“一帶一路”背景下反腐敗國際合作機制的完善

肖軍　郭一丁

［摘 要］ 在“一帶一路”倡議的背景下，我國反腐敗國際合作機制的拓展同全球治理體系已形成深層次的互動。我國同沿線國家反腐敗合作機制的構(gòu)建雖取得一定成果，但仍面臨著國際、國內(nèi)、時代變革等多重因素的挑戰(zhàn)。在全球發(fā)展的新階段，“一帶一路”背景下的反腐敗治理應(yīng)以“廉潔絲路”倡議下的多元法治為指引，推進國際國內(nèi)反腐敗合作貫通，運用制度與技術(shù)手段進行雙重規(guī)制。

［關(guān)鍵詞］ 一帶一路 反腐敗 國際合作

［中圖分類號］DF979? ［文獻標識碼］ A ［文章編號］ 1008—3642（2023）05—0100—09

引言

2023年是“一帶一路”倡議提出的十周年，我國將舉辦第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇。十年來，“一帶一路”合作國從初始的64個逐漸發(fā)展到100多個。2019年第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇首次設(shè)立了“廉潔之路”分論壇，發(fā)起了共建“廉潔之路”的倡議。近年來，“一帶一路”雖面臨著新型冠狀病毒疫情的沖擊以及逆全球化、經(jīng)濟增長乏力的影響，但仍在穩(wěn)步發(fā)展，為世界經(jīng)濟復(fù)蘇注入了新活力，一系列新的倡議和發(fā)展規(guī)劃與時俱進，“一帶一路”在走向世界、惠澤全球的腳步中行穩(wěn)致遠。“一帶一路”作為一項經(jīng)濟項目，首要目標是促進經(jīng)濟的發(fā)展?！傲鷿?，潔生明，明生力”，“廉潔之路”倡議體現(xiàn)了我國高質(zhì)量建設(shè)“一帶一路”的長遠目光和打擊腐敗犯罪的決心?！耙粠б宦贰北尘跋陆?jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展需要加快國內(nèi)的紀檢監(jiān)察體制建設(shè)，構(gòu)建“不敢腐、不能腐、不想腐”的體制機制，同時還需要加強反腐敗國際合作，形成國際反腐敗的合力。然而，“一帶一路”由于橫跨世界上的發(fā)達國家、發(fā)展中國家以及最不發(fā)達國家，不同類型的國家面臨的國際反腐敗的重心存在偏差；同一類型的國家由于政治體制和法律體制等的差異，對跨國腐敗的處理方式也不盡相同，“一帶一路”反腐敗國際合作機制因此構(gòu)建緩慢。黨的二十大報告強調(diào)，堅決打贏反腐敗斗爭攻堅戰(zhàn)持久戰(zhàn)。國內(nèi)紀檢監(jiān)察體制改革在逐步推進，反腐敗國際合作作為其中重要一環(huán)在目前背景下已經(jīng)刻不容緩。自《聯(lián)合國反腐敗宣言》發(fā)布實施以來，我國從反腐敗國際合作的邊緣走到了舞臺中央，近年來，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展使國際追逃追贓面臨新挑戰(zhàn)。綜上，以“一帶一路”為平臺開展新型反腐敗國際合作機制研究尤為必要。

一、我國與“一帶一路”沿線國家開展反腐敗國際合作的基礎(chǔ)

（一）“一帶一路”與全球治理體系的互動

我國與“一帶一路”沿線國家開展反腐敗國際合作的基礎(chǔ)在于“一帶一路”倡議與全球治理體系的互動。近年來，我國積極推動全球治理體系改革，提出了一系列全球性倡議，如“一帶一路”倡議、全球安全倡議、全球發(fā)展倡議等，旨在促進全球治理體系更加公正、合理、有效。

《全球安全倡議概念文件》提出了“共商共建共享的全球治理觀”，強調(diào)各國應(yīng)該攜手應(yīng)對全球性問題，如地區(qū)爭端和恐怖主義、氣候變化、網(wǎng)絡(luò)安全、生物安全等，多管齊下、綜合施策，完善規(guī)則，尋求長遠解決之道，防范化解安全難題［1］。反腐敗國際合作作為全球治理體系的重要組成部分，是“一帶一路”建設(shè)的重要內(nèi)容。在全球安全倡議搭建的合作機制下， “一帶一路”背景下的反腐敗國際合作圍繞信息分享、安全技術(shù)合作、網(wǎng)絡(luò)空間治理等方面，將向更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次拓展。

