三維向度框架下城市規(guī)劃建設(shè)管理的思考

陳圓圓 詹運(yùn)洲

摘要：城市規(guī)劃向空間管理拓展是發(fā)展的必然要求，對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)管理融合路徑的探索對(duì)于高質(zhì)量發(fā)展高品質(zhì)生活很有必要。從價(jià)值導(dǎo)向、制度設(shè)計(jì)和行動(dòng)策略三維向度上分析了城市規(guī)劃建設(shè)管理的發(fā)展趨勢(shì)和行動(dòng)邏輯，認(rèn)為應(yīng)建立以基于共同價(jià)值目標(biāo)的行動(dòng)任務(wù)為載體、形成針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)、細(xì)分事權(quán)分配的行動(dòng)任務(wù)管理和全周期的過程監(jiān)控，并且定期考核任務(wù)執(zhí)行情況和及時(shí)公開反饋機(jī)制。以上海市嘉定區(qū)為例，針對(duì)現(xiàn)階段的主要問題和發(fā)展短板，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、功能提升、魅力營(yíng)造、安全維護(hù)和治理創(chuàng)新五個(gè)方面提出了一些發(fā)展策略和近期重點(diǎn)任務(wù)，在行動(dòng)任務(wù)的目標(biāo)制定、任務(wù)導(dǎo)引和工程項(xiàng)目中踐行包容性、公平性的價(jià)值導(dǎo)向，體現(xiàn)精細(xì)化、智慧化、品質(zhì)化的制度設(shè)計(jì)，落實(shí)細(xì)節(jié)性、平臺(tái)化、多方參與的行動(dòng)策略。

關(guān)鍵詞：規(guī)劃建設(shè);空間管理;制度設(shè)計(jì)

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.05.015

改革開放四十年來的快速城鎮(zhèn)化，我們的城市規(guī)劃主要關(guān)注的是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、居住區(qū)規(guī)劃、交通規(guī)劃等城市功能區(qū)劃，對(duì)這些用地背后使用的人、功能業(yè)態(tài)、邊界空間如何協(xié)調(diào)等問題考慮較少。城市建設(shè)往往也是依照我們的規(guī)劃，滿足一些容積率、貼線率、綠地率等較為機(jī)械的考核指標(biāo)。事實(shí)上，城市中的很多問題都是因?yàn)楹鲆暳艘?guī)劃中的空間管理而產(chǎn)生的，比如說因?yàn)橥＼嚬芾怼⑴R時(shí)攤販、街道行人等帶來的對(duì)空間使用權(quán)的爭(zhēng)奪而造成的城市管理等問題。在城市規(guī)劃向空間規(guī)劃轉(zhuǎn)型的時(shí)期，我們認(rèn)為城市規(guī)劃向物質(zhì)空間政策和公共管理擴(kuò)展是發(fā)展的必然要求。

在進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活的要求下，城市的規(guī)劃建設(shè)管理也要求從“補(bǔ)缺”走向“提質(zhì)”，城市品質(zhì)的追求越來越強(qiáng)調(diào)“開放、包容、共享”。事實(shí)上，包容性已成為全球城市的共同追求。如果把城市包容性發(fā)展分為個(gè)性包容、多齡包容和群體包容三個(gè)階段，那么我國(guó)大部分城市當(dāng)前正普遍面臨著多齡包容和群體包容的規(guī)劃建設(shè)和管理需求的壓力。應(yīng)對(duì)這些壓力，我們認(rèn)為城市品質(zhì)的提升來自對(duì)細(xì)節(jié)的重視程度。這些城市細(xì)節(jié)，包括對(duì)不同人群的需求關(guān)注，尤其是對(duì)弱勢(shì)群體的需求關(guān)注;也包括對(duì)城市建設(shè)管理細(xì)節(jié)上的用心程度，如一些戶外開敞空間的利用、灰色空間的利用、城市管理的可感知等。城市規(guī)劃在關(guān)注空間布局的同時(shí)，需要考慮場(chǎng)所設(shè)計(jì)對(duì)人為活動(dòng)的影響，考慮管理服務(wù)對(duì)城市生活體驗(yàn)感的影響;當(dāng)然也應(yīng)該包括對(duì)城市安全和可持續(xù)發(fā)展的細(xì)節(jié)投入，表現(xiàn)在城市建設(shè)對(duì)自然環(huán)境、野生動(dòng)物、城市生命線的重視程度等。

