長三角一體化：省界毗鄰基層政區(qū)治理的發(fā)展路徑

熊競

摘要：推動長三角一體化，核心難點(diǎn)之一在于探索跨省級政區(qū)的治理體制機(jī)制?？臻g路徑上有多種方式，而以毗鄰基層政區(qū)為空間載體的邊界治理有突破強(qiáng)、見效快、風(fēng)險小、可操作、能復(fù)制等獨(dú)特優(yōu)勢。通過對長三角三省一市毗鄰基層政區(qū)的空間分析，對先行試點(diǎn)的區(qū)域進(jìn)行了遴選，并在此基礎(chǔ)上提出了以毗鄰基層政區(qū)的跨界治理和區(qū)劃調(diào)整作為以后政策路徑的具體舉措。

關(guān)鍵詞：省界;基層政區(qū);長三角一體化;跨界治理;區(qū)劃調(diào)整

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.05.009

一、省界毗鄰基層政區(qū)治理的概念與特點(diǎn)

省際邊界區(qū)域是以省級行政邊界為起點(diǎn)向行政區(qū)內(nèi)部橫向延展一定寬度所構(gòu)成的、沿邊界縱向延伸的窄帶型區(qū)域，[1]我國目前由34個省級政區(qū)，擁有省級行政區(qū)陸路邊界線66條，總長5.2萬千米，省際邊界區(qū)域分布了849個縣級行政區(qū)。[2]根據(jù)本文研究內(nèi)容，省界毗鄰基層政區(qū)是指圍繞兩個或兩個以上的省界，以完整基層政區(qū)（縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街組成的）為空間單元組成的跨省區(qū)域空間。由于這一空間相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)隨著時間變化，特別是涉及省界的區(qū)劃調(diào)整，因此，本文通過最新的中國行政區(qū)劃簡冊數(shù)據(jù)更新了相關(guān)省界毗鄰縣級政區(qū)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)?；凇吨袊嗣窆埠蛧姓^(qū)劃簡冊2018》的圖冊和數(shù)據(jù)，[3]用Arcgis軟件對我國省級政區(qū)邊界及毗鄰的縣級政區(qū)做了一個統(tǒng)計，目前全國34個省級行政區(qū)邊界共有70條相鄰邊界，總長5.2萬千米，涉及縣級單位（包括縣、縣級市、市轄區(qū)）906個，總面積是442.0萬平方千米，占全國國土總面積的46.1%（圖1）。

省界毗鄰基層政區(qū)作為高等級政區(qū)邊界上的小尺度政區(qū)單元，其特點(diǎn)之一就是邊界性。邊界作為一個應(yīng)用十分廣泛的概念，一般而言，它是指事物間本質(zhì)發(fā)生變化的標(biāo)志線或標(biāo)志帶。[4]盡管“邊界”一詞也用在“責(zé)任、法律、道德、情感、企業(yè)”等非空間領(lǐng)域，但總體而言，其更多體現(xiàn)在空間和地理范疇，例如自然空間邊界、經(jīng)濟(jì)空間邊界、社會空間邊界、行政空間邊界等。從空間視角而言，邊界作為空間性質(zhì)或本質(zhì)發(fā)生變化的特殊區(qū)域，它具有的“邊緣性”“模糊性”“多樣性”“聯(lián)通性”“嬗變性”等屬性特點(diǎn)，決定了這一區(qū)域往往地理相近、人文相親卻行政相隔、制度相異，所以既可能是“多省通衢”之樞紐，也可能是“隔離斷裂”之邊緣;可能更易于激發(fā)創(chuàng)新進(jìn)而創(chuàng)造奇跡，但也可能易于忽視導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰減，從而陷入“黑洞”。

