農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題與對策

劉 琪 付雪冉 盧皓全 吳瑤瑤

一、我國農(nóng)村宅基地制度發(fā)展歷史

新中國成立后，1950 年，《中華人民共和國土地改革法》公布施行，農(nóng)民獲得了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。1962 年，在《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》中明確指示宅基地?zé)o法自由流轉(zhuǎn)。1963 年，我國首次提出“宅基地使用權(quán)”的概念并解讀，首次確立“地隨房走”原則，形成“兩權(quán)分離”的制度框架[1]。

改革開放后，1982 年《憲法》規(guī)定：“宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”強化宅基地“兩權(quán)分離”的屬性。《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定房屋只能在本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)的請求不受批準(zhǔn)。

進入新世紀(jì)后，2007 年《物權(quán)法》首次將宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)予以確立。2015 年中央政策性文件開始力求脫離宅基地原有的社會保障功能的限制，積極還原宅基地財產(chǎn)權(quán)利的本來面目[2]。2018 年，《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，2020 年中央1 號文件“要求進一步深化農(nóng)村宅基地制度改革試點”體現(xiàn)該意見。

如今中央對農(nóng)村宅基地使用權(quán)改革中的參與主體的限制逐漸在放寬[3]，現(xiàn)存法律制度在農(nóng)村宅基地使用權(quán)方面的缺位，帶來各類沖突，對農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生了日漸嚴(yán)重的消極影響。

二、新時代農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實價值

（一）推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進利用價值最大化

新時代的城鄉(xiāng)融合發(fā)展以人口、土地、資本為代表的要素融合為核心，宅基地是土地要素的一種形式，更加凸顯農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場化的經(jīng)濟價值。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國的城鎮(zhèn)化率達到63.89%，流動人口為3.76 億人，10年間增長了近70%，農(nóng)村人口流出給農(nóng)村宅基地二次利用的空間。根據(jù)城市化發(fā)展規(guī)律，城市化發(fā)展中后期將伴隨人員流動和人口回流。在城鄉(xiāng)二元化體系被逐漸打破、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)雙向互動發(fā)展要求下，城鄉(xiāng)之間要素流通需求增強。宅基地的財產(chǎn)屬性意味著農(nóng)村宅基地不僅承擔(dān)居住保障的功能，同時也應(yīng)為為農(nóng)村青年創(chuàng)業(yè)提供資金支持、為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的城鎮(zhèn)人口提供住宅，推動城鄉(xiāng)雙向互動。放開農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民群體將增加收益方式和創(chuàng)業(yè)資本、提高消費能力。不必因身份問題無法實現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)財產(chǎn)權(quán)變現(xiàn)。有利于城鄉(xiāng)之間打破交流的壁壘，更加便捷地進行人員和物資往來。盡可能貫徹資源的利用價值最大化實現(xiàn)原則，對城鎮(zhèn)化與促進投資來說也有巨大的積極作用。

（二）響應(yīng)土地集約利用政策，優(yōu)化資源利用率

我國耕地資源的人均占有量不及世界平均水平的1/3，宅基地與耕地資源緊缺且珍貴，如今農(nóng)業(yè)政策中明確指出要以“三權(quán)分置”改革為契機盤活農(nóng)村宅基地使用權(quán)，但農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制使農(nóng)民很難通過此獲得基礎(chǔ)資金。

縱觀現(xiàn)有民法典及現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法，對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對象并沒有強制性規(guī)定。如果政府可以根據(jù)地方實際進行政策制定和解讀，促進基層因地制宜合理流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，有利于滿足農(nóng)村土地資源合理規(guī)劃的需要。

三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的法理研究存在爭議

關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題，學(xué)術(shù)界歷來存在爭議。從流轉(zhuǎn)價值的角度看，主要分為三種學(xué)說：自由流轉(zhuǎn)、禁止流轉(zhuǎn)和限制流轉(zhuǎn)[4]。前兩種學(xué)說的學(xué)者分別關(guān)注農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的入市價值和農(nóng)村宅基地住房保障的功能。而限制流轉(zhuǎn)說的學(xué)者認(rèn)為基于宅基地的市場價值和保障功能，應(yīng)當(dāng)實施差異化的宅基地流轉(zhuǎn)管理方式[5]。

從宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性角度看，爭論聚焦于使用權(quán)身份化困境的突破。許多學(xué)者基本肯定逐步放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的價值，但宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和其身份性相矛盾。這關(guān)系到使用權(quán)法律屬性的確定，所以克服使用權(quán)流轉(zhuǎn)的身份性障礙成為一大重點問題。為了破除身份化困境，有學(xué)者建議采用宅基地的有償取得、分離次級使用權(quán)和分離身份性成員權(quán)與物權(quán)等解決方式。但有償取得降低保障性，次級使用權(quán)又將權(quán)利結(jié)構(gòu)變得復(fù)雜[6]。學(xué)者對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的爭執(zhí)表明目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)情況已經(jīng)與當(dāng)今農(nóng)業(yè)發(fā)展情況不相適應(yīng)。立法上宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)立法有待完善，尤其是對農(nóng)村宅基地糾紛的實際處理以及農(nóng)村集體土地、宅基地與其上房屋權(quán)利行使的相關(guān)法律規(guī)定需要明確具體的法律法規(guī)以維護權(quán)利人的應(yīng)有法定權(quán)益。

