城市公交行業(yè)管理研究

丁德凱

隨著城市化進程的不斷加快，城市規(guī)模不斷擴大，城市人口也越來越多，人民群眾對美好出行的需求日益增長，給城市公共交通行業(yè)發(fā)展帶來了巨大的挑戰(zhàn)和機遇。作為城市居民生產生活密切相關的重要交通基礎設施，城市公共交通與國計民生息息相關，屬于社會公益事業(yè)，在城市發(fā)展中，占據(jù)著不可或缺的重要地位。立足于我國基本國情，在城市交通模式選擇中，公交優(yōu)先是必然選項。

一、城市公交行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

城市公交是指城市范圍之內，定線運營的公共汽車及軌道交通等交通方式。換言之，在人們日常出行當中，公共交通屬于最為常見的一種方式。作為城市的命脈，城市公共交通是一個城市對外的形象與窗口，是城市現(xiàn)代化的主要標志。為了緩解城市交通壓力，城市公共交通行業(yè)進一步加大了固定資產投資，供給量隨之增加，很大程度上減輕了城市交通供給壓力。然而，在人口持續(xù)增長的過程中，于公共交通需求而言，也在隨之不斷增多。為此，想要優(yōu)化城市公共交通行業(yè)管理，必須對其行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀有一個了解。

近年來，我國國民經濟增長速度加快，人們的生活水平不斷提升，城鎮(zhèn)化進程持續(xù)推進。自“公交先行”發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，為了貫徹這一發(fā)展戰(zhàn)略，各地政府及相關部門出臺了諸多政策及措施，進一步給予大力支持，且取得了顯著成效。但是，由于我國城市人口具有較大基數(shù)，且人口密度相對較高，存在極大的資源環(huán)境壓力，這種背景下，走以公共交通為主導的集約化發(fā)展之路成為了我國城市交通發(fā)展的重點。作為城市經濟發(fā)展的動脈，城市公交在城市綜合競爭力提升方面發(fā)揮著積極的作用。國民經濟的快速增長，必定會加大人們出行的需求，同樣對出行的便捷性、舒適性、可靠性、安全性也提出了更高的要求。

為了推進城市交通事業(yè)發(fā)展，近幾年我國各個部門制定了一系列相關政策，比如說，2017 年3 月，交通運輸部出臺了《城市公共汽車和電車客運管理規(guī)定》，《規(guī)定》共8 章71 條，主要明確了城市公共汽電車客運的適用范圍、發(fā)展定位、基本原則和發(fā)展方向等；明確了城市公共汽電車客運規(guī)劃和建設等要求；確立了城市公共汽電車客運實施特許經營的相關規(guī)范；建立了運營服務監(jiān)管體系；明確了運營安全管理和法律責任等。2019 年2 月，國家發(fā)展改革委出臺《關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》，統(tǒng)籌考慮都市圈軌道交通網(wǎng)絡布局，構建以軌道交通為骨干的通勤圈。在有條件的地區(qū)編制都市圈軌道交通規(guī)劃，推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”。2019 年5 月，司法部出臺《城市公共交通管理條例(征求意見稿)》，建立和完善城市公共交通體系，統(tǒng)籌利用各種公共交通方式，為公眾提供安全可靠、便捷高效、經濟適用、節(jié)能環(huán)保的城市公共交通服務，引導公眾優(yōu)先選擇公共交通方式出行。2019 年6 月，國家稅務總局和交通運輸部出臺《關于城市公交企業(yè)購置公共汽電車輛免征車輛購置稅有關事項的公告》，提出與本地區(qū)交通運輸主管部門應當相互配合，共同做好城市公交企業(yè)購置公共汽電車輛免征車輛購置稅工作。2019 年9 月，財政部，工業(yè)和信息化部和交通運輸部出臺《關于支持新能源公交車推廣應用的通知》，按照技術上應先進、質量上要可靠、安全上有保障的原則，適當提高新能源公交車技術指標門檻，重點支持技術水平高的優(yōu)質產品。2019 年12 月，運輸服務司的《關于表揚2019 年綠色出行宣傳月和公交出行宣傳周活動成績突出集體和個人的通報》，以“公交優(yōu)先、綠色出行”為主題，通過組織開展多樣化、富有群眾參與性的宣傳活動，廣泛動員社會各界參與到綠色出行行動中，涌現(xiàn)出一批成績突出的服務集體和個人。2020年7 月，交通運輸部和發(fā)展改革委關于印發(fā)《綠色出行創(chuàng)建行動方案》的通知，在本《通知》當中，提出優(yōu)先選擇公共交通、步行和自行車等綠色出行方式，降低小汽車通行總量，整體提升我國各城市的綠色出行水平。2022 年3 月，交通運輸部出臺《國家公交都市建設示范工程管理辦法》，《管理辦法》共有七章四十一條，包括總則、建設內容、創(chuàng)建申報、組織實施、驗收命名、動態(tài)評估、附則等，為深入實施城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，規(guī)范國家公交都市建設示范工程管理，促進國家公交都市提質擴面提供了制度保障。