省界毗鄰基層政區(qū)特點(diǎn)之二顯然就是政區(qū)性，這其中顯然涉及省級政區(qū)和基層政區(qū)兩個概念。改革開放以來，我國在推動社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，采取了激活地方發(fā)展積極性和主動性的措施，特別是對于各個省級政區(qū)，給予了充分的發(fā)展權(quán)限，省域經(jīng)濟(jì)也引來了快速發(fā)展，然而在激發(fā)省域經(jīng)濟(jì)活力的同時，也引發(fā)了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的負(fù)面影響，省級政區(qū)邊界在“行政區(qū)邊界衰減”規(guī)律和“以鄰為壑”“邊界權(quán)責(zé)模糊”等影響下，[5]成為一個特殊的空間?；鶎诱^(qū)作為我國最基本的政區(qū)單元，包括了縣級政區(qū)及其以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政區(qū)，其行政性、基礎(chǔ)性、小尺度的空間特點(diǎn)決定了在這一空間探索制度改革創(chuàng)新具有易于復(fù)制推廣、易于控制風(fēng)險、易于明確主體等優(yōu)勢。

“治理”作為一個熱詞，其核心意蘊(yùn)是一個多類型的多主體協(xié)商互動、以形成共識的非正式制度性過程，“治理”雖然有著更加包容、豐富、多樣、開放、平等的形式，更易于所涉各方的溝通、協(xié)調(diào)、化解沖突并建立自主性共識，但也可能在效率、責(zé)任心、行動力上相對有所降低。在省界毗鄰基層政區(qū)治理中，一般具有兩種治理路徑，一個是政區(qū)調(diào)整型治理，即通過基層政區(qū)的建制撤并、空間重組、治所遷移等行政區(qū)劃調(diào)整方式來破解省級政區(qū)之間發(fā)展資源錯配、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、邊界權(quán)屬沖突等區(qū)域性經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題;一個是政區(qū)跨界型治理，即在保持政區(qū)邊界穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，積極推動機(jī)制創(chuàng)新和政策創(chuàng)新，以實現(xiàn)跨政區(qū)邊界的要素自發(fā)流動、充分流動和無障礙流動，以推動政區(qū)之間不同政策標(biāo)準(zhǔn)的互認(rèn)甚至統(tǒng)一，最終促進(jìn)區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展和整體性治理的目標(biāo)。

行政區(qū)劃體制作為我國自秦以來非常重要的國家治理制度，是大國治理中協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系的核心制度工具，其核心是劃定空間治理邊界（劃定行政區(qū)域的四至邊界）、明確空間治理類型（直轄市、省、自治區(qū)還是特別行政區(qū)等行政建制）、劃分空間治理層級（確定是三級或五級的行政層級和各層級之間的隸屬關(guān)系）、確定空間治理中心（行政中心），其中劃定空間治理邊界的目的就是明確地方治理的權(quán)責(zé)，利于指揮、調(diào)動、激勵和考核地方的發(fā)展和治理成效，所謂“為官一任、造福一方”中的“一方”即是有一個讓地方官員施展作為的明確治理邊界而更好激發(fā)其“造?！钡目臻g制度。

政區(qū)邊界在明確地方治理空間權(quán)責(zé)，進(jìn)而充分激發(fā)治理主動性和活力的同時，也同時隱藏著對跨行政區(qū)公共事務(wù)治理的制度約束。在我國現(xiàn)有法制和體制背景下，政區(qū)邊界在起到必要的“體國經(jīng)野之道”功能的同時，對一些專業(yè)職能也形成了過多過強(qiáng)的剛性約束，例如人才等要素市場流動管理、規(guī)劃編制和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等城鎮(zhèn)化管理、醫(yī)療教育等公共服務(wù)圈管理等。特別是在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程快的區(qū)域，政區(qū)邊界的單純屬地化管理功能之“弊”已日益凸顯。通過不調(diào)整行政區(qū)劃的跨界治理創(chuàng)新，是“打破一畝三分地”思維，在設(shè)界必要和跨界必要兩個前提下，實現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展和治理的最佳路徑。當(dāng)然，在特定政策窗口期，即區(qū)劃調(diào)整成本最低而跨界需求最高的特殊時間和空間背景下，付諸于區(qū)劃調(diào)整型治理也是推動區(qū)域一體化發(fā)展的可能路徑。

