從價值博弈看“巨型學(xué)?！钡某梢?br/>——基于A 中學(xué)建設(shè)投資案例的分析
2023-12-09 15:19:35許丹云
經(jīng)濟師 2023年10期
許丹云 侯 晉
一、引言
“巨型學(xué)校”的概念在官方的文件和規(guī)范中均無明確定義，現(xiàn)有文獻(xiàn)普遍引用張新平在《巨型學(xué)校的成因、問題及治理》一文中的解釋，即在校生人數(shù)超過3000 人、班級總數(shù)高于60 班的超大規(guī)模中小學(xué)[1]。相關(guān)學(xué)者認(rèn)為，政策放開、地方推動、名校逐利三重合力是導(dǎo)致巨型學(xué)校形成的根源，這些觀點在有關(guān)“巨型學(xué)?！钡恼撐闹幸呀?jīng)得到充分的論述，將不會成為本文討論的重點。筆者希望引起關(guān)注的是，大多數(shù)巨型學(xué)校的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（可換算為生均建筑面積）往往高于當(dāng)?shù)仄骄?，如果說巨型學(xué)校的存在價值是通過提供更多的學(xué)位數(shù)以獲取更多的經(jīng)濟利益（土地增值），那么過高的生均建筑面積則顯然違背這一常識。因為在滿足定量學(xué)位需求的基礎(chǔ)上，保持較低限度的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)才是實現(xiàn)經(jīng)濟利益最大化的有效途徑，至少對于作為投資一方的地方政府來理應(yīng)如此。通過查閱現(xiàn)有文獻(xiàn)資料，尚未發(fā)現(xiàn)對此種現(xiàn)象比較深入的研究和論述。為此，本文通過對現(xiàn)實案例進(jìn)行分析，為該領(lǐng)域的研究提供新的思路。
二、共謀者的產(chǎn)生
在《韋氏新大學(xué)詞典(第9 版)》中，“共謀者”指“秘密協(xié)議或合作，特別是為了達(dá)到一個共同的目的參與方”。在巨型學(xué)校形成的過程中，地方政府和學(xué)校往往被視為天然的共謀者。（需要申明的是所謂共謀者并非因為其存在不正當(dāng)?shù)哪康模鄶?shù)情況是合作方為減少社會輿論壓力而采用了有限的信息披露的方式）本文的共謀雙方來自作者所調(diào)研的城市，A 校系市級教育系統(tǒng)直屬管理的重點中學(xué)，因辦學(xué)成績長期位于省市前列，是當(dāng)之無愧的“明星學(xué)?！薄區(qū)是位于本市新興市轄區(qū)，自撤縣設(shè)區(qū)以來，B 區(qū)經(jīng)濟實力提升較快，區(qū)位價值得以凸顯。為改善其基礎(chǔ)教育設(shè)施發(fā)展相對落后的現(xiàn)狀，經(jīng)本市教育局（A校上級部門） 和B 區(qū)人民政府達(dá)成共識，雙方將采用“地方建設(shè)，學(xué)校管理”的合作模式在B 區(qū)創(chuàng)辦A 校分校（以下簡稱“分?！保?。校舍由地方B 區(qū)財政投資建設(shè)(其中部分經(jīng)費由市級財政專項資金轉(zhuǎn)移支付，市區(qū)兩級費用的統(tǒng)籌在區(qū)級落實)，A 校負(fù)責(zé)分校管理和教育業(yè)績。為充分溝通雙方意見，協(xié)商明確建設(shè)需求，落實相關(guān)建設(shè)條件成為雙方合作辦校的首要條件。
三、雙方行為的博弈和選擇
1.博弈關(guān)系的形成。依據(jù)過往文獻(xiàn)的分析，地方政府辦校的動機符合“理性經(jīng)濟人”的假設(shè)，此種動機主要包括兩個方面的內(nèi)容，一是通過加大教育資金投放和引入名?？梢杂行Ц纳频貐^(qū)教育發(fā)展的質(zhì)量；二是利用高質(zhì)量的教育資源將實現(xiàn)區(qū)域土地價值增值，并有助于彰顯地方官員“政績”[2]。學(xué)校方同樣符合“理性經(jīng)濟人”屬性，根據(jù)張新平、萬明鋼等、趙海山等的研究結(jié)果，名校辦分校具有不僅具有來自經(jīng)濟方面的收益(包括獲取更多的財政資金支持，部分學(xué)?？