在這樣的趨勢(shì)和要求下，我們認(rèn)為城市規(guī)劃建設(shè)管理的融合發(fā)展，必須是基于共同目標(biāo)的價(jià)值導(dǎo)向，有能發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，另外更具有挑戰(zhàn)的是真正重視細(xì)節(jié)實(shí)效的行動(dòng)策略。因此，本研究關(guān)注的是究竟如何才能從價(jià)值導(dǎo)向、制度設(shè)計(jì)、行動(dòng)策略三維向度上使城市規(guī)劃兼顧空間政策和公共管理。本文以上海市嘉定區(qū)為例，分析嘉定的城市建設(shè)管理當(dāng)前的問題短板，并從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、功能提升、魅力營(yíng)造、安全維護(hù)、機(jī)制創(chuàng)新五個(gè)方面提出一些具體策略和行動(dòng)任務(wù)，藉此為城市規(guī)劃建設(shè)管理的融合發(fā)展提供參考。

一、三維向度的分析邏輯

（一）從“工程設(shè)計(jì)”到“制度設(shè)計(jì)”

在城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求下，政府從開發(fā)公司到物業(yè)公司，城市規(guī)劃建設(shè)也需要從工程設(shè)計(jì)到制度設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變。[1]基于制度設(shè)計(jì)的視角，城市規(guī)劃建設(shè)管理應(yīng)該是融物質(zhì)空間形態(tài)和社會(huì)生活空間行為狀態(tài)于一體的綜合考慮。在目前這個(gè)階段，城市規(guī)劃需要對(duì)空間設(shè)計(jì)、空間活動(dòng)管理等方面的缺項(xiàng)和弱項(xiàng)做重點(diǎn)突破，在城市規(guī)劃環(huán)節(jié)對(duì)空間活動(dòng)屬性、空間范圍、空間準(zhǔn)入等進(jìn)行引導(dǎo);在現(xiàn)狀摸底階段，規(guī)劃部門協(xié)同一些建設(shè)管理部門，對(duì)地區(qū)周邊人群、空間特征、條線管理要求等多方需求進(jìn)行評(píng)估，考慮未來發(fā)展需求和可能，并指導(dǎo)空間規(guī)劃階段的空間方案制定和功能準(zhǔn)入，針對(duì)重點(diǎn)地區(qū)提出更細(xì)節(jié)性的空間設(shè)計(jì)要求;在建設(shè)開發(fā)和審批驗(yàn)收階段，不僅需要對(duì)用地、建筑等審查，還需要對(duì)空間準(zhǔn)入的情況進(jìn)行審查;在管理維護(hù)階段，及時(shí)制定空間使用和管理規(guī)定，清退空間不良使用行為（圖1）。

（二）從“剛性約束”到“精準(zhǔn)施策”

傳統(tǒng)城市管理手段主要依靠行政手段，通過頒布法令等規(guī)章實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化的管理，靈活性和操作性有所欠缺。在實(shí)際工作中，我們?cè)絹碓叫枰恍┤诤弦?guī)劃、工程設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)管理的全過程指導(dǎo)。以空間管制為例，一般在控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則中我們會(huì)對(duì)一些重點(diǎn)地區(qū)或特定地區(qū)通過附加圖則的形式形成一些空間設(shè)計(jì)的要求，但這些要求其實(shí)都是比較寬泛的。我們需要針對(duì)一些重點(diǎn)地區(qū)、重要路段和街道，形成一些因地制宜的特定地區(qū)的融合規(guī)劃、工程設(shè)計(jì)、城市管理的設(shè)計(jì)導(dǎo)則，從剛性約束到精準(zhǔn)施策，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃向關(guān)注對(duì)象、關(guān)注細(xì)節(jié)轉(zhuǎn)變，從而提供精準(zhǔn)設(shè)計(jì)、精準(zhǔn)管理。

（三）從“各自為政”到“系統(tǒng)整合”

同一個(gè)空間內(nèi)的城市設(shè)施分散在城管、交通、環(huán)保、建設(shè)、國(guó)土、水務(wù)、消防等諸多部門，管理機(jī)構(gòu)重疊，條塊分割且評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一，這種分割管理體制嚴(yán)重制約城市功能發(fā)揮，也嚴(yán)重影響了空間規(guī)劃效果和人們的體驗(yàn)感。因此，我們亟需轉(zhuǎn)變管理模式，形成基于共同行動(dòng)目標(biāo)的工作導(dǎo)向，將目標(biāo)任務(wù)細(xì)分到責(zé)任部門，形成基于事權(quán)分配的行動(dòng)任務(wù)管理。由牽頭部門負(fù)責(zé)，形成全過程的過程監(jiān)控，并且定期考核任務(wù)執(zhí)行情況和及時(shí)公開反饋機(jī)制。除了對(duì)各責(zé)任部門提出任務(wù)要求和監(jiān)管之外，在多部門協(xié)同基礎(chǔ)上，針對(duì)一些關(guān)鍵問題，制定與該地域空間相適宜的政策和制度。這樣就形成了以行動(dòng)任務(wù)或項(xiàng)目為載體的系統(tǒng)整合，也使得城市管理能在統(tǒng)一平臺(tái)上整合建、管、養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化、專業(yè)化、市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化（圖2）。