全球發(fā)展倡議重申了構(gòu)建新型國際關(guān)系和人類命運共同體的理念，回答了“建設(shè)一個怎樣的世界和怎樣建設(shè)這個世界”的問題?！耙粠б宦贰弊鳛橹铝τ诠餐鉀Q發(fā)展、貧困等全球性問題的實踐，與全球治理的邏輯相契合［2］。在硬件基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，作為以經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域為主的合作項目，“一帶一路”工程將技術(shù)、標準帶往海外；在軟件基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，作為國際合作新秩序的平臺，“一帶一路”將原則、規(guī)范、理念、合作機制等嵌入現(xiàn)有的治理體系中［3］。反腐敗國際合作作為“廉潔之路”建設(shè)的重要組成部分，在體現(xiàn)新的發(fā)展愿景、呈現(xiàn)新的特點的同時，仍在原有的全球治理框架下運行。2020年，國家監(jiān)察委員會在對未來工作考慮中提出了“推動構(gòu)建更加公正合理的國際治理體系、積極參與反腐敗全球治理”的目標要求［4］。這表明我國將以更加主動的姿態(tài)參與全球腐敗治理。從“一帶一路”法治合作國際論壇到“一帶一路”規(guī)則標準國際研討會，一系列的多邊合作框架正在搭建?！耙粠б宦贰毖鼐€國家的反腐敗國際合作正是以《聯(lián)合國反腐敗公約》為基礎(chǔ)而搭建的國際合作新平臺。

（二）“一帶一路”建立自身機制、標準、話語權(quán)的現(xiàn)實需求

建立自身機制、標準、話語權(quán)的現(xiàn)實需求是我國與“一帶一路”沿線國家開展反腐敗合作的內(nèi)生動力。重新審視反腐敗國際合作的發(fā)展歷程，我們不難發(fā)現(xiàn)，原有的合作機制是以發(fā)達國家為中心建立起來的、以《聯(lián)合國反腐敗公約》為基礎(chǔ)的反腐敗國際合作機制，是以美國海外反腐敗活動為核心發(fā)展而來的，同西方國家主導(dǎo)的許多全球治理模式近似，體現(xiàn)出鮮明的新自由主義特征。與舊有的合作機制不同，“一帶一路”著眼于提高沿線各國的治理能力，加強企業(yè)自律和腐敗風險防控，為全球反腐敗治理提供新的方法和路徑。然而，現(xiàn)實背景下，“一帶一路”沿線多為欠發(fā)達國家或地區(qū)，多依附于舊有的發(fā)達國家機制和標準，在國際話語體系中處于弱勢地位。“一帶一路”作為新的全球治理模式，未能按照聯(lián)合國《2030年發(fā)展議程》的要求朝著包容、平衡、和諧的方向發(fā)展。目前需要有新的機制、標準、話語權(quán)來突破舊的機制、標準、話語權(quán)。與此同時，世界銀行也表示愿意在打擊商業(yè)欺詐和賄賂、促進企業(yè)合規(guī)經(jīng)營、構(gòu)建廉潔營商環(huán)境等方面分享經(jīng)驗［5］。作為全球新秩序的體現(xiàn)，“一帶一路”以“共商、共建、共享”三原則為核心，承載著人類命運共同體的理念，體現(xiàn)出多元、包容、平衡的特征。在傳統(tǒng)反腐敗合作機制框架下創(chuàng)新反腐敗合作機制，是更多國家參與全球治理的現(xiàn)實要求，為反腐敗國際合作注入了新的活力。

（三）我國與沿線國家高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)的內(nèi)在需要

“一帶一路”重在實現(xiàn)“五通”，經(jīng)貿(mào)合作的重點集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國際投資、政府采購等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域本就容易滋生腐敗，加之沿線多為欠發(fā)達國家或地區(qū)，反腐敗形勢不容樂觀。根據(jù)透明國際數(shù)據(jù)顯示（2022年的數(shù)據(jù)），“一帶一路”沿線國家的腐敗感知指數(shù)（CPI）平均得分為39.75分，比CPI搜集數(shù)據(jù)所覆蓋國家的平均分（43分）低了約7.5%，雖然較之過去數(shù)據(jù)改善明顯，但腐敗形勢依然嚴峻［6］。以20世紀美國海外援助為例，援助資金有相當一部分流入了官員和企業(yè)管理者的口袋，對援助國的經(jīng)濟發(fā)展助益有限卻助長了援助國的腐敗勢頭。加強反腐敗國際合作機制建設(shè)，一方面能夠提升我國與沿線各個國家的腐敗治理水平，消解腐敗的“溢出”效應(yīng)，另一方面也有利于打造廉潔工程，實現(xiàn)“一帶一路”項目的高標準與可持續(xù)發(fā)展。

二、“一帶一路”背景下的我國反腐敗國際合作的現(xiàn)狀

（一）我國同“一帶一路”沿線國家的反腐敗合作較少

2022年10月，十九屆中央紀律檢查委員會向黨的二十大作了工作報告，報告在回顧十九大以來的工作時提到五年來“天網(wǎng)行動”追回外逃人員7089人［7］。2022年10月14日出版的《中國紀檢監(jiān)察》雜志稱，自2014年以來（截至2022年6月），我國共從120多個國家地區(qū)追回外逃人員10365人，追回贓款422.41億元人民幣，其中“百名紅通人員”61人，追回贓款100多億元［8］?！耙粠б宦贰背h參與的國家在我國“紅通人員”出逃目的地國家中只占很少一部分。我們對國家監(jiān)察委員會發(fā)布的消息以及相關(guān)網(wǎng)站報道的消息梳理后發(fā)現(xiàn)，截至2023年1月，上述“百名紅通人員”61名到案人員中，近半數(shù)是從美國或者加拿大追回；剩余的39人中，逃往美國的最多，其次加拿大、新西蘭各有6人，藏匿在美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭四國中的人員占比85%以上。歐美等西方發(fā)達國家之所以受到外逃人員的“青睞”，一方面是由于優(yōu)越的生活條件，另一方面也由于上述國家出于政治、經(jīng)濟等原因?qū)μ尤氡緡娜藛T予以庇護。我國同有些國家尚未簽署雙邊引渡條約也是原因之一。這從側(cè)面反映出我國目前同“一帶一路”沿線國家的反腐敗合作水平較低。在傳統(tǒng)的全球腐敗治理框架下，我國同“一帶一路”沿線國家雖已建立了合作機制，但由于協(xié)議大多屬于原則、倡議性質(zhì)，可操作性不高，同時由于雙方缺乏實踐經(jīng)驗，我國與“一帶一路”沿線國家的反腐敗合作成果較少。