赡苓€包括擇校費、捐資助學(xué)費、贊助費等隱形收入)，規(guī)模化辦學(xué)更有利于學(xué)校壟斷優(yōu)質(zhì)生源，提升學(xué)校聲譽，并有助于內(nèi)部人員職位升遷。但是隨著學(xué)校辦學(xué)規(guī)模的持續(xù)擴張，則可能會出現(xiàn)師生溝通時間大幅減少、管理層級增加產(chǎn)生行政僵化、教師與行政人員溝通的障礙、內(nèi)部機構(gòu)過大致使運營成本增加等問題，并導(dǎo)致生均教育成本的上升[3],即經(jīng)濟學(xué)中的“規(guī)模不經(jīng)濟”。在學(xué)校高邊際成本已相對固定的前提下(如上級部門已經(jīng)明確學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模)，根據(jù)“外部性”理論，“理性經(jīng)濟人”必然將考量成本效益的關(guān)系并尋求新的外部收益的輸入，以實現(xiàn)投入產(chǎn)出新的平衡[4]。
在本案例中，根據(jù)B 區(qū)教育部門對地方學(xué)位需求的測算，新創(chuàng)辦的分校需要達(dá)到60 班（初中30 班；高中30 班）的辦學(xué)規(guī)模，學(xué)生人數(shù)合計3000 人，根據(jù)第三方工程咨詢公司編制項目建議書，分校需建設(shè)教學(xué)及輔助用房8000平方米、專用教室7300 平方米，公共教學(xué)用房8200 平方米，行政管理及教研用房2700 平方米，合計26200 平方米，即方案Ⅰ。其內(nèi)容和規(guī)?？蓾M足國家及地方規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的基本要求，設(shè)定其收益全部來自于片區(qū)土地價值的增值,兩者差值代表地方政府利益最大化。
由于辦學(xué)規(guī)模的擴大將直接導(dǎo)致邊際成本的上升和邊際收益的下降，即使考慮到擇校費等收入，其總體機會收益仍然為下降（由于現(xiàn)有文獻(xiàn)研究對關(guān)于辦學(xué)規(guī)?！耙?guī)模不經(jīng)濟”M 點無法形成定論，本文設(shè)定負(fù)增長也屬于機會收益下降的一種情況）。加之校方無法直接從土地財政中獲取收益，如果選擇接受，則校方要單方面承擔(dān)利益受損。如果選擇不接受，為平衡其總體收益水平，其實施策略主要有兩種：一是降低投入成本（消極辦學(xué)），在現(xiàn)實案例中主要表現(xiàn)為校方領(lǐng)導(dǎo)甲在首輪會商中提出僅派出分校的校級領(lǐng)導(dǎo)和少量高素質(zhì)的師資（或完全不派出），教師資源主要由地方政府自行招聘解決；二是提高收益水平，主要表現(xiàn)為校方領(lǐng)導(dǎo)乙在次輪會商中提出B 區(qū)政府在分校中配建學(xué)校校史館、國際交流中心以及體育場館等，即方案Ⅱ。
2.首輪博弈與選擇。為充分雙方的行為選擇及動機，從而達(dá)到納什均衡，本文預(yù)設(shè)函數(shù)如下：設(shè)定學(xué)校消極辦學(xué)時成本為0 且地方政府獲取土地增值為0，F(xiàn) 代表學(xué)校積極辦學(xué)時地方政府獲取土地增值，D 代表地方政府執(zhí)行方案Ⅰ時的建設(shè)成本，X 代表校方預(yù)期收益的最小值，C 代表學(xué)校積極辦學(xué)的成本，△D 代表地方政府執(zhí)行方案Ⅱ（包括按校方要求配建學(xué)校校史館、國際交流中心以及體育場館）時的新增建設(shè)成本，△X 因地方政府執(zhí)行方案Ⅱ時校方的新增收入。
（1）作為項目的發(fā)起方和建設(shè)主體，地方政府在不清楚校方意圖之前，其首選必然為方案Ⅰ，學(xué)校在無法取消合作的情況下，可以采用兩種策略進(jìn)行應(yīng)對，一種是延續(xù)其傳統(tǒng)辦學(xué)模式，采用積極辦學(xué)方針（成本C），一種是消極辦學(xué)（成本0），由于在學(xué)校辦學(xué)規(guī)模已經(jīng)明確（3000 生），無論采用何種辦學(xué)方式，其經(jīng)濟收益都是固定，那么在無外部力量干預(yù)的前提下（如雙方的共同上級部門進(jìn)行協(xié)調(diào)），則學(xué)校必然采取消極辦學(xué)以提升其預(yù)期收益。