二、選擇省界毗鄰基層政區(qū)治理作為突破區(qū)域一體化制度障礙的優(yōu)勢

在實現(xiàn)跨界治理的空間路徑上一般有依托交通線路、圍繞自然生態(tài)、鏈接園區(qū)飛地、毗鄰基層政區(qū)等方式，這些方式各有優(yōu)勢，然而從時機(jī)性、綜合性、實效性而言，省界毗鄰基層政區(qū)治理可以說“更勝一籌”，其獨(dú)特的優(yōu)勢至少有以下四點(diǎn)：

（一）有利于提高一體化治理探索的強(qiáng)度和直接性

省級政區(qū)邊界鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然空間范圍不大，但通常是跨政區(qū)發(fā)展和治理問題較早發(fā)生、表現(xiàn)突出、最為集中的區(qū)域，以鎮(zhèn)級政區(qū)的跨界治理甚至合并治理為抓手，可以為省級政區(qū)的一體化合作試驗提供更為豐富、更加直接、更深層次的議題和內(nèi)容。受制于“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”理論下政區(qū)邊界衰減規(guī)律，這些地帶最容易暴露和集中發(fā)生“非一體化”狀態(tài)下導(dǎo)致的問題，包括“斷頭路”、垃圾偷倒、違禁物品買賣、流動犯罪等跨界違章違法現(xiàn)象，由于邊界地帶屬地責(zé)任不清導(dǎo)致110、120、119等緊急救護(hù)不及時，公共服務(wù)體系不統(tǒng)一和供給的屬地化而導(dǎo)致的居民生活不便利以及臨近空間的公共服務(wù)不均等，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)資源的市場化流動受阻和產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)集群打造受限，臨近區(qū)域的景觀不協(xié)調(diào)甚至存在斷崖式差異等。這種由于行政區(qū)劃制度、城鄉(xiāng)規(guī)劃制度、財稅制度、績效考核制度等造成的“隱形墻”，使得地緣相近卻以鄰為壑，休戚與共卻各自為陣，利益關(guān)聯(lián)卻推諉扯皮。在這樣的治理困境最為突顯的區(qū)域，通過上級政府向毗鄰的基層政區(qū)放權(quán)試點(diǎn)，鼓勵探索跨政區(qū)的一體化治理體制機(jī)制，可最為直接、更為基礎(chǔ)地試點(diǎn)跨界治理體制機(jī)制。

（二）有利于快速形成一體化治理的示范效應(yīng)

地理學(xué)第一定律表明，在其他條件不變的情況下越是空間鄰近，關(guān)聯(lián)性越大。政區(qū)交界處雖然治理難題多，但往往習(xí)俗相近、文脈相融，易于在體制機(jī)制突破后取得一體化治理的效果，快速形成示范和鼓勵效應(yīng)。從歷史上來看，政區(qū)交界處雖然處于不同行政區(qū)，但由于空間臨近，所以習(xí)俗和文化也都接近，只要設(shè)定一定的機(jī)制破除治理上的“人為藩籬”，其內(nèi)在發(fā)展活力必然更快迸發(fā)，進(jìn)而充分顯示一體化治理和融合式治理帶來的管理效果和發(fā)展效應(yīng)。例如，歷史上的烏、青兩鎮(zhèn)在設(shè)立統(tǒng)一的特別管理機(jī)構(gòu)（“浙直分署”和“江浙分府”）后，相應(yīng)的販賣私鹽、盜賊猖獗和賭博泛濫等難題就迎刃而解，進(jìn)而發(fā)揮其地處江浙滬金三角、三省通衢的區(qū)位優(yōu)勢，迅速發(fā)展，造就江南繁華古鎮(zhèn)面貌。