二、城市公交行業(yè)管理變革與發(fā)展

當前，城市軌道交通發(fā)展迅速，未來將逐漸呈現(xiàn)為多種交通方式協(xié)同的發(fā)展模式。隨著人們生活品質提高和收入的增加，高品質公共服務必不可少，這也就說明傳統(tǒng)的粗放式城市公交管理已無法達到新時代公共交通服務需求，必須結合實際和時代發(fā)展需求，及時調整公交行業(yè)管理模式。在城市公交行業(yè)管理中，將通過市場化推動公交行業(yè)管理模式變革，這也是當前必須面臨的一大問題。作為一種宏觀管理手段，公交行業(yè)管理模式在本質上可以對不同時期公交行業(yè)不同的發(fā)展階段存在的問題進行有效處置。從20 世紀90 年代至今，城市公交管理模式發(fā)生了諸多變化，即國有壟斷—市場化運營—國有主導、適度競爭。不同時期，城市公交的管理模式不同，且影響因素也會有所不同，其中，外部因素則可以認為是背景環(huán)境，比如說，城市經濟、地區(qū)規(guī)劃等，而內部因素則可看作是公交發(fā)展階段，比如公交發(fā)展規(guī)模、系統(tǒng)內部結構等等。

近年來，對于公共交通產業(yè)而言，市場化是對其具有較大影響的重要外因，也是促使公交運營方式發(fā)生變化的根本原因之一。通過市場化，可以補充因行業(yè)管理模式缺陷存在的不足，但與此同時，也存在很多新的問題，比如說，如何保障基本公交服務質量，如何對民營企業(yè)進行有效管理等等。

由于市場化改革思潮的作用，公交已經從公益單一的屬性，逐步發(fā)生了轉變，轉變?yōu)榱穗p重屬性，即市場與公益屬性。這種情況下，公交便從公共服務產品，轉變成為準公共服務產品。就國內外很多城市而言，都歷經了從國有國營企業(yè)壟斷公共交通市場轉變?yōu)闇试S社會資本進入市場的過程。對于我國而言，改變城市公共交通市場準入機制是由20 世紀80 年代所提出，這也是進一步對社會資本進入公交市場給予了一定鼓勵。在《國務院關于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見》等相關政策當中，同樣提出了改變公交管理模式，提出拓寬公交基礎設施建設及運營的形式渠道，比如，可通過戰(zhàn)略投資、股權融資等多樣化的方式，加大吸引社會資金的力度，更好地為公交市場化改革提供政策支持。