二、主要問題

嘉定區(qū)是上海市滬寧軸線上的西北門戶節(jié)點(diǎn)城市。九五時(shí)期，嘉定以工業(yè)疏解基地、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)基地、科研中試基地為定位重點(diǎn);十五時(shí)期，嘉定明確了“汽車嘉定”的功能定位，形成汽車產(chǎn)業(yè)“一業(yè)特強(qiáng)”的特點(diǎn);十一五時(shí)期，嘉定立足長(zhǎng)三角，以建設(shè)成為文化特色鮮明、具有綜合實(shí)力和較強(qiáng)輻射能力的組合型現(xiàn)代化新城;十二五時(shí)期，嘉定重點(diǎn)發(fā)展嘉定新城，定位為長(zhǎng)三角地區(qū)綜合性樞紐與節(jié)點(diǎn)城市;面向十三五，嘉定堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、城市品質(zhì)發(fā)展，著力打造“科技嘉定、汽車嘉定、教化嘉定、健康嘉定”，并提出產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)轉(zhuǎn)型、城市精美成長(zhǎng)、民生精細(xì)服務(wù)的“三精”發(fā)展要求。可以看到，嘉定逐步在尋求漸進(jìn)式創(chuàng)新，面向區(qū)域開放探索主動(dòng)轉(zhuǎn)型路徑和綜合型城市目標(biāo)。

事實(shí)上，嘉定區(qū)在漸進(jìn)式創(chuàng)新和綜合型城市發(fā)展方面，也的確取得了一些成就。嘉定區(qū)的人文積淀深厚，近些年更是對(duì)嘉定老城、南翔古鎮(zhèn)等重點(diǎn)地區(qū)強(qiáng)化了文化親和力，保護(hù)了歷史文化街區(qū)的空間格局和風(fēng)貌特征，并重視非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承與城市節(jié)慶、旅游、公共空間的結(jié)合。生態(tài)資源豐富，綠色空間潛力巨大，規(guī)劃建設(shè)5個(gè)區(qū)域郊野公園、2個(gè)繞城森林環(huán)帶和7條濱水生態(tài)廊道，現(xiàn)狀人均公園綠地面積8.5平方米/人高于全市平均水平7.6平方米/人（2015年）。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面，郊野單元規(guī)劃、新市鎮(zhèn)規(guī)劃、農(nóng)村綠化工程和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的推進(jìn)，城鄉(xiāng)公共服務(wù)能力得到提升。但是，在這轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，嘉定區(qū)的城市規(guī)劃建設(shè)管理，一方面受到本區(qū)長(zhǎng)期發(fā)展過程中累積的地區(qū)特征性問題的制約，另一方面應(yīng)對(duì)客觀的城市發(fā)展要素和機(jī)制的約束，面臨著以下三個(gè)關(guān)鍵問題：

（一）規(guī)劃+建設(shè)：城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、空間、功能、效益深化轉(zhuǎn)型的困境

在本區(qū)“一核兩翼、四個(gè)片區(qū)”的城鄉(xiāng)功能組團(tuán)發(fā)展構(gòu)想下，城鄉(xiāng)內(nèi)涵式發(fā)展面臨較大的阻力。嘉定區(qū)的村鎮(zhèn)居住用地占比高于城鎮(zhèn)居住用地，規(guī)劃撤并45%的村莊農(nóng)居點(diǎn)，預(yù)計(jì)建設(shè)資金高達(dá)640億元。嘉定對(duì)汽車產(chǎn)業(yè)依賴度高，工業(yè)用地總量大、分布散，城市功能對(duì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐作用不強(qiáng)。集中工業(yè)園區(qū)用地周邊集聚了大量中低端就業(yè)人口，多數(shù)居住在低成本的農(nóng)村居民點(diǎn)和工業(yè)園區(qū)內(nèi)，不僅面臨著集建區(qū)外工業(yè)用地減量化壓力，農(nóng)村宅基地減量也會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)狀大量居住人口的再居住和再就業(yè)問題。