（三）有利于聚精會神在“制度空間”突破上用力

實現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展和治理，有兩個維度，即打通“物理空間飛地”和“制度空間飛地”，前者是指在既有制度規(guī)定下實現(xiàn)跨區(qū)域的項目聯(lián)動，包括共建基礎(chǔ)設(shè)施、園區(qū)開發(fā)、人才市場化流動等;后者則是指跨越不同制度環(huán)境實現(xiàn)聯(lián)動，例如以戶籍相關(guān)的公共服務(wù)、以政區(qū)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定等。如果推進(jìn)一體化中要實現(xiàn)兩個飛地的跨越，顯然難度要更高，而在毗鄰基層政區(qū)率先推進(jìn)一體化，至少“物理空間飛地”的跨越不成問題，可以集中精力去突破“制度空間飛地”。

（四）有利于降低一體化治理創(chuàng)新中壓力測試的負(fù)面影響

由于基層政區(qū)面積小、層級低，無論是涉及的主體數(shù)量（居民群眾、企業(yè)法人、政府官員等），還是牽扯的空間面積都非常有限，并且在制度（組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、財稅體制、公共服務(wù)體系等）影響上也易于調(diào)整和糾偏，因此，將小尺度的基層政區(qū)作為跨界治理探索和創(chuàng)新的平臺，可以最大程度地降低“壓力測試”中的制度風(fēng)險。與此同時，基層政區(qū)作為最基礎(chǔ)、全覆蓋的政區(qū)類型，一旦探索取得經(jīng)驗，則反而又可成為最易于復(fù)制和推廣的對象。

三、推動長三角區(qū)域一體化中省界毗鄰基層政區(qū)的空間選擇

推進(jìn)長三角高質(zhì)量一體化建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，是黨中央謀劃的重大區(qū)域發(fā)展布局，也是優(yōu)化我國發(fā)展動力結(jié)構(gòu)、拓寬發(fā)展路徑的重要政治智慧。長三角一體化國家戰(zhàn)略是立足長遠(yuǎn)、循序漸進(jìn)的系統(tǒng)性工程，需要在推進(jìn)過程中形成主次有別、近遠(yuǎn)結(jié)合的政策舉措。當(dāng)前來看，以省界毗鄰基層政區(qū)跨界治理為先導(dǎo)，在小尺度范圍內(nèi)推進(jìn)長三角一體化發(fā)展和治理試點(diǎn)，是長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展中一條突破大、見效快、風(fēng)險小、可操作、能復(fù)制的路徑。這也是上述對于省界毗鄰基層政區(qū)治理特點(diǎn)和優(yōu)勢中已加以論述的，那么從實際操作而言，在目前長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展階段，該選擇哪些區(qū)域作為重點(diǎn)先行啟動區(qū)域。

通過GIS軟件的分析，長三角三省一市范圍內(nèi)，省級邊界毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)共有272個，其中上海21個，安徽省109個，江蘇省100個，浙江省45個，占三省一市4 382個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街?jǐn)?shù)量的6.2%（圖2）。

目前關(guān)于長三角生態(tài)綠色發(fā)展一體化示范區(qū)的范圍已經(jīng)確定，即位于上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣。無疑，這一區(qū)域?qū)⑹峭七M(jìn)長三角一體化進(jìn)程中相關(guān)制度探索和試點(diǎn)的核心區(qū)域，但同時根據(jù)地方意愿和發(fā)展基礎(chǔ)，在省市雙邊或多邊交界地帶選擇發(fā)展空間足、基礎(chǔ)條件相對較好的區(qū)域也可同步進(jìn)行試點(diǎn)。從目前的試點(diǎn)條件看，可有以下選擇：

一是江浙滬兩省一市交界的上海青浦區(qū)的金澤鎮(zhèn)、浙江省嘉善縣丁柵鎮(zhèn)、江蘇省吳江區(qū)莘塔鎮(zhèn)等。三鎮(zhèn)是江浙滬唯一兩省一市交界的毗鄰建制鎮(zhèn)，區(qū)位優(yōu)勢明顯，其間滬青平公路、滬渝高速等交通要道相連，向東就是虹橋樞紐，可作為長三角共享中國國際進(jìn)口博覽會效應(yīng)的橋頭堡。特別是目前占地100公頃，投資100億元的華為研發(fā)基地落戶青浦金澤鎮(zhèn)，且三地政府已制定的《青浦、吳江、嘉善2019年一體化發(fā)展工作方案》中對共建人才公寓基地等合作已達(dá)成協(xié)議。