（2）當(dāng)?shù)胤秸畧?zhí)行方案Ⅰ時，校方幾乎確定采用消極辦學(xué)的策略，如果政府堅持方案Ⅰ，其風(fēng)險將是承擔(dān)土地增值收益為0。如果政府采用方案Ⅱ，由于學(xué)校建設(shè)和辦學(xué)的時序，其將面臨兩種可能，一是校方的利益得以滿足，執(zhí)行積極辦學(xué)的方式，地方政府的收益為F- D- △D；二是校方在利益滿足的同時，進(jìn)一步尋求更大的利益X+△X，在辦學(xué)過程中仍采用消極辦學(xué)的方式，則地方政府不僅無法獲取增值收益，而且還將導(dǎo)致更多的損失△X。由此可見，政府的收益變化將取決于校方積極辦學(xué)（消極辦學(xué)）的可能性P（0＜P＜1），建立方程如下：
（3）根據(jù)已設(shè)定博弈方程，保證項目順利實施的前提如下：地方政府U＞0 且學(xué)校U＞0；即P＞（D+△D）/F 且P＜（X+△X）/C，即保證（X+△X）/C＞P＞（D+△D）/F 時，雙方可以達(dá)成共識。而（X+△X）/C＞（D+△D）/F 則是保證P 有解的關(guān)鍵，對公式兩側(cè)求倒數(shù)，將公式變形為C/ （X+△X）＜F/（D+△D）。由于X 和D 均可理解為為常數(shù)，公式成立的基礎(chǔ)在考察C/△X以及F/△D 的線性關(guān)系。假設(shè)△X=C，C/△X 的值趨近于1，即校方積極辦學(xué)的可能性最大，而此時土地價值的增值通常遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于△D, 由于F/△D 具有更大的彈性系數(shù)，說明只要地方政府愿意為學(xué)校配建，便可以使得學(xué)校獲得更高的正常收益，學(xué)校選派高素質(zhì)的師資的可能性將會增加，合作辦學(xué)趨于合理的可能性也將有效增加。反之學(xué)?？赡懿粫艿綋p失，地方政府則將失去獲得土地財政帶來巨大收益的機會。
（4）由于上文中的邏輯關(guān)系的存在，在現(xiàn)實情況下，地方政府選擇接受校方要求，在建設(shè)計劃中明確配建要求，其中配建學(xué)校校史館建筑面積為2000 平方米，國際交流中心11000 平方米，體育場館10000 平方米，項目建設(shè)規(guī)模較之方案Ⅰ有增加23000 平方米。
3.次輪博弈與選擇。考慮到校方自利動機的存在，方案Ⅱ?qū)嵤┖?，仍無法完全杜絕校方在運營過程中消極辦學(xué)的可能性。為保障既定目標(biāo)的實現(xiàn)，在分校建設(shè)思路中，地方政府同時采用兩種操作路徑（方案Ⅲ），一方面地方政府提出考慮到未來新高考和走班制對學(xué)校教室和師資的要求，每個學(xué)校的教室數(shù)量至少應(yīng)該達(dá)到已有行政班數(shù)量的1.5 倍，才可以維持正常的課程和教學(xué)安排，即普通教室數(shù)量需要增加90 間。另一方面地方政府提出在合適的條件下，學(xué)校國際交流中心以及體育場館將統(tǒng)籌學(xué)校和社會共同使用的需要。
根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)測算，增加30 間教室的建筑面積約為4200 平方米（方案Ⅲ），較之方案Ⅱ的建筑面積約增加6%左右，等價于地方政府總成本需要增加6%。相比地方政府而言，新增30 間普通教室無論作走班制教室使用，還是用于擴招生源，都意味著校方辦學(xué)成本可能增加，加之如果地方政府將體育場館作為學(xué)校和社會共同使用，則校方的收益會進(jìn)一步降低。為把握在次輪博弈中利益關(guān)系，預(yù)設(shè)函數(shù)如下：△E 代表增加新增30 間普通教室的建設(shè)成本，△Y 代表因校方消極辦學(xué)從國際交流中心以及體育場館項目中減少的收益，△F 代表因校方積極辦學(xué)時地方政府獲取土地新增增值，△C 代表因新增30 個班校方的新增成本。