此外，本區(qū)的綜合交通體系與作為長(zhǎng)三角綜合型節(jié)點(diǎn)城市的功能定位不匹配。在服務(wù)區(qū)域?qū)用妫味▍^(qū)獨(dú)立的對(duì)外交通體系尚未建立，本區(qū)的高鐵車站能級(jí)明顯不足，遠(yuǎn)弱于等級(jí)類似的松江南站和金山北站。在市域?qū)用?，嘉定區(qū)往中心城的向心交通趨勢(shì)明顯，與中心城聯(lián)系通道單一且耗時(shí)高，難以支撐嘉定新城與中心城之間的快速聯(lián)系。在區(qū)級(jí)層面，常規(guī)公交占居民出行比重不到20%，影響了網(wǎng)絡(luò)整體功能的發(fā)揮。

（二）規(guī)劃+管理：城鄉(xiāng)一體化基礎(chǔ)設(shè)施、安全底線的短板

當(dāng)前嘉定區(qū)常住人口接近160萬人，已經(jīng)達(dá)到一般大城市的發(fā)展規(guī)模。嘉定新市鎮(zhèn)、撤制鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)發(fā)展不均衡問題突出，城鎮(zhèn)面貌和基礎(chǔ)設(shè)施滯后。生命線系統(tǒng)、防災(zāi)應(yīng)急系統(tǒng)不斷受到城市安全問題突發(fā)的考驗(yàn)。近幾年來，嘉定區(qū)域防澇能力薄弱問題愈加明顯，時(shí)常出現(xiàn)下立交、小區(qū)、道路積水等情況。究其原因，一方面部分區(qū)域的污水管網(wǎng)、排水管網(wǎng)尚未做到全覆蓋，農(nóng)村污水管網(wǎng)建設(shè)和管理養(yǎng)護(hù)扶持力度不足;另一方面各污水廠、管網(wǎng)、泵站相對(duì)獨(dú)立，未形成統(tǒng)一系統(tǒng)，無法實(shí)現(xiàn)全區(qū)污水收集處理的聯(lián)合調(diào)度。保障城市安全運(yùn)行的“生命線”——地下空間規(guī)劃和地下管線規(guī)劃的編制缺乏有效整合，與城市道路等地面基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)籌安排考慮不足。

（三）建設(shè)+管理：城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境、品質(zhì)化建設(shè)的挑戰(zhàn)

城鄉(xiāng)生活環(huán)境與品質(zhì)化建設(shè)目標(biāo)差距較大，城市景觀設(shè)計(jì)感不足，市容環(huán)境品質(zhì)低。當(dāng)前嘉定區(qū)的全區(qū)森林覆蓋率12.2%，建成區(qū)的綠化覆蓋率達(dá)到38.5%，均高于全市的平均水平，且位于郊區(qū)縣前列?！笆濉逼陂g，嘉定區(qū)在環(huán)境建設(shè)方面加大了經(jīng)費(fèi)投入，城區(qū)以遠(yuǎn)香湖和紫氣東來新城公園為標(biāo)志建成了一批高品質(zhì)的公共開敞空間;農(nóng)村地區(qū)河道整治、垃圾分類收集與處理、道路美化等方面均做了一系列的改善。但是居民對(duì)品質(zhì)空間的感知度和獲得感依然很低，主要原因就在于城鄉(xiāng)建設(shè)缺少?gòu)娜诵曰枨蠼嵌鹊慕ㄔO(shè)探索。比如城區(qū)內(nèi)一些街頭綠地開敞空間，進(jìn)入感弱，少了一些必要的休憩設(shè)施，且維護(hù)管理不到位，即使建成了也留不住人，缺乏活力。

市容環(huán)衛(wèi)方面，城市垃圾收集缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)，建筑渣土超載運(yùn)輸、車容不潔、污染道路等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。全區(qū)2 036條河流中，不同等級(jí)河道水質(zhì)情況差異較大，市區(qū)25條河道斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率79.2%，鎮(zhèn)級(jí)河道斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率54.3%，村級(jí)河道斷面達(dá)標(biāo)率僅26.3%。

三、發(fā)展策略和近期行動(dòng)

在嘉定區(qū)級(jí)層面，我們將當(dāng)前面臨的主要問題歸結(jié)為五個(gè)方面：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、功能提升、魅力營(yíng)造、安全維護(hù)、治理創(chuàng)新。針對(duì)每個(gè)方面的突出問題，我們提出以下發(fā)展策略和近期行動(dòng)：