二是上海金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)，浙江省嘉興嘉善縣魏塘鎮(zhèn)、姚莊鎮(zhèn)，平湖市新埭鎮(zhèn)等。楓涇鎮(zhèn)目前與嘉善縣開展毗鄰黨建，并已通過黨建聯(lián)建的方式開展共同解決違章建筑、農(nóng)村紅白喜事和食品衛(wèi)生安全監(jiān)管等治理難題，因此這一區(qū)域可以在社區(qū)治理和公共服務(wù)方面強(qiáng)化跨界治理探索。更為重要的是，由時任上海市和浙江省主要領(lǐng)導(dǎo)共同見證簽約，嘉興市、金山區(qū)、張江高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會主要領(lǐng)導(dǎo)簽訂協(xié)議，共同開發(fā)建設(shè)的張江長三角科技城，就位于這一省界毗鄰區(qū)域，其中占地面積45平方千米的張江長三角科技城平湖園位于新埭鎮(zhèn)、42平方千米的張江長三角科技城金山園位于金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)。張江長三角科技城的開發(fā)建設(shè)運(yùn)營對于試點(diǎn)跨界規(guī)劃編制和土地指標(biāo)平衡、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、項目投資審批、財稅分成體制機(jī)制等都具有重要意義。

三是上海金山區(qū)廊下鎮(zhèn)、呂巷鎮(zhèn)、張堰鎮(zhèn)與嘉興平湖市廣陳鎮(zhèn)、新倉鎮(zhèn)等。該地帶同樣位于浙江和上海金山交界地帶，且從歷史發(fā)展和空間區(qū)位來看，具有很好的合作基礎(chǔ)。例如，上海金山區(qū)廊下鎮(zhèn)山塘村與浙江平湖市廣陳鎮(zhèn)山塘村兩個村名字相同，僅一小河之隔，連接兩地的山塘橋初建于清代，1954年由金山、平湖兩地合資修繕。目前兩個村莊已建立良好的黨建聯(lián)建機(jī)制，浙江的山塘村建設(shè)了毗鄰黨建廣場，上海的山塘村則設(shè)立了兩村共同開展活動的百姓大舞臺，其雙方近年還共同開展了鄉(xiāng)村年貨節(jié)等活動。最近，“五鎮(zhèn)抱團(tuán)建群”通過“田園五鎮(zhèn)”共同推進(jìn)長三角一體化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村振興“試驗田”。

四是上海崇明區(qū)東平鎮(zhèn)和江蘇南通啟東市啟隆鎮(zhèn)、海門市海永鎮(zhèn)。啟東市啟隆鎮(zhèn)、海門市海永鎮(zhèn)作為南通跨江而治的兩個鎮(zhèn)，可以與崇明東平鎮(zhèn)等設(shè)立跨界合作試點(diǎn)鎮(zhèn)，合力打造崇明世界級生態(tài)島，甚至未來作為自由貿(mào)易港建設(shè)的空間平臺。

五是江蘇宜興市太華鎮(zhèn)、張渚鎮(zhèn)與安徽省廣德縣新杭鎮(zhèn)，江蘇省湖州市長興縣煤山鎮(zhèn)。這一區(qū)域為江浙皖的交界處，也是滬寧杭地區(qū)的幾何中心，是環(huán)太湖旅游圈西部的“自然生態(tài)、陶瓷文化旅游區(qū)”，也是長三角、環(huán)太湖地區(qū)自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)得最好的區(qū)域之一，區(qū)位優(yōu)勢十分明顯。對于如何在邊界地區(qū)將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢具有獨(dú)特的試驗空間。

四、以省級毗鄰基層政區(qū)治理推動長三角一體化的政策路徑

由于毗鄰基層政區(qū)在隸屬關(guān)系、行政級別、管理標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面存在較大差異，因此，在試點(diǎn)中必須遵循頂層設(shè)計、循序漸進(jìn)、因地制宜的原則?？蛇x擇先行探索跨政區(qū)邊界治理路徑，待時機(jī)成熟再探索政區(qū)空間整合治理路徑。