當(dāng)?shù)胤秸畧?zhí)行方案Ⅲ時，校方又將面臨消極辦學(xué)和積極辦學(xué)兩種選擇，如果選擇消極辦學(xué)，則校方要承受從國際交流中心以及體育場館項目中減少的收益△Y，如果△Y=△X，校方的收益將回歸X，而與此同時，地方政府的投入成本為最大，為D+△D+△E。但此種情況出現(xiàn)的可能性較小，因為在地方政府同意執(zhí)行方案Ⅱ時，已取得超額收益△X，對于校方而言，其代表的價值不僅是國際交流中心和體育場館項目固定資產(chǎn)和相關(guān)收益，承載項目土地價值的稀缺性也是校方難以拒絕的，其總值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于校方積極辦學(xué)的成本C 以及新增30 個班成本△C 之和。隨著學(xué)校積極辦學(xué)策略的確立，△C 所引發(fā)新增土地價值增值△F，也為校方進(jìn)一步提升博弈能力和博弈機會預(yù)留了籌碼。
四、博弈關(guān)系和“巨型學(xué)?！钡某梢?/h2>
1.在土地財政的大背景下，地方政府和學(xué)校都直接或間接的希望通過土地增值獲取超額的收益，通過文章的分析可知，在所謂“共謀者”關(guān)系內(nèi)部，實際上存在著較為明顯的利益紛爭，其根本原因在于學(xué)校的固定資產(chǎn)對于地方政府主要意味著投入成本，對于校方來說則是投資收益?；凇袄硇越?jīng)濟人”的假設(shè)，雙方對于新校的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模以及建設(shè)投資將必然存在分歧，博弈關(guān)系以此得以確立。
2. 由于校地兩方既有的博弈關(guān)系，“巨型學(xué)?！钡某梢騺碓从诮⒁粋€能夠充分滿足雙方利益訴求的“最大公倍數(shù)”，其有效性的關(guān)鍵在于能夠滿足地方政府土地增值目標(biāo)的實現(xiàn)，也依賴于學(xué)校方積極主動地進(jìn)行教學(xué)管理。在此過程當(dāng)中，地方政府的價值取向在于實現(xiàn)土地增值利益最大化，校方的價值取向是在補償邊際成本的同時，盡可能高地取得來自項目的額外收益。所以，要使得政府順利完成土地價值增值，校方積極投入辦學(xué)，學(xué)校規(guī)模和建設(shè)內(nèi)容必須達(dá)到一種相對均衡的狀態(tài)。為此雙方可以在充分學(xué)習(xí)對方策略的基礎(chǔ)上相繼行動，輪流提出談判要求，形成了一個多階段的動態(tài)博弈。
3.優(yōu)質(zhì)教育資源的稀缺性決定了博弈的初始狀態(tài)，也使得學(xué)校建設(shè)規(guī)模在計劃階段持續(xù)調(diào)增成為一種必然。相比地方政府初始階段提出26200 平方米的建設(shè)方案，項目最終定格的建筑面積為53400 平方米，建筑面積增加27200 平方米，表面上是看學(xué)校方獲取超額收益。但是通過博弈的全過程可以發(fā)現(xiàn)，27200 平方米不僅包含了學(xué)校可能取得的收益，也涵蓋了可能會應(yīng)對的成本，較為明顯的標(biāo)記是學(xué)校生均建筑面積指標(biāo)的變化。通過簡單計算可知，方案Ⅰ中學(xué)校生均建筑面積為8.7 平方米，方案Ⅱ中學(xué)校生均建筑面積調(diào)增為16.4 平方米，方案Ⅲ中學(xué)校生均建筑面積名義上調(diào)增為17.8 平方米，但如果校方消極辦學(xué)，則地方政府存在將辦學(xué)規(guī)模提升至90 班（4500 生）的動機，潛在生均建筑面積將調(diào)減為11.8 平方米，學(xué)校收益存在減小的可能性。如果校方采取積極辦學(xué)的策略，將使得地方政府的收益具有進(jìn)一步提升的可能，學(xué)校獲利的機會將相應(yīng)提升，其博弈地位也將重新回歸主動（類似方案Ⅰ階段）。