（一）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌：適度傾斜發(fā)展投入，實(shí)現(xiàn)群體共享

城鄉(xiāng)發(fā)展的差距大是當(dāng)前地區(qū)發(fā)展普遍面臨的問題，十九大報(bào)告提出要健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，今年的中央一號(hào)文件更是以“鄉(xiāng)村振興”為主題，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指明了方向。針對(duì)嘉定區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的差距，以及減量化壓力下產(chǎn)業(yè)區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的民生保障問題，研究提出構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施、推進(jìn)資源節(jié)約型城鄉(xiāng)建設(shè)和創(chuàng)新優(yōu)化城鄉(xiāng)住房結(jié)構(gòu)三條統(tǒng)籌思路，并提出增強(qiáng)公共服務(wù)的城鄉(xiāng)互動(dòng)、有序推進(jìn)閑置土地處置計(jì)劃、建立土地質(zhì)量修復(fù)計(jì)劃，以及產(chǎn)城融合地區(qū)擴(kuò)展包容性地區(qū)規(guī)劃的任務(wù)引導(dǎo)。

近期重點(diǎn)推進(jìn)“鄉(xiāng)·美”行動(dòng)任務(wù)。一是推進(jìn)村莊的生態(tài)化更新。根據(jù)村莊的發(fā)展現(xiàn)狀、所處區(qū)位等條件形成保留村、保護(hù)村、撤并村發(fā)展引導(dǎo);根據(jù)村莊風(fēng)貌特色，形成環(huán)城都市田園風(fēng)貌和遠(yuǎn)郊現(xiàn)代農(nóng)田風(fēng)貌的特色引導(dǎo)。建議每年創(chuàng)建一批生態(tài)示范村，示范村的具體任務(wù)包括疏浚斷頭浜、改建水閘、增設(shè)泵站，以及宅前屋后的溝塘改造，并且形成鄉(xiāng)村道路與城市綠道的串聯(lián)互通。此外，在鄉(xiāng)村地區(qū)加強(qiáng)截污納管工程投入，減少污染物進(jìn)入水體、加強(qiáng)農(nóng)村生活污水等收集、控制和處理。二是推進(jìn)現(xiàn)代村莊的有機(jī)再生。一方面挖掘鄉(xiāng)村郊野休閑價(jià)值，通過結(jié)合村文化廣場(chǎng)、公共活動(dòng)中心、特色旅游等進(jìn)行景觀改造，激發(fā)鄉(xiāng)村活力的復(fù)興;另一方面以增加農(nóng)村自身發(fā)展動(dòng)力為出發(fā)點(diǎn)，培育養(yǎng)老養(yǎng)生、農(nóng)村電子商務(wù)、文創(chuàng)、運(yùn)動(dòng)健身等新興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)。

（二）功能提升：協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，兼顧不同人群需求

為進(jìn)一步優(yōu)化提升嘉定區(qū)綜合性節(jié)點(diǎn)城市的功能，提高全區(qū)網(wǎng)絡(luò)整體功能的發(fā)揮，在綜合交通體系方面提出提高區(qū)域樞紐的承載能力、加強(qiáng)區(qū)域溝通、農(nóng)村地區(qū)公交服務(wù)水平等策略路徑。針對(duì)建設(shè)不同人群出行需求和多齡出行安全環(huán)境的營(yíng)造，要求在無障礙公交設(shè)施配套、慢行交通系統(tǒng)規(guī)劃、靜態(tài)交通專項(xiàng)規(guī)劃等方面作出努力。

Abstract：The expansion of urban planning to space management is an inevitable requirement for development. The exploration for the integration path of urban planning and construction management is necessary for high-quality development and high-quality life. This paper analyzes the development trend and action logic of urban planning construction management from the perspective of value orientation， system design and action strategy. It believes that action tasks based on common value objectives should be established as a carrier to form targeted institutional design， segmentation of the distribution of authority for action task management， full-cycle process monitoring and regular assessment of task execution and timely public feedback mechanism. Taking Jiading district of Shanghai as an example， this paper puts forward some development strategies and recent key tasks for the main problems and development shortcomings at the current stage in the five aspects of urban and rural planning， function improvement， charm construction， security maintenance and governance innovation. In the task formulation， task guidance and engineering projects， we should practice the value orientation of inclusiveness and fairness， embody the refined， intelligent and high-quality system design， and implement the detailed， platform-oriented and multi-participation action strategies.

Key words：planning and construction; space management;system design

責(zé)任編輯：許 ?丹