（二）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

溫世揚與梅維佳（2018）學(xué)者在《宅基地“三權(quán)分置”的法律意蘊與制度實現(xiàn)》[7]中認(rèn)為，農(nóng)村社會生產(chǎn)生活水平的提高后，傳統(tǒng)的“兩權(quán)分離”的農(nóng)村宅基地制度與農(nóng)戶住宅所有權(quán)的實現(xiàn)發(fā)生沖突，這是推動農(nóng)村宅基地資格權(quán)、使用權(quán)分離和農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實原因[8]。目前城鄉(xiāng)一體化趨勢增強，越來越多的農(nóng)民選擇入城創(chuàng)業(yè)，宅基地的使用權(quán)是農(nóng)民重要的資金來源之一；由于宅基地?zé)o法市場化，無法用于擔(dān)保融資，農(nóng)民的金融信用獲取權(quán)被抑制。同時隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，越來越多的城市人口向鄉(xiāng)村流動。在此背景下，不僅要解決農(nóng)村人口進城的問題，更要關(guān)注到城市人口選擇農(nóng)村后宅基地的流轉(zhuǎn)落實問題。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化要破除城鄉(xiāng)雙向要素流動的障礙，在此背景下，宅基地的三權(quán)分置問題不僅是一個農(nóng)業(yè)問題，同時也是涉及城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟發(fā)展的問題。

（三）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限產(chǎn)生土地資源浪費問題

2021 年，我國農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率達到61%，農(nóng)作物耕種收綜合機械化率超過72%；現(xiàn)今很多地方的農(nóng)業(yè)種植已告別了一村一戶，剩余大量農(nóng)村勞動力。在城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展，雙向要素流動不斷加強的背景下，宅基地使用權(quán)的問題已然是社會化經(jīng)濟問題，促進人地分離勢在必行。

使用權(quán)制約導(dǎo)致現(xiàn)在的農(nóng)村出現(xiàn)大量宅基地的閑置。由于對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，宅基地流轉(zhuǎn)困難，2018 年中國農(nóng)業(yè)大學(xué)、北京林業(yè)大學(xué)調(diào)查了全國28 個省140 個村莊中的宅基地利用情況，所有樣本村的宅基地空置的百分比平均達到了10.7%[9]，2019 年全國農(nóng)村宅基地閑置率為18.1%。城鄉(xiāng)流動不斷加強，但宅基地跨集體的交易本身被法律所禁止。各地關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策也未進行明確規(guī)定，且目前把事實上的交易置于不合法的無監(jiān)管地帶，人為造成大量法外無序[10]。

四、完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對策

（一）明確宅基地使用權(quán)與資格權(quán)的定義

2018 年，中央一號文件提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置”，對于宅基地“三權(quán)分置”改革中“三權(quán)”，按照承襲政策旨意的方式可以詮釋為：“所有權(quán)”依然是集體經(jīng)濟組織對宅基地的所有權(quán)，而“資格權(quán)”與“使用權(quán)”是在原來民法典規(guī)定的“舊使用權(quán)”的基礎(chǔ)上提出的。經(jīng)濟學(xué)概念中，宅基地使用權(quán)權(quán)利束被分割成為可自由流通與不可自由流通兩種權(quán)利[2]。換言之，原有宅基地使用權(quán)被細分、延伸，“資格權(quán)”即為“舊使用權(quán)”中不可自由流通的權(quán)利，是實現(xiàn)宅基地社會保障功能的外在表現(xiàn)，具有明顯的身份屬性。“舊使用權(quán)”中可自由流通的部分被稱之為新的“使用權(quán)”，是一種土地用益權(quán)利，具有明顯的財產(chǎn)屬性。對于這個新的“宅基地使用權(quán)”，為了避免概念混淆，應(yīng)該順勢推出一個新概念名稱：“共享宅基地使用權(quán)”。每當(dāng)農(nóng)民向第三人轉(zhuǎn)讓流動宅基地時，原來的“舊使用權(quán)”再裂變?yōu)閮刹糠?，農(nóng)民保留“資格權(quán)”，只流動“共享宅基地使用權(quán)”。對于這個“共享宅基地使用權(quán)”，農(nóng)民有容忍他人占有宅基地的義務(wù)，避免了兩種權(quán)利發(fā)生利益沖突。

