務政策協(xié)同可為此提供解決方案。[1]各地要樹立“一體化”和“一盤棋”思維，推動形成定位精準、互聯(lián)互通、分工明確、功能互補的區(qū)域養(yǎng)老服務格局。[2]要提高老年人口的自由流動以及養(yǎng)老資源的配置效率，從組織、系統(tǒng)、政策、平臺等層面全力推進機制建設，滿足區(qū)域內老年人多層次、多方面的養(yǎng)老需求。[3]但是，目前長三角區(qū)域養(yǎng)老服務一體化仍面臨著體制機制不健全、制度性障礙未破除、信息共享未完善、社會力量發(fā)揮不充分等問題。[4]二是區(qū)域養(yǎng)老服務多元模式研究。其中，“時間銀行”互助養(yǎng)老模式可以彌補空巢非高收入老年人的家庭缺位，醫(yī)養(yǎng)結合機構養(yǎng)老模式可以滿足長期照護高收入老年人的專業(yè)照護需求，旅居養(yǎng)老模式可以迎合自理高收入老年人的個性需求，持續(xù)照料退休社區(qū)模式可以涵蓋自理高收入老年人的超值需求，[5]另外還有“物業(yè)+養(yǎng)老”模式、[6]老年友好的健康社區(qū)營造[7]等；三是養(yǎng)老設施布局專項規(guī)劃編制研究。相關研究主要聚焦城市尺度而非區(qū)域，如上海面對老年人口快速增長，從發(fā)展導向、設施布局、存量評估、標準規(guī)范以及部門協(xié)作方面探索養(yǎng)老設施布局的優(yōu)化策略，[8]而對杭州的研究則從人文關懷的視角出發(fā)，指出養(yǎng)老設施規(guī)劃的編制應與當今老年人的多元化需求相耦合；[9]此外還有針對長三角4個城市養(yǎng)老服務設施配置的研究。[10]總體而言，目前對于長三角區(qū)域養(yǎng)老一體化機制的研究多以長三角區(qū)域為尺度，關注政策機制的內容，尚未落實至相應的設施實體。同時，養(yǎng)老服務模式和養(yǎng)老規(guī)劃編制的研究盡管較豐富，但對于長三角一體化發(fā)展如何影響區(qū)域老齡人口流動、城鎮(zhèn)空間布局、養(yǎng)老設施服務品質等，以及設施布局如何支撐區(qū)域養(yǎng)老服務格局等問題，尚未充分展開。

（三）研究思路

本研究以筆者所承擔的《上海市青浦區(qū)養(yǎng)老服務設施布局專項規(guī)劃》編制為例展開，這是因為，青浦區(qū)作為一體化示范區(qū)的重要組成部分，是長三角一體化發(fā)展的前沿陣地，其中，金澤鎮(zhèn)、朱家角鎮(zhèn)被納入先行啟動區(qū)，青浦新城著力打造長三角獨立的綜合性節(jié)點城市，徐涇鎮(zhèn)又是整個虹橋商務區(qū)的核心區(qū)域。因而，青浦區(qū)養(yǎng)老服務設施布局專項規(guī)劃的編制，除了應當落實全市養(yǎng)老服務設施布局專項規(guī)劃的相關要求之外，必然還應反映出長三角一體化發(fā)展的重要內容。

為此，本研究旨在結合專項規(guī)劃編制的實踐，探索如何更好地優(yōu)化養(yǎng)老設施空間布局，從而支撐長三角區(qū)域養(yǎng)老服務水平的整體提升，在技術路線上，基于對《上海市養(yǎng)老服務設施布局專項規(guī)劃（2023-2035年）》編制思路的研究，結合長三角一體化發(fā)展對青浦及其周邊地區(qū)人口流動、服務品質、空間組織等影響，探索長三角一體化背景下養(yǎng)老服務設施布局優(yōu)化的規(guī)劃策略，期待為區(qū)域協(xié)同中其他公共服務設施的布局優(yōu)化提供借鑒與思路。