以某地的TC 公交為例，其運營管理模式主要采用了TC 模式，在TC 公交運營管理模式當中，主要包括三個層面，即政府決策層（行政管理機構）、運營管理層（TC 公司）、運營服務層（公交企業(yè)），且每一個層面又包括不同的子項目。一是政府決策層，即行政管理機構，主要是為了研究制定相關政策及公交發(fā)展規(guī)劃，以及具有宏觀指導、監(jiān)督協(xié)調等作用。二是運營管理層，即TC公司，其主要功能在于三點，其一，公交票款收取、運營費用結算；其二，線路規(guī)劃、運營招標；其三，服務監(jiān)管及考核。三是運營服務層，即公交企業(yè)，是要嚴格按照合同約定的服務標準提供服務。這種運營管理模式的優(yōu)勢在于可明確政企之間的責任，做好行業(yè)公益性、適度競爭之間的關系，總體來講，TC 公司依舊被看作是政府的延伸，其很難充分發(fā)揮第三方的監(jiān)管作用，這種情況下，難以統(tǒng)籌協(xié)調好各個區(qū)主導的交通發(fā)展模式，于中心城區(qū)一體化發(fā)展的適應性較差，且存在人力消耗大、財政利用率不高等問題。

即便如此，公交市場化，也證明了公交管理模式采用“規(guī)模經營、適度競爭”是與國情及發(fā)展戰(zhàn)略相符的。在公交運營管理轉型當中，建立強有力的管理機構是十分關鍵的環(huán)節(jié)。受軌道建設成網(wǎng)等因素的影響，城市公交行業(yè)正處于關鍵轉型期，需要積極調整低效供給，并做好軌道交通協(xié)同工作。在此期間，政府部門的身份也要有所轉變，應從行業(yè)管理者過渡到行業(yè)治理者的角色，在各地新一輪的補貼政策當中，政府主導類線路應由公交線路充當，逐年進行優(yōu)化調整。在此基礎上，要進行一種新管理思路的探索，比如政府部門應擔負著宏觀指導、監(jiān)督及協(xié)調的責任，而專業(yè)機構則作為技術性管理工作的實施者。在公交平臺管理模式研究中，不僅要做好公交在地區(qū)的適用性，以及資產管理的兼容性研究等，還要對平臺管理框架條件中，探索如何達到公交一體化管理，如何實現(xiàn)智慧化出行應用服務和聯(lián)程運輸?shù)鹊?，這也是城市公交由行業(yè)管理演變?yōu)樾袠I(yè)治理的重點。2019年，智能公交行業(yè)市場規(guī)模達到了5500億元，同比增長25%。短期內由于國內外供需很難實現(xiàn)平衡，因此，智能公交行業(yè)具有較為旺盛的市場需求。在智能公交領域，“互聯(lián)網(wǎng)+”的運用，給予了城市公交巨大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

由于土地資源的過度開發(fā)，未來城市正趨向于向高空、向遠郊、向地下發(fā)展。而公共交通，如環(huán)形高架橋、輕軌、高速公路、地鐵等促使這一構想成為現(xiàn)實。未來的公共交通建筑也將由于城市中大量的人、車流通采用立體化的分層形式。從而使其容量更大、涵蓋面更廣、內涵更豐富，并極大地改善城市路面交通的混亂狀況，使城市空間更加美好、生活質量更高。

三、結束語

綜上所述，隨著城市汽車保有量的逐年遞增，交通擁堵問題越來越嚴重，并對城市經濟社會發(fā)展造成了不利影響。城市公共交通作為城市交通的重點，其特點為運送乘客數(shù)量多、成本低、節(jié)能環(huán)保等，基于此，為了滿足當前發(fā)展需求，城市公共交通行業(yè)應加大管理力度，做到對內精準貼合需求，對外滿足行業(yè)多方式協(xié)同的發(fā)展需求。實現(xiàn)從“行業(yè)管理”到“行業(yè)治理”，從“資產分散”到“資源整合”，推動城市公交行業(yè)變革與發(fā)展。