第一步，可首先選擇以上遴選區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行跨界治理試點(diǎn)。結(jié)合目前正在制定的長三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃和方案，制定《關(guān)于長三角省界毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)一體化治理的試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》）。在《方案》中確定試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本要求、推進(jìn)原則、管理機(jī)構(gòu)、試點(diǎn)內(nèi)容、申報機(jī)制、內(nèi)容框架、評估機(jī)制等。試點(diǎn)機(jī)制上可以基層黨建聯(lián)建為先導(dǎo)和引領(lǐng)，探索設(shè)立毗鄰鎮(zhèn)跨界治理合作管委會，促進(jìn)雙方或三方地方政府簽署合作備忘錄，明確由地方政府向毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)讓渡部分經(jīng)濟(jì)、社會管理權(quán)限的清單，以及在所涉及鎮(zhèn)域范圍內(nèi)暫停涉及跨省管理中的相關(guān)法律規(guī)定，在保障正確政治方向基礎(chǔ)上加大改革力度。時機(jī)成熟后試點(diǎn)推動黨政領(lǐng)導(dǎo)交叉任職、“多塊牌子（不同省區(qū)鎮(zhèn)）一套人馬”、“多個政區(qū)，一個標(biāo)準(zhǔn)”等深層次治理體制機(jī)制改革。

在跨界治理內(nèi)容上，探索制定三個清單，即負(fù)面清單、任務(wù)清單及免責(zé)清單。負(fù)面清單是指明確屬地化非跨界事項，根據(jù)國家法律、地方法規(guī)、治理現(xiàn)實、發(fā)展趨勢等，明確若干必須是本政區(qū)內(nèi)屬地化管理和落實的職責(zé)，例如財政收支、干部任免、安全責(zé)任等，即對不能進(jìn)行跨界管理的事項予以明確。在此基礎(chǔ)上，列出重點(diǎn)破解難題和試驗事項，制定毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)跨界治理試點(diǎn)中不能進(jìn)行試點(diǎn)試驗的負(fù)面清單，對于負(fù)面清單之外的事項原則上都允許試點(diǎn)。梳理目前區(qū)域一體化發(fā)展中影響面大、長期沒能解決的制度“堵點(diǎn)”和“硬骨頭”，例如基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、規(guī)劃編制一體化、法院異地判決執(zhí)行、數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑一致、貨物運(yùn)輸高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、誠信體系的一體化等，制定跨界治理的職責(zé)清單。在推進(jìn)方式上，首先可通過政府間簽訂行政協(xié)議的方式，其次對于一些成熟的做法及時上升為制度，最后可通過立法的方式，固化相應(yīng)的經(jīng)驗做法。在探索過程中，對于可能存在的制度風(fēng)險，也可制定相應(yīng)的免責(zé)清單，對行政當(dāng)事人在清單范圍內(nèi)出現(xiàn)的問題予以免責(zé)。

此外，在工作中還應(yīng)提前謀劃好試點(diǎn)鎮(zhèn)干部配備工作。要選拔政治素質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、創(chuàng)新能力突出的公職人員到擬設(shè)立的試點(diǎn)鎮(zhèn)進(jìn)行工作，為避免治理風(fēng)險和積累治理經(jīng)驗提供所需的人才。此外，由于毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)級別有差異，例如同為鎮(zhèn)長，上海一般為正處級領(lǐng)導(dǎo)，蘇浙皖一般是正科，因此，在上海周邊毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)的跨界治理試點(diǎn)中也應(yīng)注意領(lǐng)導(dǎo)干部級別不同而產(chǎn)生的協(xié)同合作問題。