二、新時期上海養(yǎng)老服務設施布局規(guī)劃的思路轉變

上海共編制過兩輪全市養(yǎng)老設施布局專項規(guī)劃。《上海市養(yǎng)老設施布局專項規(guī)劃（2013-2020年）》（滬府〔2014〕73號）（下稱“上輪養(yǎng)老專項規(guī)劃”）于2014年批復，初步構建全市養(yǎng)老設施體系與空間架構?！渡虾Ｊ叙B(yǎng)老服務設施布局專項規(guī)劃（2022-2035年）》（滬府〔2022〕33號）（下稱“本輪養(yǎng)老專項規(guī)劃”）于2022年批復，銜接《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》（下稱“上海2035”）建設老年友好型城市的目標，落實“十四五”養(yǎng)老設施布局全新要求，從對象、設施、空間、實施等四個方面，不斷優(yōu)化與提升上海養(yǎng)老設施服務和管理水平（見表1）。

（一）上輪養(yǎng)老專項規(guī)劃的主要思路

為應對上海市日益突出的老齡化問題，上輪養(yǎng)老專項規(guī)劃體現(xiàn)以下特征：

在服務對象上，相對側重戶籍老年人口。該規(guī)劃主要目的在于解決機構養(yǎng)老服務設施不足的問題，因而更關注使用機構養(yǎng)老設施的戶籍老年人口的需求，通過預測各區(qū)戶籍老年人口規(guī)劃總量與空間分布來確立設施供給總量和空間導引。而對于常住老年人口，在這輪規(guī)劃中主要用于確定社區(qū)居家設施的總量和布局。

在設施體系上，構建機構養(yǎng)老服務設施與社區(qū)居家養(yǎng)老服務設施兩大類型。面向不同的群體對養(yǎng)老服務的需求，該規(guī)劃確立了機構養(yǎng)老設施和社區(qū)居家養(yǎng)老設施兩大類型。其中，機構養(yǎng)老設施包含養(yǎng)老院、福利院、敬老院等，其規(guī)劃導向突出醫(yī)養(yǎng)結合；而社區(qū)居家養(yǎng)老則包含日間照料中心、助餐點等設施，其規(guī)劃導向在于社區(qū)嵌入與服務便利。

在空間布局上，根據(jù)區(qū)域特征分類引導。該規(guī)劃結合老年人口分布，根據(jù)地區(qū)發(fā)展特征，將全市劃分為優(yōu)化完善、重點配置、預留配置、有限配置四類區(qū)域。優(yōu)化完善類主要為成熟城鎮(zhèn)地區(qū)，地區(qū)人口和需求相對穩(wěn)定；重點配置為快速城鎮(zhèn)化區(qū)域或人口導入重點區(qū)域；預留配置為遠郊新市鎮(zhèn)，機構養(yǎng)老需求尚不強烈的區(qū)域；有限配置為特定功能區(qū)，未來人口以導出為主的區(qū)域，以這四類空間分區(qū)為依據(jù)，對機構養(yǎng)老設施進行差異化配置。

在實施保障上，完善多方聯(lián)動機制。該規(guī)劃構建“前期戰(zhàn)略研究—全市專項規(guī)劃—試點區(qū)專項規(guī)劃—區(qū)縣指導意見—區(qū)縣專項規(guī)劃—數(shù)據(jù)庫建設”的全過程的專項規(guī)劃編制框架，形成了市區(qū)兩級聯(lián)動、規(guī)劃民政等橫向協(xié)同的工作推進機制，并要求區(qū)級專項規(guī)劃中，機構養(yǎng)老設施地塊應編制至控規(guī)圖則的深度，保障機構養(yǎng)老設施的建設落實。[8]