（二）充實宅基地所有權(quán)深化“三權(quán)分置”改革

《民法典》第262 條規(guī)定：宅基地所有權(quán)的資格依法歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會所有。因此，必須明確：宅基地“三權(quán)分置”改革不能違背集體經(jīng)濟組織對于宅基地享有所有權(quán)的原則。基于集體經(jīng)濟組織的地位，從宅基地的使用到收回與流動的過程都必須體現(xiàn)出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的監(jiān)管作用。首先要實行宅基地有償獲得制度并完善相應(yīng)規(guī)范。如今多數(shù)農(nóng)民并不仰賴宅基地為生，對集體成員超出必要部分的無償分配無法彰顯集體的所有權(quán)身份屬性，為了維護“一戶一宅”的原則與分配平等、避免資源被個別人集中，可以實施宅基地有償使用制度。各地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況設(shè)定好征收的費用區(qū)間，以農(nóng)民的實際收入、當(dāng)?shù)氐娜司恋乇Ｓ辛康确矫骒`活地作出調(diào)整，并與農(nóng)民做好協(xié)商工作，做到“取之于戶、收費適度，用之于村、使用得當(dāng)”。對于超出用地指標(biāo)的土地占用行為，嚴(yán)格落實懲罰性征收費用的制度。其次要通過集體組織對宅基地的退出收回凸顯權(quán)能。設(shè)置宅基地閑置保留年限，針對未超過年限的土地自愿退出，針對已經(jīng)合法占有被閑置時間超過年限的土地，給予農(nóng)戶一定的補償費用并重新由集體占有處分。同時也要收回被非法占有、超過限度的土地，針對此類被收回的土地，可以無償收回。為了防止農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地而居無定所，要求其退出的主體必須證明農(nóng)戶擁有宅基地以外的穩(wěn)定居所；如此集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營管理權(quán)也得到彰顯細化。

（三）完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律法規(guī)

健全完善的宅基地立法才能讓宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在實際中有法可依。宅基地的流轉(zhuǎn)對象局限于本集體經(jīng)濟組織成員難以適應(yīng)社會發(fā)展需求，宅基地立法的完善應(yīng)包括：對流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)期限的限制解除。必須堅持農(nóng)民主體與尊重農(nóng)民意愿、堅持“房地一體”、堅持“一戶一宅”的基本原則，這是宅基地改革的必然選擇。

在實際操作中，總結(jié)各試點經(jīng)驗。要推進宅基地交易制度的建立,必須遵循以下原則[11]：首先，在流轉(zhuǎn)之前，農(nóng)村宅基地使用權(quán)人需依法取得土地登記，以明確權(quán)屬，確保農(nóng)村宅基地使用權(quán)沒有爭議；流轉(zhuǎn)之后，原宅基地權(quán)利人不得再向村集體組織申請宅基地，避免資源過分集中導(dǎo)致的農(nóng)戶和村集體以及農(nóng)戶之間的矛盾；其次，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之后，不得擅自更改其用途，《土地管理法》第六十六條第一款第二項規(guī)定：“不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)?！贝送?，宅基地使用應(yīng)符合區(qū)域規(guī)劃，不得隨意擴建，不得在超過區(qū)域規(guī)劃的范圍進行使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，否則宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)無效[12]；再次，積極引導(dǎo)社會力量參與，通過稅收優(yōu)惠、利率補貼等優(yōu)惠政策，吸引社會資本盤活利用閑置宅基地[10]。

（四）改革宅基地流轉(zhuǎn)體制促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

以堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展為目的，推廣普及土地產(chǎn)權(quán)登記制度、明確產(chǎn)權(quán)歸屬。產(chǎn)權(quán)明晰是集約利用土地資源的必要前提，首先對農(nóng)村宅基地使用情況進行地毯式排查。建立農(nóng)村建設(shè)用地數(shù)據(jù)庫，從而掌握充足、詳細的農(nóng)村土地數(shù)據(jù)[4]。實踐中專門測量宅基地面積，調(diào)查宅基地情況，加以登記并對農(nóng)戶下發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證書，也便于貫徹“房地一體”和“一戶一宅”的原則，避免過去宅基地私下交易隱形市場的出現(xiàn)。針對農(nóng)村紛亂無序的土地規(guī)劃進行科學(xué)的整合與利用，進行宅基地統(tǒng)一集中管理，土地要素才能通過市場優(yōu)化資源配置。

在《民法典》和《土地管理法》中對于宅基地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)沒有進行詳細的規(guī)定。根據(jù)地方農(nóng)業(yè)發(fā)展具體實際和未來規(guī)劃政策不同，需要針對地方農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，耕地利用情況為標(biāo)準(zhǔn)，對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的標(biāo)準(zhǔn)程序規(guī)范化，宅基地市場化改革需要完善配套的技術(shù)支撐，建立農(nóng)村宅基地評估標(biāo)準(zhǔn)和評價體系，成立農(nóng)村宅基地專業(yè)負(fù)責(zé)小組，制定適合本區(qū)域發(fā)展的宅基地基準(zhǔn)地價作為參考[2]。針對流轉(zhuǎn)對象、流轉(zhuǎn)期限等問題進行規(guī)定。針對目前對宅基地使用權(quán)有需求，卻不具備流轉(zhuǎn)資格的群體，省級農(nóng)業(yè)部門可根據(jù)當(dāng)?shù)卣氐拈e置情況以及城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的聯(lián)動情況進行規(guī)劃。同時對于縣鄉(xiāng)一級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的工作進行監(jiān)督落實，確保宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有專門的負(fù)責(zé)機構(gòu)及人員，有詳細的程序，保證宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合法化，保證程序時刻受監(jiān)督。