第二步，推進(jìn)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政區(qū)重組和一體化治理。在跨界治理成熟階段，可在“行政區(qū)劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的更大優(yōu)勢”的指導(dǎo)下，以基層政區(qū)的區(qū)劃整合，探索設(shè)立特別合作鎮(zhèn)的方式，來推動長三角一體化示范區(qū)建設(shè)，并帶動長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展。當(dāng)然，必須指出的是區(qū)劃政策工具雖然是破解一體化治理難題的有力政策工具，但應(yīng)堅持無需用、就不用，必須用、審慎用的原則。因為，區(qū)劃調(diào)整是一項成本較高的制度調(diào)整（涉及更換相應(yīng)標(biāo)識、整合地域歸屬感、保護(hù)地名文化、重建社會資本、消化政府官員等），并且無論如何合并劃界調(diào)整，政區(qū)只要有邊界，就仍會有跨界問題，且未來隨著空間發(fā)展仍將再次面臨擴(kuò)界需求的問題，因此，治本之策還是在于推動機(jī)制改革創(chuàng)新，推動政府職能轉(zhuǎn)變，讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用，讓社會流動更為有序公平順暢。

對于上述分兩步走的操作方式，也可以借鑒歷史上烏鎮(zhèn)的跨界治理和最終實現(xiàn)政區(qū)整合的成功案例。浙江烏鎮(zhèn)，原是烏青兩鎮(zhèn)，在清代分別隸屬浙江省湖州府和嘉興府，且北部緊靠江蘇省吳江縣，雖然一河之隔的小城鎮(zhèn)已在發(fā)展中融為一體，但由于分屬兩府也造成“鹽徒出沒、盜賊猖獗、賭博盈街”等治理難題。[6]盡管烏鎮(zhèn)在歷史上曾經(jīng)三次試圖單獨(dú)設(shè)縣，但由于空間上牽扯多個上級政區(qū)，甚至是跨省級政區(qū)（緊鄰的江蘇吳江），使得切塊獨(dú)立設(shè)縣難度很大，為保持上級政區(qū)穩(wěn)定的同時，又能更好地解決跨界治理難題，在鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)設(shè)立高配的特別管理機(jī)構(gòu)成為可行的操作路徑，包括明朝設(shè)立的“浙直分署”（“浙”是指烏青兩鎮(zhèn)屬浙江杭嘉湖，“直”是指鎮(zhèn)北吳江屬江蘇省直隸蘇州府）和清朝的“江浙分府”（俗稱“二府衙門”，大書門東曰“控制五邑”（蘇、松、杭、嘉、湖），門西曰“督稽七屬”（烏程、歸安、石門、桐鄉(xiāng)、秀水、吳江、震澤七縣）。1950年5月，烏、青兩鎮(zhèn)合并，專名保留了隸屬湖州的“烏鎮(zhèn)”的名詞，但同時將合并后新的烏鎮(zhèn)歸入“青鎮(zhèn)”之前所屬的嘉興桐鄉(xiāng)。

說明：本文系國家社科基金項目“基層政區(qū)空間重組視野下的基本公共服務(wù)均等化研究”（項目編號18BGL257）階段性研究成果。

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[5]劉君德，靳潤成，周克瑜.中國政區(qū)地理[M].北京：科學(xué)出版社，1997.

[6]劉君德，汪宇明.制度與創(chuàng)新——中國城市制度的發(fā)展與改革新論[M].南京：東南大學(xué)出版社，2000.

Abstract：To promote the integration of the Yangtze River Delta， one of the core difficulties lies in exploring the governance system and mechanism of cross-provincial administrative areas. There are many ways in the spatial path. The boundary governance with the adjacent grass-roots administrative areas as the space carrier has unique advantages such as strong breakthrough， quick effect， small risk， operability and replication. Based on the spatial analysis of three provinces and one city in the Yangtze River Delta adjacent to the grass-roots administrative districts， the pilot areas are selected， and on this basis， the specific measures of cross-boundary governance and regionalization adjustment adjacent to the grass-roots administrative districts are put forward.

Key words：provincial boundaries;grassroots administrative areas;Yangtze River Delta integration; cross-boundary governance， regionalization adjustment

責(zé)任編輯：王 ?縉