（二）本輪養(yǎng)老專項規(guī)劃的優(yōu)化提升

2021年起，結合對上輪養(yǎng)老專項規(guī)劃的評估和當前新要求，[11]本輪養(yǎng)老專項規(guī)劃編制工作正式啟動并完成，在以下方面對上輪養(yǎng)老專項規(guī)劃進行優(yōu)化和提升。

在服務對象上，落實“人民城市”理念，實現(xiàn)服務對象從戶籍老人向常住老人的全覆蓋?！吧虾?035”明確“住房和養(yǎng)老、基礎教育、體育、綠地等基本公共服務設施以滿足常住人口需求為主”。為此，本輪規(guī)劃將機構養(yǎng)老設施服務對象進一步向常住人口拓展，根據(jù)戶籍人口和常住人口的不同，設定責任床位和控制床位兩部分。前者以全市戶籍老年人口的3%為總目標，依據(jù)戶籍老年人口預測結果分解至各區(qū)；后者考慮外來常住老年人口養(yǎng)老床位需求，按常住老年人口的3%配置。另外，為了解決中心城區(qū)用地緊張、床位建設困難的困境，在全市建立了床位統(tǒng)籌機制，中心城區(qū)可將部分責任床位統(tǒng)籌至五個新城范圍內建設。

在設施體系上，體現(xiàn)“品質養(yǎng)老”要求，持續(xù)優(yōu)化養(yǎng)老服務設施的指標體系與配置標準。上海市關于人民城市的相關意見提出了“品質養(yǎng)老”的要求，為此，本輪養(yǎng)老專項規(guī)劃根據(jù)近年來老年人口的新要求，對既有設施體系進行擴充與優(yōu)化。在機構養(yǎng)老方面，鼓勵醫(yī)養(yǎng)結合，優(yōu)化針對失智老人的機構養(yǎng)老設施指標。在社區(qū)居家養(yǎng)老方面，增加社區(qū)綜合為老服務中心、長者照護之家、長者食堂等新型設施類型，提升各類社區(qū)居家養(yǎng)老設施的千人標準與功能內涵。

在空間布局上，銜接城鄉(xiāng)空間體系，針對不同區(qū)域特征與規(guī)劃導向優(yōu)化完善養(yǎng)老設施布局。在宏觀布局上，全面落實“上海2035”空間結構，形成中心城區(qū)—主城片區(qū)—五個新城—新市鎮(zhèn)地區(qū)—鄉(xiāng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務設施空間布局，進行分類引導。其中，尤其要注重發(fā)揮五個新城在統(tǒng)籌養(yǎng)老床位中的支撐作用，建設面向全市的高品質機構養(yǎng)老服務設施，在保障本區(qū)責任養(yǎng)老床位基礎上，每個新城配置不少于2000張高品質床位，用于承接全市統(tǒng)籌床位建設，同時落實遠期面向常住人口的控制床位建設。在微觀布局上，結合15分鐘社區(qū)生活圈的要求，針對城鎮(zhèn)社區(qū)與鄉(xiāng)村社區(qū)的特點來差異化地配置養(yǎng)老服務設施。

在實施保障上，堅持增存并舉導向，多路徑多渠道推進養(yǎng)老設施存量提質與新增落地并舉。一是進一步強調規(guī)劃用地落實，在以往機構養(yǎng)老設施落實至控規(guī)圖則的基礎上，進一步將社區(qū)養(yǎng)老服務設施編制至圖則深度，保障養(yǎng)老服務設施空間落地；二是強化存量空間挖潛。鼓勵改造存量企業(yè)廠房、辦公用房、商辦設施、培訓療養(yǎng)機構和其他社會資源，建設符合標準的養(yǎng)老服務設施；三是加快數(shù)字化轉型。加快完善全市養(yǎng)老服務設施管理平臺系統(tǒng)，加強對養(yǎng)老服務設施布局規(guī)劃、建設的實時動態(tài)管控，推動養(yǎng)老服務產業(yè)的全面發(fā)展。