（二）我國與“一帶一路”沿線國家政策溝通程度穩(wěn)步提升

我國在“一帶一路”倡議下同發(fā)達國家或地區(qū)簽署的文件數(shù)量較少，倡議參與國主要集中在亞洲、非洲等欠發(fā)達地區(qū)，這使得“一帶一路”同以往的反腐敗國際合作相比呈現(xiàn)出不同的特點。基于“共商、共建、共享”的原則，“一帶一路”沿線國家的反腐敗國際合作既要在傳統(tǒng)機制的基礎(chǔ)上構(gòu)建追逃、防逃、追贓的一體化機制，又要打造廉潔工程、服務(wù)于沿線各國高質(zhì)量發(fā)展，這需要政府、企業(yè)和國際社會的共同努力。截至2023年1月6日，我國已同151個國家和32個國際組織簽署了200余份共建“一帶一路”合作文件；其中我國與部分沿線國家達成了反腐敗合作協(xié)定，先后與白俄羅斯、老撾、越南、阿根廷、澳大利亞、泰國、菲律賓、哈薩克斯坦等國家反腐敗司法執(zhí)法機構(gòu)簽署了反腐敗執(zhí)法合作諒解備忘錄。與此同時，“一帶一路”倡議提出以來的十年間，由我國發(fā)起并推動的反腐敗合作成果也在不斷涌現(xiàn)。第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇期間發(fā)布的建設(shè)成果報告《共建“一帶一路”倡議：進展、貢獻與展望》以及我國與世界多國共同發(fā)起的《廉潔絲綢之路北京倡議》均把廉潔作為絲路建設(shè)的標準（表1）。在國際交流領(lǐng)域，“一帶一路”法治合作研修項目、反腐敗研討班以及與相關(guān)國際組織多次聯(lián)合舉辦的企業(yè)合規(guī)培訓(xùn)班均在有序開展。在工程建設(shè)領(lǐng)域，為確保建設(shè)項目的廉潔運行和工程建設(shè)的公開、透明，我國探索出了富有特色的中老鐵路廉潔建設(shè)合作機制。在國內(nèi)立法層面，2021年出臺的《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《監(jiān)察法實施條例》）細化了《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）關(guān)于反腐敗國際合作的規(guī)定，明確了在追逃追贓的過程中國家監(jiān)察委和地方監(jiān)察委職責的劃分，同時將反腐敗國際合作中的實踐經(jīng)驗予以確認，為反腐敗國際合作在“一帶一路”領(lǐng)域的順利開展提供了法律制度基礎(chǔ)。

三、“一帶一路”反腐敗國際合作目前存在的問題

2013年，習近平主席代表我國正式提出了“一帶一路”倡議，我國先后于2017年、2019年舉辦了兩屆“一帶一路”國際合作高峰論壇。在2017年的“一帶一路”高峰論壇上，我國同多個國家發(fā)出了“廉潔之路”的倡議。2018年，監(jiān)察體制改革后，原來的監(jiān)察部國際合作局改為國家監(jiān)察委員會國際合作局，繼續(xù)承擔國際反腐敗合作的職責。2019年12月以來，新型冠狀病毒疫情在全球蔓延，影響了反腐敗國際合作的正常開展。隨著世界逐漸從疫情的陰霾中走出，國際反腐敗合作將繼續(xù)深入推進。2023年是“一帶一路”倡議提出的十周年，我國將舉辦第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇。目前，我國同“一帶一路”沿線各國的反腐敗合作機制出現(xiàn)一些新的問題。

（一）“廉潔絲路”倡議落實阻力重重

反腐敗國際合作是“一帶一路”倡議參與方共建“廉潔之路”的必然要求?！耙粠б宦贰弊鳛橐越?jīng)貿(mào)合作為主的合作項目，需要沿線各國共同打造廉潔高效的現(xiàn)代營商環(huán)境。同我國參與的其他區(qū)域間經(jīng)濟合作組織（如金磚國家、G20等）不同，“一帶一路”作為我國主導(dǎo)的最大國際合作項目，在經(jīng)濟、社會、政治、文化、環(huán)境等方面同我國以往達成的反腐敗國際合作機制存在較大差異，未來可能面臨更高腐敗風險。我國在與沿線各國落實反腐敗倡議、原則等方面困難重重，反腐敗合作機制的完善還有很大空間。