4.此外，“巨型學(xué)校”的形成還有來自制度層面的原因，最具代表性的便是國家和地方出臺的建筑類標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范僅對生均建筑指標(biāo)的下限值(如初中生均建筑面積≥10 平方米) 進(jìn)行約束，不限定學(xué)校自主選擇建設(shè)的項目類型(如近年來興起的3D 打印實驗室、STEM教室等項目，均不在規(guī)范要求之列）。政策制定者出臺相關(guān)文件的初衷希望各地政府能否正視自身經(jīng)濟實力和現(xiàn)實條件而實施差異化的發(fā)展策略，但從現(xiàn)實情況來看，社會對優(yōu)質(zhì)教育資源的熱衷以及地方政府積極發(fā)展經(jīng)濟的熱情空前高漲，以至于無論是落后地區(qū)還是發(fā)達(dá)地區(qū)都希望可以通過集中地方財政力量完成超大規(guī)模的校舍建設(shè)并引進(jìn)名校資源，這也導(dǎo)致了官方頒布的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)多數(shù)時間都流于形式，無法對學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)起到真正意義上的指導(dǎo)作用。
5.正是由于地方學(xué)校博弈以及制度環(huán)境軟約束雙重因素的影響，名校的辦學(xué)規(guī)模得以持續(xù)放大，對優(yōu)質(zhì)師資和優(yōu)質(zhì)生源的壟斷能力進(jìn)一步增強，此種效用經(jīng)歷多輪疊加，在經(jīng)濟相對發(fā)展的地區(qū)已可以衍生出類似“集團化辦學(xué)”等新型辦學(xué)形態(tài)。但同時也要看到，名校規(guī)?；约凹瘓F化也存在多種風(fēng)險，一是學(xué)校同質(zhì)化風(fēng)險；二是品牌稀釋的風(fēng)險[5]。因此，作為地方教育主管的政府部門，應(yīng)合理控制學(xué)校辦學(xué)規(guī)模，較少或避免“巨型學(xué)?！必?fù)面效應(yīng)的出現(xiàn)。
五、關(guān)于“巨型學(xué)?！钡睦硇运伎?/h2>
通過本文分析可知，“巨型學(xué)?！钡某梢蛲嵌嘣模幢闶遣豢紤]博弈關(guān)系，也可能存在其他方面原因所產(chǎn)生的巨型學(xué)校(在土地資源緊張的地區(qū)，地方政府傾向于在可利用的土地上最大規(guī)模的建設(shè)學(xué)校，以滿足未來發(fā)展所需，此種行為往往被認(rèn)為合理)，因此“巨型學(xué)?！崩滓膊荒芤桓哦?。為促進(jìn)“巨型學(xué)?！苯】蛋l(fā)展，筆者提出相關(guān)建議如下：
1.合理評價學(xué)校生均指標(biāo)。較高的生均建筑面積雖然在一定程度上代表了較高資源投入水平，但要評價資源投入的質(zhì)量，仍需要進(jìn)一步分析學(xué)校單項建設(shè)指標(biāo)。如本文中案例所展示的情況，地方財政在投資規(guī)模上不斷提高，但在與學(xué)校教學(xué)緊密相關(guān)的教室、實驗室以及教學(xué)管理用房方面并無實質(zhì)上變化，由此產(chǎn)生的投資效益必然有所降低。
2.發(fā)揮學(xué)校設(shè)施外部效用。在傳統(tǒng)的學(xué)校創(chuàng)辦中，學(xué)校校舍及運動場、停車場等設(shè)施往往為學(xué)校所專用，存在使用效率低和運營成本高等問題。目前國家鼓勵公辦學(xué)校創(chuàng)造條件向公眾開放體育設(shè)施，停車場也可以根據(jù)實際需求對外放開，建議統(tǒng)籌相關(guān)設(shè)施的相關(guān)特點，科學(xué)合理地制定開放計劃，充分發(fā)揮校內(nèi)設(shè)施的外部效用，為地方和學(xué)校提供配套服務(wù)。
3.靈活運用學(xué)校校舍空間。充分利用“巨型學(xué)?！毙?nèi)空間較為充足的特點，通過優(yōu)化課程結(jié)構(gòu)，設(shè)置多樣化的課程，為學(xué)生提供學(xué)習(xí)內(nèi)容的選擇機會展開多樣化的課程體系，促進(jìn)學(xué)校的個性發(fā)展和全面發(fā)展。也可以利用“巨型學(xué)校+ 名?！钡凝堫^引領(lǐng)作用，通過科學(xué)管理校舍用房，開發(fā)人力資源課程，促進(jìn)教師培養(yǎng)事業(yè)的發(fā)展，以改善地區(qū)課堂效率和教學(xué)質(zhì)量。
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