三、青浦區(qū)養(yǎng)老設施布局優(yōu)化的主要策略

在落實全市新一輪養(yǎng)老專項規(guī)劃的基礎上，青浦區(qū)養(yǎng)老服務設施布局專項規(guī)劃應進一步響應“打造健康長三角”的總體要求，落實《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》和《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》對空間結構、服務品質等要求，突出以下導向。

（一）面向服務人口，預留養(yǎng)老服務設施發(fā)展空間

人口是開展養(yǎng)老服務設施布局專項規(guī)劃的基礎要素?！渡虾Ｊ叙B(yǎng)老服務發(fā)展“十四五”規(guī)劃》指出，“按照提前謀劃、超量配置、品質提升的原則，建設養(yǎng)老服務設施，既滿足現(xiàn)有老年人的養(yǎng)老需求，也為現(xiàn)有居民未來養(yǎng)老以及中心城區(qū)老年人選擇新城養(yǎng)老留有余量”。對青浦區(qū)來說，除了承擔青浦新城在長三角的角色外，還應當在常住人口的基礎上，進一步考慮長三角一體化所帶來的流動老年人口的需求，這些流動老年人口既有上海高端就業(yè)人才的隨遷父母，也有向往上海優(yōu)質醫(yī)療資源的長三角其他城市高凈值老人。

為此，青浦區(qū)在規(guī)劃養(yǎng)老設施時應充分考慮面向各類老年人口提供多元服務，對養(yǎng)老設施空間進行充分預留。在機構養(yǎng)老服務設施方面，應延續(xù)全市關于責任床位、控制床位以及統(tǒng)籌床位（青浦新城）的要求，其中，責任床位按全區(qū)戶籍老年人口3.5%配置，控制床位作為遠期服務區(qū)域常住老年人口的空間預留，統(tǒng)籌床位則是由青浦新城承接中心城用地緊張難以疏解的老年人口。同時，鼓勵建立人口流動與需求的監(jiān)測機制，實時反映區(qū)域老年人口的實際需求。在社區(qū)養(yǎng)老服務設施方面，社區(qū)養(yǎng)老設施是服務流動老年人口的主要設施，應對長三角流動老年人口的臨時性托管和就餐等需求，提供靈活的社區(qū)養(yǎng)老服務，因而應在設施規(guī)模上做出更多預留。

（二）突出品質養(yǎng)老，提升設施標準與展現(xiàn)江南水鄉(xiāng)特色

長三角一體化對養(yǎng)老服務品質提出了新要求，相關專項規(guī)劃從以下方面響應。

一方面，注重設施標準的提升。在機構養(yǎng)老方面，青浦區(qū)在規(guī)劃建設中尤其要體現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結合的特點，青浦區(qū)的機構養(yǎng)老設施往往采用養(yǎng)護院的模式，將養(yǎng)老院與護理院結合起來，提供全方位的養(yǎng)老服務。例如，本輪專項規(guī)劃就設置了重固九如城福泉養(yǎng)護院、仁澤趙巷養(yǎng)護院等，鼓勵公立養(yǎng)老院與社會資本進行合作，引入差異化服務標準，以提供更加個性化的養(yǎng)老服務。反過來，從醫(yī)療衛(wèi)生設施來看，位于青浦區(qū)的中山醫(yī)院分院在規(guī)劃中也專門預留了養(yǎng)老用地空間，為未來機構養(yǎng)老醫(yī)養(yǎng)結合提供便利條件，以滿足老年人對醫(yī)療服務的需求。在社區(qū)養(yǎng)老方面，青浦區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務設施不僅應滿足上海市專項規(guī)劃要求，同時也應滿足長三角地區(qū)的配置標準，并予以適度高配，以滿足長三角地區(qū)老年人口不同的社區(qū)居家需求。例如，在本輪專項規(guī)劃中，通過銜接金澤鎮(zhèn)全域土地綜合整治方案，在商榻片區(qū)陳東村預留了鄉(xiāng)村長者照護之家等養(yǎng)老服務空間，為未來可能的長三角養(yǎng)老需求提供空間。