1.“一帶一路”沿線國家的反腐敗法治程度低，腐敗風險高

如前所述，“一帶一路”沿線國家地區(qū)跨度大，不同國家或地區(qū)之間法治化程度差距大。“一帶一路”沿線多為世界上欠發(fā)達國家或地區(qū)，存在不少腐敗風險［9］。從政治環(huán)境看，我們對沿線國家可從兩個角度進行分析。一是政治清廉法治水平。從世界銀行發(fā)布的“一帶一路”沿線國家的法治與腐敗控制的數(shù)據(jù)評估以及透明國際的腐敗感知指數(shù)（CPI）可以看出，位于“一帶一路”沿線的撒哈拉以南地區(qū)、拉丁美洲以及中亞和中東地區(qū)，處于腐敗高發(fā)地帶，中亞五國中有4國的CPI指數(shù)的排名在180個國家中長期位于140名以下；其中索馬里、南蘇丹、也門、敘利亞等國被多次評為“世界上最腐敗的國家”。二是政治穩(wěn)定程度?！耙粠б宦贰蓖瑥V大亞非拉國家緊密聯(lián)系，沿線中有相當一部分國家處于不同民族與文明的交界處，政權(quán)更迭頻繁，社會長期處于激烈沖突與動蕩的狀態(tài)下。政治不穩(wěn)定因素為腐敗的滋生留下了空間，也為反腐敗國際合作形成穩(wěn)定的長效機制帶來了困難。商業(yè)環(huán)境中的腐敗風險同樣不容樂觀。根據(jù)世界銀行《2020全球營商環(huán)境報告》，“一帶一路”沿線國家在稅收征管、銀行信貸、財產(chǎn)注冊與執(zhí)照辦理等方面表現(xiàn)參差不齊，加之經(jīng)濟發(fā)展水平低、法治觀念與法治意識淡薄，很多企業(yè)為了獲取投資便利、降低生產(chǎn)運營成本、規(guī)避市場監(jiān)管而通過賄賂等手段達成目的。“廉潔之路”倡議下達成的各項國際合作成果能否得到參與國的長期認可令人存疑。

2.對“走出去”企業(yè)的監(jiān)管鞭長莫及，母國監(jiān)管難度大

“一帶一路”的建設(shè)有賴于國內(nèi)更多“走出去”企業(yè)積極參與，但我國對這些“走出去”企業(yè)的監(jiān)管多是鞭長莫及。我國對“一帶一路”沿線的國際投資、國際招投標與工程承包、基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)等缺乏統(tǒng)一監(jiān)管。“點多、線長、面廣”的特征對母國企業(yè)的監(jiān)管提出了更高要求，這主要體現(xiàn)在兩個方面。一是國際反腐敗合作資源整合乏力，二是“走出去”的企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管人員獨立性較差［10］。同時，母國與東道國之間法律沖突時有發(fā)生，東道國與母國間可能會發(fā)生司法管轄沖突。我國與沿線國家的刑事訴訟制度不盡相同，在調(diào)查取證方面差異明顯。腐敗控制機制的薄弱和沿線國家之間的反腐敗法律沖突對跨境追逃追贓和防逃合作機制的正常構(gòu)建造成了影響。

3.反腐敗國際合作實踐經(jīng)驗匱乏，實際操作成本高

如前所述，我國外逃人員的大多目的地是歐美發(fā)達國家，“一帶一路”沿線國家相對較少。隨著“一帶一路”沿線經(jīng)貿(mào)合作的加深，各國人員往來和溝通更加頻繁，在基礎(chǔ)設(shè)施逐漸完善的基礎(chǔ)上，沿線國家的經(jīng)濟也將逐漸步入發(fā)展新階段。由于國內(nèi)反腐敗壓力的增大，“一帶一路”沿線各國成為我國公職人員腐敗滋生地和外逃目的地的風險會逐漸增加。我國同沿線國家反腐敗國際合作面臨著實踐經(jīng)驗匱乏、專業(yè)人才緊缺、操作成本高昂的難題［11］。

（二）紀檢監(jiān)察體制改革尚不徹底

《監(jiān)察法》第50條規(guī)定，國家監(jiān)察委員會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與其他國家、地區(qū)、國際組織開展的反腐敗國際交流、合作，組織反腐敗國際條約實施工作?！侗O(jiān)察法實施條例》在“反腐敗國際合作”一章中對工作職責和領(lǐng)導(dǎo)體制、國（境）內(nèi)工作、對外合作作了更加細化的規(guī)定。其中最重要的一點便是明確了國家與地方監(jiān)察委員會的職責，圍繞建立健全追逃追贓和防逃工作機制，國家監(jiān)察委員會的職責可以歸納為“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)”，地方各級監(jiān)察委員會則重在“落實辦理、協(xié)助配合”。