另一方面，注重長三角江南水鄉(xiāng)特色的營造。《上海市養(yǎng)老服務發(fā)展“十四五”規(guī)劃》進一步明確“在長三角一體化示范區(qū)試點建設生態(tài)養(yǎng)老設施”等要求，以體現(xiàn)生態(tài)綠色的發(fā)展要求。為此，青浦區(qū)注重將養(yǎng)老設施規(guī)劃建設與江南水鄉(xiāng)風貌相融合，推崇在水鄉(xiāng)風景中發(fā)展生態(tài)型養(yǎng)老服務。例如，建設具有江南中式建筑特色的淀山湖福利院，該福利院的整體建筑設計采用江南園林風格，以環(huán)境、生態(tài)及健康作為設計理念，內庭設計別致，體現(xiàn)江南水鄉(xiāng)韻味。

（三）響應區(qū)域協(xié)同，優(yōu)化“圈層式”的養(yǎng)老服務設施布局

長三角一體化背景下，青浦區(qū)城市空間結構進一步優(yōu)化，全區(qū)東西軸線日益清晰，自西向東串聯(lián)一體化示范區(qū)、一體化示范區(qū)先行啟動區(qū)、青浦新城、虹橋商務區(qū)，直達上海主城區(qū)范圍，是長三角空間要素集聚與資源雙向流通的重要通道，深刻影響區(qū)域人口流動與布局。與此同時，也影響著養(yǎng)老服務設施的空間布局。

在宏觀布局上，構建面向區(qū)域的“養(yǎng)老服務圈”。圍繞長三角三大重點板塊——虹橋商務區(qū)、青浦新城、一體化示范區(qū)先行啟動區(qū)，差異化配置高能級的養(yǎng)老服務設施，以服務區(qū)域需求。其中，虹橋商務區(qū)徐涇區(qū)域發(fā)揮虹橋樞紐便捷的交通區(qū)位優(yōu)勢，新增高品質機構養(yǎng)老服務設施，為長三角提供優(yōu)質的機構養(yǎng)老產品服務。青浦新城是全區(qū)高能級公共服務設施集聚區(qū)，也是全市統(tǒng)籌床位的重點承載區(qū)，應量質并舉提高養(yǎng)老服務供給能力，增加新城機構養(yǎng)老服務設施的床位數(shù)，提升區(qū)級養(yǎng)老機構服務能級，強化醫(yī)養(yǎng)結合，以服務新城內部及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務需求（圖1）。一體化示范區(qū)先行啟動區(qū)構建由“新市鎮(zhèn)（鎮(zhèn)區(qū)）—集鎮(zhèn)（社區(qū)）—村莊”組成的鎮(zhèn)村體系，促進先行啟動區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。新市鎮(zhèn)（鎮(zhèn)區(qū)）主要涉及朱家角鎮(zhèn)區(qū)、金澤鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)，集鎮(zhèn)（社區(qū)）主要涉及沈巷、西岑、蓮盛和商榻等撤制鎮(zhèn)，結合各鎮(zhèn)資源稟賦與特色，構建城鄉(xiāng)聯(lián)動的養(yǎng)老服務設施體系。例如，西岑社區(qū)聚焦華為小鎮(zhèn)未來產業(yè)人群及家庭養(yǎng)老需求，在社區(qū)養(yǎng)老服務設施中增加注重日間照料中心與長者照護之家的配置，解決特定流動人口的養(yǎng)老服務需求。

在微觀布局上，完善城鄉(xiāng)15分鐘“養(yǎng)老生活圈”（圖2）?！堕L三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃》要求“至2035 年，教育、衛(wèi)生、文化、體育、養(yǎng)老等社區(qū)公共服務設施15分鐘步行可達覆蓋率達到99%。社區(qū)公共服務設施可根據(jù)實際需要，按規(guī)定轉換使用功能，同時在用地供給上作適度的彈性預留，以滿足未來外來人口的基本公共服務需求?！睘榇?，青浦區(qū)圍繞“溫暖家”的建設目標，建設全齡友好的幸福社區(qū)，結合15分鐘生活圈加快社區(qū)養(yǎng)老服務設施的布點增能。例如，在青浦區(qū)本輪專項規(guī)劃中，結合大量現(xiàn)狀日間照料中心，增加社區(qū)長者食堂、助餐點等養(yǎng)老服務功能，提升現(xiàn)狀養(yǎng)老設施的綜合性，強化養(yǎng)老服務的供給能力，實現(xiàn)養(yǎng)老服務能級的提升。

（四）培育發(fā)展活力，創(chuàng)新空間、產業(yè)和數(shù)字化治理方式

長三角一體化既是區(qū)域規(guī)劃的創(chuàng)新，更是治理模式的變革。對公共服務來說，既要突破地區(qū)間公共服務行政邊界，協(xié)調各方構建開放共享的公共服務供需體系，又要注重公共服務在治理、產業(yè)等方面活力的提升。青浦區(qū)作為一體化示范區(qū)的重要組成部分，在養(yǎng)老服務設施布局優(yōu)化中還需要關注以下內容。

在空間治理方面，目前《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》及《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)先行啟動區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》均已取得批復，將按法定程序開展各類下位規(guī)劃編制和實施工作。由于相關項目建設進度和人口導入等存在一定不確定性，相關下位規(guī)劃也可能會有所調整，為此，青浦區(qū)養(yǎng)老服務設施布局專項規(guī)劃既要落實全市對于養(yǎng)老設施落實于圖則的要求，又要充分預留設施布局優(yōu)化的彈性，即在部分不確定的區(qū)域，并不是將社區(qū)養(yǎng)老服務設施建設指標落實至地塊，而是落實至區(qū)域，為后續(xù)調整提供相對便利的空間。

在產業(yè)治理方面，生態(tài)綠色是長三角一體化示范區(qū)規(guī)劃建設的重要底色，因而健康產業(yè)也是長三角一體化下重點培育的產業(yè)業(yè)態(tài)；《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》指出要“建設一批國際知名的健康醫(yī)療服務、養(yǎng)生養(yǎng)老基地”，《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》又指出要“鼓勵優(yōu)秀品牌養(yǎng)老服務機構在一體化示范區(qū)布局設點或托管經營”。為此，圍繞“健康長三角”的總目標，青浦區(qū)養(yǎng)老相關服務業(yè)應在長三角區(qū)域層面形成錯位發(fā)展，避免優(yōu)勢產業(yè)重復建設。在生態(tài)優(yōu)勢明顯、醫(yī)療水平相對較高、高端老年人口相對集中的青浦區(qū)，既可以鼓勵市場主體開發(fā)一些高端養(yǎng)老服務產品，又可以鼓勵市場主體參與各類養(yǎng)老機構和社區(qū)居家養(yǎng)老設施的運營，從而更好地培育市場活力。

在數(shù)字化治理方面，近年來，在全市統(tǒng)一部署下，青浦養(yǎng)老服務領域已有一系列數(shù)字化應用基礎，包括規(guī)劃資源部門專項規(guī)劃批復后的空間數(shù)據(jù)庫和近年開展的15分鐘社區(qū)生活圈工作所涉及的養(yǎng)老空間數(shù)據(jù)等，以及民政部門搭建的“上海養(yǎng)老服務平臺”以及目前正在推進的“一鍵通”等工作。對長三角一體化示范區(qū)的青浦區(qū)而言，為了更好地提高養(yǎng)老設施的服務效率和治理水平，亟待將上述空間數(shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù)進行整合，從老年人實際需求出發(fā)，加強智慧養(yǎng)老應用場景的開發(fā)，打通老年人與醫(yī)院、交通、養(yǎng)老顧問等服務資源的匹配，采用線上與線下相結合的方式，完善策略措施，從而推動長三角區(qū)域養(yǎng)老服務更加均衡和精準。