根據(jù)《監(jiān)察法》與《監(jiān)察法實施條例》的規(guī)定，監(jiān)察委員會可以向國有企業(yè)派駐監(jiān)察組實施監(jiān)管。在監(jiān)察體制改革后，對國有企業(yè)腐敗案件的管轄由原先的檢察機關(guān)行使偵查權(quán)改為監(jiān)察機關(guān)行使調(diào)查權(quán)。在“一帶一路”背景下，國有企業(yè)的海外投資建設(shè)占據(jù)相當大的比例，是“一帶一路”反腐敗治理的“龍頭”。國際追逃追贓合作，從橫向職能劃分看，涉及國家監(jiān)委與地方監(jiān)委、國內(nèi)各級紀檢監(jiān)察機關(guān)與國外派駐紀檢監(jiān)察組的關(guān)系；從縱向的司法體系看，涉及立法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、公安機關(guān)等權(quán)力主體行使職權(quán)、協(xié)調(diào)配合的關(guān)系。在這一過程中，我們特別需要注意的是國內(nèi)與國外在腐敗治理領(lǐng)域的司法銜接、價值沖突問題［12］。

在“一帶一路”背景下，隨著監(jiān)察體制改革的深入，原先由檢察機關(guān)牽頭的國際追逃追贓合作領(lǐng)域逐漸由中央紀委和國家監(jiān)察委員會發(fā)揮主導(dǎo)作用，更加強調(diào)集中協(xié)商與統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在“一帶一路”沿線國家中，與我國簽訂引渡條約的國家并不多，主要集中在亞洲和歐洲的少數(shù)國家，大部分非洲國家未同我國簽訂引渡條約。2016年，我國與肯尼亞簽署的引渡條約已經(jīng)初見成效［13］。從現(xiàn)有的追逃追贓國際合作來看，引渡作為追逃方式的成功案例極少，而勸返占據(jù)絕大多數(shù)。勸返有其方便快捷、成本低、操作難度低等優(yōu)勢。隨著我國法治化建設(shè)與紀檢監(jiān)察體制改革的深入，我們應(yīng)逐步完善“一帶一路”沿線的追逃合作機制以彌補勸返法律制度的缺位，并豐富與沿線國家的追逃追贓合作機制，如資產(chǎn)分享、沒收財產(chǎn)等機制。一方面，這是“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的迫切需要；另一方面，能夠推進全球腐敗治理，探索欠發(fā)達地區(qū)反腐敗國際合作新機制，帶動沿線國家的文化交流與法治建設(shè)。由此可知，監(jiān)察體制改革中的反腐敗國際合作在“一帶一路”背景下有廣闊的探索空間。面對目前追逃追贓工作進展緩慢、法治供給不足的問題［14］，我們要突出重點，集中處理好國內(nèi)各權(quán)力主體之間的協(xié)調(diào)配合與制約關(guān)系，做到國內(nèi)與國際協(xié)同發(fā)力。

（三）互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展新形勢帶來的機遇和挑戰(zhàn)

在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，大數(shù)據(jù)分析與處理、人工智能等技術(shù)的應(yīng)用使得經(jīng)濟往來與社會信息深度融合，數(shù)據(jù)要素極速膨脹，在為反腐敗國際合作帶來挑戰(zhàn)的同時，也為追逃追贓領(lǐng)域的國際合作帶來了新的機遇。2017年12月8日，中共中央政治局就實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進行第二次集體學習，習近平總書記強調(diào)：“大數(shù)據(jù)發(fā)展日新月異，我們應(yīng)該審時度勢、精心謀劃、超前布局、力爭主動?！币酝姆锤瘮H追逃追贓側(cè)重于執(zhí)法合作，已不能適應(yīng)信息技術(shù)發(fā)展的趨勢。為應(yīng)對腐敗分子日益復(fù)雜的外逃與轉(zhuǎn)移贓款的新形勢，“一帶一路”反腐敗國際合作需要堅持系統(tǒng)思維與數(shù)據(jù)思維，不斷提升大數(shù)據(jù)分析與處理能力。以“百名紅通人員”中最新歸案的孫某為例，辦案機關(guān)正是借助對海量數(shù)據(jù)的比對分析才研判出孫某一家在境外的藏匿地址，從而在外方執(zhí)法機關(guān)的協(xié)助下，一舉將外逃10年的孫某緝捕歸案；另一名“紅通人員”姜某某于2021年3月偷渡出逃，外逃到目的地后，她切斷了與國內(nèi)的所有聯(lián)系，追逃工作以邊境消失的電話信號為抓手，最終鎖定姜某某的藏匿地點［15］。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，傳統(tǒng)被動的職務(wù)犯罪調(diào)查模式正在向主動型調(diào)查模式轉(zhuǎn)變。借助數(shù)據(jù)要素的分析處理技術(shù)，調(diào)查模式日趨精準。誰掌握了數(shù)據(jù)，誰就掌握了主動權(quán)［16］。這一論斷在職務(wù)犯罪案件調(diào)查領(lǐng)域已形成共識。隨著信息化發(fā)展進入新階段，數(shù)據(jù)的收集將不再是問題，在海量的數(shù)據(jù)中進行關(guān)聯(lián)和篩選是紀檢監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)線索、固定證據(jù)的重要手段，在反腐敗追逃追贓日趨智能化、隱蔽化、復(fù)雜化的背景下，辦案機關(guān)以數(shù)據(jù)為引導(dǎo)能夠贏得更多主動。

若將“一帶一路”打造成高質(zhì)量發(fā)展之路，“五通”建設(shè)的各方面都應(yīng)當體現(xiàn)出高質(zhì)量發(fā)展的特征，設(shè)施聯(lián)通應(yīng)是廉潔項目、綠色項目，資金融通應(yīng)是廉潔投資、綠色投資?！耙粠б宦贰毖鼐€的建設(shè)發(fā)展正處于“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，高質(zhì)量互聯(lián)互通的程度與方式也呈現(xiàn)出明顯的時代特征。不論日常監(jiān)管還是追逃追贓，都在為實現(xiàn)高質(zhì)量互聯(lián)互通與建設(shè)高質(zhì)量的“一帶一路”保駕護航。在這一過程中，職務(wù)違法犯罪調(diào)查的線索在更加頻繁的信息溝通中轉(zhuǎn)瞬即逝，大數(shù)據(jù)分析共享的功能在“一帶一路”國際舞臺上會得到更加充分的展現(xiàn)。目前仍需注意的是，在對海外企業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域，實現(xiàn)海外企業(yè)信息資源共建共享存在現(xiàn)實難題，“數(shù)據(jù)壁壘”“信息孤島”等現(xiàn)象時有發(fā)生。以我國的政務(wù)處理領(lǐng)域為例，“一網(wǎng)通辦”的實現(xiàn)是國家推動政務(wù)信息整合和資源共享的結(jié)果。“一帶一路”背景下的反腐敗追逃追贓亦是如此。2018年出臺的《中華人民共和國國際刑事司法協(xié)助法》將國家監(jiān)察委員會列為刑事司法協(xié)助的主管部門。相較于國內(nèi)的政務(wù)信息化，反腐敗國際合作作為國家監(jiān)察委員會的主管事項，需要在國際社會提供協(xié)助的同時，整合國內(nèi)外各部門的信息要素、建立起專門的信息管理體制，這是擺在當前的現(xiàn)實課題［17］。

四、“一帶一路”背景下反腐敗國際合作機制的完善

（一）頂層設(shè)計：“廉潔之路”倡議下形成漸進式多元法治

如前所述，現(xiàn)有的“廉潔之路”倡議的落實面臨重重阻力。沿線國家的腐敗風險高、海外企業(yè)的監(jiān)管難度大、反腐敗合作的實踐經(jīng)驗少是癥結(jié)所在。達成更多的國際共識、逐漸掃清反腐敗國際合作的障礙，是破解合作困境、構(gòu)建合作機制的先導(dǎo)。習近平主席在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇中提到，“全球化的經(jīng)濟需要全球化的治理”，“規(guī)則和信用是國際治理體系有效運轉(zhuǎn)的基石”［18］?！耙粠б宦贰钡姆ㄖ位殉蔀楦鲄⑴c方的共識，如何實現(xiàn)法治化仍是需要討論的話題。

傳統(tǒng)的《國際法院規(guī)約》第38條將國際法淵源分成了國際條約、國際習慣與一般法律原則三類；然而由于缺乏形成大規(guī)模多邊機制的基礎(chǔ)，“一帶一路”倡議下的法治僅局限于傳統(tǒng)權(quán)威意義上法律淵源，難以滿足合作機制構(gòu)建的現(xiàn)實需求。目前不可能在現(xiàn)行的法律機制上建立具有強約束力的硬法體系，以《聯(lián)合國反腐敗公約》為基石的國際反腐敗機制也面臨著相似難題，因此，法治的視野應(yīng)進一步拓寬。國內(nèi)部分學者認為，軟法治理是“一帶一路”國際合作融入全球治理的可行路徑。如韓永紅認為，“軟法的特質(zhì)與‘一帶一路的不確定性高度契合”［19］；顧賓認為，“‘一帶一路的軟法治理有其實踐基礎(chǔ)，‘一帶一路軟法體系的搭建將進一步提升‘一帶一路的法治化與全球化”［20］。國際軟法在淡化文化分歧、靈活適應(yīng)形勢變化等方面已經(jīng)經(jīng)過了實踐的檢驗，在歐盟治理、國際環(huán)境、國際金融等領(lǐng)域逐漸發(fā)展完善并衍生出新的標準與規(guī)則。在上述領(lǐng)域達成的軟法成果雖沒有強制約束力，但發(fā)揮了良好的社會效果。例如，在國際金融領(lǐng)域，《巴塞爾協(xié)議》雖不具備法律約束力，但已成為全球范圍內(nèi)銀行資金與風險監(jiān)管的標準。在國際反腐敗實踐中，作為非正式制度的采掘業(yè)透明度行動計劃（EITI）為全球范圍尤其是第三世界的采掘業(yè)制定了腐敗治理規(guī)范，在“一帶一路”背景下對我國企業(yè)的海外投資也產(chǎn)生了重要影響。