四、研究結論與思考

本研究以《上海市青浦區(qū)養(yǎng)老服務設施布局專項規(guī)劃》編制為例，探討長三角一體化背景下養(yǎng)老服務設施布局優(yōu)化的策略，即在落實全市新一輪養(yǎng)老專項規(guī)劃編制要求的基礎上，應結合長三角一體化對青浦人口流動、服務品質、空間組織等影響，面向服務人口對養(yǎng)老服務設施總量進行空間預留，面向品質養(yǎng)老來提升設施標準與展現(xiàn)江南水鄉(xiāng)頤養(yǎng)特色，面向區(qū)域協(xié)同來優(yōu)化“圈層式”養(yǎng)老服務設施空間布局，面向活力營造創(chuàng)新空間、產業(yè)和數(shù)字化治理等，從而實現(xiàn)區(qū)域養(yǎng)老服務水平的整體提升，支撐健康長三角目標的實現(xiàn)。在這一過程中，還需要注重以下方面：

一是注重各類老年人口需求的持續(xù)監(jiān)測。實現(xiàn)養(yǎng)老資源的高效率配置，應以面向常住人口和流動人口的養(yǎng)老需求為前提，構建基于多元需求的養(yǎng)老服務設施與空間體系，再通過各類機制確保實施落地。因此，人口需求研究是養(yǎng)老服務配置的關鍵，在數(shù)量、結構、分布、行為模式與需求等各方面需綜合考慮，形成具有針對性的人群畫像與需求研判，從而為養(yǎng)老服務的全面提升提供依據(jù)。

二是注重高水平的空間治理。養(yǎng)老問題是一個綜合性的社會問題，空間規(guī)劃作為城市治理的重要手段之一，應結合醫(yī)療、社保、人才、教育等多方面機制，系統(tǒng)考慮空間設施和各類政策落地。目前，長三角一體化和示范區(qū)建設正處于起步發(fā)展階段，在空間上應預留一定的彈性，更好地實現(xiàn)各類空間資源的統(tǒng)籌。

三是注重高質量的養(yǎng)老產業(yè)環(huán)境的培育。構建“健康長三角”產業(yè)體系，應進一步激發(fā)政府、社會組織與企業(yè)投身養(yǎng)老產業(yè)的積極性，形成規(guī)?；⑵放苹酿B(yǎng)老產品，建立標準體系，從而推動養(yǎng)老產業(yè)的高質量發(fā)展。

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Research on Layout Optimization for Elderly Care Facilities in the Context of Yangtze River Delta Integration

Shi Jin， Xia Zhengguo

（Shanghai Urban Architectural Planning & Design Consulting Co.， Ltd， Shanghai 200001， China）

Abstract： The layout optimization for elderly care facilities is an important support for building a healthy Yangtze River Delta area under the development strategy of regional integration. Taking the special planning for elderly care facilities in Qingpu District， Shanghai as an example， this study extends the requirements of city-level special planning for elderly care facilities to address the impact of Yangtze River Delta integration on population migration， service standards and quality， and regional spatial structure. The layout optimization for elderly care facilities should emphasize four aspects： reserving spatial capacity for elderly care facilities to serve the target population， improving facility standards for quality elderly care and showcasing the characteristics of Southern Part of Yangtze River Building Style， optimizing the "layered" spatial distribution of elderly care facilities through regional cooperation， and innovating space， industry and digital governance through creating vitality. The findings of this study are expected to provide reference on the layout optimization for other public service facilities in regional cooperation.

Key words： Yangtze River delta integration; elderly care facilities; spatial layout optimization; Qingpu District