軟法的形式多樣。從參與主體上分，軟法可以是政府間的，也可以是非政府間的；可以是單邊、雙邊的，也可以是多邊的。從表現(xiàn)形式上看，軟法可以是政治宣言、國際倡議，也可以是指導(dǎo)原則、行動計劃、合作協(xié)議或諒解備忘錄，等等。就反腐敗國際合作領(lǐng)域而言，我們可以在《聯(lián)合國反腐敗公約》的框架下就礦產(chǎn)采掘、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源開發(fā)等“一帶一路”沿線建設(shè)的重點領(lǐng)域制定具體的反腐敗合作協(xié)議，明確合作方式，在具體的合作領(lǐng)域中成立機構(gòu)并授權(quán)監(jiān)管保證執(zhí)行，并兼顧不同國家的具體國情，以軟法的形式推動“一帶一路”沿線國家達成更多反腐敗合作共識，形成“硬化國際軟法的合力”。在這一過程中，我們同樣可以借鑒“管理過程模式”與“開放協(xié)調(diào)機制”，從信息分享、利益激勵、聲譽激勵三個層面的制度設(shè)計來保障對軟法的遵守［21］。徒法不足以自行。不論國家的法治化進程還是“一帶一路”沿線的腐敗治理，都是多元治理的結(jié)果。軟法秩序的構(gòu)建對“一帶一路”沿線的國際交流提出了更高要求。我國應(yīng)發(fā)揮積極作用，同參與各方共商共建，以漸進式的多元治理格局推動“一帶一路”倡議的落實。

（二）中觀執(zhí)行：監(jiān)察體制改革下反腐敗合作的內(nèi)外貫通

“一帶一路”沿線國家軟法協(xié)議的逐步達成，將進一步推動多元治理格局，將腐敗風險高、監(jiān)管難度大、區(qū)域協(xié)調(diào)性弱等難題逐漸消解，填補硬法規(guī)制的缺位；但同時，隨著我國近年來監(jiān)察體制改革的深入推進，追逃追贓工作使國內(nèi)與國外的反腐敗協(xié)調(diào)聯(lián)動關(guān)系日益密切，怎樣在監(jiān)察體制改革的進程中實現(xiàn)反腐敗合作的內(nèi)外貫通，是構(gòu)建追逃、追贓、防逃機制的要求，也是監(jiān)察法治的應(yīng)有之義。

1.積極探索替代性解決措施

2018年，國家監(jiān)察委員會從保加利亞成功引渡“紅通人員”（非“百名紅通”）、浙江省新昌縣原常務(wù)副縣長姚某某，這是我國開展“天網(wǎng)行動”以來成功引渡的第一案。《監(jiān)察法》第52條第1款明確了國家監(jiān)察委員會開展境外追逃的職權(quán)，《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》對此作了進一步闡釋，“開展反腐敗國際追逃，引渡是利用國際刑事司法協(xié)助開展境外追逃的正式渠道和理想方式，遣返、勸返、異地起訴等是引渡之外的替代措施”。

從前文所述的61名“百名紅通”人員的歸案方式來看（表2），無一人是以引渡方式歸案的。在“百名紅通”之外的姚某某是通過引渡歸案的，但就整體的歸案數(shù)據(jù)而言，引渡還是極其少見的。這一方面是受引渡適用的標準高、我國引渡法的立法滯后以及部分國家條約前置主義等因素的影響，另一方面也體現(xiàn)了作為替代措施的追逃方式因靈活與便捷而更具活力。在“一帶一路”背景下，我國與作為逃匿地的“一帶一路”沿線國家簽訂的引渡條約少，給我國海外追逃造成了很大障礙。積極探索替代性的解決措施尤為必要，其中勸返這一替代措施的效能尤為顯著。在“百名紅通”人員中，通過勸返方式歸案的人數(shù)約占總歸案人數(shù)的四分之三，這一比例大大超出其他歸案方式。不過，勸返在我國監(jiān)察法治體系中的法律地位不明。我國應(yīng)在2018年制定的《中華人民共和國國際刑事司法協(xié)助法》的基礎(chǔ)上，進一步加強跨境追逃合作法治建設(shè)，對勸返的相關(guān)主體、適用程序、歸國后的自首認定以及量刑承諾實現(xiàn)等方面作出具體規(guī)定。緝捕、遣返也是類似情況；同時，“一帶一路”沿線地區(qū)跨度大，辦案人員應(yīng)當注意在采取替代性解決措施時，綜合考慮該地區(qū)的政治、法律、社會等多方面因素，盡量采取適宜逃匿地國情、有利于維護我國國際聲譽的措施。

2.完善國內(nèi)法治配套設(shè)施建設(shè)

反腐敗國際合作涉及的法律法規(guī)眾多，主要包括《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國國際刑事司法協(xié)助法》《中華人民共和國引渡法》等，但這些法律法規(guī)尚未形成統(tǒng)一健全的監(jiān)察法律體系。不同的法律在不同的階段頒布、實施、修訂，有著特定的時代背景和意義，這就產(chǎn)生了在反腐敗國際合作中法與法之間的銜接問題以及不同法價值之間沖突的協(xié)調(diào)問題。2018年，《中華人民共和國刑事訴訟法》增加了“缺席審判程序”，這是適應(yīng)國家監(jiān)察體制改革而設(shè)立的特別程序。2021年12月9日，鄭州市中級人民法院對程某某貪污案進行了缺席審判，該案是我國“缺席審判第一案”。為保障被告人的訴訟權(quán)利、審判程序的順暢，辦案人員積極探索程序適用的具體規(guī)則，法律文書依法送達程某某本人［22］。

除此之外，在國際追贓中違法所得沒收程序適用“第一案”的李某某案等，都在具體實踐中推動著反腐敗國際執(zhí)法合作的內(nèi)外銜接。作為“一帶一路”倡議的發(fā)起國，我國應(yīng)當首先正視自身法治建設(shè)中的邏輯缺陷與法律漏洞，推動“一帶一路”反腐敗國際合作領(lǐng)域下的監(jiān)察法治建設(shè)，提高配套制度的可適用性，進一步帶動沿線國家反腐敗水平的提高，解決好執(zhí)法合作對話困難、法治發(fā)展差距大等問題。

3.健全專業(yè)化人才培養(yǎng)機制

反腐敗國際追逃追贓工作對辦案人員的專業(yè)素質(zhì)提出了更高要求。首先，辦案人員應(yīng)具備法治思維。辦案人員既要熟悉本國的法律法規(guī)，又要了解沿線國家的法律體系，熟悉相關(guān)的國際條約；其次，應(yīng)當具有政治思維。辦案人員在辦案過程中要注意自身行為對所在國以及國際社會的政治影響；再次，良好的外語技能必不可少。掌握所在國家的法律、熟練運用外交術(shù)語有利于辦案人員與所在國公務(wù)人員的溝通協(xié)調(diào)。未來，我國應(yīng)當注重培養(yǎng)和選拔三者兼?zhèn)涞膶I(yè)人才，為“一帶一路”的腐敗治理提供人才保障。

（三）具體操作：“互聯(lián)網(wǎng)+”新背景下進行制度與技術(shù)雙重規(guī)制

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)的快速發(fā)展，各國之間的反腐敗國際合作也逐漸從線下走向線上、從實體走向虛擬、從相對封閉走向全面開放。加強“一帶一路”沿線國家在腐敗治理中的法律規(guī)制，同時利用新一代信息技術(shù)建立追逃追贓信息平臺實現(xiàn)技術(shù)規(guī)制，是確?！耙粠б宦贰北尘跋聡H反腐敗合作的有效手段。

建立網(wǎng)絡(luò)信息平臺，可以更好地對外逃人員和贓款贓物進行追蹤。利用大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)手段可對外逃人員進行數(shù)據(jù)分析并形成報告。在對數(shù)據(jù)進行分析時，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當首先將外逃人員的身份信息和行為等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)錄入數(shù)據(jù)庫；其次是將可疑行為或線索錄入數(shù)據(jù)庫；最后是將最終處理結(jié)果錄入數(shù)據(jù)庫。針對不同人員采取不同方式，目的是為了使追逃追贓工作更加精準有效。建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫便于國際合作機構(gòu)在全面掌握外逃人員信息的基礎(chǔ)上，有針對性地開展追捕工作，同時也便于國際組織及時跟蹤外逃人員的動向并采取相應(yīng)措施，防止外逃人員轉(zhuǎn)移資產(chǎn)［23］。隨著《監(jiān)察法》等相關(guān)法律法規(guī)的落地實施，監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)、公安機關(guān)等部門可以整合資源為腐敗治理和反腐敗制度建設(shè)積累經(jīng)驗：一方面建立動態(tài)的外逃人員數(shù)據(jù)庫，另一方面加強對官員收入、財產(chǎn)的監(jiān)管，強化領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項報告制度，完善官員出境多層審批制度和法定不批準出境人員報備制度，從而堵住出入境管理中的漏洞，堵死外逃的最后一個關(guān)口，充分發(fā)揮制度與技術(shù)的雙重規(guī)制效能，以“一帶一路”為平臺，構(gòu)建反腐敗國際合作新機制。

結(jié)語

“一帶一路”沿線國家之間的反腐敗國際合作面臨著眾多風險和挑戰(zhàn)，其根本原因在于各國在反腐敗國際合作中對彼此的需求、價值和目標認識不清，反腐敗國際合作機制因此缺乏針對性和可操作性。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，各國之間反腐敗國際合作正逐步從實體到虛擬、從相對封閉走向全面開放。我國在紀檢監(jiān)察體制改革的推進中，也應(yīng)順應(yīng)這一趨勢，在全球范圍內(nèi)構(gòu)建一套新型反腐敗國際合作機制。這套機制不僅可以解決沿線國家之間目前合作中存在的諸多問題，也可以使我國能夠與沿線國家共同打擊腐敗犯罪，最大限度地防范腐敗問題對“一帶一路”沿線高質(zhì)量建設(shè)造成的影響。構(gòu)建創(chuàng)新性的“一帶一路”反腐敗國際合作機制具有很強的現(xiàn)實性和緊迫性，關(guān)系到各國能否真正建立起廉潔友好型關(guān)系，也是我國統(tǒng)籌國內(nèi)法治與涉外法治，從全球治理“參與者”邁向“引領(lǐng)者”的必然轉(zhuǎn)變。

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責任編輯：曲崇明

*本文系2020年國家社會科學基金重大項目“新時代國家安全法治的體系建設(shè)與實施措施研究”（項目編號：20&ZD190）的部分研究成果。

收稿日期：2023－06－06

作者簡介：肖軍，西南政法大學國家安全學院教授、博士研究生導(dǎo)師，法學博士；郭一丁，西南政法大學智慧司法教育部工程研究中心研究人員。